公共危机论文范文1
关键词：公共危机；全球治理；国家利益；困境；路径选择
2004年12月26日，震中位于印尼苏门答腊以北的海底发生了震级达9.0级的地震，地震引发的海啸对东南亚及南亚地区造成巨大伤亡，海啸遇难者总人数近30万。海啸发生后，世界各国及各种世界组织和民间团体、个人向海啸受灾国提供了大量援助，但在各受灾国向世界申请援助时，印度作为海啸受灾国曾一度拒绝援助。原因则是因为西方大国在援助背后所隐藏的政治目的，如“美日借救灾染指马六甲，派大批军舰开进国际水道”。同样值得关注的是，2008年5月发生在缅甸致使1.5万多人丧生、上千万人受灾的热带风暴袭击，在接受国际人道主义援助的同时，因拒绝美国的救灾援助而引起外交摩擦。在公共危机全球化形势日渐凸显的今天，使得我们必须对公共危机的全球合作治理投入更多的关注。
一、全球治理：公共危机有效治理的途径
所谓公共危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。危机伴随着人类社会的产生就客观存在着，根据联合国的界定，危机主要包括：(1)自然灾害，又可分为地质方面：地震、火山等，水文气象方面：洪涝等，生物学方面：瘟疫、流行病等；(2)技术灾难，来自技术或工业事故，如爆炸、火灾、污染、辐射、泄漏等导致的丧生、受伤、财产受损或环境恶化；(3)环境恶化，人类行为导致的环境和生物圈的破坏，如森林大火、生物绝种、资源破坏等。危机所具有的突发性、不确定性、不可预见性以及影响的广泛性，使得其对社会的危害已经不仅仅停留在一个地区、国家的范围内，更会泛及到多个地区、国家甚至对全球产生威胁：前苏联切尔诺贝利核电站爆炸使得整个欧洲都笼罩在核污染的阴霾中；英国疯牛病的爆发使得全球“谈牛色变”；亚洲金融风暴使得全球金融市场一度低迷；美国“9·11”事件引发了全球的反恐热潮并促成了反恐联盟的建立；SARS事件、印度洋海啸更是触动了全球的神经。在各种危机充斥着人类社会政治、经济、公共卫生、地区和国家安全等各个领域的今天，一国或一个地区的危机不能仅仅依靠自救来实现，而必须整合全社会和世界各国的力量来进行治理，治理理论为我们提供了理论支撑。
根据全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对治理的界定，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。而所谓全球治理，指的是通过具有约束力的国际规制(regimes)解决全球性的冲突、生态、人权、移民、、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。
重大的公共危机要求全球共同应对，而通过国际合作将一国的危机纳入世界范围之内，通过整合各参与主体的信息、技术、人才、资金等各种资源。实现危机的提前预警，缩短危机决策的时间，提高危机决策的科学性和有效性，在最短的时间内把危机损害控制在最小的范围内，从而实现公共危机的有效治理。
二、利益：公共危机全球治理的博弈
通过国际合作来实现一个国家或地区公共危机的治理诚然是一条有效的途径，但是这种全球治理得以实现的前提是建立在共同的利益机制之上的，其治理的效度也与各参与主体自身利益密切相关。
公共危机全球治理的主体主要包括国家、国际组织、社团组织、企业组织以及个人等，在一般情况下，这些治理主体参与一国或一个地区危机治理的过程也就是实现其利益的过程。对于国家而言，通过参与危机治理谋求其自身的国家利益是其参与治理的直接诱因；对于企业组织或个人而言，谋求企业或个人的利益是其参与治理的动因；对于国际组织、社团组织而言，谋取全球和平、共同发展、保护人类生存的环境、防止核武器扩散等共同利益是其参与治理的目的，也是超脱国家利益之上的高层次的合作治理。在这众多的利益驱动中，利益的具体表现形式可能多种多样，政治、经济、国际声誉等各个层面不一而同，但其背后所隐藏的规则是一致的，即利益的权衡过程，其中尤其以国家主体利益取向为主要特征。
在现有的国际关系体系中，公共危机合作治理的主要方式是国际援助。战后，国际社会主要存在四种模式的国际援助：一是以美国为代表的政治战略型援助，即以实现称霸全球和控制战略地区为目标，从安全战略的基点出发，附加严格政治条件的国际援助；二是以西欧国家为代表的经济开发型援助，即以扩大出口和拓展资金投放场所为主要目的，力图通过国际援助，为本国经济利益的最大化创造有利外部环境的援助；三是以北欧国家为代表的人道主义援助，即以帮助受援国改善经济条件为目标的超越政治意图的国际援助；四是以日本为代表的投资、贸易、开发三位一体的综合援助，即通过国际援助促进本国出口，保障资源供应，为经济扩张创造良好条件的一种援助。总之，国际援助作为带有政治外交目的和长远战略意图的经济援助政策行为，是各援助国政府表达本国意志、调整国家关系、平衡国际格局、建构国际秩序、实现国家利益的重要手段和主要方式。国家利益是指一国的外交政策的制定者作为决策依据的基本目标和重大利益，它包括国家的领土完整、独立和、军事安全、经济繁荣、文化传统、政治制度等，它是一个国家的根本利益。国家利益是国际关系产生和发展的基础，也是处理好国际关系的关键。当今国际形势纷繁复杂，但在这形形的国际关系背后都是国家利益的博弈和权衡的过程。
公共危机的国际合作治理同样也离不开这种利益的博弈，它必须以受助国让渡部分国家利益为代价来获取援助方的援助。但是公共危机国际合作治理又不同于一般的国际援助，它是一方在面临重大危机的前提下的援助诉求，没有太多的利益博弈的时间，需要援助方在有限的时间内提供尽可能的援助，避免因援助代价太高或援助过程的讨价还价而使受助国丧失国际合作，这就需要建立一套完整的公共危机全球治理的协调机制。
三、公共危机全球治理的路径选择
实现公共危机全球治理的过程，其实就是国际规制的建立和协调的过程，需要国际社会的广泛参与与合作。
(一)寻找利益共同点，实现公共危机的全球治理。公共危机的全球治理的过程和困境就在于利益的权衡和博弈，有效地实现公共危机的全球治理就需要建立在共同利益基础上的各参与主体求同存异、互惠互利，共同分担治理的权利和义务。
首先，各参与主体应该认识到，在全球化进程日益加快的今天，由一个国家或地区的危机的“涟漪效应”和“蝴蝶效应”所引致的损失对全球都将产生巨大的影响，如亚洲金融危机由于泰铢的崩溃而导致亚洲经济衰退、世界股指大幅下滑，甚至连冲击基金发起人的索罗斯本人都损失惨重。因此，可以说在当今的国际环境下，一国或一个地区的危机已经不仅仅是这个国家或地区的责任和义务，国际社会都有参与治理的共同利益需求，而我们的全球危机治理体系就是要建立在这样的利益基础之上。
其次，在实现公共危机国际合作治理的过程中，必然会涉及援助方所附加的政治、经济条件和受助国部分国家利益的让渡与损失，这时双方就要在求同存异的基础上进行对话，既要避免因为援助方乘人之危大肆侵占受助国的
国家利益，又要避免受助国一味地保护所谓的国家利益而拒绝国际合作而导致危机的失控和升级，要在利益共同点的基础上实现互惠互利。
(二)建立国际公共危机分级管理机制。公共危机具有突发性、紧急性、高度不确定性、影响的广泛性等基本的特征，但是并非所有的公共危机都需要纳入全球治理的范畴。根据危机危急情形和社会危害程度的不同，我们可以将危机进行分级、分类管理。目前，世界发达国家都建立有完善的危机管理体系，对不同的危机进行分级、分类管理，如美国采用红、橙、黄、蓝、绿五种颜色由高到低来表示五个不同级别的危机。通过将不同的危机进行分级、分类管理，我们就可以根据危机的具体情况启动国际合作机制，但是目前世界各国的公共危机管理体制都是根据各国自身的情况建立起来的，缺乏统一的国际标准，给公共危机的协同应对带来了一定的困难。这就需要我们建立一套国际性的危机分级、分类管理机制，为公共危机的全球治理提供一个统一的平台。
公共危机论文范文2
论文摘要:如何成功应对公共危机已成为各国政府必须面对的挑战。新闻媒体作为沟通政府与民众的社会公器,在公共危机管理中发挥着重要作用。本文主要讨论政府公共危机管理中新闻媒体如何运用,以及对如何构建政府与媒体的良性互动提出了一些建议,以期对政府公共危机管理有所帮助。
一、公共危机管理的内涵和特点
(一)公共危机管理的内涵
公共危机管理是公共管理的一种特殊形式,是公共管理中应对危机状态的一种形式。公共危机管理就是公共管理机构通过建立危机应对机制,采取一索列必要措施,防范、化解危机,恢复社会秩序,保障人们正常生产和生活的活动,维护社会稳定,促进社会和谐健康发展。公共危机管理的主体是政府及其他公共机构,政府和其他公共机构除了常规管理之外,还需要居安思危,积极应对可能出现的各种公共危机。
(二)公共危机管理的特点
1、公共危机管理的目标是为社会提供公共产品。公共危机管理以保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定、提供公共产品为目标。
2、公共危机管理的外部环境是开放的、非竞争的。企业通常处于激烈的市场竞争的环境之中,虽然有不同企业之间的联合,但更多的时候它们是商业上的竞争对手,虽然有共赢的局面,但更多的时候是在有限的市场中甲多占一份就意味着乙少占一份。
3、公共危机管理依法行政,强制力是其管理的基础。公共危机管理以法律和行政手段为主,辅之以经济手段。公共危机管理遵循的是公共管理的原则,依法行政。公共危机管理主要依靠行使公共权力进行公共危机的管理,而“公共权力的行使,常常是刚柔并济,强制性和非强制性并行。
二、新闻媒体与政府公共危机管理
(一)新闻媒体的含义及在政府公共危机管理中的作用
作为一种公众舆论的载体,新闻媒体所要表达的不仅仅是它所代表的某个阶层或阶级的观念,还必须表达一定的公众利益,具有一定的公众立场,它的作用主要体现在信息的流动和沟通对社会和公众的影响上。公共危机事件由于它的特殊性,必然会成为报道的焦点。
客观上来说,新闻媒体对危机事件的充分介入,能够在无形之中对政府危机管理产生很大帮助,其作用主要表现如下:1、帮助政府传递信息;2、协助政府进行危机预防、反应和恢复;3、提升政府在公众心目中的形象;4、为政府提供外脑;5、帮助政府赢得社会支持。
三、政府公共危机管理中如何运用新闻媒体
一个以公共服务为基本理念的政府,必须对公众充满信任和保持敬畏,尊重包括知情权在内的所有公众权利,把公众欲知、应知、需知的信息及时、准确、完整地告知公众。同时,政府又是新闻传播的管理者,应引导、调控新闻媒体对事实加以解释,支持媒体发挥其功能。政府公共危机管理可以分成三个部分:危机发生前,主要是政府对危机的减缓能力和预见能力;危机发生时,政府的反应能力与治理能力;危机发生后,政府的恢复能力。下面,我们将从这三方面分别探讨新闻媒体在其中的运用。
(一)危机前
危机管理的关键不在于危机发生后的治理,而在于减缓与预防危机的发生。政府设立监督与预警机制,预见危机发生的可能性,然后采取措施降低风险发生率,摊薄不善的资源管理,能够较好地缩减危机的发生及其冲击力。而提高政府预见能力的前提条件是获取充分的信息。政府虽然有收集信息的专门通道,然而由于一些主观或客观的原因,导致信息的不充分或误导,而新闻媒体正好弥补了这一缺陷。新闻媒体在守望环境中,可以及时反映可能危害社会的征兆,为决策层提供预警。同时,根据实际情况,提出对某种危险倾向存在的合理推测,向社会和决策层发出警告。我国社会的主流是稳定和平的,但社会在任何时候都可能伴随着危机的发生,社会总是在一个一个危机的解决之后向前推进,因而我国的媒体不能只报喜而不报忧,应当对政府的政策以支持为主基调,以批评作陪衬,小骂大帮忙。通过批评,可以让政府认清自身的不足,进而改进政策,消除矛盾,减少危机发生的可能。
(二)危机发生时
当危机不可避免地发生时,政府的媒体政策就是要主动寻求与作为信息传播载体的媒体的合作,通过媒体这一中介和载体进行及时、有效的信息传导,使危机信息比例合理化,避免诱发潜在危机,同时避免过度强调危机管理中的不确定性和不可回避性,加强作为危机管理主体的政府和社会公众的沟通。
1、争取舆论主动权,及时地通过媒体向公众最新消息
危机一旦发生,政府就必须及时冷静地应对各种突发性与不确定性状况,快速地采取措施控制或抑制各种不利因素的发展和扩散,掌握主动权,力求短时间内,以最小的代价扭转不利局势,促使事件向好的方向发展。
2、通过媒体权威性信息,提高信息的可信度,稳定公众心理
政府要本着诚信透明的原则,真实的信息,以避免公众由于信息的封锁而获取小道消息,从而对事件进行臆断与主观猜测,而夸大事件的危机度,降低对政府的信任感,使政府处于被动的不利地位。
3、通过媒体听取公众的意见,征求与调整治理措施
政府在危机发生后,通过媒体向公众信息,不仅可以得到公众的理解和支持,而且通过公众的讨论,集思广益,可以寻求较好的解决方法,也容易为公众所接受。
(三)危机发生后
这里讲危机发生后,是指单件的危机事件得到治理以后,非指实际意义上的结束,因为还有一个恢复力的问题。在危机治理后,政府需要重新恢复社会稳定,重新获得公众的信任。这就要媒体对危机处理的后续工作进行持续不间断的报道。正是通过对后续事件的报道才能真正体现政府的办事能力。
四、努力构建政府与新闻媒介的良性互动
在非常态的危机之中,媒体对政府进行监督和制约,政府在对媒体有所约束的情况下,又充分加以利用。这种良性的互动关系格外重要,它不但是政府和媒体成熟、理性的体现,也是整个社会成熟、理性的体现,更是妥善解决危机的剂。因此构建政府与新闻媒介的良性互动要着手做好以下几方面:
(一)转变观念,树立对新闻媒体的正确认识
首先要认清新闻媒体的功能与作用,大众传媒既不是政府的附庸,也不应当强调绝对的自由,而是在应当坚持党的领导,政府的管理之下,保障一定的新闻自由。
(二)推动社会主义精神文明建设和生产力的发展,创设良好的舆论环境
新闻媒体的发展是建立在一定的政治经济基础上的,良好的政治秩序与经济的快速增长会带来大众传媒的更加繁荣。人们素质的提高,对媒体信息鉴别能力的增强也有利于主流媒体的发展。
(三)健全法律体系,规范与保护新闻媒体
健全法律体系,通过法律保护与鼓励这种自由权利,有利于新闻媒体更好地为政府服务,实践其监督的权利。
(四)建立政府信息公开制度,提高透明度
信息的管理就如同治理洪水一样,宜采用“疏导”的方式,而不是“堵截”的方式。为此,政府需要建立健全信息公开制度,建立一种让媒体公正介入危机事件的秩序,为媒体提供充分的信息资源,利用媒体正确的舆论导向作用,反映民众的意见与呼声,才能真正体现媒体的群众观念,才有利于推进民主进程,有利于建立一整套良好的公共危机防治体系。
参考文献:
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公共危机论文范文3
1.1缺乏完备的法律保障体系
目前，在立法方面，大多是一些针对各种自然灾害和紧急事件的法律法规，如《中华人民共和国防震减灾法》《传染病防治办法》等，但是缺乏应对突发公共事件或者紧急状态的法律法规，导致不能快速明确界定危机状态，这导致处理公共危机的程序、手段、方法和处理对策复杂化。另外，政府机构在应对公共危机时出现了执法不公、执法不到位的情况。
1.2地方政府的决策信息公开不完整、不及时
要实现民主，就必须提供全面的政府信息。当前，各级地方政府都应顺应改革而实行政务公开。但有个别地方政府却表现的差强人意，在碰到公共危机发生的时候，并没有及时公开决策信息，没有征求多方意见，政府决策变得不够透明。原本是需要对社会、对民众征求意见，并及时公开，而政府的这些行为却让民众觉得政府在隐瞒事实的真相，导致了政府公信力的下降，最终造成谣言的大肆传播。
1.3应急平台建设有待健全，危机管理专业人才有待进一步培养
在危机管理中，由于专业人才因其专业的判断能力和社会公信力而成为一种不可替代的力量，因而各国都非常重视专家的作用和他们提出的意见。而在我国，专家的作用却显得相对不足。另外，理性和普遍的公民危机意识是政府公共危机管理的基础，是决定公共危机管理效果的关键性因素之一。在这样的条件下，一方面，国家在不断加强政府工作人员危机管理的意识；另一方面，政府也投入了资金和资源来教育和培训公众的危机意识，提高公众日常的危机意识和防范意识。但在这方面，我国政府的投入明显不足。
2网媒环境下我国政府公共危机应对措施
2.1不断提高社会舆情监测水平
社会舆情是一定社会空间内社情民意的集合，是利益相关者表达社会情绪的叙述，可以比较集中地反映当时的社会心态。加强社会舆情监测，有利于从总体上辨识、把握社会心态的发展动向。随着互联网的迅速兴起，网络媒体成了“各类思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器”，每位公众都可以借助这一平台自由表达观点、宣泄情绪。因此，网络舆情是社会舆情监测的重点。如通过微博、BBS论坛等全天候地对重点网站、论坛进行定点监控，了解网民对现实生活中的热点、难点问题的倾向性态度和观点，及时捕捉到他们最关心的社会问题，可以更大范围掌握社会心态发展变化的趋势。
2.2通过专业预警机构获取危机信息
突发事件应对法中宣布公共危机进入预警阶段，当地政府要及时采取措施来应对公共危机造成的伤害。
（1）启动应急预案。
（2）责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布和反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作。
（3）组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别。
（4）定时向社会与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报导工作进行管理。
（5）及时按照有关规定向社会可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。
2.3加强政府与媒体的沟通
公共危机论文范文4
「关键词公共危机管理；《突发公共卫生事件应急条例》；公共应急法制；行政应急性原则；行政指导；后非典行政法律问题
防治传染性非典型肺炎疫情（简称非典疫情、SARS疫情）的伟大斗争正在举国展开、全力推进、力争全胜，各级政府和行政机关正在为此做出更大的努力与贡献；非典公共危机也暴露出政府应急管理机制诸多薄弱环节，包括公共应急法制准备不足，故亟需提升政府应急管理机制的法治化水平。为此，本文结合非典公共危机管理的新实践、新情况，探讨了我国行政法治发展的若干现实课题，并提出了相应的改革和立法建议。
一、应充分认识应急条例特点，依法加强公共卫生危机管理
刚刚颁布施行的《突发公共卫生事件应急条例》，是我国突发公共卫生事件应急机制建设的一项重大工程，它大大提高了非典危机管理工作的规范化、制度化水平。在举国上下全力抗击非典力争全胜的关键时期，切实把握这个应急条例的特点，在公共卫生危机管理实践中充分发挥出其应有的法律调整作用，具有特殊的现实意义。
1.条例适应了当前非典危机管理的现实需要。
通俗地说，就是“应急条例应了急”。在这场抗击非典的艰巨斗争中，本届中央人民政府不是坐等危机结束之后再来调整政策、完善机制、修改法规，而是在应急法制建设上雷厉风行见诸行动，仅用20多天时间就制定出这个条例[①]，以急诊医生抢救生命的速度建造出这艘“行政立法快艇”。这样的行政立法速度创造了一个纪录，在我国行政法制史上将会写上重要的一笔。深一层言之，应急条例的迅速出台，充分体现了党和政府坚持把人民群众的生命安全和健康水平放在第一位、坚持以对人民负责的态度来推进突发事件应对机制建设、坚持全面深入推行依法行政的态度和决心。
2.条例的制定既立足于应对当前急需，又着眼于长远发展考虑。
这个条例在我国《传染病防治法》的基础上，总结传染性非典型肺炎防治工作的经验教训，并借鉴其他国家、地区的一些有效做法，重点解决了此前突发公共卫生事件应急处理工作中暴露出的信息不准确、反应不及时、应急准备不足等突出问题，更完备地建立起信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确、健全适用的突发公共卫生事件应急法律制度，创新了突发公共卫生事件应急机制。这个条例在举国抗击非典的关键时刻出台，不仅为依法防治非典提供了更丰富、更具有操作性的法律依据（稍后卫生部还于5月12日施行了专门的部门规章《传染性非典型肺炎防治管理办法》相配合），对于正在举国全力开展的非典防治工作起到了重要的法律保障和工作指导作用；而且，这个条例本身就是完善我国公共危机应急机制和相关法律法规体系的一个良好开端，对于其他领域突发事件的应急机制建设，对于整个公共应急法制建设（其别是尽快制定出我国统一的突发公共事件应急法、紧急状态法），都将起到积极的示范和推动作用，从而产生系统地加强应急法制建设的配套立法效应。
3.条例注重程序制度设计和程序责任规范，可操作性强。
例如，应急条例第十九条、第二十条就重大、紧急疫情信息报告程序规定了严格的时限要求；第四章（共19条）不仅就突发公共卫生事件应急处理的实体问题，而且就各层次的具体操作规程等大量程序性问题作出了明确规定，更系统地为非典防治工作提供了步骤、时间、顺序、手续等方面的具体规范。这也为我国统一行政程序法和行政强制法的制定，提供了宝贵的经验。因为行政程序立法和行政强制立法，恰恰是亟待大力加强、正在酝酿突破的我国行政法制建设的薄弱环节。
4.条例突出了科学，强调了法治，还重视了民主。
笔者认为，这个条例充分体现了一句常见的大实话：防治非典（或者其他重大突发事件应急工作），一靠科学，二靠法治，三靠民主。SARS疫情发生后，党中央、国务院高度重视科学方法、重视法律手段、重视民众力量在非典防治工作中的作用，采取了一系列坚决、果断和有效的措施，使整个应急和防治工作紧张而有序地进行，已开始收到明显的成效，扭转了前期的某种被动局面。应当强调指出，有效的公共危机管理绝不仅仅是“政府的事”，还需要一个国家、一个地区全体人民的理解、支持和参与。这个条例第二十四条、第二十五条明确规定了突发事件举报制度和信息制度（与政府的政务公开和公民的知情权有关），就体现了注重发挥人民群众的积极性和负责精神，尊重人民群众的民主管理权利（知情权和参与行政管理权），注意运用民主的力量和公开的力量。这既符合行政民主化的世界性潮流，也符合我们党和政府一贯的思想路线，即坚决相信和紧紧依靠人民群众，在政府与人民的良性互动关系中充分调动起全社会的力量，来积极应对公共卫生危机。故笔者建议，待这个条例施行一段后时机比较成熟时可通过修改条例，在条例第一章第五条（此条规定了突发公共卫生事件应急工作应当“贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则”），增加“依靠人民、发扬民主、充分调动社会力量”等内容，为公共卫生应急法制的建设和运作提供更全面的指导原则，提高民主参与的法律保障水平。
5.条例更明确地规范了行政不作为的责任问题。
这个条例与以往一些行政立法相比，对于行政机关不履行法定职责等行政不作为的法律责任作出了比较全面、明确的规定（如第五章的第四十五、四十七、四十九条），有利于在应急法制实践中克服行政不作为难以追究责任的老大难问题。这体现了建立责任政府、实现法治目标的现代行政法治精神，值得充分肯定。
无庸讳言，相对于责任追究机制而言，这个条例对于公民合法权利受到损害产生了特别牺牲而寻求赔偿、补偿等法律救济机制，关注得还不够充分，这对后非典时期的纠纷解决和权利救济不利，故建议在修改条例时予以补充完善。
《突发公共卫生事件应急条例》还有许多特点也值得重视，此不展开。无论如何，这一行政立法的特点及其带来的积极影响，值得法律工作者、行政实务工作者和广大医务工作者的重视。在党和政府的正确领导下，通过举国上下的共同不懈努力，这部应运而生的公共卫生应急行政法规，连同其他有关法律、法规和规章，能够得到全面和严格的贯彻实施，通过公共卫生应急机制法治化的力量，依法保障抗击非典的伟大斗争取得最终胜利，推动我国公共卫生事业全面、持续和稳健发展。
二、应加强公共应急法制建设，提高危机管理法治水平
突发事件应对机制的法律体系也即公共应急法制，具有多因素、高成本、跨学科等特点，是一个复杂艰巨的系统工程，制度建构难度非常大，制定《突发公共卫生事件应急条例》不过是其中一个单项工程而已。这里透过对非典危机暴露出的政府应急管理薄弱环
节的进一步分析，对我国公共应急法制加以实证研究和理论探讨并提出相应对策。
1.非典危机凸显公共应急法制亟待加强。
在非典公共危机中，各级人民政府采取了一系列应对措施，如成立防治工作指挥部、及时公布疫情、定点治疗和严加隔离、加强市场监管和交通管制等等，取得显著成效，体现了人民政府对人民负责的精神。同时，在防治非典的政府应急工作中，有许多经验教训警示人们：必须全面加强我国突发事件应对机制建设，也即危机管理系统建设或称公共应急系统建设（其中包括突发公共卫生事件应急系统建设），有效动员一切人、财、物和信息等资源来及时化解突发事件引发的危机。这里所说的“公共危机”，特指一个行政区域内出现迫在眉睫的特别紧急情况而亟需公共行政管理者作出重要决断，调动本行政区域的一切力量作出共同努力并付出很大成本方能摆脱的困境，通常是一种对全体公民和社会生活构成严重威胁的危险局势，也称为公共紧急状态（PublicEmergency）。这里所说的“公共危机管理”，也称为“突发事件管理”、“突发事件应对机制”，特指公共危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的政府应对机制。它主要解决如下问题：如何制定预案并有效监控、防御危机；如何化解、缓解和减少危机；如何准备、动员和调配资源；如何在危机过程中回应民众愿望、满足社会需求；如何在危机过后回复常态生活、恢复管理秩序、重建服务体系。
作为国家安全机制重要组成部分的我国公共应急系统，从社会系统工程学的角度来看，主要由技术支撑体系（硬件）和非技术支撑体系（软件）构成。前者包括基础设施、信息网络、科技投入等要素；后者包括信息披露规则、职业道德水平、行政管理机制、社会心理条件、预警指标体系、紧急行为方式、公共应急法制等要素。世界各国的危机管理实践证明，上述非技术因素对于国家公共应急系统的全面建设和有效运行，起着不可或缺的重要作用。
从制度建构的角度来看，重大突发事件的政府应对机制，包括预防机制、应变机制、资源调配机制以及自动修复机制，涉及到紧急预案、组织机构、物质保障（技术、设备、物资、资金等）、立法、政策、宣传教育（旨在掌握有关知识与信息、改变信息不对称状态、改善社会心理条件）等等制度要素。因此，我国当前需要集中力量就非典疫情等重大突发事件引发的经济与社会问题以及如何完善公共应急系统，开展全面深入的对策与理论研究，其中主要的研究内容包括：（1）重大突发事件的政府管理机制及其相应的数理模型；（2）信息沟通、反馈和解读机制；（3）社会动员机制[②]；（4）紧急救治与补救机制；（5）公民权利依法有效保护和行政权力依法有效行使与约束的法律保障体系；（6）有利于化解危机的社会环境条件和社会心理作用机制。通过这些专题研究，为我国公共应急系统的全面建设和有效运行提供科学依据。
各国防治非典的政府应急工作中的经验教训和立法实践还警示人们：突发事件应对机制即国家公共应急系统要高效稳定运行，发挥出应有的作用，必须完善公共应急法制作为保障。[③]我国前一阶段非典防治工作中公共应急法制保障不力的种种情况表明，而且迅速制定和颁行《突发公共卫生事件应急条例》的行政法制实践也证明：没有完善的公共应急法制就没有高效的突发事件政府管理，完善的公共应急法制是国家公共应急系统中最重要的非技术支撑体系之一，这也是我国社会主义法律体系和法律学科体系的重要组成部分，它是有效化解公共危机的一个重要保障机制。因此，为使今后的公共危机管理能有稳健充分的法律保障，做到常备不懈、实现长治久安，有针对性地加强公共应急法制建设可谓势在必行。
大力加强公共应急法制建设的现实意义在于：在实施依法治国方略、全面推进依法行政的新形势下，把政府应对重大突发事件的公共应急系统纳入法治化轨道，按照和行政法治的要求完善公共应急法律规范，更有效地调整公共紧急情况下的各种社会关系，稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利（特别是基本权利）获得更有效的法律保护，公共权力（特别是行政权力）能够更有效地依法行使，二者能够兼顾协调持续发展，这也是公共应急法制的基本功能。[④]
2.公共应急法制的基本理念与构成要素。
在现代法治国家，为防止重大突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力和实施系统配套的紧急法律规范，来调整公共紧急情况下的各种社会关系，有效控制和消除紧急情况，恢复正常的生产和生活秩序以及法律秩序，维护社会公共利益和公民合法权益，这就是公共应急法制，其核心和主干规范是宪法中的紧急条款和统一的突发公共事件应急法、紧急状态法。公共应急法制是一个国家或地区在非常规状态下实行法治的基础。这里将其定义为：所谓公共应急法制，是关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。
与常规状态相比，在非常规状态下或曰紧急情况下，人们对于生命、健康、权利、信息、生活质量等等的感受是不一样的（深层原因是一种人本关怀、人文关怀的体现），对法律秩序和政府服务的需求也是不一样的，政府管理行为的法律依据、程序要求、行政成本等等也有很大差别。因此，与常规状态下的法律运作机制相比，公共应急法制具有许多特点。主要特征有五：（1）权力优先性，这是指在非常规状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使；（2）紧急处置性，这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失；（3）程序特殊性，这是指在非常规状态下，行政紧急权力的行使过程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛；（4）社会配合性，这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，并提供各种必要帮助；（5）救济有限性，这是指在非常规状态下依法行使行政紧急权力造成行政相对人合法权益的损害后，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如相当补偿、适当补偿等等（但不得违背公平负担的原则）。
应当指出：政府在危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施（包括大量的行政强制措施），必要时还可中断某些法律的实施，甚至暂停或限制公民的部分宪法权利（但不得限制和剥夺生命权、语言权、权等最基本的人权），具有极大的优先性、紧急性、强制性和权威性，因此具有恣意和滥用的特殊条件和可能，必须对其加以有效的监督和约束，这是现代法治的基本要求；尽管如此，也不宜简单地将行政紧急权力的运用视为“法外特权”、“法外行政”，认为它违背了依法行政的要求，因为总体上看，它是在和公共应急法制的框架下运行，符合现代法治行政的要求，符合国家、地区、社会和人民的长远、根本、总体的利益，实际上是对常规民主法制在处理威胁国家和社会生存的紧急情况时的内在局限性的一种补充与完善，是现代与行政法治的一个重要组成部分。
公共应急法制建设是一个宏大的社会系统工程，涉及到诸多要素和环节。其基本要素包括：（1）完善的应急法律规范和应急预案（为此需要有相应的理论模型）；（2）依法设立的应急管理机构及其应急权限与职责；（3）紧急情况下国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间关系的法律调整机制；（4）紧急情况下行政授权、委托的特殊要求；（5）紧急情况下的行政程序和司法程序；（6）对紧急情况下违法犯罪行为的法律约束和制裁机制；（7）与危机管理相关的各种纠纷解决、赔偿、补偿等权利救济机制；（8）以及各管理领域的特殊规定。所谓各管理领域的特殊规定，如：人财物资源的动员、征用和管制；对市场活动、社团活动、通信自由、新闻舆论及其他社会生活的限制与管制；紧急情况下的信息公开方式和责任；公民依法参与危机管理过程；等等。
具体说来，从公共应急法制的制度运作角度看，其主要的制度环节有：（1）公共应急法制的立法，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等各层次公共应急法律规范的制定和法律原则的确立，例如突发公共事件应急法、紧急状态法等专项法律的制定，以及行政应急性原则的普遍确立；（2）公共应急法制的执法，包括具有特殊要求的执法机构、公务人员、方法手段、紧急程序、特别经费、技术设备、配套条件等等的逐步完备；（3）公共应急法制的守法，包括各种组织、个人（也包括行政执法者自身）如何自觉遵守公共应急法律规范；（4）公共应急法制的司法，包括对于紧急状态下违法犯罪行为的严格追究、对于行政纠纷的紧急审理和裁判、对于受损权益予以国家赔偿、补偿的实体和程序法律救济制度；（5）公共应急法制的宣传教育，包括在普法教育中针对全体公民，在普通学校、党团校和各种干部学校中针对青年学生、各级干部，进行公共应急法制的基本知识教育，以及关于各种媒体开展公共应急法制建设和运作的宣传报道活动的权利和义务；（6）公共应急法制的环境条件，包括公共应急法制发展所需的政策环境、社会环境（如社会心理状况）和组织机构内部环境条件的评估和改善。
3.公共应急法制的现实状况与突出问题。
经过20多年的法制改革和发展，我国公共应急法制已有一定基础，在现行宪法、法律中已有一些关于公共应急法律规范的零散规定。例如，我国宪法第六十二条第十四项规定了全国人大行使决定战争与和平的紧急权力，第六十七条第十八至二十项规定了全国人大常委会行使决定战争状态的宣布、决定动员与的紧急权力，第八十条规定了国家主席根据全国人大的决定和全国人大常委会的决定，令、宣布战争状态、动员令，第八十九条第十六项规定了国务院行使决定省级行政区域范围内部分地区的紧急权力；再如，在我国《法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》等法律中，分别制定出一些关于处理突发事件和紧急情况的法律规范；又如，这次以超常规速度刚刚颁布施行的行政法规《突发公共卫生事件应急条例》，针对非典疫情政府应对措施提供的经验教训制定出了一系列公共卫生应急规范；等等。这些都为我们应对突发事件带来的社会危机，依法实施有效的危机管理，提供了法律保障。
但是，由于种种原因，我国的公共应急法制还远不健全。主要存在两方面问题：一是现行公共应急法制尚不健全；二是现行公共应急法制执行不到位。
首先，就公共应急法制尚不健全而言，主要表现在：（1）尚无统一的紧急状态法、突发公共事件应急法；（2）缺乏紧急情况下的特殊行政程序规范；（3）对紧急情况下行政越权和滥用权力的监督机制不健全；（4）危机管理的权利救济机制不完善（如责令停产停业、强制征用征收、强制隔离、强制检定、其他人身强制措施等造成权利损害后的补救机制不完善）；等等。这里以此前的公共卫生紧急法律制度为例。我国《传染病防治法》第三条规定，国务院和国务院卫生行政部门可以根据情况增加传染病病种并予公布。但是，哪些情况下必须或可以增加，通过何种程序（例如应否经过公开听证）来增加，如果必须增加而有关部门不作为或拖延作为时应承担何种责任等等，有关法律却没有作出明确规定，给重大突发事件的政府应急管理实践和责任的追究造成困难。又如，《中华人民共和国食品卫生法》于1995年10月30日公布施行后，长达7年多迟迟未能颁布《食品卫生法实施细则》，这很不利于更为清晰、严谨与便捷地处理公共卫生应急管理实践中遇到的一些具体问题。
其次，就已有的公共应急法律规范执行不到位而言，主要表现为有法不依、执法不严、违法不究（行政不作为）、难获救济等等。仍以公共卫生应急法律制度实施情况为例。《传染病防治法》第二十二、二十三条规定，各级政府有关主管人员和从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员，不得隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报疫情，国务院卫生行政部门应及时地如实通报和公布疫情，并可授权省级政府卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情。但是，由于正式公布的北京地区非典病人和疑似病人的数量，今年4月20日在京召开的非典新闻会前后差别极为悬殊，所以引起各方面强烈反响，已在一定程度上影响到人民群众对于政府的信任；有关方面对此解释的原因之一是北京地区众多医院分属北京市、卫生部等部委、部队这样三个条块，各自收治和留置观察的非典病人与疑似病人难以准确统计并及时公布出来。[⑤]实际上，10多年前出台的我国《传染病防治法实施办法》第三十四至三十九条早已规定，即便是军队的医疗保健和卫生防疫机构，发现地方就诊的传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应以法定通讯方式和在法定时限内向发病地的卫生防疫机构报告疫情（报出传染病报告卡）并接受当地卫生防疫机构的业务指导。不消说，地方医卫机构也须如此。可见，有关法律规范和法定制度早已设立（尽管不完善），数据统计本不成问题，更主要的问题还是出在有的地方、部门及部分公务人员有法不依、执法不严、各行其是。[⑥]
同时，公共应急法制的社会基础条件，如公共应急法制的公众知晓度、认同度、适应度和配合度以及社会心理状况等等，还亟待进一步改善。[⑦]这也是造成已有的公共应急法律规范未能充分发挥出应有保障作用的重要原因之一。
正是由于行政法制观念上的某些误区，由于公共应急法制尚不健全，加上其中一些应急法律规范在非典危机政府管理工作前期未能完全得到落实，未充分发挥出应有的保障作用，因而产生了本可避免的许多消极后果和负面社会评价，致使人们建立法治政府、责任政府、阳光政府和服务型政府的制度创新努力过程受到严重影响，教训深刻。
4.公共应急法制的完善对策与评价体系。
加强我国公共应急法制建设的路径是：按照和行政法治的要求，以《突发公共卫生事件应急条例》的迅速出台为契机和示范，从完善立法、严格执法、强化监督、落实责任、依法救济等环节入手，尽快完善公共应急法律规范，确保公民权利获得更有效的法律保护，公共权力能够更有效地依法行使，形成紧急情况下行政权力与其他国家权力、行政权力与公民权利、行政权限与政府责任、行政成本与社会成本、公民社会责任与合法权利救济等等之间的良性互动关系以及完善的法律调整机制，加快实现建立法治政府、责任政府、阳光政府和服务型政府的法制建设目标。
为完善我国公共紧急法制的宪法和基础，高屋建瓴、稳健持续地为公共应急法制建设提供更有力的宪法保障，笔者认为有必要通过修宪程序，在宪法第二十八条增加一款，明确规定：“国家建立突发事件应对机制和紧急状态法律制度，实现危机管理的法治化和高效化”。[⑧]
我国公共应急法制建设的重点是：尽快完善我国各层次、各领域的公共紧急法律规范，关键是制定出我国突发公共事件应急法、紧急状态法。此外还要通过完善相应的法律规范，逐步健全与重大突发事件政府应对机制密切相关的法律制度，包括行政程序法制、行政强制法制、政府信息公开法制，行政征用（征收）法制，行政指导法制、紧急刑事法制、纠纷解决法制、国家赔偿（补偿）法制。
从实证研究的角度而言，现阶段我国公共应急法制研究的主要内容包括：（1）非典危机中暴露出的公共应急法制的薄弱环节和制约因素及其成因如何；（2）如何运用行政法治原则（包括行政应急性原则）来处理紧急情况下国家权力之间及其与公民权利之间的关系，包括将一些单行法律规定的紧急法律规范加以统一和协调，消除彼此之间的冲突；（3）如何加强公共应急法制建设的对策措施，包括立法、执法、守法、监督、救济、制度改革、机构和队伍建设方面的举措；（4）如何完善紧急情况下政府的危机管理行为的特殊程序规范，以有效约束行使紧急行政权力的行为；（5）如何完善与公共紧急法制有关的各项具体制度，如各种人财物资源的动员、征用和管制，对市场活动、社团活动、通信自由、新闻舆论及其他社会生活的限制与管制，紧急情况下的信息公开办法和责任，公民依法参与危机管理过程，等等；（6）如何提高公共应急法制的公众知晓度、认同度、适应度和配合度，改善公共应急法制的社会环境条件。
公共应急法制是一个复杂的社会系统工程，需要综合运用资料分析、走访调查、定量分析、案例分析、网络查询、专家咨询、比较研究、模型建构、对策研究等传统的和现代的科学研究方法，以非典危机中暴露出的我国公共应急法制的薄弱环节和制约因素为突破口，对重大突发事件政府应对机制的有关法律问题进行系统深入的实证研究和相应理论探讨，以保证我国公共应急法制的完善路径和具体对策建议之科学性、可行性和前瞻性。
突发事件中的政府管理工作千头万绪、情况复杂、风险很高，动用大量的社会资源，涉及无数公民和各种组织的生产、生活秩序与合法权利，因此行政紧急权力是否合法运用，公共应急法制实施效果如何，必须通过建立健全公共应急法制评价体系来及时客观地加以评价和反馈，加以有效监督制约。可以说，建立科学合理的公共应急法制评价体系，是贯彻依法治国方略、全面深入推进依法行政的重要制度保障。
笔者认为：公共应急法制评价工作宜由各级人大常委会和人民政府统一领导，人大有关法制机构和政府法制工作机构共同牵头，政府督查室、监察部门、审计部门、统计部门、两院有关机构等部门以及有关新闻机构共同参与进行；公共应急法制评价的对象主要是各类执法行为；公共应急法制评价的内容是执法主体及其工作人员依法行政、严格执法、政务公开、工作效率、服务质量、公正廉洁等方面的情况，以及有关行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿的情况；公共应急法制评价的重点是违法执法、超越职权、滥用权力、不遵守办事程序、执法效率低下、不作为等方面的情况。
公共应急法制评价可与人民代表评议、效能审计、效能监察、民意调查等其它评价方式结合起来进行，可采用实地调查、现场评议、问卷测评和统计分析等方法适时进行。例如：实地调查由社会各界代表组成评价小组深入基层，通过走访调查、座谈会和个别交谈的方式，了解实际情况和征求各方意见；现场评议由政府部门首长分别汇报本部门履行执法职责的情况，并通报被评价对象有关公共应急法制统计数据，由参加评价的各界代表现场投票、公开评价；问卷测评由评价者向公共应急法制实施主体、对象、监督机构和社会各界评价代表发放问卷测评表，实行加权统计的方式进行问卷测评；统计分析由各级政府法制工作机构和统计部门负责收集有关数据，在科学分析的基础上得出统计数据，进行公共应急法制评价。评价结果应及时报告同级人大及其常委会和同级人民政府，并形成反馈意见向被评价对象进行评价反馈；同级人大及其常委会和人民政府开评价通报会，采用区分档次（例如好、较好、一般、差）或末位排名等办法向社会公布评价结果。对于评价很低的应责令限期整改，直至追究相应的法律责任甚至承担政治责任。科学合理、运用得当的公共应急法制评价体系，是公共应急法制有效运作、不断完善的重要保障。
三、应将行政应急性原则纳入我国行政法的基本原则体系
这里还需要进一步指出，我国公共应急法制建设滞后无疑是诸多原因使然，但从思想指导上来看，很长一个时期以来法学界和实务界都忽略了行政应急性原则在整个行政法制建设中的应有地位和作用，显然也是一个不可忽视的制约因素或曰理论误区。公共危机管理中的经验教训启示我们，应将行政应急原则纳入我国行政法的基本原则体系。
1.行政法基本原则和行政应急性原则的含义。
行政法的基本原则是贯穿行政领域法律关系始终，调整和决定行政法主体的行为，指导行政法实践的原理和准则，起着保证行政法制统一、协调和稳定的重要作用，直接和深刻地影响着当代行政法的制定、执行、遵守、监督、救济等制度环节的运行发展。我国行政法的基本原则总的来说可概括为行政法治原则，具体来说可将其大体解析为行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则。
行政合法性原则是是指行政权力的设立、行使必须依据法律，符合法律要求，不能与宪法和法律相抵触；行政主体必须严格遵行行政法律规范的要求，超越法定权限的行为无效；行政主体应对其行政违法行为承担相应的法律责任。行政合法性原则包括实体合法和程序合法两方面的要求。
行政合理性原则是指行政主体的行为不仅应按照法定条件、种类和幅度作出，且其行为应符合立法的意图和精神，符合公平正义等法律理性，符合全社会共同行为准则的社会公理。行政合理性原则要求行政主体的行为应当符合立法目的、出于正当考虑、合乎情理公德、彼此关系协调，否则应承担一定的后果。
行政应急性原则是指行政主体为保障重大公共利益和公民根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施，其中既包括具有行政作用法上的具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律条款实施的行为。为防止行政恣意和滥用权力，现代行政法治对行政紧急行为也提出了现实性、专属性、程序性、适当性的要求，行政应急性原则的运用需要有相应的法律救济机制作为保障。
2.忽略行政应急性原则是公共应急法制建设滞后的重要原因。
由上可见，理应由行政应急性原则与行政合法性原则、行政合理性原则共同构成我国行政法的基本原则体系。遗憾的是，近年来我国内地许多行政法教科书在阐述行政法的基本原则时，仅提及行政合法性原则和行政合理性原则，不再把行政应急性原则作为行政法的基本原则加以研讨。[⑨]窃以为这一认识上的误区既制约了我国公共应急法制建设，也不利于全面深入推进依法行政，不利于行政法理论的全面发展。
例如，由于忽视行政应急性原则，多年来在行政主体制度建设和理论体系上，就难免忽视突发事件应急指挥机构的地位、构成、职能、职权和工作制度（如各种应急预案）的研究和安排，也没有未雨绸缪地做好相应的专业人才队伍建设，以至于非典危机出现后政府机关应对危机的管理工作一时间显得非常被动，不得不支付本可避免的巨大社会成本，个中教训非常深刻。
再如，在出现非典危机的非常规状态下，政府机关应对危机的管理工作可否根据实际需要采取各种行之有效的手段，包括各种应急性的行政指令措施与行政指导措施？由于忽视行政应急性原则，过去对此也没有形成共识，或者不为行政管理和行政法制实务工作者普遍知晓，也造成了危机管理工作的某些被动。
又如，由于忽视行政应急性原则，关于政府机关采取的危机管理行为对行政相对人合法权益造成的损害如何加以救济，过去就未能完善有关的监督与救济规范，给实际工作造成诸多困难。例如紧急征用行政相对人的房屋、设施等财产用于非典隔离地点或防疫医务人员轮换休息场所使用，应遵循何种程序，使用后如何予以补偿，发生补偿争议通过什么渠道和程序加以及时裁断和救济，此类问题已陆续出现不少，如果解决不好，难免影响到人民群众对于不断出台的政府应急措施的充分理解和积极配合，不利于保持良好的官民关系和政府形象。
3.在危机管理中贯彻行政应急性原则是实质法治主义的要求。
表面看来，在面临重大突发事件等紧急情况下实施行政应急措施，其中还包括一些没有具体法律依据甚至暂停某些宪法权利和法律权利、中断某些法律规范实施的行为，似乎违背了法治原则；但实际上，这是政府为了国家、社会和全体公民的长远和根本利益而作的理性选择，是符合实质法治主义要求的、利大于弊的危机管理举措，其最终目的是通过化解危机因素，恢复和维持公共权力与公民权利之间的良性互动关系。
因此，在实施依法治国方略、全面和深入推进依法行政的新形势下，我们应当按照和行政法治的要求，加强公共应急法制建设，把应对重大突发事件的公共应急系统纳入法治化轨道；同时在重大突发事件的政府管理过程中贯彻行政应急性原则，及时采取公共危机管理所需的各种行政应急措施（包括行政指令、行政指导、行政合同等各种措施），同时予以及时和充分的权利救济，更加稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利（特别是基本权利）获得更有效的保护，公共权力（特别是行政权力）能够更有效地行使，使二者能够兼顾、协调、持续地发展。
四、应重视行政指导措施在公共危机管理中的适当运用
在出现非典公共危机这样的非常规状态下，政府机关可否灵活适当地采用行政指导措施，与行政指令措施相配合发挥作用，更有效地应对危机管理的客观需求？这是否违背依法行政的原则？在危机管理实务中如何适用行政指导措施并予以有效监督和救济？这也是需要进一步形成共识的现实问题。这里对此略加分析并提出相应建议。
1.非典危机管理中采用了许多行政指导措施并收到了特殊效果。
在控制SARS疫情的危机管理工作中，各级政府和行政机关根据实际需要采取了许多具有强制性的行政指令行为，例如卫生部4月30日紧急通知要求凡是收治、隔离、观察以及发现有非典型肺炎病人的场所一律禁止使用中央空调，一些地方政府紧急征用若干宾馆、饭店用于隔离观察非典接触者，一些地方行政执法机构禁止影剧院放映通宵和连场电影乃至暂时停止网吧等文化娱乐场所营业，在车站、港口等处强制检测体温，等等，这些行政命令、实施行政强制的紧急措施，显然收到了应对危机的积极效果。而与此同时，各级政府和行政机关还因时（地、事）制宜地采取了比较柔软灵活、不具有强制性的许多行政指导措施。这些表现为指导、劝告、建议、宣传、示范、提醒等形式的应急指导措施中，有的是针对一个区域内不特定多数行政相对人作出的，例如教育部4月28日公布的《对“五一”期间高校学生活动安排和学生管理工作的指导建议》，卫生部4月29日公布的《公众预防传染性非典型肺炎指导原则》，国家质检总局5月15日公布的《过氧乙酸消毒液安全使用指南》；有的是针对一个或多个特定行政相对人作出的，如辽宁省卫生厅长和辽阳市一位副市长于今年5月初共同写给辽阳市一位非典患者的建议信（希望他配合政府查找与之密切接触者以便尽快采取隔离救治措施），北京市裕中西里社区民警张岩同志专门到本社区内非典疑似人员王某夫妇家反复劝说他们去医院隔离就诊而后者终于接受劝告等等。[⑩]这些应急性的行政指导措施与行政指令措施配合运用，收到了特殊效果和积极反响。此类行政现象引人注目，促使人们对行政指导措施的适用范围特别是在非典危机管理中的运用问题进行深入思考。
2.在危机管理中实施行政指导并不违背现代依法行政的原则。
所谓行政指导（administrativeguidance），是行政主体为谋求行政相对人作出或不作出一定行为以实现一定行政目的，而在职责范围内实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为，它具有非强制性、示范引导性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性等特征，是具有这些特征的行政主体一系列行为方式的统称。行政指导行为同设立行为规范的行政立法行为、具有强制力的行政执法行为、直接产生法律效果的行政契约行为等等，共同构成了行政主体的行为方式体系，相互配合、各有所长地调整社会生活，从而更有效地实现行政目标。
从行政实务来看，由于一部分行政指导行为可在没有专项行政法律法规的具体规定的情况下作出，所以对于行政指导行为的合法性问题过去一直有争论。其争论要点是：在全面推进依法行政的背景下采用行政指导行为是否具有合法性？换言之，实施行政指导是否符合依法行政的原则？对此，我们概括分析起来不难发现，无论在常规状态还是在紧急情况下，从有无具体法律依据的角度来看，行政机关采用行政指导措施通常有如下三种情况：其一，在已有关于行政指导的法律规定的情况下（例如我国《突发公共卫生事件应急条例》第三十四条关于卫生行政主管部门应当宣传突发事件防治知识的规定），行政机关依此规定实施宣传、解释、示范等行政指导，这当然不构成合法性冲突；其二，如已有关于行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为的法律规定，为了更及时、更有效、更经济地实现行政目标或紧急行政目标，行政机关可在依此法律规定作出具有国家强制力的行政行为之前，作为弱行为前置程序而先实施行政指导，这也不构成合法性冲突；其三，如无上述两类专项行政法律法规的具体规定，行政机关还可在不违背与行政法治一般原则和国家政策的前提下，出于正当目的且在其职责范围内实施行政指导（主要是实施授益性、助成性、引导性的行政指导措施），应当说这也不构成合法性冲突。可见，在上述三种情况下实施行政指导，不仅能有效满足行政管理包括公共危机管理的现实需求，而且并不违背现代依法行政的原则。这也是当代行政法学和行政方法论的一个重要研究结论，也是各国行政管理的客观事实。
3.积极地实施行政指导是公共危机管理中的政府职责与有效手段。
也许有人会提出，在公共应急法制逐步完善的情况下（例如我国在《传染病防治法》的基础上近期又出台了《突发公共卫生事件应急条例》、《传染性非典型肺炎防治管理办法》，公共卫生应急法律、法规、规章等规范趋于完备），是否仍有采用行政指导措施的必要性？的确，以往人们大都认为，行政指导是一种柔软灵活的非权力强制性的行政方式方法，行政相对人是否听从行政指导由其自主选择决定，行政指导行为的效果是不确定的，故充其量也只适用于常规状态下的行政管理，而在出现突发公共事件导致紧急情况特别是引发社会危机的情况下，政府自当采用权力强制性的行政指令措施（特别是行政强制措施）来强力应对危机，而不大适用行政指导。但这次非典危机政府管理过程中采用了不少行政指导措施并发挥出特殊作用的事实表明，即便在公共危机管理中也有必要和条件适当运用行政指导，因为这有利于减小政府机关与人民群众之间的张力，形成和维持行政权力与公民权利之间的良性互动关系。
透过行政法治的实务观察和理论分析不难看到，无论人们主观上多么想把一般行政法律规范以及公共应急法律规范设计得十分周全，实际上都不可能穷尽突发公共事件中政府应对举措的方方面面，无法对之全部作出细密的法律规定，难免存在一般行政法律规范以及公共应急法律规范的空白之处和无力之处（也称为法律空地、法律软腹），无论人大立法还是行政立法都难以完全满足迅速变化的社会现实特别是公共危机管理对行政法律依据的客观要求，这是行政法制建设的主观愿望与客观现实之间普遍和永恒存在的矛盾，也即“立法文件永远落后于社会生活”这种有限理性现象的表现之一；而人民政府的角色要求（要努力建设成为服务型政府、责任政府和法治政府）又决定了它不能简单地以“此事没有具体法律规定”为由，对某些现实而紧迫的公共管理需求（如非典危机管理需求）视而不见、消极回避或无所作为，如果出现没有具体的法律规定但属于各级政府和行政机关职责范围内的事务时，或者遽然采取权力强制性的行政指令行为的抵触太大、成本太高、效果不好的时候，就更需要注重发挥行政指导的特殊作用，以满足经济与社会生活对行政管理的现实需求。这既是行政主体积极履行行政管理职责的角色要求，而且操作灵活、成本较低且较有实效，同时行政相对人具有自主选择性，符合行政民主化的世界性潮流，有利于保持和谐的官民关系。因此，即便在突发事件（包括突发公共卫生事件）政府应急管理过程中，也并不需要一味只采取行政指令措施特别是行政强制措施，还可适当采用柔软简便、不具有强制力、不直接产生法律效果的行政指导措施与之配合发挥作用，多管齐下，软硬兼施，尽职尽责，有所作为。
4.必须注重对行政指导行为加以有效监督和提供法律救济。
当然，行政指导也是一柄双刃剑。行政指导措施一方面具有特殊功用，另一方面也存在不可忽视的某些固有缺陷，操作中易于产生一定的负面效应。从我国行政指导实务来看，以往存在的共性问题主要是：相关认识滞后，行为不够透明，变相实施强制，责任不甚明确，监督救济乏力，等等。还有一种情况是：在这次非典危机管理过程中，有的行政机关在的行政指导性文件中又加入行政指令措施且未作明确区分和说明，这种混合行为致使行政相对人易于误解或难以适从，难免使人产生“以表面的指导形式变相推行指令措施”的印象这样的负面效应。[11]如何克服行政指导行为的固有缺陷和负面效应，建立起有效的监督、责任与救济机制，更有效地维护行政相对人的合法权益和保障行政主体能够依法积极履行职责，将行政指导行为纳入法治化轨道，这是我国行政指导实践与理论发展的一个重大课题。而通过专门立法特别是专门的行政程序立法来规范行政指导行为，加快实现行政指导法治化，就是一个重要思路，也是一个世界性的发展趋势。例如20世纪90年代出台的日本国行政程序法、韩国行政程序法，就已经对行政指导行为作了专门规范。[12]正在制定中的我国统一行政程序法，也将设立专章来规范行政指导行为。
可见，无论在常规状态下，还是在出现非典公共危机这样的紧急情况下，各级政府和行政机关及其他行政主体在实施行政管理的过程中，完全可以根据各地、各领域、各时期的现实需要，针对具体情况及时、灵活、适当地采用行政指导措施，与各种行政指令措施相配合，更有效地达到行政管理目标，满足经济与社会生活对于行政管理的特殊需求；当然，同时也要对行政指导行为加以有效的监督制约和提供充分的法律救济。事实上，这也是当今许多国家的普遍做法。对此，行政主体特别是行政公务人员应当予以足够的重视并加以积极和适当地运用，“该出手时就出手”，其成本不高、功效颇多。
五、应系统研究和积极解决后非典时期的行政法律问题
关于非典，还有许多未知数；非典疫情及其防治措施带来的负面影响，尚未完全显露。防治非典过程中政府采取应对举措取得应急效果的同时，有些措施也带来诸多法律问题特别是行政法律问题，包括涉及公民人身权、财产权的强制措施带来的权益损害求偿问题，在非典防治后期乃至危机结束后很长时期内，将渐次甚至集中凸显出来，如果处理不好，有可能对社会生活和社会管理带来新一波冲击甚至危机。例如，在非典危机期间，各级政府和有关行政机关采取的一些强制隔离、强制火化措施，紧急征用措施，责令企业暂时停产停业，责令文体场所暂时停止活动，暂停某些旅游线路和组团活动，紧急取消人群聚集性活动（如大型婚宴），等等，就直接或间接地影响到行政相对人的权利行使，易于引起认识分歧和利益冲突，造成一种特殊的行政两造（行政主体与行政相对人）之间的紧张关系；在后非典时期，合法权益受到损害的相对人会通过合法渠道主张权利，寻求法律救济；此外，在公共危机期间发生的某些违法问题，当时出于社会稳定的考虑未予处理，在后非典时期也需要酌情处理善后；等等。此类问题，迫切需要加以系统的专门研究，以期深化认识、形成共识，更及时妥善地解决问题，消减行政两造之间的紧张关系，这是我国行政法治（当然不仅限于行政法治领域）正日益凸显的现实课题。这里仅以有关公共卫生应急管理举措的意见分歧和法律纠纷为例略加探讨。
1.关于疑似病人隔离治疗的法律依据。
这个问题在非典危机期间一直存在争论，给行政机关和防疫医疗机构采取隔离措施造成很大压力，而且在后非典时期已有人提出索赔要求，其理由是采取的隔离措施于法无据。但实际上，从有关法律法规的具体规定看，应当说采取隔离措施是有法律依据的：其一，《传染病防治法实施办法》第48条第2款规定，其他乙类病人及病原携带者的密切接触者，应当接受医学检查和防治措施。[13]从传染病防治法及其实施办法对于几种人员的危险性排序来看，疑似病人排位在密切接触者之前，根据立法精神并由此条规定不难引导出对疑似病人隔离治疗措施的合法性；其二，《突发公共卫生事件应急条例》第41条规定，对传染病病人和疑似传染病病人，应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。可见，出于社会公共利益且具有上述法律依据的强制隔离措施，并不存在普遍的合法性危机。已出现的一些纠纷，多系不了解此点或误解所致，可积极予以说明化解。
2.关于公安机关依法协助强制执行的依据问题。
对于这方面的非议，笔者认为可从如下两个方面来理解：其一，《传染病防治法实施办法》第52条第1款第7项规定，当地政府应当组织包括公安机关在内的行政部门采取对传染病病人、病原携带者、染疫动物密切接触人群的检疫、预防服药、应急接种等预防、控制措施；其二，《突发公共卫生事件应急条例》第44条、《传染性非典型肺炎防治管理办法》第20条都对公安机关依法协助强制执行作出了具体规定。可见，非典期间公安机关依法协助强制执行的行为，并不存在合法性危机。至于执行不当引致的法律后果如何分担，另当别论。
3.关于三种人员（传染病病人、疑似病人、留观人员）擅自逃逸出隔离区域的法律责任问题。
对此，应区别不同的情况加以认识和处理，首先要看该当事人当时是否已确诊并明确告知其病情；在此基础上方可依据法律法规的具体规定来综合考察其应受到的行政处罚或刑事制裁：其一，《传染病防治法》第66条第1款第9项规定，传染病病人、病原携带者故意传播传染病，造成他人感染的，予以责令限期改正、5000元以下罚款的处罚，情节较严重的可处以5千元至2万元罚款；其二，《突发公共卫生事件应急条例》第51条规定，有关单位和个人不配合调查、采样、技术分析和检验的，给予行政处分或者纪律处分，触犯治安管理处罚条例的行为，予以行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任；其三，《传染性非典型肺炎防治管理办法》第38条第6项规定，病人或者疑似病人故意传播传染性非典型肺炎，造成他人感染的，予以责令限期改正、5000元以下罚款的处罚，情节较严重的可处以5千元至2万元罚款，直至给予行政处分、追究刑事责任；其四，2003年5月15日起实施的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条第1、2款明确规定，对有故意或过失情节的此类传播者，分别以故意或者过失（情节严重的）“以危险方法危害公共安全罪”定罪处罚。
4.关于强制隔离、行政征用等行政措施致损的行政补偿问题。
强制隔离措施造成的财产损失主要包括误工和歇业所影响的工资、收入、房租、摊位租赁费用，此外行政征用也易于发生补偿额度争议。笔者认为，对这方面的损失予以行政补偿，总的来看有法可依、合情合理。[14]首先，从正面来说，强制隔离是一种必要的合法的管理行为选择，一般不存在对与错（正当性）的问题，但存在是否公平（适当性）的问题，造成损害后理应予以补偿；其次，《宪法》第41条第3款规定了国家侵权致损后求偿权利，且未明言只包括违法行为，所以按照合法行为侵权致损可依法求偿来理解和处理，显然也符合该条规定，至少不相冲突，这可视为行政补偿的宪法依据；再次，我国现行法律法规中，尽管补偿制度不完善，但也有许多零散的规定（如《民法通则》第121条关于公务侵权致损责任的规定、《草原法》第39条关于征用、使用补偿的规定），这体现了法治精神，应予以关注和运用；最后，即便《传染病防治法》等法律法规没有直接和明确地规定行政补偿制度，但按照现代行政法理的公平负担原理和特别牺牲原理，也应对于个别人和个别群体的权利损害给予行政补偿。
5.关于通过行政干预纠正对非典痊愈者及其家属的歧视问题。
在后非典时期，这方面的问题日益突出，受到歧视的主要表现是一些非典痊愈者、解除疑似者及其亲属重新上岗难、重新就业难、社会救助难等等。笔者认为，这里当然存在利益冲突、社会心理等经济与社会方面的问题，但更突出地存在违宪和违法的问题：首先是违背了宪法体现的平等权原则，而平等权是最基本的宪法权利之一；其次是违背了劳动人事方面的诸多法律规范，以及其他的违法问题。因此，各级政府和有关行政机关（如劳动和社会保障部门）在这个问题上不能搞无为而治，任由市场自行调节，而应当加大对这一问题的行政干预力度，包括各种行政指导措施和行政指令措施，特别是抓住个别典型事例依法予以严肃处理并曝光，及时恢复正常稳定的社会经济秩序和良性互动的官民关系，大力引导这一问题尽快向符合和行政法治原则的方向转化，这也是服务型政府、责任政府和法治政府的基本职责要求。
[①]2003年4月14日国务院第四次常务会议作出制定该条例的决定，5月7日国务院第七次常务会议审议通过该条例草案，经修改后5月9日总理签署公布施行该条例，前后共25天。
[②]面对这场生命攸关的SARS危机，只是依靠政府的决策和医务人员的敬业精神，是远远不够的，还需要人民的理解、配合及支持，需要动员全社会的资源和力量，特别是依靠全体人民的社会责任感和坚强意志，这对于有效化解突发事件带来的社会危机是至关重要的，无论在我国还是在其他国家均如此。以新加坡为例：在国家遇到困难的时候，为什么大多数新加坡人都能自觉自愿地积极支持和配合政府？这当然应归功于政府透明和相信人民，努力动员全社会的资源和力量，归功于普通人民强烈的社会责任感和对政府的信任。新加坡人民信任并积极配合政府，政府相信并依靠人民，动员全社会的力量共同抗击非典，有效控制了疫情的事实，很好地证明了这一点。参见新加坡《联合早报》2003年5月10日的文章《重新感受新加坡》（作者：何庶）。
[③]针对突发公共事件危机暴露出的薄弱环节而及时完善、认真实施公共应急法制，这在各国甚至国际组织均如此。例如泰国从2003年5月6日起实施新制定的预防非典条例，2003年5月初召开的欧盟卫生部长紧急会议确定了在欧洲范围内预防非典的基本原则，2003年4月4日美国总统布什专门签署行政命令将非典列入美国隔离检疫的传染病清单，等等。参见新华网2003年5月7日北京消息《世界各国加紧建立防治“非典型肺炎”体系》、《法制日报》2003年5月10日第三版文章《美国如何防非典》（作者：文昕）。
[④]参见莫于川：《政府法治新课题：大力加强公共应急法制建设》，载《法制日报》2003年5月7日第8版。
[⑤]2003年4月20日在北京召开的非典防治工作新闻会上卫生部常务副部长高强先生的答问（中国新闻网北京4月20日电）。
[⑥]鉴于此，党中央和国务院及时采取了坚决措施，于2003年4月20日果断调整了卫生部和北京市的某些主要领导，并采取了成立非典防治工作指挥部、及时公布疫情、定点治疗和严格隔离措施、加强市场监管和交通管制等一系列有效措施，抗击非典的斗争出现了新的局面，得到全国人民的拥护。这些高官问责和公共应急措施具有深刻的政治与行政发展意义，也具有重大的行政法治意义。参见这一时期的各媒体相关报道。
[⑦]中国科学院心理研究所联合调查组根据问卷调查获得的2003年5月5－11日数据及分析而的《“非典”社会心理预警简报（第1号）》（中国新闻网北京5月16日电）。
[⑧]当然也可不安排在第二十八条，而在宪法第五条增加一款、或者另外新增一条来加以规定。
[⑨]这从20世纪90年代中后期以来出版的一系列高等法学教育统编教材基本理论部分的论述即可看出。
[⑩]这两个具体行政指导事例的资料出处：2003年05月09日东北新闻网报道文章《逃离北京非典患者张某受感化坦言：把家乡害了》（作者：周纯明）；《京华时报》2003年4月30日第6版报道文章《疑为非典不愿被隔离，民警劝说两小时终就诊》（作者：邹桂、李立群）。
[11]例如2003年5月5日卫生部办公厅印发的《非典型肺炎医院感染控制指导原则》，其中许多条文采用了“不得”、“禁止”、“应当”等命令用语，实际上是一些强制性规范，作为行政相对人的医院及其工作人员并无选择余地。当然，如将此类医院视为一种特殊情况下的被授权组织，那么此类强制性规范就属于行政内部规定，另当别论。
[12]日本于1993年通过的《行政程序法》第四章、韩国1996年通过的《行政程序法》第六章的章名均为“行政指导”，分别设立了5个条款和4个条款专门就行政指导行为作出规范。
公共危机论文范文5
关键词:公共危机;预警机制
一、国外发达国家公共危机预警机制的特征
(一)完备的法律支撑体系。公共危机管理的首要工作是制定相关的法律法规,统一规定政府在处理公共危机事件中的职权和职责,确定依法对抗紧急状态和危机事件的法治原则。如,美国基本建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》、《斯坦福法》为核心的社会安全综合法制体系。这些法律相互补充,统筹兼顾,有效地引导美国政府建立法制化的危机应对体系。并且,完备的社会安全法制体系可加强危机预警机制的有效运行,防止政府人员,最大程度地保护人民群众的生命财产安全等。如,日本1978年颁布的《大规模地震对策特别措施法》,该法对地震的预防、应对措施、相关责任部门等都有详细规定。如该法规定一旦预测到大地震,在发生前两三天,首相即亲自发表《警戒宣言》,政府必须立即启动全面避难救援措施。通过该法案的制订,使日本各级政府部门进一步明确自身的权责,提高他们的公共危机管理能力,大大减小地震等自然灾害对社会造成的破坏。
(二)组织机构较为健全,社会力量广泛参与,城市公共危机管理队伍专门化与专业化。国外发达国家的公共危机组织机构一般都较为完备,设置了专门的政府危机管理机构。如,美国的联邦紧急事务管理局,该机构负责日常的公共危机预警工作,它在中央政府、地方政府、私人商业部门和社区志愿者之间起非常重要的桥梁作用,是危机预警中的重要决策、协调、指挥和执行机构。这样的公共危机组织机构从中央到地方,层次分明,结构完整,可在危机发生时,迅速反应与决策,保证了常态下危机预警的顺利进行。除政府拥有完备的组织机构外,还能充分发挥社会各方面力量的作用,提高公共危机处理效率。如,日本建立了专门化与专业化的公共危机预警机构,其工作人员多数拥有在公共危机预警领域中某一方面的技术或专长,在城市公共危机预警中发挥其专业优势,指导城市公共危机管理的有效进行。
(三)完备的公共危机预警管理体系。如,日本为防备将来发生重大公共危机事件,由官房厅长官负责建立了内阁安全保障室,形成了日本政府的危机预警管理体系。内阁官房厅不仅建立了安全保障室,还设立外政审议室、情报调查室。在这一体系中,以内阁首相为最高指挥官,由内阁官房(负责各省厅间的协调,相当于办公厅)来负责总体协调、联络工作,通过安全保障会议、阁僚会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策,由警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合,形成以官房长官为领导的高效率、立体式的危机预警管理体系。在这一体系中,根据危机种类的不同,启动的危机预警部门也不尽相同。再如,美国早在20世纪70年代就建立了以总统为核心的危机管理体系,组成具有针对性的中枢指挥系统。该体系以整体治理能力为基础,通过法制化的手段,将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机预警网络和成熟的社会应对能力包容在里面。谁收集危机信息,谁预警消息,谁制定应对计划以及众议院、参议院对总统如何授权,部门之间如何协调等,都有章可循。在美国危机管理体制的运作中,发挥着重要协调作用的核心机构主要有联邦紧急事务管理局、联邦调查局、中央情报局、国家安全委员会及一些辅研究机构。
(四)先进的公共危机预警设备,健全的公共危机预警网络。发达国家大多在公共危机预警设备上都配备先进的信息化设备,使政府能对危机做出迅捷、快速的反应,提高处置公共危机预警的效率。另外,信息传递更不易受干扰,确保信息的真实性,提高管理者对公共危机信息判断的正确率。为提高政府的危机预警能力,使公共危机预警工作高效进行,国外发达国家政府对预警设备的配置非常重视。以日本公共危机预警部门的信息化设备为例,许多大城市配备了不易受干扰、最先进的情报通讯设备,设有互联网、地图数据终端、气象信息终端等设备,能召开电视会议、传送图像、地图信息等数据。还设置被称为中央防灾无线网的情报通信网络。在美国,已基本形成覆盖全国范围的纵向垂直协调管理、横向相互沟通交流、信息资源和各种社会资源(如志愿者组织、私人机构、国际资源等)充分共享、指挥协调有效的危机预警网络。以公共卫生方面的预警网络为例,在平时的传染病预防上,美国设有负责预报和监测传染病的“传染病监测网络”、保证及时了解各地传染病发生情况的“与州和地方公共卫生部门伙伴关系网”及了解国际传染病爆发和蔓延情况的全球移动检疫网络。
(五)重视危机意识和危机应对技能的培训。国外发达国家都非常重视对民众危机意识和安全文化素质的培养,甚至不惜花费巨资对民众进行经常性的国民公共危机意识教育和危机应对技能的培训。还注重广泛应用各种现代化的手段和设施,来提高教育和培训的质量。国外在公共危机方面的宣传教育工作非常扎实,针对性和操作性非常强,并可看到各种形式的防灾和减灾自护的宣传,每年的消防日有众多的人参加消防训练和演习。如,联邦紧急事务管理局将美国可能爆发危机的地址进行统计,并印发给各级政府部门、社会各类组织和公众;电视节目设有专门的教育系列片,宣传一些基本的危机常识和自救技能等;互联网上设有专门的网站,用于登录危机预警、应急知识等;电台中设有专门的紧急信号,用于危机警报讯号,并随时通知灾害情况,等等。这些宣传教育工作的大力实施有效提高了民众的危机意识和危机应对技能,有利于降低危机的破坏程度。
二、启示
(一)完善我国危机管理的法律体系。完备的法律体系为国家危机预警机制的建设奠定了坚实的法制基础,为危机预警行为提供了法律保障和制度规范,有利于防止政府人员,保护人民群众的生命财产安全、加强危机预警机制的有效运行。危机管理的法律体系应符合两个标准:其一是法律体系的内涵。它囊括国家安全、新闻舆论等宏观领域的危机立法以及具体管理环节的微观领域的实施细则。其二是法律体系的协调统一。在法律体系建设的基础上,宪法、部门法、地方性法规等法律条文不得相互矛盾和冲突,发生问题能及时纠错和补救。因此,需根据我国危机管理法律建设的实践,对宪法进行修改,确立紧急状态及其宣告法律制度,在此基础上制定全国紧急状态法,对国家实行紧急状态的条件和程序、紧急状态时权力的行使、对公民和法人及其他组织在紧急状态期间享有的权利及其受到不法侵害时的救济途径等都应作出明确规定。此外,针对危机发生的地域、种类、行业的不向,还需根据紧急状态法的一般法律原则出台一些补充性、技术性规范等具有法律效力的规范性文件,形成一个以《紧急状态法》为基础、各领域各行业的专业性、技术性应急法规为补充的紧急状态法律、法规体系。有了这样的法律法规体系,我国的公共危机预警管理就会走上法治轨道。
(二)加强政府管理部门与公众的沟通,全面调动多方面的参与热情,形成公共危机预警机制的多元化、立体化与网络化。危机事件的突发性决定危机发生前,很可能不是一个部门可单独预测的,需要来自不同部门、机构的联合与协调努力。所以,我国应建立以多元化、立体化和网络化为主的预警机制来发挥作用。通过公共危机预警机制的建设,保证各部门间的联系顺畅,保证各部门协同作战,建立起纵向垂直协调管理和横向相互交流、信息资源和各种社会资源充分共享,从而覆盖全国的危机预警网络。危机预警网络可大大提升我国政府危机预警能力,包括危机信息的收集、危机的监测和预控等工作。
公共危机论文范文6
【论文关键词】图书馆公共危机危机信息危机信息传播
1图书馆参与公共危机信息传播的契机
1．1危机信息需要整合
由于自然和人为的多种因素，使得当今世界处于各种危机的风口浪尖。伴随着危机产生了大量的危机信息，如危机事件发生的时间、地点、原因、涉及人、造成的损失等。公众由于自身的应激反应，对事件相关的信息将产生较强的获取动力。而正因为如此，当危机发生时，政府、组织和个体都可能是危机信息的传播者，有关危机的各种信息肯定是“满天飞”，使得信息的“版本”多得让处在危机焦虑之中的人们无所适从，即危机信息的传播缺乏系统性和整合性。而图书馆作为社会的一个信息服务机构，作为政府的一个公益性信息传播机构，如果能够在危机信息传播中扮演重要角色，对公共危机信息进行筛选与处理、有效组合与传播，必将给图书馆带来新的动力和活力，开创一个新的局面。
1．2《政府信息公开条例》的颁布为其奠定了法理基础
《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)的颁布，为图书馆发挥信息传播功能开辟了新纪元。该条例对政府信息公开的主体、范围、内容形式和程序等做出了明确规定，将于2008年5月1日开始实施。特别是该条例第3章“公开的方式和程序”中的第l6条明确规定：各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利……。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。该条例第2章“公开的范围”中的第l0条第l款规定，公开的范围包括突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况。这些规定赋予了图书馆传播政府信息的法定职责，也使图书馆公共危机信息传播“师出有名”，并巩固了图书馆在危机信息传播中扮演的重要角色。随着社会的和谐发展及科学技术的突飞猛进，各级图书馆的实体资源和网络资源不断丰富，自动化、网络化、数字化建设已经全面展开，并逐步形成专业化队伍，能够快速、有效地提炼信息，充分、全面地为用户服务，图书馆的信息服务地位已得到了社会广泛认可。作为社会的有机组成部分,图书馆可凭借自身的信用优势和服务优势，对公共危机事前、事中、事后的各种信息进行系统地整合，从而积极有效地发挥图书馆公共危机信息传播功能。这将是图书馆信息服务发展史上的又一个里程碑。
2图书馆参与公共危机信息传播的意义
2．1构建和谐社会的基本要求
当前，我国正处于发展经济学所预言的“非稳定状态”频发的“关键阶段”，进入了公共危机事件的高发期，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全暴露的不和谐问题日益突出。而我国在公共危机管理中还存在诸多薄弱环节，如全民防灾意识教育相当缺乏、公共危机管理体制不健全、应急反应和快速处置能力有待提高、科学的灾害评估体系缺乏、法制不够完善等。特别是近几年发生的公共危机事件，显现了我国危机信息传播功能严重滞后，如2003年“非典”疫情的形成与前期的扩散就与我国公共危机信息传播滞后有直接的联系。确实，过去由于GDP政绩导向作用，部分官员报喜不报忧，同时没有全国性的法规条例明确规定政府是否公开信息、公开哪些信息、如何公开信息，对行政机关公布信息的义务没有形成共识，因此一些政府部门对信息公开采取了回避的态度，对危机信息公开更是讳莫如深。随着近年来科学发展观、构建和谐社会等理念的提出，我国政府建设开始向服务型政府方向发展，《政府信息公开条例》正是在此背景下出台的。
长期以来，人们普遍认为，应对和处理突发性公共事件的唯一主体是政府，社会群体和其它组织不必承担什么责任。实际上，在突发公共事件发生和治理的过程中，政府和社会公民都是利益的关联者。要想有一个安全、和谐的社会，需要全社会的共同努力和付出，更何况公共服务是图书馆服务的根本属性，图书馆有责任、有义务在公共危机管理中尽到自身的职责，而《条例》的颁布，更使图书馆危机信息传播职能责无旁贷。我们也欣喜地看到，近年来，图书馆界开始关注图书馆危机信息传播的研究，同时在实践领域也有部分图书馆迈开了步伐，为构建和谐社会贡献自身力量。
2．2保障公众危机信息的知情权
信息知情权是公民的一项基本权利。尊重公众知情权，尤其是在威胁到公众生命财产安全的公共危机中，保障社会和公众的危机信息知情权是政府责无旁贷的义务和责任。
在这个问题上，公民是主，政府是客，不是政府主观上愿不愿意促进公众知情权的实现，而是客观上必须这么做，这是一个现代社会的政府必须承担的责任。而危机管理说到底，仍是信息管理。对公共危机信息的管理，既是政府的责任，也是政府投资建设的图书馆的责任。在各种突发事件中，图书馆主动承担起危机信息的传播任务，不仅是图书馆向政府负责，也是图书馆对大众负责的表现。作为一个公益性的机构，图书馆没有任何私利可图，相较于那些营利性的机构，它可以客观、准确、迅速地将危机信息传递给它所服务的全体社会公众。
2007年8月2日9时许，河南郑州暴雨如注，市区瞬间成了泽国。然而，大部分市民却没有接到暴雨预警。暴雨导致至少2人死亡，6人受伤，市区1小时内损失上百万。气象部门在暴雨前了预警信息，但这一信息却没有使绝大多数市民知晓，这是因为出于营利考虑，气象部门下属的商业性机构——华云公司控制了该信息手机传播，只是向交了气象服务费用的用户提供了手机短信，结果使暴雨到来之际大多数人没有准备，以至造成了巨大的灾害。而作为公益性机构的图书馆在进行此类危机信息传播时，应该会更多考虑社会效益。
2．3社区信息服务的延伸
按照民政部的定义，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。随着我国现代化水平的提高，住宅商品化及城市化进程的加速，越来越多的人逐渐成为“社区”的人，社区成了社会的基本单元，具有越来越重要的作用。
我国每个公共图书馆的周围都有一个或几个社区。社区居民的需求是多种多样的，不同的人群、不同的社会阶层，对公共服务有不同的需求，对图书馆提供的服务也有不同的需求。但是他们最关心的还是与他们日常生活休戚相关的信息，其中就包括危机信息。公共危机对社会秩序、公共安全和公众利益造成一定危害，将威胁到公共卫生、社会治安、交通、供水、供电和通讯网络等设施和系统，会给社区居民带来极大的不便甚至恐慌。所以，社区居民在危机发生时刻急切想得到有关危机的一切信息。如果图书馆要想达到这样的目标：当人们对信息有所需求时，首先想到图书馆，并把图书馆作为信息来源的中心，图书馆就必须把社区居民的需求与自身的服务紧密地联系起来。图书馆应深入社区，了解需求，加强宣传，整合与居民日常生活息息相关的危机信息，通过危机事前举办危机信息传播进社区活动，事中与居委会联合举办专家讲座，事后发放各种温馨提示卡片，逐渐使自身成为社区居民的第二起居所、信息集散中心。所以，图书馆参与危机信息传播是社区信息服务延伸的要求，具有重要的意义。
2．4弘扬关心弱者、平等服务的图书馆精神
2002年我国《政府工作报告》首次使用了“弱势群体”一词，“弱势群体”随之成为中国社会新的“关键词”。其实，社会弱势群体是任何社会和时代都普遍存在的现象，只是在我国社会转型时期，特别是危机来临之时，他们“抵抗力”更差，更需要帮助。因此，图书馆目光向下，关注底层弱势群体，对于维护社会稳定、构建和谐社会，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
联合国教科文组织《公共图书馆宣言》中明确指出：“每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利。而不受年龄、种族性别、、国籍、语言或社会地位的限制。对因故不能享用图书馆常规服务和资料的用户，例如少数民族用户、残疾用户、医院病人或监狱囚犯，必须向其提供特殊服务和资料”。因此，要进一步弘扬图书馆精神，倡导图书馆走民、关心弱者、平等服务，把弱势群体作为图书馆服务的重点对象之一。例如，首都图书馆借阅一律免费，提出乞丐也能到馆看书，还办了民工图书馆，派车将民工子弟学校的孩子们接到馆里参加活动等。广东省立中山图书馆为了解决贫困地区图书馆资源匮乏的问题，在省政府的支持下兴办流动图书馆，已建18个，以后还会增加。广西柳州市图书馆免费为残疾人办理借书证，开展送书上门的服务；在馆内建筑上设计残疾人通道，开通盲人阅览室，配置自动朗读机、盲用电脑触读机、字体放大器等，并积极开发残疾人服务的应用软件，加强馆际资源共享和合作，如制作残疾人图书联合目录等。这些事例，都充分表明了我国公共图书馆在为弱势群体服务方面迈出了坚定的步伐。
