公共管理伦理学范例6篇

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公共管理伦理学

公共管理伦理学范文1

在科学分类中,作为科学研究对象的伦理关系历来都被看作为一种普遍的社会关系。在一种有着相似文化类型的社会中,大致有着相类似的伦理关系,以及由这种伦理关系构成的社会结构类型。即使同一文化类型的社会分属于不同的国家,它们之间的差别也往往表现在政治上和意识形态上的差异。这些差异,对于社会的存在来说,往往还是相对表面的现象,在更深的层次上,他们的伦理关系、社会的伦理结构及其伦理观念,有着不可怀疑的一致性。所以说,伦理学的话题往往是一些永久性的话题。在一定的同一文化类型的社会中,每一个时代的人们,都在重复地谈论着同一话题。这表明,在历史的纵向维度上和在现实的横向维度上,伦理话题都是最具普遍性的话题。

但是,伦理话题所表现出来的这种普遍性其实只是一种历史现象。在20世纪,一个明显的社会发展趋势就是社会生活领域的分化和科学的分化,社会生活在以往的历史发展的前提下进入了加速分化的阶段。同样,科学的学科分化也令人目不暇顾。在这种情况下,伦理话题的普遍性与特殊性的辩证法开始得到证实,存在着一般性的伦理研究和特殊的伦理研究并存的科学事实。一方面,重复着以往时代的伦理话题继续加以研究,依然是伦理学的主流,甚至出现了更为系统、更为深入的伦理哲学省思。另一方面,关于具体的社会生活领域的伦理考察也吸引了大量学者的兴趣,人们深入地分析一些具体的社会生活领域中的特殊的伦理关系类型,提出职业道德规范体系的建设。这就是在20世纪后半期开始成为伦理学研究热点的职业道德研究。公共管理伦理学就是在这种科学和社会发展条件下建立起来的一门科学,它是作为对公共管理领域中的伦理关系作出专门研究的科学,并根据这一专门研究对公共管理的价值取向和公共管理者的职业道德规范作出规定。

“公共管理伦理学”是一门新学科,它的前身可以看作为“行政伦理学”。在稍早的时期中,人们曾经试图通过对行政体系作出伦理思考去建立行政伦理学,但这个尝试并没有引起广泛的关注。根据韦伯等人经典的官僚制理论,行政体系是建立在工具理性的基础上的,它的基本特征表现为对科学性的追求,所以,以谈论价值问题为宗旨的行政伦理学一时很难得到人们的认为。近年来,行政管理的问题开始出现了社会化的趋势,它不再仅仅是属于政府专有的管理形式,而成为一种扩展到许多非政府的社会公共部门的管理形式。当行政管理的方式被推广到非政府部门的时候,传统的行政管理方式出现了许多不适应的情况,因而需要改革和调整。一方面,使传统的行政管理方式被改造为适应非政府公共部门管理的管理方式;另一方面,这种管理方式在非政府部门的成功又对政府部门的行政管理提出了改革的要求,要求政府部门的管理也采纳非政府部门的管理经验。这样,就出现了公共管理这个特殊的管理形式。可见,公共管理是从传统的行政管理中发展而来的,但又不能根据传统的行政管理的理论和观念来认识它,它是一种新型的管理形式,根据管理学的术语,干脆把这种管理形式称作为管理的新模式。

公共管理伦理学是与公共管理联系在一起的,是公共管理这种新的管理模式提出了建立公共管理伦理学的要求。就公共管理自身而言,它的出现决非历史的偶然,更不是一些标新立异的学者们的杜撰。公共管理作为一种新管理模式,是历史发展的必然结果。从逻辑上讲,管理的历史是与人类的历史一样久远的,有了人也就有了管理。因为,人在今天已经被公认地称作为社会的动物。从人类历史的形成来看,单个的人是不能被称作为人的。我们无法设想,一个单个的人可以从猿进化为人,从猿到人的转变必然是一个整体进化的过程。人是在社会的整体中才能成为人和被看作为人,离开了社会的整体,就无法理解人与动物还有什么本质性的差别。而人作为社会的人,他的最为基本的存在形式就是他们之间的集体活动和协同作业。这之中,必然包含着管理关系。也许在人类社会的早期,这种管理关系是极其简单的。但无论它多么简单,毕竟是作为一种管理关系而存在的。所以,我们说,即使在最为原始的人类社会中,也必然存在着管理关系,有着管理活动。

行政管理是随着国家的出现而出现的。当然,在一些“类国家”的原始部落中就已经开始出现了行政管理的问题。但是,如果我们把这些原始部落称作为“类国家”的话,那么我们也同样可以把这种初级形式的行政管理称作为“类行政管理”。因为我们谈论行政管理的时候,实际上我们是把包含着这样几项内容的管理形式称作为行政管理的:(1)有着相对固定的行政等级序列;(2)有着相对固定的行政管理人员;(3)有着相对稳定的自上而下的行政授

权;(4)最为根本的,还是出于社会秩序的需要而从事的管理,这一点是它区别于其它形式的管理的根本。用现代观念来看,行政管理在本质上是一种以非盈利为目的的管理,它所服务的是社会长远利益或根本利益,在迄今为止的社会历史过程中,这种所渭社会的长远利益和根本利益也可以被直观地理解为社会中占统治地位或主导地位的那部分社会群体的利益。

行政管理的出现标志着管理领域和管理类型的分化,或者说,行政管理的出现是社会分化的结果,当社会分化为不同的领域,社会成员生活内容的多元化以及扮演的社会角色的多样化,都提出了多重管理形式的要求。如果说在国家形成后的相当长一段时期内,行政管理都是服务于一个特定集团的统治的要求的,是服务于阶级利益的实现的。这种行政管理的范围,也主要表现为以对官吏的管理为基本内容的管理,它的外部功能极其有限,在国家政权的运作体系之外,存在着相对自主的经济生活、家族式的社会团体生活、宗教团体生活等等,这些管理与行政管理联系并不紧密,同时存在很大差异。当然,从历史上看,在特定的历史条件下,惟有行政管理发展比较充分,其它形式的管理对于管理史的研究来说,都具有加以考察的价值。

从抽象的意义上说,行政的历史大致经历了两个阶段。在近代社会出现以前的漫长历史时期内,行政管理作为阶级统治的工具而存在,一切行政管理的活动都从属于统治的目的。所以我们把这一历史时期中的行政管理称作为统治行政。这一行政管理类型的主要特征是它的职位继承制和强烈的排外性,虽然在中国发明了科举考试,对于校正行政管理的排外性起了一定的作用,但它并不意味着在本质上改变了统治行政的排外性特征。近代社会以来,随着服务于统治目的的行政管理的出现,出于管理社会公共事务要求的行政管理开始迅速增长。我们把这种历史趋势的成熟形态称作为管理行政。在管理行政服务于社会公共事务管理的这一目的之中,包含着行政管理更多地接受公共的参与,更多地接受社会的监督,甚至存在行政管理社会化的可能性。在某种意义上,管理行政已经可以称得上是公共行政了。所以,近年来,人们把近代成长起来的管理行政称作为公共行政。但是,管理行政并不是人类行政管理的终极形态,更高级的行政管理模式应当是服务行政,对于这种全新类型的行政模式来说,国家的行政体系对于社会的作用不仅远远告别了统治的功能,而且也不再是凌驾于社会之上而对社会所实施的管理,它是一种从属于服务的目的而建立起来的,不仅在客观的制度或体制设置上体现了为社会服务的目的,而且在行政人员的主观动机中深深地蕴含着时时处处从公共利益出发,为公众、为社会服务的强烈愿望。服务行政是完成了的公共行政,只有这种行政模式

才能充分体现出自身的公共性质。服务行政并不是空想,在20世纪后期的行政改革中,我们常常看到这种理论渴求和呼吁,而且行政体制的重塑,在许多方面反映出了这种趋势。

二、在行政学的演进逻辑中看“公共管理伦理学”

近代行政管理的发展大约在18世纪开始有了自己的理论陈述,而系统原则的制定是在19世纪末和20世纪初作出的。1887年威尔逊发表了著名的《行政之研究》的论文,提出了建立专门的行政管理科学的构想。威尔逊建立行政管理学的构想,实际上是对近代以来行政管理专业化的总结性意见,被我们称作为管理行政模式的理论表述。然而,行政管理学的提出,本身就意味着行政管理从自然发展走上了自觉建构的进程。也就是说,自威尔逊开始,行政管理的组织、体制、程序以及行政人员的作用,都进入了学者们的研究范围,成为专门研究的对象。这样一来,行政管理的经验可以得到及时的总结和概括,而行政管理学的研究又极大地促进了行政管理实践的发展。所以,对20世纪行政管理的研究,往往可以通过研究它的理论形态而得到一个完整的概观。

我们说威尔逊的论文《行政之研究》提出了建立专门的行政管理学的构想,这决不意味着它的贡献仅仅在于提出了这样一项建设性的意见,而应当理解成整个人类行政管理历史的继往开来。威尔逊之所以能够提出这样的建议,是基于对人类行政管理的历史的深刻认识下提出的,反映了行政管理实践的客观要求以及人们希望对行政管理的规律和技术进行专门探讨的要求。比如,行政管理与其生态环境的关系、行政管理专门化中的法制建设、行政管理殊的技术性要求、行政管理自身的特殊目标等等,这些问题都被涵盖在威尔逊的建议之中了。所

以,威尔逊关于建立专门的行政管理科学的建议能够得到热烈的响应。

行政学作为一门独立的科学出现以后,为学者们开辟了一个巨大的科学畅想空间,使学者们积极地投身到行政学理论模型的建构中来,从而推动了行政学的发展。近年来,人们开始研究行政(管理)学100多年来的发展历史,提出了所谓行政学的范式转型的历史构想。其实,近100多年来,行政学的发展是一个渐进的过程,虽然这种渐进与其它学科相比,速度是极快的,但如果说在这100多年中已经存在着多次范式转型,则有着夸大的嫌疑。因为,就其根本来说,行政学的理论一直还停留在对管理行政模式的描述和理解上。即使在今天,行政管理的概念已经泛化,行政管理的形式已经社会化,人们不满足于沿用行政管理这个称谓来对这种管理形式加以描述,而是发明了“公共管理”这个概念。但是,这在很大程度上只能看作是行政管理内容的扩展和形式的推广,与库恩所讲的“科学结构的革命”这样的要求相比,还不能称得上是严格意义上的范式革命。只有当服务行政的观念和科学体系建立起来之后,我们才能说,行政管理学实现了一场范式革命。

在这里,我们也按照当前流行的“范式研究”的学术倾向来思考行政学发展的历史。我们认为,在这期间并不存在着5次或更多的范式转型。根据我们看法,在管理行政的理论模式中,如果根据不同理论之间的一些差异而把它们称作为不同的理论范式的话,那么,是存在着三个理论范式的。他们分别是“威尔逊—韦伯范式”;“西蒙范式”;新公共管理运动所代表的“公共管理范式”。它们一道构成了行政学从宏观建构到微观思考、从制度安排到个人价值的张扬、从管理的效率目标到管理质量评估、从管理者的自我中心主义到管理对象中心化等等这样一个发展进程。

威尔逊—韦伯范式是现代行政学的传统范式。如上所述,威尔逊提出了建立专门的行政管理学的构想,并提出了政治与行政二分的理论原则。威尔逊认为:行政与政治不同,“行政管理的领域是一种事务性的领域,它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上,它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需自找麻烦去操纵行政管理机构。”“政治是‘在重大而且带普遍性的’方面的国家活动,而在另一方面,‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此,政治是政治家的

特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情’,‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’,但行政管理并不因此就是政治”[1]。正是基于这种认识,他提出要把政治与行政区别开来。威尔逊的政治与行政二分原则是在古德诺那里得到了系统的理论阐发的。古德诺在他1990年出版的《政治与行政》一书中认为,政治是国家意志的表达,而行政是这种意志的执行。他说:“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关,每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是:政治与行政。”[2]而行政的职能无疑就是由专门的行政机关来执行的。正是在威尔逊提出的政治与行政的二分原则下,关于行政体系的专门研究才能成为可能;也正是在这一政治与行政二分的前提下,韦伯的官僚制组织理论才成为行政管理组织模式的典型形态。因为,在政治与行政二分的原则下,行政管理可以被作为专门的技术化领域来看待。

虽然威尔逊把行政管理的领域作为一个专门的领域提了出来,但这个领域的体系、结构、运行机制是什么样子?行政程序应当从属于什么样的具体原则?行政人员之间应当是什么样的关系?这一系列问题都由韦伯来作出了回答。韦伯的官僚制(bureaucrscy)理论就是首先被作为行政组织理论看待的。韦伯是以社会史比较研究的方式提出他的官僚制理论的,作为一个社会学家,韦伯特别关注古代那些伟大的文明国家中所存在过的组织方式,以及在那些组织形式中所存在着的具有共同性的行为类型。通过对古代埃及、罗马、中国、拜占庭帝国以及近代欧洲资本主义化的过程中的官僚制进行历史考察,韦伯找出了理想的官僚制模型:它在组织形式上,从属于科学性的原则;在体制设置上,从属于形式合理性的原则;在运作程序上,从属于合理—合法的原则;在组织成员的行为方式上,属于建立在权威基础上的集权类型;在组织成员的关系上,属于命令与服从的关系模式……学术界一般把韦伯的理想官僚制模型的特征概括为以下几点:(1)在职能专业化的基础上进行劳动分工,按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关在上一级机关的控制和监督之下,同时,由下到上又有着申诉和表示不满的权力。(2)有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责,提供必要的权力,需要有明确规定的必要的强制性手段,其应用的条件也予以详细规定。(3)指导一个机关行为的规则、包括技术性规则和行为准则两个方面。为了合理地应用这些规则,必须对有关人员进行专门训练和培训。(4)系统化的工作程序与公私分明的界线。管理行为都依据

一套严格、系统而明确的规则,管理当局的成员与组织财产要明确分离,办公场所与居住场所也要分开。(5)严格的公事公办。非个性化的机构赋有特殊的权利与义务,它们是组织而不是职位占有者的财产。任何任职者都不能滥用其正式的职权,只受有关准则的指导,但合法权力能以各种不同的方式来行使。(6)对官员注重知识和能力。每个机构都通过竞争

性选择来招聘人员,根据技术以及非个性的标准确定职位侯选人,基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。正是由于韦伯对官僚制作出了如此具体的描述,才使威尔逊关于行政管理是一个专门化的领域的设想得到了系统的理论证明,才使行政管理体系的完善成为一个自觉的进程。

但是,我们也看到威尔逊—韦伯范式是建立在两个理论假设之上的:第一,政治与行政是两个不同的领域,政治的领域是国家意志的表达领域。国家意志的表达,无疑是通过公共政策进行的,也就是说,政治的领域是制定公共政策的领域即决策的领域,而行政管理则属于对国家意志的执行,这样,决策与执行是分属于不同的领域的,被看作是可以分割开来的一个总的过程中的两个不同的阶段。第二,在得到充分发展的威尔逊—韦伯范式中,我们看到,行政管理的体制功能、组织结构等具有可操作性的要素得到了强化。围绕着行政管理的效率目标,服务于科学化、技术化的形式合理性,被突出到了一个极端的地步,一切个人的主观判断和价值因素,都被作为一种“巫魅”而加以祛除。根据这种理论所提供的原则去推动公共行政实践的发展,只能有一种结果,就是追求公共行政体系的科学化、技术化,否定伦理的、政治的等一切价值因素在公共行政运行中的作用。近代社会的发展,作为主流的社会意识形态是一个不断突出人的历史发展进程。在公共行政的领域中,突出法律制度的因素,用科学化、技术化的工具理性追求来排斥人的价值和意义,是与整个近代社会的历史进步趋势不相协调的。所以,威尔逊—韦伯范式受到怀疑甚至挑战都是合乎情理的。

我们提出“西蒙范式”,是由于西蒙的管理思想中包含着一个可能会从根本上提出要求变革威尔逊—韦伯理论的内容。这些内容的核心表述就是所谓“管理就是决策的”的论断。从行政学的角度看,西蒙关于“管理就是决策”的论断的意义就在于提出了公共政策的制定与执行、科学与价值的统合问题。尽管在微观的管理活动中,管理学家们强调研究目标的科学依据问题,但是,认真地考虑起来,任何目标的指向都只能从价值的意义来加以把握。而且,我们可以说,目标本身就是一定的价值体现。管理活动愈是在宏观范围内展开,其价值特征也就愈益突出。所以,任何决策都是以突出价值因素为特征的,无论怎样强调决策的科学化,都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说,价值考量和价值旨归是首要的和第一位的。可见,在公共政策的制定中持有价值的视角是无需置疑的。问题是传统的政治与行政二分是把公共政策的制定与公共政策的执行孤立开来了,就在理论上导出了公共行政排斥一切价值的考量,只有在公共行政之外,即为公共行政的行为体系提供动力的源头,才会考虑价值的问题。西蒙的论断却打破了这种二元分立的神话,虽然他并没有对政治与行政之间的关系发表更多的意见,只是在《管理行为》等著作中对

政治与行政二分这一经典原则作了一些象征性的批判。但是,当西蒙的理论认为决策与执行是一个统一的过程时,实际上是逻辑地包含着公共政策的制定与执行是一个统一过程的内涵的。而进一步的逻辑推论就是,对于整个公共行政的体系而言,科学与价值是相统一的。

属于“西蒙范式”的意见也包含着政治学家们的看法,罗伯特·达尔从政治学的视角来考察行政管理的问题时也提出了相似的观点。他在《经典公共行政科学的三个问题》中,对行政学研究排除价值的考量表示了极大的怀疑,认为在公共行政的实践中片面追求效率目标而不考虑价值因素是不可能的。当然,作为一个政治学家,他对管理的认识是片面的,他以为纯粹的管理是可以不考虑价值因素的,而公共行政不是纯粹的管理,它必须考虑价值的问题。其实,作为科学抽象“原本”的现实社会实践,是一个综合为一的总体,何尝存在过纯粹的管理,即使对于管理而言,价值因素也是必须加以考虑的。当然,达尔关于公共行政要比私人管理更多地考虑价值因素的意见是对的。[3]因为在公共行政的领导中,人的社会行为更多地是从属于公共目标,要求行为的主体尽可能地提供更多的公共支付,以适应公共行政在历史的承袭过程中所拥有的文化环境等因素的要求。

“西蒙范式”中要求突出管理以及公共行政中的价值因素的思想之所以能够产生广泛的社会影响,得力于一批年轻的行政学家们,那就是曾经轰动一时的所谓“新公共行政运动”。“新公共行政运动”把“西蒙范式”中要求突出价值因素的愿望具体化为公共行政能否维护社会公正和促进社会公平的问题。从这个角度来思考问题和考察现实,他们发现,在行政管理的过程中,行政人员的“价值中立”只是一个神话,回避社会公平的问题,不仅不能使公共行政在效率方面做是更好,反而会做得更坏。根据新公共行政运动的看法,与其回避这个问题不如正视这个问题,那就是在提出公共行政的效率目标的同时,也要提出公共行政的社会公平目标。“新公共行政”的这种立场可以看作是“西蒙范式”的典型化,它把西蒙等人在公共行政中考虑价值因素的要求明确化为公共行政价值目标的提出。对于一切行为体系来说,目标的转变也就意味着行为方式、方法的重大转变。“新公共行政运动”在确立公共行政的价值目标的时候也是这样。所以,它提出了一系列从属于这一目标的公共行政体系的改造方案。对于行政学这门学科的发展来说,新公共行政运动的出现给人们留下的最为深刻的印象是“行政伦理学”的研究一下子成了时尚。从这一点也可以看出,“新公共行政运动”实际上已经可以看作是“西蒙范式”的完成形态。

继“新公共行政运动”之后出现的“新公共管理运动”不仅是一场行政改革运动,而且与实践中的行政改革相伴的理论探索也可以看作是一种新的行政学范式。在某种意义上,这一理论实现了对20世纪行政学发展成就的整合。它之所以不同于“西蒙范式”,是因为它不想在理论上实现对既有的行政学理论作出全面的批判性反思,不是希望通过提出新的理论原点来实现对已有理论的突破,而是着力于解决现实所提出的问题,根据解决现实问题的需要来对已有的理论作出评价。所以说,新公共管理运动更加突出了美国传统的实用主义精神,是美国文化开始在公共行政领域中张扬的典型表现。由于新公共管理不注重理论建设,只着力于解决现实问题,所以,它实际上是一个缺乏理论的理论范式。正是这一点,决定了它有着自己的特点,既模糊了不同领域和不同学科的边界。从学科的角度看,当新公共管理把视线放在解决现实问题上的时候,它是不考虑学科之间的区别的,无论是经济学的、政治学的、社会学的和管理学的,任何理论、观点,只要是对于解释和解决公共行政实践中的问题有所启发,它就毫不犹豫地加以吸收和利用,从而模糊了专门研究政府管理的行政学与其它学科之间的界限。从实践的角度看,当新公共管理解决现实问题时,它并不考虑这些问题的性质,不考虑它是属于哪

个领域和哪个部门,它只考虑解决这些问题的可行性方案。这样,政府中存在的问题并不被看作是与政府的性质联系在一起的,而是与其它部门的问题都一样的,所以,解决其它部门中所存在的问题的方式、方法,也可以应用到政府部门中来解决政府中的问题。这实际上是在观念上模糊了政府与其它部门之间的界限。结果,政府只是被放置在与私人部门的区别中,才有着自己的特点,在公共领域中,它也被作为一个公共部门来加以看待,其它公共部门的运行方式、处理与私人部门之间关系的经验,也可以被吸收到政府中来,政府在管理方面的经验以及任

何一个方面的创新,都可以推广到其它的公共部门中去。以致于行政管理这个概念已经不再适应于描述行政人员的行为体系,只有使用公共管理的概念才能反映出这种泛化了的行政管理的特征。可见,新公共管理所意味着的是一种新的管理模式,是对传统的行政管理的突破。不管今天或以后人们对新公共管理运动作出什么样的评价,它泛化行政管理的成就将会作为一种历史趋势而保留下来。所以,我们今天在研究与政府相关的问题时,以及在从事相关的学科建设的时候,必须立足于这样的学科发展现实。必须从公共管理的大视野中来考虑问题。

通过上述的考察,我们看到了行政学的发展和从行政学到公共管理学的演进历程。“西蒙范式”的积极意义是提出了公共行政中的价值问题,提出了对政府进行伦理考察和定位的可能性。而新公共管理则进一步把政府公共部门化,在模糊政府与其它公共部门的界限的同时,也突出了公共管理的公共特征。所以,新公共管理是悄悄地把价值问题放在了现实问题的解决过程之中了,如果对这个过程加以理论思考的话,那么,建立公共管理伦理学的现实根据就变得非常充分了。

【参考文献】

[1]国外公共行政理论精选[M].****中央党校出版社,1997.14-15.

公共管理伦理学范文2

1公共管理伦理学精品课程建设的必要性

公共管理伦理学是行政管理、公共事业管理、教育经济管理等公共管理类的专业课程,在公共管理类专业课程体系中处于“望星空”的地位,其教学质量对于实现专业培养目标、体现公共管理类专业“公共性”特点、提高学生整体素质等方面,都起着关键性的作用。建设好该门课程,首先应在指导思想上明确公共管理伦理学课程建设的必要性,回答重点建设的原因,这是做好公共管理伦理学精品课程建设的前提。公共管理伦理学精品课程建设的必要性主要体现在如下几个方面。

1.1体现公共管理类专业“公共性”特点的需要

公共管理的主体是以政府为核心的公共管理部门,与其他管理比较,具有其他管理所没有的公共性的特点和属性。什么是“公共性”,这不仅是事实判断,更是一个价值与伦理的判断。所谓的事实判断,就是根据事实标准,如效率、技术、资金和执行力等作出的判断。所谓的伦理判断,就是根据人的价值取向、道德观、世界观等作出的判断。与事实判断典型的客观性相比,伦理判断具有典型的主观性,缺乏客观的衡量标准。既然公共管理的“公共性”是事实与价值判断相结合的产物,那么把公共管理的理论和实践作为研究对象的公共管理类专业和学科的课程设计中,除了体现事实判断的要求外,还必须体现公共管理价值属性的要求。

1.2保证公共管理合理性的需要

公共管理广义上的合法性,不仅在于与法律一致,即狭义上的合法性,而且也在于公共管理的合理性,即政治学意义上的合法性。“政治学意义上的合法性并不仅限于‘与法律一致’,而且还涉及公众对执政党或政府的执政理念、意识形态导向、制度法规与政策,以及施政行为及其后果的认同和接受的程度。政府合法性是政府与公民之间的一种合约,具有自然递减的特性。”[1]

这就是说,公共管理要实现管理的目的,不仅要依法管理,而且要获得社会的认同和接受。在民主政治不断完善的当今社会,后者是前者的基础,比前者更加重要。获得社会认同和接受的前提是:公共管理的方式、方法和理念等符合社会的期待,同社会的主流价值观一致。公共管理伦理是社会期待与社会主流价值观文本化最集中的的体现,缺乏公共管理伦理的课程,或对课程建设不够重视,有可能使公共管理人才即未来的公共管理主体不顾社会的期待,甚至一定程度上把公共管理异化为企业管理,降低公共管理的合理性,最终损害公共管理的合法性。

1.3避免公共管理合法性递减的需要

如上所述,公共管理的合理性取决于社会对公共管理的期待。而社会期待是一定环境下,社会大众对公共管理的要求,是一定环境下主观判断的产物。环境发生了改变,社会对公共管理的期待随之提高,实际上是对公共管理主体伦理要求的提高。如果公共管理主体的理念、方式等还停留在以前的期待上,必然会出现公共管理合法性递减的状况,从而降低公共管理的合法性。所以,随着公共管理环境的改变与社会进步,客观上要求公共管理的主体紧密结合社会主流价值的需要,体现公共管理伦理的要求。公共管理伦理学是一定公共管理环境下主观对客观的产物,公共管理伦理价值、准则与规范等紧扣时代的脉搏,与时俱进,具有鲜明的时代特点,可以避免公共管理合法性递减的状况。

1.4提高公共管理主体公共管理的道德性

公共管理的公共性是在客观基础上主观判断的产物,不同的公共管理主体,不同的价值取向有不同的公共性。具体到某一政策环境下的公共问题,是否是需要公共管理来解决的公共政策问题,不同的公共性选择意味着公共性的偏离,甚至是背离,违背公共管理的本质要求。为最大限度避免公共管理公共性的背离,体现公共管理的本质要求,客观上需要对公共管理的主体进行公共伦理的培养。在校的公共管理类专业的大学生是未来国家公共管理人才的主要来源之一,加强对公共管理类学生的公共伦理的培养和教育,有助于提高公共管理主体公共管理的道德性。

2公共管理伦理学精品课程建设中的问题

2.1课程建设主体学科综合性不够

精品课程建设的主体是教师,因此授课教师,尤其是课程负责人是精品课程建设的根本保证,直接决定精品课程建设的质量。鉴于公共管理伦理学是跨公共管理学和哲学(伦理学)的交叉学科,是关于公共管理的伦理学,而不是一般的伦理学。课程的交叉性无疑要求讲授教师学科背景的交叉性,要具备有关公共管理学和哲学(伦理学)的基本知识背景,这也是建设好公共管理伦理学的基本前提。但在目前的公共伦理学课程建设的实践中,存在课程建设主体学科背景综合性不够的问题,笔者为了弥补有关伦理学知识基础的不足,曾听过几个老师的公共管理伦理学的课程,都暴露出跨学科不够的问题。缺乏伦理学基础的教师,把该门课程几乎等同于公共管理学;相反,缺乏公共管理学科基础的教师,一定程度上把该门课程当成了伦理学。缺乏学科背景,即使实现了公共管理学与伦理学的结合,必然是浅层次或表面的结合,无法实现知识的交叉与融合,满足不了课程的基本要求,更无法建设精品课程。

2.2科研与教学脱节

“现在的高校教学已经不再是传统意义上的知识的传授,而是学术水平的反映。”[2]没有一流的学术水平,也就没有一流的教学,也就无法建设好的精品课程。公共管理伦理学和其他公共管理专业课程相比,具有理论性强、抽象的特点,对相应的科研工作有更高的要求。所以,精品课程建设必须建立在科研的基础上。课程建设只有与科研相结合,建立在科研基础上,才有可能成为精品课程。

否则,缺乏科研基础,教学会成为无源之水,无本之木,对课程内容的理解必然有限,会导致照本宣科的局面,无法保证课程内容的先进性与科学性,在这个意义上,相关的科研工作是搞好公共管理伦理学不可或缺的基础性条件。遗憾的是,目前的公共管理伦理学的教学实践中,存在着科研与教学脱节的现象,承担公共管理伦理学的教师很少从事与该课程相关的研究工作,难以保证课程内容的先进性与科学性。

2.3课程内容的实践性不够

公共管理伦理学是公共管理学与哲学的交叉学科,具有理论性和实践性的双重特点,客观上要求教学方法必须坚持理论与实际相结合的原则。由于公共管理伦理学是伦理学的分支学科,总体上属于哲学的范畴,内容具有抽象性与生涩性的特点,根据课程内容特点与理论结合实际的原则,课程内容应理论结合实际,体现实践性的要求。但在公共管理伦理学的教学实践中,普遍存在过分强调理论性而忽视实践性的现象,其结果,不但使学生难以领会理论,而且也降低课程的实践价值,难以达到课程的教学目的。

2.4教学与考试方法单一

根据课程内容理论性与实践性的特点,课程的教学应体现理论性与实践性的双重要求。满足实践性的要求,在课程的教学与考试中,应采取多样化的方法。在教学中,不仅有讲授,而且应有案例讨论;在考试中,不仅有知识识记的内容,而且应有理论结合实际的案例分析等。但据调查,绝大多数承担该课程教学的教师,在该课程的教学与考试中,存在教学与考试方法单一的问题,即单一的课堂讲授方法和知识识记的考试方法。

3公共管理伦理学精品课程建设实践探索

在充分领会公共管理伦理学课程必要性基础上,结合当前公共管理伦理学课程建设中现存问题,以笔者为负责人的教学团队开展了如下探索。

3.1建设跨学科的教学团队

教学团队是公共管理伦理学课程建设的主体,决定课程建设的成败。根据当前课程建设存在的问题,课题组在承担课程建设任务后,采取措施,大力加强课程团队师资建设,安排公共管理学科背景的教师进修哲学或伦理学课程,哲学(伦理学)背景的教师进修公共管理学科的课程。笔者为了弥补伦理学基础的不足,安排时间到人文学院跟班听课,通过与伦理学教授及研究生的交流,受益匪浅。通过以上措施,课程组老师反映,进修、听课等方式避免了公共管理学与伦理学脱离的现象,实现了公共管理学与伦理学的融合,使公共管理伦理学成为真正的公共管理伦理学,而不是公共管理学或伦理学。当然,由于公共管理伦理学是一门新开设的课程,指望讲授教师通过进修等方式,以弥补基础知识的欠缺,需要一个比较长的过程,既影响课程的建设,又影响到人才的培养质量。所以,在课程建设教师的选拔上,应首先把好入门关,把跨公共管理学与伦理学的学科基础作为选拔的基本条件,从根本上解决授课教师学科背景问题。

3.2科研与教学相结合

教学内容的先进性、科学性是衡量精品课程的重要标志。要实现公共管理伦理学课程内容的先进性和科学性,前提在于结合课程建设的科学研究,把科研成果转化为教学内容。课程组在加强师资建设的同时,大力加强科研工作,通过申请相关科研课题,撰写研究论文,加深对课程内容的理解,满足科学性的要求。同时,教学内容及时反映和吸收课程领域最新教学与科研成果,体现课程内容先进性。以科学性与先进性为例,笔者在讲授公共管理伦理学课程时,申报了课程建设密切相关的省级科研课题和校级教改课题,在核心期刊发表了7篇与课程内容紧密相关的研究论文,同时,不断查询最新的教学和研究成果,并把最新的研究成果和自己的研究体会融进教学内容之中,大大加深了相关内容的理解,教学内容的科学性与先进性明显增强。计划在后续的课程内容建设中,继续从事相关的研究工作,继续增强课程内容科学性、先进性,体现并始终保持公共管理伦理学课程内容先进性、科学性,实现校级课程内容建设的目标,为申报省级精品课程奠定基础。

3.3案例教学兼讨论为主的教学方法

教师的作用在于,在将所拥有的知识转化为学生掌握的知识的同时培养学生运用知识解决问题的能力,知识的传授是手段,能力培养是目的。公共管理伦理学具有实践性的特点,这就需要适合课程实践性特点的教学方法和教学手段。满足实践性的要求,无数事实证明,案例讨论是课堂唯一的选择。比如说,笔者在讲授公共管理为什么需要伦理的内容时,这几年社会广为关注的城管部门管理问题就是最好的例证。不可否认,绝大多数城管部门是依据法律履行职责,那为什么受到社会广泛的非议呢?在学生讨论的基础上,总结其原因,在于城管部门在执法过程中,忽视了管理中的伦理,具体体现在无视弱势的基本尊严、粗暴执法与缺乏同情心与人性关怀等。通过这个案例,让学生理解为什么公共管理需要伦理。在结合案例时,务必辅之以讨论方式,否则就会导致教师先讲解案例、再分析案例,最后总结案例机械模式的境况,降低案例讨论分析的效果。

3.4灵活多样的考试方法

考试是检查教学效果的直接手段,也是指导学生学习的指挥棒,一份只重视知识识记的考试试卷,只会让学生考前死记硬背,因为只有这样,才可能在考试中获得较好的分数。所以,精品课程建设成效还有赖于考试方法的改革,建立起适合精品课程建设需要的考察方法。公共管理伦理学课程的生命力在于通过理论学习,在公共管理实践中运用公共伦理知识解决问题和分析问题,这也是开设公共管理伦理学的宗旨和目的所在。据此,公共管理伦理学考察的重点应是知识的应用而不是识记。笔者在公共管理伦理学的考试中,除适当的基本知识与理论的考核外,把案例分析能力作为考试的主要内容之一。同时,把上课讨论发言的情况计入平时成绩,作为课程总成绩的构成部分。以此作为指挥棒,促进学生上课积极发言,勤于思考,从而提高学生将理论应用于公共管理实践的能力。

4结束语

公共管理伦理学范文3

关键词:公共管理伦理;伦理失范;伦理建设

一、我国公共管理伦理失范的表现

公共管理伦理失范是公共管理权力的异化现象。它的表现形式有很多,根据公共管理伦理的内在结构,可具体概括为两种。

1.意识失范

主要表现为公共管理主体的政治理念不坚定,公共管理活

动中若出现困难,这类主体会摇摆不定,没有形成正确的权力价值观,他们缺少较高的政治理想。在道德认知方面,官本位理念却愈发占据主要地位,公共管理主体的以民为本的理念逐渐降低。

2.行为失范

公共管理伦理的行为失范主要与腐败有关,大致可以分为以下几种:政治性失范,经济性失范,组织人事性失范,渎职性失范,社会公德性范。虽然这五种失范行为表现形式各有不同,但是都是权力使用者放弃公共权力的公共性,公共公权力进行私人动,实现个人利益。

二、我国公共管理伦理失范的形成原因

1.公共管理人员在对待个人和群体时的态度标准不一致

内因决定事物的发展方向和本质。我国公共管理伦理失范的深层次原因在于公共管理人员在对待个人和群体利益时所采取的态度标准不一致。公共管理伦理失范的根本原因是人们的思维,人们思想逐渐对公共利益淡化,而动机产生的原因是以公共管理组织和管理人员的伦理水平过低为前提的。伦理水平的过低现象一般是由组织和管理人员所信奉的价值理念来决定。管理人员的价值理念的形成是收到家庭生活环境和受教育环境等因素的影响。公共管理组织和管理人员在自身的人格素质上应该具有以下能力:关爱他人、尊重他人,并且关心公众利益和幸福感,拥有一定的道德上的自我控制能力和社会责任感。公共管理组织和管理人员在面对个人利益和社会利益时,采用的不正当态度,根本原因分析,首先是公共管理组织的任务、宗旨与社会所需要的不一致导致偏差的出现,例如,公共管理人员录用上偏差,只是观察了应聘者的能力水平等客观的考查,而没有注重对应聘人员的自身素质的考核;第二就是公共管理人员在管理工作中降低了对个人的要求。

2.公共管理环境中不同的刺激因素

加强伦理失范的外在力量主要是公共管理环境中的刺激因素造成的,环境中的不同的刺激因素,有些来源于内部环境,有些来源于外部环境,譬如经济、政治、文化各个方面对与公共管理组织和管理人员逐渐的影响。内部环境对其的影响,形成的基础是组织传统文化和文化的内容。公共管理组织基本是非营利性质的组织,它的管理人员基本上是不受社会团体的利益所影响左右的,可是当今社会的发展,到时各种利益不断向其冲击,再加上这些管理人员受到自身素质的束缚,会有一定的影响。

3.公共管理伦理思想建设和教育问题建设速度过慢

目前的经济发展阶段,尽管传统的公共管理伦理准则不断的受到打击,可是依旧有很大的社会群众基础,公共管理组织这些旧的伦理标准时,也只看重履行并不注重发展与延续。目前,许多国家的经济发展迅速,但是公共管理伦理建设教育建设的速度却十分缓慢,这是造成公共管理伦理失范的一个十分重要的原因。由于我国的公共管理伦理和对应的教育建设较经济发展缓慢,不能满足实际需要,尤其是在这个人口流动性强、城市化速度飞快、社会群体对公共服务急迫需求的特殊时刻,公共管理产品供应渠道过于单一是导致生产和消费间伦理冲突重要原因。

三、应对我国公共管理伦理失范的措施

1.加强公共管理伦理的作用领域及规范

目前我国公共管理活动所覆盖的不断扩大,因此,相关的政府机构应该加强对公共管理活动的作用,逐渐明确公共管理活动的作用领域和相应的伦理标准,将针对公共管理体系的伦理要求同针对公共管理人员的伦理要求区分,并明确受公共管理活动所影响的社会受众的公共伦理标准。根据不同公共管理体系对于社会受众生活的影响程度的不同,拟定出不同的伦理标准和道德标准,加大公共管理伦理的涉及范围。增强公共管理组织伦理的研究深度,在公共管理体系和管理人员在面对个人利益和公共利益时,所采取不同态度这一现象,可以从增强文化建设和提高公共管理人员的个人道德水平等方面来减少不道德行为。所以,我们要加强公共管理体系的监督,并着重提高公共管理人员的道德束缚。

同时,伦理建设需要一定的针对性,不要将一般体系的伦理考核方法应用在公共管理体系中。重视公共组织管理人员的社会责任感和自身廉洁自律情况,通过教育与管理等方法来指导公共管理者正确控制个人欲望。公共管理伦理精神和教育体制完善过程中,需要进步和有选择性地保存传统的伦理思维,比如儒家文化中的一些思想,需要明确其范畴在当今社会环境中的显示意义;与此同时,要大胆的批判吸收外国优秀的的公共伦理思想,比如西方伦理学中的善良、快乐、大度、诚信、机敏、坚强等伦理因素。公共管理伦理体系中,需要将把良好的行为、公正的行为综合在一起考虑,使公共管理者成为公平正义的实践人员。

2.强化公共管理领域的伦理监控

我国公共管理在现阶段的社会活动日渐增多,所以要加强公共管理体系的伦理监管,从而减少某些功利因素给各种公共管理组织造成不必要的影响。建设完善一个覆盖公共管理领域的伦理监管系统,对各政府部门以及有经济性质利益的公共管理组织,提出一个和其功能一致的伦理要求,同时并对其实践效果进行客观公正的评判。建立一个行业内部的平台,加强对损坏公共利益的公共管理行为的监管,对不履行公共管理工作的,部门和个人要建立一个完善的、严格的执行措施。在公共管理伦理建设过程中加入公众思维,加强公民参与社会管理以及民主决策的思想意识,制订一个长期确实有效管理方针。公共管理部门要约束个人的利益,并且为社会大众追求更大的利益,为社会群体提供一个良好的社会服务,处理不同的社会问题,让各群体间的交往更合理化。

目前,由于出现许多外在的因素,导致公共管理组织和管理人员的伦理日渐缺失,所以,我们应该建立一个可以涵盖不同公共管理活动的伦理规范系统。建立一个可以在决策中表现出公共思想的民主、科学的公共管理体制,这就要求公共管理者在工作上、处事上表现出一个公正、公平、平等、法治和严格自律的一般素质,让管理者可以在面对个人利益时,表现出一种自我控制、适度适当,在面对公共利益时可以表现出一种实践、公正公平对待弱势群体。让诚实意识、责任意识、廉政意识等思想深入到每一个公共管理者思想中,将主动承担社会责任当成是对公共管理组织和管理者考察的一个必要依据,重视加强公共管理岗位上的非经济性特征,用服务式管理代替统治式管理,倡导在法制意识指导下的公民自由意识,在公共管理组织中用伦理作为一个评判考核标准。

3.加快伦理建设速度塑造道德模范

公共管理是一种社会管理,向社会人员提供一种社会制度安排。公共管理组织的目标是需要满足社会受众对美好事物的追求。由于公共管理组织不提倡以经济利益为中心的功利性质目标,需要注重同公共利益有密切关系的产品的供应,所以对于所有管理机构及组织者的所付出与得到一定情况下不可以通过经济利益来衡量,有时其工作业绩因为非显性、长期性的原因,并不容易得到社会认同感。所以,需要根据不同的组织提供服务的特性,来进行针对性的宣传引导。通过塑造各组织和其管理人员的道德人格模范楷模,从而扩大公共管理伦理的公众影响。公共管理伦理制度规范化的过程中,需要将规范同已出现的公共活动和新的活动结合在一起,在管理战略层次上思考公共管理伦理问题。明确各种公共管理领域的管理者,并对管理模式、管理观念、服务标准等做出一个切实可行的规定。

公共管理伦理需要具有一定的文化厚度。公共管理是群体活动,管理模式会影响公共管理伦理的现状,正确的组织管理会有助于公共管理的建立,因为意识、认知、情感等管理文化因素组成了管理模式。在正义的管理组织文化之中,不正义的行为会被更正,正义的管理行为可以被加强。公共管理需要做好文化,树立公共品牌。加强廉洁、忠诚等文化建设,建立一种正义的文化,可以营造一种合理的环境,培养正确的公共管理,作为一个社会成员应该有一种协调人和人的规范能力的素质,形成一个约束体质和优秀的管理形式,让其明白应该具有的责任,可以承担的责任,公正地执行公共管理的职责,建立一种公共管理公信力。

参考文献

[1]杨春贵.转型期我国公共管理伦理的失范及对策[J].学习月刊,2009(10).

[2]纪霞.公共伦理道德的失范与构建[J].行政论坛,2006(06).

公共管理伦理学范文4

[关键词] 行政伦理学;工具理性;价值理性;公共价值管理范式

[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863(2014)01-0114-05

“行政学说史的研究是行政学研究的基础和起点。实际上,只有通过行政学说史的研究,我们才能清晰地理顺公共行政发展的基本脉络,准确把握公共行政的基本概念、命题和实质,进而摸索到行政学研究的新路子。”[1] 同理,行政伦理学说史的研究是行政伦理学研究的基础和起点,对西方行政伦理学的变迁进行研究具有重要的理论和现实意义。

一、工具理性与价值理性的涵义

(一)工具理性的涵义

德国社会学家马克思・韦伯在《社会学的基本概念》中率先提出并详述了“工具理性”与“价值理性”的界定与差异。他认为,工具理性是指“通过对周围环境和他人客观行为的期待所决定的行动,这种期待被当作达到行动者本人所追求的和经过理性计算的目的的‘条件’或‘手段’。”[2] 公共行政学中的工具理性取向主张“按照企业管理的原则与价值取向来对公共组织进行管理,试图通过科学化、技术化的管理来实现政府目标,效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。”[3]工具理性可以分为成本理性和收益理性。“通过缜密的逻辑思维和精密的科学计算来实现效率或效用的最大化”[4]是工具理性取向的目的。传统公共行政理论和新公共管理理论是西方公共行政理论中工具理性取向的代表流派,公共行政学创始人威尔逊是这一取向的创立者。

(二)价值理性的涵义

马克思・韦伯认为价值理性是指:“通过有意识地坚信某些特定行为的――伦理的、审美的、宗教的或其他形式的――自身价值,无关于能否成功,纯由其信仰所决定的行动。”[5]简言之,“价值理性注重信仰和理念,要求所追求的目标必须符合某种伦理道德或者人类内心深处的某些信念。”[6]公共行政的价值理性取向“把公共行政理解为通过不断地向公众传播和灌输公共精神以培养公民资格的过程,关注公共行政的公共性。”[7]公共精神的内容主要有公平、民主和公民权等。价值理性取向“强调公共服务的公平性、政府官员的回应性、民主行政、公民参与和社区自治等基本价值。”[8]新公共行政理论、弗吉尼亚工学院重建学派(黑堡学派)、后现代公共行政理论和新公共服务理论是西方公共行政理论中价值理性取向的代表流派,美国行政学家沃尔多是这一取向的创立者。

二、IR模式主导时期的西方行政伦理学

行政伦理学中的工具理性模式(Instrumental Rationality Mode)可以简称为IR模式。20世纪70年代之前,工具理性模式(IR模式)在西方行政伦理学领域占据主导地位。

(一)IR模式主导时期的西方行政伦理学发展脉络

1.萌芽时期(18世纪80年代―20世纪20年代)

美国开国元勋曾认识到行政伦理的重要性。1788年华盛顿总统在第一次国会会议上指出:“我们国家政策的基础在于个人道德的纯粹的、坚定的原则。” [9]詹姆斯・麦迪逊则指出:“在规划一个由凡人来管理凡人的政府时,老大难的问题在于:你必须首先设法让政府能够控制被统治者,然后又强制政府去控制它自己。”[10]1880年,多曼・伊顿“有感于公共行政机制长期的、单纯追求效率的、机械式的运作,认为这种情况必将引起严重的腐败,而且会使美国人的道德感变得麻木。”[11]他把宗教伦理的道德观念引入公共行政学领域,在某种程度上推动了行政伦理学的研究。

伍德罗・威尔逊的《行政学之研究》中“关于教育、人性和有道德的行政行为之间的关系和看法”[12],对行政伦理的研究有着深刻的影响。法兰克・古德诺在《政治与行政》一书中主张在功绩制的基础上对公务员加强从上而下的制约,从而实现廉政。20世纪初,弗雷德里克・泰罗的科学管理理论某些观点涉及行政伦理学的研究内容。魏罗毕在《行政学原理》一书中“把行政效率和行政伦理联系在一起的看法对此后学界对人事管理,对行政伦理的研究还是具有重要的意义的。”[13]

总体而言,这一段时期的西方行政伦理学仅停留在表面分析阶段:尚无学者对行政伦理的研究兴趣深入持久并进而成为该领域的专家;没有以行政伦理为中心的学术专著和学术刊物面世;没有召开过关于行政伦理学的专门学术会议;没有高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程。

行政伦理学在这一时期发展缓慢的主要原因是:其一,政治―行政两分法学派认为:政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行。“对后者而言,所谓的行政道德说到底只不过是服从命令,照章办事而已。”[14]其二,行政原则学派认为,遵从上级指示、注重效率并认真办事就是行政官员的道德要求。这两大学派在公共行政学发展的早期具有重大影响力,其主张在某种程度上限制了行政伦理学领域的研究,并决定了工具理性模式在行政伦理学领域占据主导地位。

这两大学派的主张促使行政学者思考:行政官员应该怎样做才算符合公众利益?为了回答这一问题,西方行政学者从两个角度进行研究:其一是官僚责任派,关注政府官僚部门的责任感,代表人物是弗雷德里奇、范纳、凯登和库珀等等;其二是组织人本主义派,关注政府部门中组织人本主义的重要性,代表人物是福莱特和丹哈特等等。

2.奠基时期(20世纪30―60年代)

1935―1941年,美国行政学界展开了一场关于行政伦理的论战,代表人物是弗雷德里奇和范纳,双方争论的焦点是保证行政官员操守的途径。这场论战使行政学界对行政官员的责任及其制约的关注度得以提高,使学界、政界和公众对行政伦理的重视度得以加强,实质上催生了西方行政伦理学。高斯、怀特和迪茂克则在《行政学的意义与范围》、《公共行政的责任》和《裁量权在现代行政中的角色》等文章中“肯定了行政自由裁量权的合理性,并提出了行政人的裁量性判决应对谁和对什么负责的问题。”[15]维恩・李斯在《道德和行政裁决》一文中“不但把人们的注意力集中到公共行政的一个重要环节――行政裁决上,而且更强调了公共行政的政治性和公共行政中价值观的不可忽视性。”[16] 罗伯特・达尔在《公共行政科学:三个问题》中指出传统公共行政学遇到三个难题,他的批判为公共行政伦理的理论研究与系统形成做出了巨大的贡献。此后至20世纪60年代,行政伦理学领域的主要文献有:保罗・阿普尔比的《通向更好的公共行政》、弗瑞兹・马克斯的《行政伦理和法治》和阿普尔比的《民主政府的行政和道德》、斯蒂芬・贝利的《伦理与公共服务》、罗伯特・戈兰姆比乌斯基的《组织作为一个道德问题》和《人,管理和道义:走向新的组织伦理》等等。

总体而言,20世纪30-60年代,西方行政学界开始有一批学者提高对行政伦理学领域研究的重视程度;美国公共行政协会分别于1952年、1959年和1963年召开过三次全国性的行政伦理学专题研讨会。行政伦理的研究取得长足进展,为行政伦理学的诞生打下了良好的基础,但该时期的研究依然显得不够系统、稳定,没有以行政伦理为中心的学术专著和学术刊物出版面世;没有高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程。工具理性模式在该领域依然占据主导地位,尽管某些学者的观点已倾向于倡导价值理性模式,但未能在短期内发展为完备的价值理性模式。这一状况直到1968年新公共行政学派创立之后才得以改变。

(二)IR模式在20世纪70年代之前占据主导地位的原因

20世纪70年代之前,工具理性模式在西方行政伦理学领域占据主导地位,其根本原因在于:20世纪70年代之前,工具理性取向在公共行政学(行政伦理学的源学科)中占据主导地位直接导致该取向在行政伦理学中占据主导地位。具体原因如下:

1.外部控制理论的影响。传统公共行政理论的三大基础理论(政治―行政二分法、官僚制理论和科学管理理论)都关注对政府官员的外部控制而忽视个体美德。主张对政府官员进行外在的政治控制;下级应该受到上级的绝对控制并绝对服从上级;个体美德应该从属于组织的外部控制。三大基础理论对外部控制理论的倡导使价值理性取向难以在西方行政伦理学中占据主导地位。

2.实证主义研究的影响。实证主义研究在传统公共行政时期大行其道,众多学者倡导效率主义,关注行政的“可行性”研究。公共行政学领域中奉行事实与价值分离的原则、行政与伦理二分模式。“理论研究者们热衷于把行政活动归于科学的事实领域,而认为伦理学属于价值领域,两者无法建立起内在关联。”[17]“实然”的事实问题是行政实践与理论的关注点,“应然”的价值问题被忽视。

3.官僚制理论对工具理性取向的倡导。韦伯在其官僚制理论中把合理性分为形式合理性与实质合理性,认为形式合理性与工具理性的科学精神相符,在官僚制中应该摒弃价值理性的因素,应该依据科学性、技术性、逻辑性等原则、在工具理性的基础上构建官僚制,其倡导工具理性取向对工具理性模式在西方行政伦理学发展初期占据主导地位有重要影响。

4.效率至上主义的影响。效率至上主义是传统公共行政理论的核心价值取向,这种取向排斥公平、正义、民主和公共利益等伦理价值观念,为工具价值取向在公共行政学和西方行政伦理学中占据主导地位创造了条件。

以上四方面都致使工具价值取向在西方行政伦理学的萌芽时期和奠基时期占据主导地位,这两个时期的部分学者虽然在其著述中提出某些与价值理性模式相关的观点,但价值理性模式只是处于萌芽和发展阶段,这种局面直到新公共行政学派建立之后才得以改变。

三、行政伦理学中的VR模式

行政伦理学中的价值理性模式(Value Rationality Mode)可以简称为VR模式,这一模式在20世纪70年代前后取代工具理性模式成为行政伦理学中的主导模式。1968年,新公共行政学派建立,该学派对传统公共行政学进行批判,其观点与传统公共行政理论倡导的“价值中立”和“效率主义”截然相反,引发新一轮对传统公共行政理论的批判与反思,并推动价值理性取向在公共行政领域中取得主导地位。20世纪60、70年代,传统公共行政学在西方国家的政府实践过程中引发一系列伦理困境(民权运动、越南战争及“水门事件”等),引发学者思考行政权力腐败和公务员的伦理价值等问题。在这两大背景下,行政伦理的研究开始取得长足进展,西方行政伦理学进入发展时期。

(一)VR模式主导时期的西方行政伦理学发展脉络

斯科特和哈特在《公共行政危机》一文中“主张把伦理学和公共行政结合起来, 但他们已不再提倡传统的基督教的价值观或者前一时期人们谈论的各种浅层次的道德规范, 而是转向了哲学的沉思。”[18]德怀特・沃尔多在《公共道德的反思》一文中对“水门事件”进行了分析。特里・库珀是这一时期西方行政伦理学领域极具影响力的学者。他于1982年出版《行政伦理学》一书,“试图通过对西方(尤其是美国)社会中的公共行政人员所面临的伦理困境与冲突问题的大量分析和实证研究,揭示出通向行政伦理学的一种‘设计的方法’。”[19]此外,还出版了《公共行政中的公民伦理》《行政伦理学手册》。

总体而言,这一时期行政伦理学的特征如下:首先,有一批学者对行政伦理的研究兴趣深入持久,并进而成为该领域的专家,如凯登、库珀和马国泉等;其次,有一批以行政伦理为专题的学术专著和学术刊物不断地出版面世。除前述著述之外,《公共廉政年鉴》于1996年创刊,1998年改名为《公共廉政》,该刊的创刊与发展是行政伦理学日趋成熟的重要标志;再次,行政伦理学专门学术会议持续召开,如:美国行政协会(ASPA)分别于1974、1976、1978、1980、1988和1990年召开了有关行政伦理的讨论会。1989 年, ASPA在华盛顿召开第一届“全国行政伦理学大会”。1991年,第一届“政府伦理研究大会”在犹他州帕克城召开。1995年,“全国伦理学与价值观研讨会”在美国佛罗里达州坦帕公共行政学院召开;最后,众多高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程,如1989年,“全国公共事务和行政研究院所联合会(NASPAA)”制定MPA课程标准,要求把行政伦理学作为必修课程,推进了西方行政伦理学的发展。可见,西方行政伦理学的学科体系是在这一时期得以构建和完善的。

(二)VR模式在这一时期占据主导地位的原因

价值理性模式在20世纪70年代前后取代工具理性模式成为行政伦理学中的主导模式的主要原因是:

1.新公共行政学派的影响

新公共行政学派的创立促使众多行政学者对公共行政学领域中新的价值定位(社会公平)的可能性进行思索、对公共行政行为进行伦理思考。该学派的核心价值理念之一是社会公平,但并未忽视效率理念。他们认为:公共行政是政府理论与管理理论的结合,相比之下,前者注重社会公平,后者注重经济和效率。行政人员应该用效率作为手段实现社会公平这一目的。可见,该学派在扬弃传统公共行政学的“效率至上”的基础上大力发展社会公平理论,促使价值理性取向在公共行政学和西方行政伦理学领域中成为主导取向。

2.行政人员伦理自主意识的增强。

这一时期的学者对西方国家面临伦理困境进行反思:当上级命令与公共利益冲突时该如何选择?这种思索促使行政人员的伦理自主性不断增强,“维护公共利益”、“坚持社会公平与正义”等理念越来越成为公共行政学领域的主导理念,这种改变为公共行政学领域和行政伦理学领域的主导理性模式的变更创造了条件。

3.对传统公共行政学三大基础理论的批判。

其一,对实证主义方法论的批判(实质上是对政治―行政二分法的批判)。斯科特和哈特于1973年发表《公共行政危机》一文批判实证主义研究,他们倡导用伦理视角和形而上学的研究方法对行政组织和公务员的价值观进行审视。其二,对官僚制的批判。官僚制片面强调工具理性而忽视价值理性,过分施行“非人格化”使行政人员异化。另一方面,封闭、保守、呆板的官僚制难以适用于信息资源丰富、快速变化、知识密集型的现代社会。这两方面受到某些学者的批判。其三,对效率至上主义的批判。这实质上是对泰罗制的批判。

四、IR模式与VR模式的融合

自西方行政伦理学的奠基时期以来,其内部的IR模式与VR模式一直在相互冲突,20世纪末期(尤其是21世纪)以来,部分学者开始探讨两种模式的融合途径,西方行政伦理学进入融合时期。目前,主要的融合途径有三种:政治伦理视角下的融合,“D模式”的融合与“E模式”的融合。以下将简介这三种融合途径并阐释本研究的IR模式与VR模式融合途径。

(一) 政治伦理视角下的融合

1989年,凯丝瑞・丹哈特和卡纯在《理想的管理:伦理学的政治前景》一文指出:官僚理念和民主理念是最基本、最重要的公共行政精神要素,“民主理念关注个体权利、平等、公平、自由等独立存在的价值;而官僚理念是工具性的,关注程序、手段:有效率、经济、标准化、等级权威结构、职责体制、无偏私、应用程序等。”[20]工具理性是手段,价值理性是目的。他们主张在政治伦理视角下实现工具理性模式和价值理性模式的融合:“这一视角与民主理念的实现是相联系的,它提供了一种不同的方式来看待公共行政伦理,这是一个能加速民主与官僚理念融合的方式,从而为行政的政治提供伦理指导。”[21]行政人员在行政体系中,应该将官僚理念作为工具和手段,通过对效率和标准化等价值的追求,保证民主理念所追求的公平、正义、个体权利和公共利益等等价值的实现。

(二)“D模式”的行政伦理解释方式

伯克(Burke)在《行政伦理学和民主理论》一文中探讨了“D模式”的行政伦理解释方式,试图找到行政伦理学中工具理性与价值理性的融合途径。其研究重点是:民主政治的内涵、官僚制在民主政治秩序中的定位、行政人员在组织结构内的角色定位。他阐释了民主制与伦理的关系,并指出存在行政伦理困境的原因在于:同一情境下,行政人员的角色因不同的民主理论而不同。“因而,伯克解决此问题的方式是分别考察:古典民主理论,律法主义、多元主义与参与进路、民主责任、宪法启示这些理论中的行政管理者的角色变化与行政伦理定位。”[22]对这些方面进行研究之后,伯克指出,行政人员的个体价值取向应该与民主政府的目标协调一致,民主责任是其中的重要内容。“民主责任的话语重点在于关注行政管理者角色的官僚性质以及它在民主框架内的定位。”[23]探究“民主制的特点与行政人员的义务和角色密切相关”这一命题时,需要考虑“民主责任”问题。

(三)“E模式”的行政伦理解释方式

2005年,杨开锋与候泽在《再次接近政治―行政二分法及其对行政伦理学的影响》一文中探讨了“E模式”的行政伦理解释方式,试图找到行政伦理学中工具理性与价值理性的融合途径。他们认为官僚精神和民主精神并非绝对二分,官僚价值并不等同行政价值,行政效率同样能够通过参与制、放权和自我管理等行政伦理中的“高道路”实现。“官僚价值的内容能够扩充到包括民主价值在内。通过重建一个公共哲学与公民精神,公共行政能够加强民主制。”[24]他们主张通过提高公民的政治参与度构建公民精神和行政人员的伦理道德,促使行政人员关注社会问题、维护公共利益并成为制度构建者。

(四)公共价值管理范式(PVM范式)――IR模式与VR模式的融合

1.公共价值管理范式的涵义

西方公共行政学中工具理性取向与价值理性取向的更替类似钟摆运动:一端是绝对的工具理性取向,另一端是绝对的价值理性取向,中间是公共价值管理范式。两种取向在争论、更替过程中慢慢接近中间,逐渐形成公共价值管理范式。

公共行政体系从本质上看应该是工具理性和价值理性的整合统一和完美结合,这种统一、结合所产生的范式即公共价值管理范式。“公共价值管理的理念于20世纪末由英美学者提出,代表人物有哈佛大学的资深教授马克・莫尔(Mark H・Moore)和英国曼彻斯特大学的杰瑞・斯托克(Gerry Stoker)教授。”[25]1995年莫尔出版《创造公共价值:政府战略管理》一书,2006年斯托克在《公共行政评论》上发表《公共价值管理:网络化治理的新叙事?》一文,二者的著述对公共价值管理范式进行了深入研究。公共价值管理模式体现了公共行政的工具理性和价值理性,“是公共行政的价值理性和工具理性合理地有机结合,是公共行政学者前进的方向和公共行政学的发展趋势。”[26]网络化治理理论是公共价值管理范式的代表理论之一,莫尔和斯托克是这一范式的创立者。行政伦理学中的公共价值管理范式(Public Value Management Paradigm)可以简称为PVM范式。至此,西方行政伦理学的变迁共经历了四个时期,分别为四种模式主导,其变迁过程可见表1。

表1 西方行政伦理学的变迁

2.IR模式与VR模式融合的途径

实现公共价值管理范式(PVM范式)的基本主张能够较好地实现IR模式与VR模式的融合。公共价值管理范式的基本主张及实现后的成效如下:

(1)对集体偏好的关注。政府应该对公民的集体偏好进行回应,而非对“顾客”进行回应;创造公共价值的基础是基于政治协商的、集体性的偏好表达。公民可以视为关注自己支付的税赋被如何使用的股东;公民通过投票箱、真正的参与、咨询和调查等方式来促进他们的税赋得到有效合理的使用。

(2)重视政治的作用。在政府管理过程中,政治是一种有效的协调机制: 它使人们能够在市场利己主义之外进行合作并做出决策;政治决策的灵活性使其能够更好地应对一些不确定、不明晰和意外的变化;政治能够超越利益分配, 创建一个将不同利益集中起来实现共同目的的公共价值分配方法;政治通过改变人们的偏好和创造一个具有合作精神的环境来影响合作的基础。

(3)重新定位民主与效率的关系。民主和效率是伙伴关系:民主的输入贯穿于分配效率和技术效率之中, 民主嵌入在整个公共价值管理过程之中。“分配效率和民主是合作伙伴关系,而不是交易的对象。”[27]

(4)对效率、责任与公平问题的全面回应。针对效率问题,通过持续的检查保证行为符合目标;针对责任问题,通过可沟通的目标对责任进行设定与监督;针对公平问题,通过发展个人能力实现权利与责任。

(5)推行网络治理。对话和交流体系是公共价值管理范式的实践基础,使其表现出网络治理的特征。技术和关系是网络治理中的两个关键词:先进的信息化技术为网络治理提供了硬件方面的基础,“成功的关系”是创造公共价值的重要前提,也是公共价值管理的核心目标。

可见,公共价值管理范式倡导:对公民集体偏好的回应;在政治协商的基础上创造公共价值;公民真正且有效地进行政治参与;民主与效率是伙伴而非敌对关系;全面应对效率、责任与公平问题;推行网络治理等。这些是行政伦理中的“高道路”,实现上述诸点可以有效地实现公民参与、维护个体权利、实现社会公平和正义,从而完善民主制(即实现价值理性)。这些理念的实现还能够保障较高的行政效率,实现标准化、维护职责体系,从而实现官僚价值(即实现工具理性)。这两大方面的实现实际上是较好地实现工具理性模式与价值理性模式的结合。换言之,IR模式与VR模式的最佳融合途径是实现公共价值管理范式(PVM范式)。

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The Evolution of Western Administrative Ethics under the Dichotomy of Instrument―Value Rationalities

Dong Lisheng Wang Shaoquan

[Abstract]

The instrument rationality and value rationality are two basic attributes of western administrative ethics. The former emphasizes efficiency while the latter pays more attention to fairness. The differences and contradictions between them promote the evolution of western administrative ethics and divide it into two schools: the instrument rationality-oriented administrative ethics and the value rationality-oriented administrative ethics. With the development of western administrative ethics, the orientations are gradually integrated to form the public value management paradigm. To review the development process of western administrative ethics in light of the dichotomy of the instrument-value rationalities can make this process clearer and provide a new research perspective for the researchers and students.

[Key words]administrative ethics,instrument rationality,value rationality,public value management paradigm

公共管理伦理学范文5

关键字:海洋伦理;生态伦理;体系建构

目前人类各项涉海活动的一个明显特征就是涉海活动的频繁性、多样性与公共性。随着人类各项涉海活动的日益增加,海洋环境问题显得尤为突出。如何对海洋资源进行文明有效的开发管理亦成为学者们探讨的热点问题。我国目前对于海洋伦理相关问题的研究已开始起步,更多的学者与专家对于海洋伦理在人类涉海活动过程中的重要影响给予了充分肯定和重视。将海洋伦理作为一种完整的规范的体系应用于促进各项涉海活动以及提高人类的海洋环境保护意识之前,将其理论性质与规范体系做出详细的界定与条理的分析至关重要。目前学界对于海洋伦理的研究大致集中在以下几个方面:

一、海洋伦理的内涵

清晰的概念界定是研究相关问题的基础。对于概念、内涵的模糊性势必导致研究方向的盲目性。对于"海洋伦理"的定义应从其根基--"伦理"的内涵开始研究。"伦理"因其内涵和外延的特性而多种多样。伦理是一种特殊的社会意识形态,是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心信念来维系的,表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。[1]其有两种存在状态:一是人们观念中由思辨把握的伦理,一是存在于现实社会生活中的伦理。[2]

对于"海洋伦理"的定义,国内学者并未达成一致见解。侧重于不同的研究领域与视角就会形成思路不同的概念界定。目前学界主要从生态伦理、公共伦理和公共行政伦理三个领域对其做出了相关阐释。

学者邱文彦、吴成根,滕娜以及王刚、吕建华从生态伦理三个角度对海洋伦理的内涵进行了阐述。"海洋伦理"一词较早出现于台湾海洋大学海洋资源管理研究所邱文彦教授的《海洋新伦理--跨世纪的环境正义》一文当中,其主要思想是将海洋作为一国国土,质疑了台湾现有法律的现实执行性。他认为我国的海洋或自然资源开发利用,在"永续性"和"跨时代公平正义"上,还有很多有待商榷的余地。[3]但其仅将海洋伦理作为生态伦理和环境正义来探讨而未对海洋伦理的内涵及特殊性作详细阐述。学者吴成根结合人类涉海活动愈加频繁,由诸多海洋行为引发了道德关注的现实状况,从全球范围和国家层面将海洋伦理体系的建构上升到海洋伦理学这一学科理论的创建层面。[4]其更多的将伦理学作为海洋伦理的研究基石,以生态伦理的观念阐述海洋伦理体系的建构,对于海洋伦理的内涵阐述欠充分。滕娜认为海洋伦理是一种海洋环境道德,是人们为了保护海洋生态环境而自觉调整人与海洋的关系而形成的道德意识、道德规范和行为实践的总和。[5]其更多的是将伦理与道德,手段与目的相等同,仅仅将人与海洋作为海洋伦理的调整对象。学者王刚,吕建华从生态伦理角度探讨了海洋伦理的内涵。他们认为海洋伦理是一种生态伦理,我们在构建海洋伦理的过程中所关注的不是"人类中心主义"与"自然中心主义"之间关于人类是否是自然界唯一的价值体的争论, 而是他们对全球生态环境的一种保护和敬畏的心态, 这种心态对于海洋开发显得尤为重要。[6]与此同时,他们认为海洋伦理也是一种公共伦理。

学者俞树彪将公共管理学作为海洋伦理学的元理论,以海洋科学、海洋管理学、伦理学为学科基础,认为对于海洋伦理内涵的界定至少应当包括:生态公平,公共正义,全球责任,人海和谐,敬畏生命,大海有机和边际效应七个方面。[7]其将人类作为价值论的本体,更着重强调人类涉海活动是一种管理行为。

学者吕建华,吴失在海洋伦理内涵方面加入了公共行政伦理这个创新性的视角,以公共性为基础元素,将海洋伦理纳入到公共行政管理的范畴。其从海洋伦理的诸多特性进行探讨:生态性、公共性以及行政性,探讨层面相对较广泛。

综上所述,海洋伦理的概念尚未被进行确切、清晰的界定,缺乏系统的、可以引以为标准的海洋伦理概念。概念的模糊性在一定程度上使得海洋伦理的理论性质的研究具有延展性。但不论学者从何种视角进行阐述,海洋伦理本质所具有的,以及其区别于生态伦理,大地伦理等的特殊性应当包括三个方面。一是依据海洋的自然属性以及海洋活动的公共性与外部性,海洋伦理应具有"公共性";二是从探讨海洋伦理的根本目的出发,在保护海洋环境及合理、有效利用海洋资源的前提下,约束人类各项涉海活动,使得人类与自然和谐共处是我们研究海洋伦理,建构海洋伦理体系的初衷。因此,海洋伦理在根本上具有"生态性";三是立足于人类涉海活动的公平性与可持续性,人类的各项涉海实践是满足人类开发利用海洋、管理海洋的需要。与此同时,海域的权属归于国家,从公共管理与公共行政角度看,海洋伦理还具有"行政性"。

公共管理伦理学范文6

一、中国历史上公共管理伦理化实践的弊病

1、臣民意识与私民意识的养成

在中国数千年浓厚的封建政治文化背景下,肇始于“家天下”的政权组织形式,成为了缺乏规则意识和契约意识的官本位现象的滥觞,如《诗经》中说“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”[2],把整个天下的人和物作为了君王的私有财产,并不断孕化成森严等级制度的“三纲五常”作为人们从公共社会事务管理到日常生活的根本准则,最终导致了“天下奉一人”的愚忠愚孝的政治伦理规则痼疾。同时,封建统治者有选择性地推崇“君子有三畏:畏天命,畏大人,畏圣人之言”[3]等儒家思想,营造了以家长制为中心的几千年的伦理规范。中国人在此伦理规范下养成了表现等级制度的“私民”意识,广大人民大众是被排除在作为公共管理主体之外的,在人民剥削压榨的基础上形成了关心民众也仅是出于统治者的“圣德”、“恩宠”等。正如现代学者俞可平指出,公民参与对于政治发展而言,意义极为重大。而中国数千年传统最为缺乏的无疑就是“公民参与”的意识,于是逐渐养成了各自为政的私民心态。梁启超在《国民浅训》中说:“我国人……一涉公字,其事立败。……公林无不斩伐,公路无不芜梗,公田无不侵占,公园无不毁坏。有一公物于此,在西人则以为此物我固有一份也,乃拥护而保全之,使我能长享此份。在中国人则以为此物我固有一份也,乃急取我一份所有者割归独享,又乘他人之不觉或无力抵抗,则并他人之一份所有而篡取之。”[4]当然历史传统中也不乏一些诸如“天下大同”、“天下为公”、“民胞物与”等先进思想,却也是以维护封建专制统治基础为前提,或是囿于自身阶级局限性并没有形成彻底的革命思想体系。

2、建国以来国家公务管理主体系统的民主和人文精神熏陶的缺失

新中国建立之初到改革开放前,在传统理想模式影响下,奉行的是大而全的无产阶级世界观和以集体主义为核心的社会主义价值观为基本的伦理制度。国家公共管理伦理的基本内容就是:毫不利己、专门利人、大公无私,把个人的一切全部交给党和国家,为了国家的利益,可以舍弃一切,没有个人的点滴私利。表现为自“五·四”以来出于革命斗争需要对于传统文化矫枉过正的批判与决裂,尤其是“”的十年浩劫,几乎使数千年传统思想中有助于建立良好公共管理伦理化体系的精髓丧失殆尽。改革开放后,中国又忙于脱贫致富,对于基本的公民意识培育也只是口号似的为多,缺乏系统性;在公共管理的伦理制度培育上整个社会更是过多的偏重“应试教育”。

二、中国历史上建立管理主体伦理道德意识的渠道

1、“五伦八德”是建立管理主体道德意识的基本渠道

“五伦”:父子有亲,夫妇有别,长幼有序,君臣有义,朋友有信;“八德”则是指自宋代形成的“孝,悌,忠,信,礼,义,廉,耻”。“五伦”与“八德”体现了传统文化下中国人的基本道德观。

中国古代国家公共管理主体的道德意识绝大部分也是从“五伦”、“八德”中衍化出来的。梁启超在《新民说》“论公德”一节中就曾批评中国传统的“五伦”大多为私德,其三德纯属家族伦理,朋友和君臣二伦仅为不完全的社会伦理。他说:“凡人对于社会之义务,决不徒在相知之朋友而已。即已绝迹不与人交者,仍于社会上有不可不尽之责任。”[5]然而,“五伦八德”也明显包含了传统社会中从国家、社会到家庭、个人的伦理规范,形成了一套“修身、齐家、治国、平天下”的体系,以及“推恩足以保四海”的“为天地立心、为生民立命、为往圣继绝学、为万世开太平”的“大公”思想。

2.社会价值观中公共管理伦理思想的萌芽

希望具有普遍关怀和强烈规范色彩思想的公共伦理思想在中国战国中晚期就已出现。“大道之行也,天下为公。选贤与能,讲信修睦。故人不独亲其亲,不独子其子,使老有所终,壮有所用,幼有所长,矜寡孤独废疾者,皆有所养。……力恶其不出于身也,不必为己。”[6]《礼记·礼运》中希望人人都要有普遍关怀的思想,照顾他人家庭,为他人出财出力。这样的社会价值观中萌芽出了具有强烈规范色彩的普遍范畴的关怀思想。但其中“公”与“私”是处在尖锐对立当中的,在具有强烈规范色彩的普遍关怀的道德内涵的映照下,个人利益、个人意愿无论如何理解,正当性都很低,是应当压抑和去除的事物。《韩非子·八说》里说道:“博习辩智如孔、墨,孔、墨不耕耨,则国何得焉?修孝寡欲如曾、史不战攻,则国何利焉?匹夫有私便,人主有公利。不作而养足,不仕而明显,此私便也。息文学而明法度,塞私便而一功劳,此公利也。”[7]韩非子认为博学孝道可能是妨碍“公利”的“私便”。其中彰显出来的法家公共伦理思想,具有浓厚的普遍主义的色彩。不只官吏,连人民都应该牺牲所有的“个人利益和个人意愿”。韩非子思想中,明显的是以公共为善,以个人利益、个人愿望为恶。希望具有普遍关怀和强烈规范色彩思想的公共伦理思想的萌芽,对中国人的心灵产生了铺天盖地式的影响,近乎根深蒂固地藏在中国人的内心当中。近现代中国公共管理制度的道德理想的一个重要部分就是把“公共管理主体”当中的“个人意愿”排除,个人的存在几乎变成道德理念的化身。

3、中国历史上建立管理主体伦理道德意识的主要渠道儒家崇尚的“家族思想”和“家国一体”观念,表现出来就是统一意识和整体意识。整个社会中的个体及其权利依附、淹没于群体中,呈现出一种虚无状态。孔子的“圣、贤、君子、小人”是对人的等级差别的分类;孟子认为,人是一个类,离开了“类”的个体是不存在的;荀子提出了“明分使群”的思想,人为人是群体的人。在儒家的“家族思想”和“家国一体”观念影响下,历史上管理主体的伦理道德意识中没有鲜明个体的概念,个体在这样的伦理道德集体意识中就是应该被消解于群体或社会中的。“家族思想”和“家国一体”的观念经常是与某种理想的心态联系在一起的,很少涉及到人的实际行为或者社会范式。“公共”领域的含义又相当模糊,基本上没有特定的场域,国家或者政府是“公共”用得最多的代名词。“家族思想”和“家国一体”观根植于历史上的公共管理伦理制度中,使得历史上中国公共管理伦理制度本身就带有缺乏领域性的特点。

三、历史传统公共管理伦理化制度构建路径的启示

1、是个人利益与公共利益冲突的产物

历史中的路径指出,公共伦理关系是个人利益冲突的产物,首先要在公共管理中明确,对待个人意愿、个人利益、个人权力的态度是构建公共管理伦理化制度的指导思想。公共管理的主体要保障社会中个人意愿、个人利益和个人权力的正当诉求。

2、必须梳理出现代“公共”的明确场域“共产党员无论何时何地都不应以个人利益放在第一位,而应以个人利益服从于民族的和人民群众的利益。”[8]《中国共产党在民族战争中的地位》使用“无论何时何地”来界定公共管理伦理化的场域。刘少奇的《论共产党员的修养》中也有相似的论述:“一个共产党员,在任何时候、任何问题上,都应该首先想到党的整体利益,都要把党的利益摆在前面,把个人问题、个人利益摆在服从的地位。……这就是共产主义道德的最高表现,就是无产阶级政党原则性的最高表现,就是无产阶级意识纯洁的最高表现。”[9]《论共产党员的修养》中“在任何时候、任何问题上”也没有公共场域的明确标示。

公共意识、公共管理伦理化中的“任何时候、任何问题”是一种高远的理想。随着中国社会的发展,“公共”也还是有一定场域的,公共和个人也不是完全对立的,更不是完全统一的。集体利益当中包含着合理的个人利益,曾称此为“公中有私”,并且提出了“公外有私”[10]的主张。由于中国传统社会从来没有在公共领域与私人领域之间筑起一道足以保障个体权利的刚性的制度规则和法律程序,所以任何人都可以随便地把西方社会人人平等的自由民主,转换成为明则利他,实则利己,公私不分,私而侵公的伦理关系。

3、必须注意对个人意愿与群体利益关系自省的引导

公共伦理关系建立在对个体与群体的共同利益关系和对个体融于群体之中的长远利益的领悟之上。人类的动物性会本能地关注自身,道金斯在《自私的基因》中提出:“基因永远是自私的,其目的就是繁衍自身,个体只是基因的奴仆。”[11]脱离这个事实,高谈集体利益高于个体利益、少数人的利益服从于多数人的利益的民主,注定是空洞而不能长久的。