摘要：
现代社会危机事件频发，不仅会对经济建设造成破坏，也将阻碍社会的健康可持续发展，甚至可能导致政治的不稳定。政府如何在新的时代背景下处理危机，重塑新形象，不仅关系到其在国内和国外的形象，更关系到民心的凝聚、政府目标的实现以及社会和谐健康的发展。本文阐述了政府危机管理与重塑形象关系，分析了影响政府形象的因素，继而提出政府重塑人本、法治、阳光、诚信、责任、弹性、合作型、学习型形象的建议。
关键词：
危机管理；重塑；政府形象
政府形象，是政府运行中产生的行为特征与客观效应，以及社会公众在了解和经验的基础上对这种行为特征与客观效应较为稳定的总体印象和公认评价。现代社会，公共危机事件频发。政府如何在新的形势下妥善处理危机，重塑自身新形象，关系到其政府目标的实现与民心的凝聚，更关系到经济的健康发展、社会的和谐稳定乃至国际中的形象与地位。
一、公共危机管理与重塑政府形象的关系
（一）妥善的危机管理有利于重塑良好的政府形象
当前，新形势下政府所要履行的，已不再仅仅是轻车熟路的常规职能，如何妥善应对公共危机，也成为政府职能的重要组成部分。对政府形象自身而言，由公共危机所带来和凸出的社会矛盾和冲突，既是社会不稳定的预警，也是促使政府积极开展重塑自身形象活动的推动力。面对紧急情况和复杂问题，政府部门会采取非常措施加以解决，这既体现不同政府组织的应急能力，也会带来各不相同的结果。现实中，有些政府部门在公共危机过程中，未能树立危机预警的观念与意识，未能及时有效地采取恰当的危机管理对策，更未能赢得公众的理解和支持，导致自身组织的形象严重受损，对政府在社会中威信和地位也造成了不良的影响。与之不同，也有政府组织由于构建了完善的危机预警和应对机制，并采取积极、有效的管理措施和应对危机的对策，其不仅经受住了危机的考验，还在危机过程中收获了民众的认同与尊重，使得组织在公众心目中的良好形象也得以大幅度提高，从而进一步巩固了公众威信和社会地位。可见，公共危机对政府组织形象重塑而言是一把双刃剑，既有“危”，又有“机”；政府危机管理能力的高低，是全面考察和综合评定政府能力的基石，不单直接反映其行政效能，也正是良好政府形象能否得以重构的关键。
（二）重塑政府形象有助于政府实现有效危机管理
良好的政府形象，是社会公众对政府优质的印象和评价，是政府长远存在和发展的无形政治资源，是“政府在推行政策、实现既定目标可利用的能力资源”［1］（P42），是强大的公信力、感召力、凝聚力，既直接影响着社会公众对政府决策的心理、行为或行为倾向，更能激发高昂奋进的精神，动员社会公众共同应对危机。结合当下中国实际国情，社会经济、文化、生态等事业的稳定发展需要强大的政府组织来推动和维护。这是因为政府在中国人们心目中是最值得信赖和依靠的组织，特别是在诸如汶川地震、三鹿奶粉、低温灾害等重大危机事件中，没有任何其他的组织能够代替政府的组织、凝聚与协调作用。由于危机具有紧迫性、不确定性、危害性等特点，政府必须在极短时间内进行及时处理，否则就有导致进一步恶化的可能，这就需要政府、公民与第三部门之间的联合行动与无间配合。唯有重塑政府的良好形象，政府才能真正地获得民众的信任与拥护，政府与其他组织、民众之间的关系才能向着持久和谐、互信互助的的方向发展。此外，就国际层面而言，政府良好的国际形象和声誉对国内公共危机的应对有着积极、正面的影响，能够帮助我们赢得国际社会的友好援助和有利资源，以顺利解决危机和摆脱窘境。在汶川、玉树大地震中，我国政府部门由于行政公开、透明、有效，对外建立了良好的国际形象，从而得到国际社会物质上及精神上的各种大力援助就是明证之一。总而言之，妥善的危机管理措施有利于重塑良好的政府形象，重塑政府形象的努力也将有助于政府实现有效危机管理，“这会是个良性循环的过程，政府形象越良好，越会提高政府非常态环境下的管理活动的有效性，而此更会激发政府不断努力进取的热情与潜力，来实现政府形象构建的更高目标和政治发展的继续推进。”［2］（P32）
二、公共危机管理中影响政府形象因素分析
如前文所述，危机事件的妥善管理与重构政府形象，是相互作用、相互影响的联系，二者密不可分。能否有效地应对公共危机，是对政府形象进行重构的一个重要考验，因此，我们有必要对影响政府形象的因素进行分析，具体来说主要有：
（一）就政府层面而言，政府部门的职能与行为影响着政府形象
首先，“政府职能是政府形象的重要影响因素之一，政府职能的性质、实现程度和变迁等影响政府形象。”［3］（P46）对危机进行管理毫无疑问是政府重要的职能责任之一，但长期以来，政府的危机管理意识薄弱，忽视了非常态情况下政府形象的易损性，忽视了应对危机能力的建设，导致自身在处置危机事件过程中常处于被动地位，这就难免给社会公众以封闭、低效、被动等不好的政府形象。其次，“政府行为主要是指政府及其行政人员对社会公共事务进行管理的行为。政府行为是政府的具体活动，直接向社会公众展现了政府做了什么、效果如何、能力如何、态度如何…给公众最为直接的印象。”［3］（P47）政府进行危机管理的具体行为不当，会对危机管理政策和目标实现造成阻碍，影响公众对政府的信任及支持，损坏政府形象。政府组织不注重与公民之间信息沟通。我国的政府一直以来都是一种强势政府，当危机事件发生，政府是主导，掌握着主要信息，如若不能及时地、准确地向公众信息，与公众进行有效沟通；加之一些缺少社会责任感和是非观的媒体，偏激地对公共危机进行错误报道与评论的“放大作用”和“剧场效应”，公众就会轻信谣言引起恐慌、进而发生骚乱，由此产生政府信任危机，影响社会的稳定。在2012年1月广西龙江的镉污染事件、历年海南三亚宰客门事件中，不难看到当地政府部门出于自身利益而隐瞒灾情和实情，未能及时与公众媒体进行有效沟通，相反却一味地封锁信息，致使引发社会对政府的信任危机，严重危害自身形象。
（二）就公众层面而言，政府形象的优劣最终是由社会公众来评定
社会公众对政府形象的认识，普遍具有主观性、从众性、自私性等特点。“实际中我们可以将政府公众简单划分为专家学者型公众和一般公众，…专家学者可以根据政府形象的理论体系作出评价；而一般公众由于专业素养的缺乏，对政府形象只能是一种非理性的认知。”［4］（P41）“挤出效应”的存在说明了政府在公共危机中行为，将会比在日常情境下更能影响其在社会公众的形象良好程度，也就是说政府在危机中的一举一动很可能导致政府的形象在极低和极高水平上实现转换。如果政府在公共危机中不作为或乱作为，倍受诟病，表现恶劣，政府形象就会一落千丈；反之，如果政府在公共危机中应对从容，表现出色，将极大利于良好形象的重构。此外，由于危机的突如其然，刺激性强、影响面广、破坏性大，公众容易产生“晕轮效应”，也就是政府部门在公共危机中的某一行为表现出来的特性，会被公众扩展到政府的其他行为特性，特别是在危机中政府部门行为稍有不当，社会公众会认为该政府管理低效、危机应对不力，同时也会认为该政府日常表现也一般甚至不好。如此，受晕轮效应的影响，公众心目中的不良政府形象就会更加深刻，反之亦然。
三、危机管理视角下政府重塑形象的路径选择
“挤出效应”与“晕轮效应”也告诉我们，政府可以以高效应对公共危机为契机，获取空前良好社会评价，重构民众心中良好的形象。因此在公共危机中实现政府形象转变，重构具有中国特色的良好政府形象，需要不断规范和完善政府的职责、政府的行为，主要可以往以下几个方面努力：
（一）建设以民为本的人本政府
建设人本政府，执政为民，注重人文精神，关怀人性，实现以人为中心的管理，是现代管理理念的出发点和归宿。政府在应对公共危机之时，应坚持公正、公平的原则，要把民众的利益放于首位，各项危机管理决策的制定、落实要从民众的实际需要出发，坚持万事民为先、权为民所用、情为民所系、利为民所谋，做到以人为本，尽可能地为民众提供优质管理和服务，最终逐步建立其亲民的人本政府形象。
（二）建立依法办事的法治政府
健全社会主义法制，实施依法治国方略，意味着建设法治政府需要将突发事件的应急管理纳入法治化轨道，全面推进依法行政、依法办事。因此，政府在具体实际中必须时时依法考虑人民的利益，必须考虑采用适当正确的执法手段，逐步把各种危机的管理都纳入到统一的程序和制度中。最后，还应将政府及公务员的规范行为纳入到法治的框架之中，如此社会公众对于政府的认同感和支持率才能得到保障，其利益才能得到明确有效的维护，则民众心目中的政府形象自然也将得以提高。
（三）构筑公开透明的阳光政府
公开透明，是现代政府的基本特征，积极推进政务公开，向社会提供真实可靠的公共服务信息是政府的责任所在。特别是在危机管理中，通过公开透明，不但可以减少信息不对称现象的发生，而且可以约束政府自由裁量权，减少政府公职人员渎职的可能性。政府部门具体应做到：一要使政府制定的有关危机控制的法律、政策及时为公众所知晓；二要实现行政主体的公开透明，提高政府机关办事的效率；三要依法制定公开透明的行政程序，保证政策的确定力、执行力和约束力；四要公开办事结果，实现办事效果的公开透明，真正做到公平和公正。
（四）塑造开诚布公的诚信政府
执政为民首先要取信于民。“如果政府在决策上随意性大，甚至出尔反尔，就降低了政府的公信力，影响政府的权威和形象。”［5］（P68）公共危机过程中，一个负责任的政府勇于和敢于公开危机信息，与公众和其他组织进行开诚布公的对话与合作，是塑造诚信政府形象的有效途径。值得一提的是，“政府诚信建设是社会诚信建设的核心，是整个社会信用体系建立的基石，对一个地区的政治、经济、社会的协调发展起着基础性、决定性、导向性作用。”［1］（P48）为此，政府部门需要加强诚信教育培训，培养执政为民理念；完善信用体系建设，健全对行政官员和其他人员严历的失信惩罚机制；发挥政府主导作用，积极开展行政行为及成效的监管活动。
（五）确立务实担当的责任政府
政府作为首要行政主体，行使公共权力的同时也必须承担相应的公共责任。事实上，敢于承担责任应是政府执政的关键要义。在应对重大突发公共危机事件中，只有建立健全失职、渎职问责制度和其他行政责任制度，才能做到有咎必辞、有责必究、有过必惩。在明确政府官员承担与职权相应的政治责任的同时，也需要明确政府的政治责任，为民众办事，对民意负责则是政府政治责任的关键要点。危机治理中，政府应该依据社会民众的实际利益和危机发展具体情况，考虑和采纳广泛民众、社区和媒体的呼声和建议，及时做出能够有效反馈民情，充分回应民声的公共决策。因而，重构责任政府形象，需要政府尽责的执政理念，更需要务实的行政作为，这也将对我国民主政治建设和行政体制改革产生有益的影响。
（六）构建高效创新的弹性政府
要妥善处理错综复杂的各类危机情况，政府应是高效、弹性的。高效政府形象一方面要求政府不断降低行政成本，另一个方面要求政府的合理定位和高效行政。“弹性政府通常指政府有应变能力，能够有效回应新的挑战。”［6］（P2）这就需要政府打破原有思维模式，挣脱惯性思维的束缚，灵活运用空间与选择谋略，寻找因应情境的解决方案。只有政府放弃固定的方式回应新的公共危机，维持政府部门与社会环境之间的动态平衡状态，政府才能有能力根据环境的变化制定相应的政策，才能构建出应对危机的弹性、高效的政府形象。
（七）打造善于为民服务的合作型政府
日渐频发的危机事件要求政府更加善于为民服务，这就要求政府部门将公共服务作为政府的职能重心，也要强化服务制度，更要善于运用先进的方法和工具。总理强调：“要加快政府自身改革和建设步伐……提高行政效率和服务水平。”［7］此外，危机事件一旦发生，受影响的公众绝不单是一、二个人、地区和国家，因此政府要分别处理好与不同各方的关系。这就需要政府有效地促进各方的精诚合作，实现合作型政府的转化。合作型的政府形象主要包括：“一是内部合作，即中国政府内部合作，……公共危机下做到统一领导、统一行动、暂时将各自利益搁置的政府形象。另一方面是指中国政府与外国政府之间、世界性组织的合作，即对外开放，寻求国际支援与合作的政府形象。”［8］（P28）因此，政府在发挥主导作用的同时，也应注重与社会民众有效的双向沟通与互动；此外还应注重新闻媒介和网络媒介等多种沟通方式的应用，在必要的时候，也需要向世界相关组织寻求合作与帮助。如此方可以最大限度地调动社会资源共同应对公共危机，构建起多元主体参与为主的横向应急体系，维护好自身形象。
（八）重塑精于驾驭危机的学习型政府
随着现代政治、经济、社会改革的深化，有效应对纷繁复杂的社会管理危机，不断巩固政府的合法性基础、提升政府管理的效能等等都迫切需要创建学习型政府。实现学习型政府的转变，一要在政府机构中养成全员良好的、浓厚的学习气氛，树立自觉学习、善于学习、终身学习的理念和；二要提高公务员的科学文化素质的同时，着重培养公务员包括创新意识、创新精神和创新思维等在内的新理念；三要鼓励创新，着力于打造勇于创新、不畏风险的团队，把公务员培养成知识化、专业化的优秀人才队伍；四要建立健全行之有效的考核激励机制，持续地激励政府人员保持高昂的学习热情并自觉利用知识于行政活动之中；五要构建学习型政府的行政文化，建立完备的学习机制，追求社会环境的和谐及行政管理效能的提升；六要运用现代科技技术及工具获取知识、传播知识、创造知识，开展时时学习，处处学习，终身学习。
四、结语
综上所述，现代社会危机事件频发，不仅会对经济建设造成破坏，也将阻碍政治、社会和文化的健康可持续发展，甚至可能导致政治的不稳定。重塑政府形象的努力将有助于政府实现有效危机管理，而妥善的危机管理措施也有利于重塑良好的政府形象。相信在人本、法治、阳光、诚信、责任、弹性、合作型、学习型政府理念的指导下，政府形象可以在政府部门及社会公众持之以恒的努力、探索中走过一段征程。
作者：黎桃桃 单位：广西广播电视大学
参考文献：
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