摘 要：行政事业单位承担着提供社会公共服务和社会管理的职能，在管理社会公共事务中发挥着十分重要的作用。加强行政事业单位内部控制，可以保障单位经济活动合法合规，防范廉政风险，提高行政事业单位内部管理水平。本文从全面预算绩效管理的角度对行政事业单位内部控制进行分析，考察行政事业单位预算绩效管理存在的问题，并提出加强内部控制的对策。
关键词：全面预算；行政事业；内部控制
行政事业单位作为政府的职能部门，为社会提供管理服务，当前，经济社会高速发展，行政事业单位的内部控制建设形势越来越紧迫。为充分发挥行政事业单位的职能作用，行政事业单位应从预算绩效管理的角度关注内部控制建设的整体性。
一、全面预算与内部控制制度概述
（一）全面预算管理概念
全面预算管理是指对单位在给定时间段内的业务活动进行全方面预测，通过人力和财力资源的合理配置，促进单位战略目标的实现。在绩效管理部门的配合下，有效监督和管理目标的实施、内部控制制度的有效实施和支出。整体预算管理涉及单位各个方面，不仅需要特定部门的参与，还需要所有部门和全体员工的共同参与。
（二）内部控制制度概念
行政事业单位内部控制，是指单位为保证内部活动符合法律、法规规定，采取制定制度，规范执行程序等措施，防范和管控经济活动中可能发生的风险，从而保证单位的良性、可持续发展。行政事业单位应当重点从预算管理情况、收支管理情况、资产管理情况、项目管理情况等方面开展业务层面的风险评估。通过内部控制可以为利益相关者建立适当的约束，建立完成计划目标的科学可行的方法［1］。行政事业单位建立的内部控制制度可以有效地规范各项业务，使各项业务活动的开展相互制约，提升工作效率，提高公共产品或服务的质量，确保业务管理活动的效率和有效性、资产的安全和完整以及财务信息的可靠性和稳定性，确保业务工作有序开展。
二、内部控制与预算绩效管理相关性分析
全面预算管理作为行政事业单位内部控制的重要手段，对于优化单位内部资源配置、提高资源利用效率、降低资源消耗、促进部门间合作协调以及各项业务的有序发展具有重要意义。行政事业单位管理人员应当切实加强综合预算的执行力度。发挥综合预算应有的作用，实施有效的内部控制制度。在行政事业单位的管理过程中，需要加强内部控制制度的研究，通过内部控制制度的不断完善和实施，确保全面预算的有效制定和实施。而预算绩效管理是预算管理中比较重要的一个环节，是行政事业单位制定预算管理目标的重要途径。预算绩效管理的目的是促进多种资源配置的科学合理优化，保证社会效益和经济效益的最终实现。行政事业单位实施内部控制与预算管理的内容之间有着更为重要的关系，通过内部控制促进预算绩效管理的顺利开展。
三、内部控制视角下行政事业单位预算绩效管理中的问题
（一）预算绩效管理指标设置不科学
为加强内部控制制度建设，进一步加强对行政事业单位经济活动的控制，各级行政事业单位都需要对预算进行有效管理，此项工作已成为当前行政事业单位经济管理工作的重点。但是，从现行的预算绩效评价体系来看，行政事业单位普遍缺乏科学严谨、行之有效的指标体系，预算绩效管理活动中绩效指标设置不科学、可操作性差，导致预算绩效管理的持续发展存在问题。特别是行政事业单位在经济项目的申请和审批过程中，项目的市场风险评估和风险控制标准不一，存在与预算偏离或超预算的现象，不利于保障国家资金或资产的安全，不利于充分发挥资金使用效益［2］。
（二）预算绩效管理执行不到位
预算绩效管理是保证行政事业单位预算管理有效性的重要手段。然而，在预算绩效管理过程中，存在单位对绩效管理不重视，不配合、不积极参与的问题。单位人员事务性工作繁重，对于绩效管理工作，存在应付思想，缺乏主动性。这种情况不利于预算绩效管理与绩效评价的有效实施，而且内部控制管理无法渗透到绩效管理中，降低了内部控制的力度和有效性。
（三）预算绩效职责不清
行政事业单位预算绩效工作主要由财务人员完成，比如项目绩效目标申报、项目自评等。财务人员缺乏专业知识，对业务工作不熟悉，只是简单制定绩效目标，填报内容不规范、不完整、指标设置不够细化，存在业务管理与绩效管理脱节的问题。
（四）预算绩效评价结果在应用上需要进一步提升
预算绩效评价结果最直接地反映行政事业单位资金使用情况和资金使用效率，是经济和资金管理活动的重要依据。通过预算绩效评价结果，可以发现经济活动中存在的问题和需要改进的地方，实现管理能力的科学提升。但是，预算绩效评价结果在应用上需要进一步提升，特别是在与行政机关各部门职能管理工作的约束力方面，需要更加紧密的关联。以此改进行政事业单位不重视预算绩效管理工作的局面［3］。
四、以内部控制为导向完善预算绩效管理的方法
行政事业单位要了解国家资金的使用情况，充分发挥资金的使用效益，必须采用内部控制的方法来实施有效的管理和监督。同时，可以通过网站、微信、微博等网络媒体宣传预算绩效管理的重要性，形成良好的预算绩效管理环境。实现内部控制与绩效管理有机融合。同时，加强预算绩效管理培训，让单位工作人员真正掌握预算绩效管理内容，获得更全面的认识。尤其要对相关内控和财务部门进行培训。行政事业单位负责人应具有较强的执行能力，既要从事内部控制和预算绩效管理工作，又要积极配合内部控制和预算绩效管理工作。［4］
（一）加速实现内部控制同预算绩效管理体系的有机结合
为进一步加强行预算绩效管理，实现预算绩效管理与内部控制管理的有机融合，首先，从认识的角度来看，行政事业单位在内控管理过程中应加强对预算绩效管理的认识［5］。从企业的内部控制建设来看，要加强预算绩效管理的宣传教育，逐步建立内部控制和预算绩效管理职能相结合的良好管理环境。二是政府机构必须更好地理解外部经济市场变化，定期对接内部控制和预算控制，有效撬动政府内部控制，充分实现内部控制和预算绩效管理的有机结合。
（二）完善预算绩效考核指标
建立预算绩效指标体系，将预算管理、风险防范、内部控制等纳入评价内容。同时，行政事业单位在实施内部控制的过程中，对重大决策需要可行性分析，并使用业务、技术和专家进行联合决策。根据预算评价标准，按照系统内控部门的要求，增强各单位评价标准的制定和实施，构建科学规范预算绩效评价与管理标准。
（三）结合风险控制管理因素加强预算绩效管理执行
尽快落实风险防范与管理思想，促进预算绩效的管理水平，在政府机构评估预算绩效的过程中，应监督管理所有全面预算执行流程。如果在预算绩效管理过程中发现预算缺口等问题，应及时解决存在的问题。此外，为了更全面地完善预算风险分析与防范管理，就需要在实施预算绩效管理时提高信息部署速度，科学运用云技术等用于连接管理信息、预算绩效管理信息和内部管理信息，以确保资产安全并提高企业的预算绩效管理实际效率。
（四）充分发挥预算绩效管理结果的控制作用
一方面，要进一步强化预算绩效考核评价的内容和结果在行政事业单位日常管理工作中的重要性。另一方面，在预算绩效管理中，要加强行政事业单位内部岗位的联动性。同时，为了调动行政事业单位整体参与预算编制，预算绩效管理的结果必须与工作人员的利益相结合，以增强其对绩效管理的热情和主动性。
（五）大力提升绩效评价指标体系科学性
行政事业单位实施内部控制的重点是明确单位的风险点。比如，在项目的决策过程中，需要结合技术咨询、专家论证、联合研究，明确项目的规划和目标。项目管理过程需要建立政府采购机制，补充完善合同资料。同时，要根据行政主体自身内部控制的实际要求，完善绩效指标，尽可能避免内部控制与其分离。建立高效的监控系统，对绩效目标和预算等进行实时动态监控和管理，并对监控结果和数据进行报告和处理。只有这样，才能真正实现与内部控制信息的有效对接，才能更有效地执行相关绩效管理任务。
五、结语
综上所述，行政事业单位要不断提高管理质量，应加强内部控制的整合，对单位各部门进行预算绩效管理和内部控制的宣传教育。从内部控制的角度，不断完善绩效指标体系，按照完善的预算执行管理制度，全面落实风险控制措施，为单位的持续健康发展创造良好的发展环境。
作者：段盈孜 单位：临沂市财政局
