起步于1992年的我国农村低保制度，虽然近年来已取得了覆盖全国31个省市(自治区)的显著成就，但也存在资金供给不足、保障水平偏低、区域差异过大等巫待解决的制度缺陷。调研清况表明，这些缺陷均程度不同的与低保资金的供给相关。因此，在农村最低生活保障制度的建构中，必须明确界定政府公共财政的职能定位。 一、社会保障制度的性质与公共财政 社会保障作为一种公共产品正是市场失灵的一个领域。必须由政府出面，运用公共财政来弥补这一市场缺陷，承担供给社会保障责任主体的职能。 1.社会保障与公共财政具有主体和客体的统一性。从概念来看，社会保障是当社会生产力发展到一定水平，国家依据一定的法律对社会成员因年老、伤残、疾病、失业等原因而面临生存危机时，通过对国民收入分配与再分配为其提供物质帮助，以保证他们的最低收入保障和健康保障。而财政则是凭借国家的权力对国民收入进行再分配的一种活动。可见，社会保障分配与公共财政分配的主体都是国家，客体都是国民收人。另外，由于公共财政的职能主要体现在保证公共支出、促进社会公平等方面，因此，公共财政资金预算具有公共性特征。而社会保障资金提供的也是公共服务，因此社保资金预算从性质上看也应是公共预算性质的。 2.社会保障的本质是一种财政分配关系。社会保障首先是在国民收入的初次分配中通过社会保障税或费等形式，从企业和个人手中征集社会保障基金，然后通过合理地再分配这部分资金来实现对弱势群体基本生活保障。这种分配过程是通过财政渠道实现的。从社会保障基金的形成看，社会保障资金主要有三个来源，即财政预算、企业缴款和个人缴费。这三项来源尽管缴纳主体不同，但实际上都是对国民收入的分配或再分配。在从社会保障资金的运用看，一方面以失业金、养老金、医疗补贴等形式发放给制度受益人，实际上直接或间接地增加了劳动者的个人收益，而这种制度的设计和运行是各级政府组织，因而最终还是反映以国家为主体的财政分配关系。 3.社会保障的优值品性质决定了其对公共财政的依赖性。按照公共选择理论，优值品指消费者对消费品的效用评价低于该产品应有的效用评价的物品，因为消费者未能充分认识到产品给其带来的利益，使它对产品的效用评价过低，若任由消费者根据自己的偏好购买，市场提供的优值品数量会低于资源配制的最佳水平，从而造成资源配制不足的效率损失。社会保险就是一种典型的优值品。人们由于对养老保险作用认识的偏差，对其效用评价偏低，缺乏通过定期缴款参加养老保障等社会保障制度的积极性。因此，对优值品的消费，政府需要采取一定的措施，使消费者对该产品的购买增加至某一合理的水平，这些措施不外乎两类:一类是强制性制度措施，另一类是政府缴费的示范效应引导。这些都离不开公共财政的财力支持和手段调节。 二、农村最低生活保障制度:现实与资金供求 最低生活保障制度是指以保障居民基本生活为目的，科学、合理地确定最低生活保障标准，然后对家庭成员的人均收入低于最低生活保障标准的给予差额补助。2007年7月，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(以下简称《通知》)，这标志着我国农村低保制度开始全面建立和实施。 (一)农村低保制度运行的成效与问题 自1992年山西省佐云县率先开展农村低保工作以来，全国大部分省市陆续出台相关政策，开展了农村低保试点工作，并在试点工作的基础上初步建立起符合各地区自身实际的农村低保制度。根据国家民政部日前的《2008年民政事业发展统计报告》，截至2008年底，已有1982.2万户、4305.5万人得到了农村最低生活保障，比上年同期增加739.2万人，增长了20.7%，农村低保正向应保尽保的目标迈进。低保平均标准月人均82.3元，比上年同期提高12.3元，增长17.6%。全年共发放农村最低生活保障资金228.7亿元，比上年增长109.6%，人均补差50.4负口月，比上年同期提高n.6元，增长29.9%。 农村低保制度在实践中也出现了“一大”、“二低”、“三难”等具有共性的突出问题。 1一大，即低保标准差异大。保障标准的高低直接影响着低保者的生活水平，而目前农村低保标准却差异悬殊。这种差异首先体现在各省(区、市)之间，如标准最低的省份是600负夕年(甘肃省)，最高的省份是2560历夕年(上海市)，二者相差4.27倍。这种差异也同样体现在同一省(区、市)内，如在北京市，朝阳区农村低保每月达到300元，基本与城镇低保水平(330元/月•人)相当，延庆县农村低保则每月不足100元，难以维持温饱。保障标准的差异导致受保对象的保障水平苦乐不均。 2.二低，即实际覆盖面低、保障水平低。截至2008年1月底，有3478.9万农村居民享受农村低保，占农村入口的4.67%。按2007年农村低收入标准786一1067元测算，年末农村低收入人口为2841万，似乎低收入人口都已纳入低保体系，但这是以较低的低收入标准为基数而计算的结果。如果按国际公认的每人每天1美元的标准，我国农村实际贫困人口将远远超过此数。这表明我国农村低保制度的实际覆盖面函待扩大。保障水平低。2007年，城市低保的平均保障标准为2184负夕人•年，而农村低保的平均保障标准不到800元。二者相差2.7倍。而800元的保障标准仅高于农村绝对贫困线(785元)巧元，更低于农村低收入标准上限(1067元)267元。 3.三难，即低保对象核定难、低保标准确定难和低保资金筹集难。(l)低保对象核定难。主要体现为对收入的核算上障碍重重。因为农民的经营内容和形式多种多样，收入来源复杂，有隐性收入，也有显性收入;有比较稳定的收入，也有l在时收入。因此，对什么收入应予计算、什么收入不予计算，进而要确知农民收入状况存在难度。(2)低保标准确定难。这种困难主要体现在究竟是以什么方法衡量低保标准，是将人作为维持基本生存的“自然人”，以热量支出法为宜，还是将人作为“社会人”，以其体面地生存为标准?显然二者有较大差距。前者仅随物价的上涨而调整，后者则随国民经济条件的改善而同步增长。(3)低保资金筹集难。按《通知》规定，农村低保资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村低保资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。中央财政对财政困难地区给予适当补助。也就是说，筹资的主体主要是各级政府。但实际上，由于各地财政差别较大，大多市县以下财政困难，难以保证农村低保资金的按时足额到位。#p#分页标题#e# (二)农村低保制度运行的资金供求 2007年国务院颁布的《通知》明确指出:农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。这就意味着农村社保制度设计的资金供给主体是政府，主要资金来源是财政预算支出。但近年来各地的实践表明:政府财政支持力度虽然一直在加大，但仍然赶不上该项制度运行资金需求的脚步，资金供需缺口成为各地农村低保制度运行过程中的普遍现象。 1.从低保资金的供给来看。2001年一2004年农村低保资金支出增幅不大，而2004年一2008年农村低保资金支出呈现出大幅上扬趋势。统计资料显示，截至2008年，我国应纳入农村低保线的贫困农村人口在3700万左右。有学者(李辉，2007)运用回归分析法测算出2007年农村低保财政总支出约为87.59亿元，比2006年增加46亿元，增幅达110%，这与2007年农村低保财政支出88.6亿元是大致相近的。 2008年，全国农村低保财政总支出达121.9亿元，同比大幅增长37.6%。这表明，随着近年来“三农”问题的日趋突出，我国政府切实加大了对解决农村贫困人口问题的财政投入力度。 2.从低保资金的需求来看。实现农村低保制度的全覆盖究竟需要多少资金?按照2007年中央财政预算，如果按平均每人每月30元计算，3000万贫困人口需要108亿元，资金的缺口为20亿。这30元中，中央每人每月补差22元左右，地方则政需补助大概为每人每月8元;按平均每人每月40元计算，3以X)万贫困人口则需要144亿元，资金缺口在56亿左右，中央每人每月补差22元，地方每人每月补助18元。考虑到3000万为全国水平，如果中央农村低保支出向不发达和欠发达地区倾斜，那么实际救助人数应少于3000万，这样可以提高不发达和欠发达地区低保人员的低保标准，同时减轻这些地区政府的财政压力。 根据上述两个方面的分析，我们不难看出，即使按照平均每人每月40元的低保标准计算，要覆盖全国农村大约300()万人的贫困人口，目前所需要补足的资金缺口大约在56亿元左右。这对于2008年我国财政总收入高达61316亿元，其中中央财政收入高达32671亿元的巨额财力来说，是完全可以承受的。而且，由于我国反贫困政策取得了显著成效，农村绝对贫困人口不断减少，这也从一个方面缓解了农村最低生活保障制度的资金需求压力。 三、强化农村低保制度建设中公共财政职能的对策建议 应当明确界定各级政府在农村低保制度建设中的责任主体地位，充分发挥公共财政在该项制度资金供给中的主渠道作用。 1.建立农村低保资金政府分级分担机制。中央财政收入的大幅度提高，为提高中央对地方的转移支付能力提供了财力可能。因此，应突出中央政府的主要筹资责任主体地位，并建立资金投入长效机制，加大农村最低生活保障资金转移支付投入力度，重点支持中西部经济落后地区，适当兼顾沿海部分困难地区。地方财政层面，目前可根据各省的经济发展水平和农村最低生活保障制度的实施情况适当规定地方承担的比例。在发达地区及地方财力有能力的省市县，可完全由省级财政和市县级财政共同负担;在中等经济水平的地区可由中央财政、省级财政、县市财政按比例负担;在经济欠发达或不发达地区由中央财政和省级财政全部承担，取消市县级财政的匹配资金。 2.中央财政农村低保支出应重点向中西部地区倾料。据国家统计局有关资料表明，我国农村2000多万绝对贫困人口中，分布在东部地区的占巧%，分布在中部地区的占35.5%，分布在西部地区的占49.5%。目前，沿海发达省市农村低保线基木大大超出了国家标准线(年人均683元)，例如，北京和天津达到了巧oo元、福建和广东农村低保线超出1000元，浙江和上海更是分别高达1800元和2560元。与这些发达地区形成鲜明反差的是许多中西部欠发达地区农村低保水平至今尚未达到国家标准线。如内蒙古需要中央财政补差360元、安徽需补差2印元、江西需补差235元、河南需补差185元、湖南需补差360元、陕西需补差174元、甘肃需补差228元。由此，笔者认为中央则政农村低保转移支付侧重点应有所选择，把重点放在中西部省份，特别是不发达地区，以确实保障这些地区绝对贫困人口的生存权。经济发达省份可以不子补助或少量补助。 3.以公共财政为主体，建立农村低保多元化筹资机制。第一，把社会捐助作为农村最低生活保障筹资的重要渠道。通过落实国家有关税收照顾政策、授予各种荣誉等方式，鼓励非公有制经济、个体工商户、其他高收入阶层及社会各界向农村最低生活保障制度捐款。第二，开征社会保障税。目前，全球140多个国家开征了社会保障税，甚至成为一些国家的第一大税种。我国应借鉴国际经验，尽快开征社会保障税，并将征收到的社会保障税的一部分作为农村最低生活保障资金。第三，国有股减持收入充实城乡低保资金缺口。按10%的比例将上市公司国有股转由社保基金会持有，以应对未来养老金缺口。据测算，这些划转股份的市值已达835.6亿元。 4.健全农村低保资金的各项财务及监管制度。农村最低生活保障金是用于保障对象基本生活的专项资金，因此在资金管理上，应该实行“专款管理，专门监察”的运行模式，确保资金专项管理、专账核算、专款专用，任何单位和个人均不得截留、挤占和挪用，并由审计部门对该项资金的使用和管理实行定期的稽查;同时积极探索农村低保金发放的各种有效形式，逐步推行社会化发放工作。由于农村低保人数多，基层低保工作人员少，为确保低保金发放安全，民政部门要与银行、农村信用社进行协商，相互间予以积极配合，以保障低保资金社会化发放的安全性、公正性和透明度。
