第一篇：高等教育经费财政分析及改革
一、2010年以来广西高等教育财政投入情况分析
级财政积极贯彻落实，进一步加大了对包括高等教育在内的各级各类教育财政投入，2010年以来广西高等教育财政投入总量快速增长。2010年，全区高等教育事业收入76.97亿元，其中财政投入37.37亿元，占比为48.55%，2011年全区高等教育财政投入总量56.36亿元，比2010年增长50.82%，此后继续分别以32.36%、6.21%比例快速增长，到2013年达到79.23亿元，比2010年的37.37亿元总量增加超过一倍，增长212%。财政投入占高等学校经费收入的比重也在不断提高，2010年末为48.55%，从2011年开始不断加大，分别达到56.36%、61.31%和60.04%，财政投入作为高等学校投入主渠道的地位不断巩固和加强，以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制基本得以落实。2.生均拨款水平增幅仍远低于全国平均增幅高校生均拨款水平是财政投入水平和强度的重要衡量指标，代表着高校学生享有的政府投入水平。在中央政策支持和要求下，20112013年广西高等教育财政投入总量逐年持续快速增长，生均公共财政预算事业费支出也随之呈现增长趋势，但增长幅度小于总量增长。2013年，广西高校生均公共财政预算事业费支出达到13382.09元，比2010年的6902.44元翻番，增加6480元，逐年增长幅度达到47.9%、21.96%、7.48%，增速低于财政投入总量增速。2012年生均公共财政预算事业费支出整体达到12000元水平，此后的2013年继续保持稳定增长，但直到2013年与全国平均水平相比仍有2209.63元的差距，说明受经济总量、财力水平等多种因素制约，尽管广西财政已积极努力，但高校生均拨款水平还处于较低的水平。
二、存在的主要问题
投入结构可以理解财政资金的配置状况，体现为财政资金支持和使用的方向、范围和用途以及在不同院校间分配的结果，从方向上看包括基本运行费用和项目经费等，从对象上表现为经费各院校之间的分配。在对教育厅所属的20所高校2010年以来决算数据进行分析时可以看到，高校财政投入结构上存在以下特征和问题：
1.经费投入配比度不高，高校经费需求与保障之间关系不对等
从2011年开始高校财政拨款支出大幅度增加，但新增经费基本投入项目支出，基本支出增幅较小。2011年至2012年，项目支出逐年增幅分别达到188.08%和62.77%，项目支出占财政支出的比重发生根本性改变，从2010年的38.67%迅速提高到2012年的73.44%，只有到2013年由于事业单位绩效工资改革增加离退休人员生活补贴，高校财政拨款支出结构才略有改变，人员经费比上年增加29240万元，而项目支出减少15339万元，下降4.14%。但从整体上说近年来基本支出与项目支出比维持在3：7左右，表明在2010年以来财政投入高校的经费主要以专项的形式安排。学生教学和培养工作是高校最基础、最主要的工作，财政投入应对高校学生的培养所需予以充分保障。《高等学校教育培养成本监审办法》明确高校教育培养成本由人员支出、公用支出、对个人和家庭的补助支出和固定资产折旧四部分构成，根据广西物价局高校培养成本监审报告相关数据，广西高校2011年不含固定资产折旧的生均培养成本为1.33万元，按照生均学杂费0.45万元进行测算，由财政负担的培养成本应达到0.88万元。但按照2013年统计和财务数据，以广西高校财政拨款支出中基本支出占比45%测算（考虑到国家奖助学金是在核算中作为项目经费，因此对基本支出占比调整），实际财政承担的生均培养成本只有0.6万元，与实际需要约有0.28万元的缺口，高校教学等维持费需求与财政负担形成不对等关系，对基本办学投入的相对不足导致财政投入的结构性失衡。由于没有基本办学经费稳定增长机制，财政投入的大幅度增长并未能有效改善广西高校基本运行费用长期不足的现状，为弥补基本运行费用不足而拆借使用项目资金的情况在高校中以不同形式存在。
2.项目经费比重过大配置效率偏低，财政投入有效性有待提高
现行项目经费分配是一种由上而下行政主导机制，基本上由主管部门设立项目后按程序分配下达，作为经费使用主体的高校参与程度较低。随着投入总量的不断扩大，项目资金数量和总量也在不断增大，项目资金安排过多过碎在以下方面影响了财政资金效率发挥：一是配置效率不高,易造成资金闲置。由于项目安排评审时间历时较长，一些大额资金直至到第四季度才安排下达，预留给高校的执行时间不足，形成大量资金结余。据对20所高校财务数据进行统计，2011-2013年，分年度资金结余达到4.12亿元、4.95亿元、7.13亿元，逐年增长率分别达到20%、44%，分别占当年项目资金收入数的15.3%、11.78%和16.7%，财政资金长期滞留闲置直接影响了资金安排使用效率。二是无法调动和发挥高校积极性和主动性。在行政主导下部分项目资金缺乏合理规范的科学论证，项目安排具有较强的主观性，过多的项目导致财政投入碎片化并具有较大不确定性。在没有经费稳定增长机制情况下，为获得更多资金支持，高校忙于各类项目的申报争取资金，带有一定投机性和盲目性。各类下达的项目资金预定限制性使用条件使校内获得支持的项目集体或个人具有排他性支配权，学校无法将其根据办学和发展所需进行整体规划实施全面预算，资金使用忙于赶进度花出去而没有长远打算，成为资金使用效率低下的另一个重要原因，以至于高校出现一边办学经费捉襟见肘一边大量资金结余闲置的怪象。
3.经费配置机制滞后于高校分类管理总体改革需要
高校分类管理总体改革要求完善资源配置机制，但目前广西高校经费配置仍然实行基本支出+项目支出模式，基本支出主要根据编制内人员数量、学生人数和统一的标准核定教职工工资和公用经费，项目经费切块分别评审安排，无法体现不同类型、层次、专业的办学成本差异并进行分类支持，各切块的项目经费通过竞争性等方式安排，易形成一些综合实力较强的院校赢者通吃局面，经费过度向部分高校倾斜，区域内欠发达地区新建本科获得项目支持总量较少，其教育软硬件办学条件差距进一步拉大。同时，过多的项目经费使得高校只能按照限定性条件安排使用，事实上束缚和限制了高校办学自主权，无法真正起到使用财政资金引领和支持高校合理定位、错位发展、特色办学作用，社会所诟病千校一面也在所难免。
三、改革完善广西高等教育投入机制的建议
尽管2010年以来广西高校财政投入呈现总量持续增长，本科高校生均拨款水平显著提高的可喜局面，但是广西高校财政投入的生均水平仍然较低，结构失衡、效益不高的问题也日益突出，因此，有必要采取有效的应对措施加以解决。
1.中央财政进一步加大对广西高等教育的支持力度
目前我国地方高等教育财政投入实行的是以地方财政为主、中央为辅机制，地方高等教育财政投入力度不仅仅与地方财政投入的努力程度直接相关，也与地方经济发展水平、财力规模密切相关。由于经济社会发展水平不同，各地大学从当地获得支持的力度相差较大，广西高校多渠道筹措资金能力较为薄弱，需要财政给予更多的扶持。目前，广西与全国高等教育发展水平的差距仍在继续拉大，建议中央在安排教育投入时，更多地从经济与教育协调发展的角度，从地区之间均衡发展的需要以及教育资源合理配置的角度考虑，继续加大对包括广西的高校的支持力度，减小地区间的发展水平差距。
2.改革完善现行高等教育经费配置机制
针对当前广西高校基本运行费用不足、财政投入效率、结构失衡等一系列问题，确有必要进一步完善和优化高等教育经费配置机制,主动适应高等教育改革要求，将基本支出+项目支出拨款方式向生均定额拨款+项目支出+绩效拨款转变。
（1）建立以生均综合定额拨款为基础的高等教育经费保障新机制。
以充分保障高校经费基本运行为目标，对高校教学、科研等履行基本职能所需的人员、公用经费成本财政分担方式调整为以生均定额拨款为基础，根据学生培养成本的构成要素，按照不同层次、类别高校学生培养成本科学合理的确定财政经费生均经费供给标准。在此建议拟定的广西高校生均综合定拨款由人员经费（不含离退休支出）和公用经费两部分构成，用于保障高校开展教学等基本职能的日常运行所需，其中：人员经费可以教育部规定的高校生师比为依据折算应配置教师人数和标准教师经费补助标准核定；公用经费以标准学生人数以及公用经费定额标准和调整系数确定，在这里调整系数由学校层次、类别等多种因素确定。从教育教学成本补偿的角度，拟定的生均综合标准可参照相关成本监审报告，以60007000元左右的标准安排，并根据经济发展水平、物价指数、财政收入增幅等因素定期调整。当然，具体执行的标准还需要决策者组织开展更多的调查统计分析综合各项因素研究确定。
（2）加大现有项目预算资金整合力度。
广西本级财政安排的高等教育项目资金的设置应当紧密围绕党委、政府高等教育战略部署，把性质、用途相近的专项资金进行整合和管理，稳定现有专项资金规模和数量，保持专项与生均拨款的合理比例。对确实需要保留的专项，要加强项目编制的审核、论证，提高预算编制的科学性和合理性，集中财力办自治区层面的高等教育重大工程。对新增财力投入高等教育的，尽量通过提高生均综合拨款和绩效拨款的形式安排。
3.以财政预算绩效管理为契机，推进实施广西高等教育绩效拨款制度
以生均经费为基础决定拨款额度的模式易使高校形成盲目扩大办学规模、开设更多低成本专业的内在非良性动力，为节约教学成本降低对专业建设、教学质量和基础学科建设和科研水平的关注和投入，不利于高校的持续健康发展。为了更好发挥财政资金配置效率和支持引导作用，在财政加大投入的同时，优化经费配置和使用应是连环相扣措施。为充分调动和激发高校提高办学质量和效益的主观能动性，有必要以财政部推进实施的预算绩效管理为契机，建立广西高等教育绩效拨款制度，适度引入竞争机制，通过构建合理的整体绩效评价制度和系列体现办学质量和效益的指标体系实施对高校的绩效量化评价，以量化结果和预先设定的经费分档核定方式确定绩效拨款金额，真正将拨款与高校办学质量和办学效益挂钩，形成高校校际间和学校内部院系、教学科研人员的良性竞争局面，有效激发高校办学活力。定期绩效评价结果决定经费额度形成的外部压力，势必激发高校形成把预算管理重点从把拨款拿回来向用好来转变的内在动力，将学校发展目标责任落实和创造绩效纳入财务管理体系，真正实行与学校发展战略目标管理以及校内各环节有机地协调的全面预算，以绩效为核心优化人、财、物资源配置，使得财政投入取得更大的办学效益，有效引导和促进广西高校健康发展。
作者：徐航 单位：广西壮族自治区教育厅
第二篇：高等教育改革成效探析
一、新世纪澳大利亚高等教育改革的重点领域
（一）改革现有高等教育管理体制，实现政府管理的“收放自如”
澳大利亚目前实施6个州和两个地区为主体、联邦政府进行宏观调控的教育行政管理体制。虽然近年来联邦政府的影响逐步扩大，但由于澳大利亚是联邦制国家，以宪法为依据的主要由各州政府负责的教育体制并没有大的改变。
1．改革高等教育准入制度和收费制度。
澳大利亚联邦政府于2003－2004年度开启高等教育收费改革，提高了高等院校在学费收取方面的自主权和灵活性。除护士和教师以外的学科可自行划定学费标准，最高增幅大30％，自费生的比例可占到学生总数的35％。扩大高等院校收费的自主权有利于教育机构间展开竞争；学生和家长也可以依据自身的成绩和经济水平选择不同的受教育机构。
2．政府在放权的同时，通过多种方式又强化了行政干预。
政府通过行政命令推行国家标准化的教学质量和科研标准，通过竞争性项目给予大学科研基金资助；实施新的劳资关系改革，并对学校内部管理的优秀者给予经费支持，尤其是实施新的联邦财政拨款计划（CGS），以财政拨款为杠杆推动高等教育机构的教学改革，把财政拨款和高等教育机构改革挂钩，在一定程度上干预、把控着各高等教育机构的内部管理。
3．加大对学生的资助。
联邦政府引入一套新的贷款计划“高等教育贷款计划”（HELP）与之前的“高等教育供款计划”（HECS）共同运作，形成“联邦高等教育供款计划———高等教育贷款计划”（HECS－HELP）。通过这种机制，受联邦资助的学生以联邦贷款支付学费。贷款将随消费者物价指数变动而保持实际价值，但免付利息。“根据收入状况推迟还款的计划还将继续实行，但政府将最低还款额度的底线由2002－2003年的24 365澳元提高到2005－2006年的30000澳元”。同时，开始实施两项新的贷款措施：“全额自费———高等教育贷款计划”（FEE－HELP）和“海外学习———高等教育贷款计划”（OS－HELP），前者主要资助公立的和有资格的私立高校的全额付费学生，后者资助为取得部分学位而到国外学习的学生。
（二）以质量提升促进高等教育内涵发展
澳大利亚大学具有提供高质量学历的声誉，保持和完善这一声誉是至关重要的。为提高澳大利亚高等教育质量，澳大利亚联邦政府采取设立国家高等教育教学研究所、增设新的澳大利亚高校教学奖和教学成果基金等政策措施。
1．设立国家高等教育教学研究所。
2004年，澳大利亚建立了国家高等教育教学研究所，为加强高校教学工作提供了一个国家基地。该研究所接受澳大利亚大学教学委员会（AUTC）监督，由大学教学专家负责管理。该机构的主要任务是：管理国家推进高等教育教学改革的竞争性拨款项目；与相关教育机构沟通，解释和管理教学目标；监控教学评价活动，对国家评价方案开展研究；建立部级和国际级的教学标准和程序；协调修订“澳大利亚高校教学奖”条款，包括研究报告的奖励等等。
2．设立新的澳大利亚高校教学奖。
该奖项旨在促进高校教学地位的提高，对优秀教学成果的奖励金额有所增加，从2006年起，每年提供270澳元，每年新增奖项包括210个1万澳元奖、40个2．5万澳元奖和5万澳元的联邦总理“年度教师奖”。公立高校教师均有资格参加以上奖项的评选。
3．设立教学成果基金。
2006年政府投入5470万澳元建立教程成果基金（LTPF），用于奖励教学成果最突出的高校。“2007年投入资金增至8380万澳元。此项基金的建立表明联邦政府对教学工作的重视，将激励高校将工作中心转向为大学生提供优质教学服务”。
（三）加强国际合作与交流，提升高等教育的国际化水平
大学必须摆脱不必要的制约。大学应能够灵活地面对选民的需要，包括潜在的和现有的学生、职员、雇主及其所在的地方、区域和社区。为和自身的公共责任、社会义务相符合，高校需要得到更多的机会以提高其在迅速变化的教学环境、研究方向以及商业化趋势中求得发展的创新意识，开展与工业、研究机构和其他教育机构的合作。
1．在澳大利亚联邦政府的推动下，各高校积极参与高等教育国际交流与合作。
澳大利亚大学校长委员会通过各种措施和方案支持高校教师参加各种国际交流会议和项目。同时，澳大利亚联邦政府建议各高等教育机构在学分转移、学生入学、课程设置等方面遵循国际惯例。
2．澳大利亚各高校通过各种途径与国外大学和科研机构进行各种层次的合作。
澳大利亚联邦政府每年都设立“奋进奖学金”项目以吸引国外学生前去留学。该奖学金分为三类：硕／博研究生及博士后类、行政管理类、职业教育与培训类。另外，“澳大利亚联邦政府每年增拨100万澳元，用于资助澳大利亚语言教师去他们所教授语言的有关国家短期学习，以提高他们的技能并了解所在国当代文化。同时，联邦政府通过海外学习———高等教育贷款计划资助合格的全日制公立高校本科生赴海外学习1－2个学期的学位课程。该计划将为每位学生提供每期最高5000澳元的贷款，资助其在海外的学习”。
（四）重视高等教育供给的公平性
澳大利亚联邦政府对历史原因造成的弱势人群，特别是澳大利亚原住民在受教育方面的制度性障碍非常重视。澳联邦政府采取有针对性的干预措施和新的学生资助办法，鼓励这些弱势群体入学并完成高等教育。为保证澳大利亚所有群体都能有机会接受高等教育，联邦政府采取了财政资助、文化政策调整、明确公平原则和实行以绩效为基础的奖励等针对性政策。
1．增加对原住民接受教育的资金资助。
政府通过原住民资助基金（ISF）支持和改进原住民接受高等教育的现状。具体措施包括：要求原住民参与高校决策过程，高校要有原住民聘用规划、要执行提高原住民学生入学率并完成学业的战略规划、要报告ISF基金支出情况、要说明所提供的资金用于原住民资助中心的情况。2003－2007年，ISF资金增加了1 040万澳元，保证了高校能为原住民提供更多的接受高等教育的机会。
2．成立原住民高等教育咨询委员会。
原住民高等教育咨询委员会除了为部长和教育、科学与培训部提供咨询意见以外，还参与制定原住民在高校就业人数的发展战略，组织召开一年一度的原住民高等教育会议讨论研究发展和政策方向等问题。
3．设立原住民教师奖学金。
这一奖学金的设立使原住民教师可以脱离高校一年时间，在自己选定的某个领域进行全日制学习。从2004年起，联邦政府每年为此设立5个国家奖学金，每个奖学金将提供大约10 400澳元用于支付学费和20900澳元的免税津贴。这些奖学金由部长在听取新成立的原住民高等教育咨询委员会意见的基础上，根据申请者的成绩予以确认。
4．加强高等教育公平项目（HEEP）。
除原住民外，另外还有非英语背景人群、残疾人、农村偏远地区的人群、非传统学习领域的妇女以及社会经济地位低下者等5个群体被公认为是澳大利亚高等教育的弱势群体。为保证这些群体能得到高等教育公平项目的支持，联邦政府不断加强高等教育公平项目的执行力度。该项目主要确保弱势群体身份得到确认，并对其受教育的情况进行评估，为高等教育公平项目制定新的资金分配政策提供信息支持。
（五）提升高等教育的科研与创新能力
2001年，澳大利亚联邦政府出台了“增强澳大利亚能力计划”（BAA）。该计划在五年时间内提供30亿澳元，从政策?项目?资金等方面给予大学和科研机构支持，以构建新的研发体系。另外，从澳大利亚研究委员会（ARC）拨出5．85亿澳元作为研究基础设施投入资金，7．4亿澳元作为竞争性研究拨款。2003年，澳大利亚联邦政府加大了重组科研机构和大学的力度，先后采取一系列措施以增强其科研和创新能力。
1．制定国家研究基础设施发展战略。
为给研究人员提供高质量的研究设施及大量数据资料，联邦政府采取了统一协调措施：为国家重点研究领域提供高标准研究设施，为使用国外重要研究设备的团体或个人提供必须的经费，提供国际水准的专业计算机设备和综合研究通信网络等。
2．加强高等教育机构与公共研究机构的合作。
重视分析、探索高校和大型公共研究机构进一步合作的可能性和范围，探索大学和国办科研机构进一步合作的新模式，挖掘合作研究的最大潜力。
3．对知识创新项目进行评估。
评估活动促使政府对研究的进展情况积极进行监督，并根据实际需要做出必要的调整，以保证政府将来对研究政策的修改能建立在评估分析的基础之上。评估结果与对高校的研究基础设施建设和研究培训的拨款项目直接相关。
（六）引入市场机制，实现高等教育投资的多元化
由于沉重的财政压力，20世纪80年代初，澳大利亚联邦政府不得不决定采用市场机制推动高等教育发展的政策，并将其作为澳大利亚联邦政府公共部门改革计划的一部分。当前，公立高等教育的私有化和引入市场机制已经成为近年来澳大利亚高等教育政策的基本特征。2003年，澳大利亚联邦政府开始实施新的联邦拨款计划（CommonwealthGrant Scheme），将财政拨款与高校是否遵守政府制定的政策结合起来，在某种程度上直接干预高校内部管理。为加强对学生的资助，引入一套新的贷款计划———“高等教育贷款计划”（HELP），与之前的“高等教育供款计划”（HECS）共同运作，形成了“联邦高等教育供款计划———高等教育贷款计划（HECS－HELP）。通过这种机制，联邦资助的学生由联邦贷款支付学费。贷款将随消费者物价指数变动而保持实际价值，但利息免付。同时，实施两项新的贷款计划“全额自费———高等教育贷款计划”（FEE－HELP）和“海外学习———高等教育贷款计划”（OS－HELP），旨在扶助公立和部分私立高等院校的全额付费学生，以及部分国外留学生。2003年12月，澳大利亚议会又通过了《2003年高等教育支持法案》（Higher EducationSupport Act 2003）以促进高等教育的多样化发展，并兼顾了教育的公平性与开放性。
二、澳大利亚高等教育改革的成效与不足
在澳大利亚各项高等教育改革政策的推动下，目前“澳大利亚不仅是高等教育大国，也是高等教育强国。2011年澳大利亚在校大学生总数达到114万人，国外留学生约25万人”。国民受过高等教育的人数已占总人口的34％，仅次于美国的36％。与此同时，也暴露出弱势群体高等教育入学机会偏少、高等教育产出效率偏低、高等教育系统内资源整合度不高等问题。
（一）澳大利亚高等教育改革的成效
1．高等教育已成为提升澳大利亚综合国力的重要一极。
随着全球化进程的加快，澳大利亚必须拥有足够多的高层次人才以适应世界高速变革带来的不确定性，而高等教育则是高层次人才开发的主要贡献者。澳利亚高等教育联合会主席托马斯•杰斐逊明确提出，“教育是国家的第一国防”，从目前国际竞争的格局和澳大利亚国力的实际现状出发，“澳大利亚必须通过高等教育培养有技能的国民”。据统计，2000－2005年，国际教育（含培训）对澳大利亚GDP的贡献从43亿澳元跃升为100亿澳元。其中高等教育的贡献比例最大，超过50％。教育出口已经上升为澳大利亚第三大服务出口产业。
2．高等教育质量保障体系的标准性与大学特色的有机融合。
澳大利亚的高等教育质量标准是基础性的，构建了一个标准的框架体系。在标准的实施过程中，它并不否定大学的特色，反而鼓励大学形成、发展自身的特色，这与澳大利亚的多元文化背景是一致的。澳大利亚高等教育评估既有区域性评估也有全国性评估，既有高校内部评估也有政府和社会的外部评估。不管哪一类评估，都是以促进高等教育的发展为前提，对高校的意见表现出极大的尊重。内部质量监控与外部质量评估相结合确保了大学的自治，保证了高等教育各个学科的质量和专业标准，在高校学术活动中建立起了鼓励高质量、惩戒低质量的机制。
3．高等教育资助制度改革促进了高等教育的多样化发展。
通过建立以重要领域为载体的基础性拨款和以多样化发展为目的的绩效拨款模式，促进了不同类型高等教育机构根据自身优势追求独特的发展目标和使命。一方面，使具有一定历史传统的研究型大学着重发展了科学研究能力、培养了学生的科研意识，朝着一流大学的方向前进；另一方面，使社区和地方性高校发挥了丰富多彩的社会服务功能。同时，学生在各方面所承担的费用并没有明显削减，还为高校招收全额自费生提供了更大的空间。正如兰登•内尔森所指出的那样：“高等教育不是要变成一个没有规则的自由市场，同样也不是要回到全部接受资助、政府完全控制的状态，而是要达到一种政策的平衡，一方面指向澳大利亚现在和未来需要的实用主义，另一方面也要满足可持续性、质量、平等和多元化等改革重点的需要。”
4．高等教育的国际化程度不断提高，留学生人数连续攀升。
澳大利亚是近年来高等教育国际化推进速度最快的国家之一，已成为世界第三大高等教育出输出国。澳大利亚非常重视吸引他国人员前去留学，留学生教育在本科阶段和研究生阶段都发展得比较快，本科阶段的优势尤其突出。2006年，“澳大利亚国际学生注册人数已达38万人。2007年，去澳大利亚的外国留学生共有45万人，增长率为11％”。目前几乎所有的澳大利亚大学都参与了国际教育活动，每所大学的平均留学生数均在5000人以上。另外，澳大利亚许多大学还在国外建立了分校。
（二）澳大利亚高等教育改革的不足之处
1．弱势群体高等教育参与度偏低。
布拉德利报告指出：“澳大利亚有超过1／4的学生没有完成其高等教育学习计划。在过去20年里弱势群体的学生进入大学接受教育的比例一直维持在15％左右，而该群体占同龄人的比例却为25％。”澳大利亚高等教育研究中心（CHSE）在2008年也指出，农村低社会经济地位人口占全国的10．6％，但此类家庭背景的学生在接受高等教育的人口总数中仅占5．9％；首都以外地区的高等教育供给也面临着困难，无法支撑高等教育的发展。这些问题会随着许多地区15－24岁人口的减少而恶化。现有政策没有在急需高等教育参与度扩大地区启动教育项目以提供明确激励，也没有与其他高等教育机会提供者合作以解决问题。
2．高等教育产出效率偏低。
《澳大利亚高等教育评估报告》指出：“澳大利亚高等教育产出效率落后于其他国家：25－34岁年龄组人口拥有学历的比例在OECD的30个国家中排名第9（十年前排名第七），即25－34岁年龄组人口中29％的人拥有学历证书，而OECD一些国家这一比例高达50％。”另外，澳大利亚高等教育改革的市场化倾向存在着一定的隐患，会导致各大学着眼于高等教育的经济利益，忽视或放弃对日常教学活动的严格要求，违背了其为社会培养人才的重要使命。
3．高等教育系统内资源整合度不高。
澳大利亚第三级教育资格证书长期以来一直由两个部门提供（大学和社区学院），这两个部门的作用不同，教育的方法也不同，但高等教育的大众化和受学历驱动的就业环境的改变已经使两个部门的界限日益模糊。如果澳大利亚要实现保持国际竞争力的目标，当前迫切需要形成一个统一的第三级教育体系，转变高等教育发展方式的“核心是解决好三个问题：为了谁发展？谁来主导发展？怎么样实现发展”。
作者：李作章 刘晓筱 单位：辽宁教育研究院 东北师范大学 大连工业大学
第三篇：城乡高等教育体制性障碍改革探索
一、城乡二元结构和高等教育机会公平
1．城乡二元结构。
城乡二元结构这个概念，我们并不陌生，2012年9月，总理在《破解城市二元结构难题|走新型城镇化道路》一文中是这样来给它定义的:它是指在发展中国家由传统农业经济向现代工业经济过渡的历史进程中，必然出现农村相对落后的生产和生活方式与城市不断进步的现代生产、生活方式之间的不对称的组织形式和社会存在形式。”改革开放30年多来，我国工业化、城市化的进程加快，城乡差距逐渐拉大，农村依然面临农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收困难等许多问题，城乡二元结构经济体制显示出其弊端，这主要表现在户籍管理制度、土地管理制度、教育制度等方面。
2．高等教育及其机会公平。
高等教育是一个广泛的概念，国内外并没有统一的定义。《社会科学大词典》对高等教育的定义是，“中等教育阶段以上的各类专门教育，一般分为专科、本科、硕士研究生、博士研究生和博士后研究生五级，教学组织和形式有全日制和业余的，面授和非面授的。高等教育一般担负着培养各种专门人才和开展科学研究的双重任务，实施高等教育的机构通常为大学学院和专科学校，也有一些高等科研机构附带研究院(所)实施高等教育”。目前我国的高等教育形式以普通高等教育为主，辅以其他形式的高等教育。为方便研究的量化，本研究中所涉及的高等教育有以下四类:普通高等教育中的重点本科院校，一般本科院校和专科院校，其他高等教育形式中的继续教育。
二、城乡二元结构下高等教育机会公平的体制性障碍
由于我国城乡二元结构下的教育体制，城乡教育的差距在进一步加大，城乡二元结构对高等教育机会公平的影响极其复杂，下面论述的几个方面的问题是全国普遍存在的、需要进行重新合理制度设计所不能解决的问题，这里称其为体制性障碍。
1．基础教育资源配置不合理，基础教育不公平。
就教育经费而言，中央和地方的分工很明确。一般来说，基础教育的责任主要在地方，特别是义务教育。早在2005年出台的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》就将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。长期以来，我国基础教育实行以县乡财政为主的保障机制，县乡财政的投入占80%，我国地域辽阔，自然条件相差很大，经济发展水平不平衡，这也导致了各省市、各地区的基础教育经费投入相差巨大，基础教育不公平影响高等教育不公平。
2．财政体制不协调，各级政府权责界定不清楚。
自我国进行分税制改革以来，由于中央和地方的事权和财权不同划分，在高等教育财政性经费分配比例上，表现出了地方政府的事权与财权的不匹配。高校经费来源主要依靠政府的财政拨款，地方政府每年需将本地区的税收收入上缴到国库，同时高校的经费预算需上报到地方政府进行审批，而由于中央政府不直接管理地方所属高校的经费支出，且中央政府对于地方高校规模、发展等情况了解不足，从前面的数据对比上可以鲜明地看到，地方政府管理高等学校的事权超过了所能支配的财权，而地方政府对高等教育投资的比例比较大，体现不出中央对高等教育宏观调控的主体地位，且在法律上也没有具体规定两级政府在高等教育方面的权责。因此在向地方拨付教育经费时就并不能很好地满足各高校的实际需求。这样，就必然影响了地方政府的事权执行，导致各级政府的事权与财权不相匹配。
3．投入产出不相称，公平与效率难平衡。
教育资源的配置方式和教育体制关系着教育资源的投入和产出，关系着教育资源的利用效率和效益。随着高等教育在现在社会中的作用日益显现，社会对高等教育的需求越来越大，人们也越来越希望能够接受高等教育。自从高校扩招以来，越来越多的人迈进了大学的校门。高等教育规模的扩大，导致高学历的人才越来越多，而在他们毕业走向社会时，很多工作单位的门槛也提高了。在越来越多的人能够“公平”地接受高等教育时，教育的效率下降了。随着区域性劳动力之间的流动性加强，不发达省份的很多高校毕业生倾向于去发达省份工作，而发达省份的高校毕业生则很少回到不发达的省份工作。这样一来，不发达省份的财政虽然承担了高等教育培养的成本，但高等教育培养成果中的一部分却被发达省份无偿占有，不发达省份的高等教育资源投入产出不相称的比例将会更大。联系的循环效应，导致不发达省份的经济永远滞后于发达省份，这也会降低地方政府对高校投入的积极性，导致不发达地区地方政府投入较少。
4．保障监管不到位，教育公平难实现。
保障和监管，是既要保障政府对高等教育的投入，又要保障高等教育的机会平等;既要监管教育资源的合理分配，又要监管每一项教育制度的落实。国家和政府是高等教育最大的受益人以及最有实力的投资者，理应投入更多的教育资源，不断扩大高等教育规模和提高高等教育水平。截至2013年底，我国民办高校718所(含独立学院292所)，民办高校在校生557．52万人，占所有高校在校生的22．5%。但是，自2003年我国实行高校自主招生政策，考生除了通过高考这个独木桥进入大学外，还可以通过各高校的自主招生来实现。高校的自主招生主要通过学校推荐和个人自荐，各大高校按照自己的标准筛选合适的学生。也就是说，学生能不能通过自主招生进入大学，这个决定权在大学，而不是统一高考的客观分数，著名的“人大招生处处长贪腐案”就是最好的例子。一旦教育机会和权力挂钩，加上缺乏公开透明监管程序，教育公平就无从谈起。
三、城乡二元结构下高等教育公平的制度路径探索
1．弱化城乡二元结构。
这需要国家通过调整宏观政策来促进二元经济结构的转型，加大中央和省级教育财政转移支付力度，规范教育财政转移支付制度和消除二元户籍制度。政府间财政转移支付制度是在处理中央财政与地方财政关系时，协调上下级之间关系的一项重要制度。国家通过财政拨款，使教育经费从上一级财政流向下一级财政，来实现上级政府对下级政府的补助;或从同级的富裕地区转移至贫困地区，实现城乡或者区域间教育资源的平等分配。转移支付制度这一经济制度对于平衡地方财政，实现政府管理社会的价值和功能具有极其重要的作用，能够弥补不发达地区由于高等教育人才流动导致的教育收支不平衡问题。消除二元户籍制度，建立城乡统一的一元化户籍管理制度，首先要确立法律基础，尽快及时修订户口登记条例，积极起草并尽快推行户籍法，以法律的形式巩固户籍改革的成果，实现户籍制度法制化、规范化。其次，要对城乡二元户籍制度进行改革，消除城乡间二元教育结构的不公平性。政府要继续加大对农村基础教育经费的投入力度，改善农村学校的教育环境及基础设施。提高农村教师的福利待遇水平，让更多的教师想到农村去，愿意到农村去。改革并取消现阶段的高考户籍制度，打破地区间差异，均衡区域发展，使高考制度体现教育公平。
2．着力保障我国教育财政性投入。
2012年，我国年度财政性教育收费支出总额超过2万亿元，占GDP比重首次达到4%，教育人为此欢心鼓舞。但是这并不意味着我国教育的投入满足了充分需求，我国在1993年制订的《中国教育改革和发展纲要》，明确提到“本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重应达到4%”，可是，这一目标直到2012年才达到。按照教育界的测算，我国要实现扩大教育公平、提升教育质量的目标，财政性教育投入至少要达到GDP的5%，而不是满足于4%的水平———这一投入水平连发展中国家的平均投入水平也没有达到(2003年，全世界平均投入水平为5．1%，发展中国家为4．1%)。所以说4%，也就是达到了一个及格的程度，仅满足了教育的基本需求，如果要让更多的人接受高等教育，就还要继续加大我国教育财政性投入。
3．改革现有高招制度。
推进高等教育公平，就要改革现有的高招制度，现在各高校招生名额的分配都是地方保护主义，高校所在地、就业需求量大的地区，都是高校计划投放的“最爱”，这种带有倾向性的招生计划，造成了不同省市地区的学生在分享高等教育资源方面的不公平，导致了入学的机会不公平。是要打破“北大是北京人的大学、复旦是上海人的复旦大学”的格局。改变现在高校招生计划的分配方式，比如教育部做出硬性规定，高校招生计划必须向农村地区、贫困山区倾斜;或者每年招收的老少边穷地区的学生必须达到一定比例，使这些地区的孩子看到希望，有“出头”的通道。
4．完善高等教育公平的监管机制。
我国目前的教育经费投入、使用和监管体系还不健全。教育经费预算、拨款、执行，还是以行政为主导，这带来的问题是，我国教育投入长期得不到保障，教育一直缺钱花，以及个别一些地方乱花钱，教育经费被用于形象工程，或被挤占、挪用、侵占，就与这一拨款体系有关。今年两会上，教育部门证实，去年有1000亿教育预算没有花完，这不是说教育投入多了，而是暴露出教育拨款体系的漏洞。保障监管是促进高等教育公平的最有效工具，政府和高校应当建立专门的教育公平保障监管机构，深入调研，协调解决区域、高校之间的教育公平问题。对于已经存在的不公平体制政策进行深化改革，也就是说，必须改革我国的教育拨款体系，建立国家和地方教育拨款委员会，由国家和地方教育拨款委员会，负责教育拨款预算，并监督政府拨款，检查教育拨款使用效果。
作者：方丽丽 单位：华南理工大学
