作者：李泉 陈瑾瑞 单位：兰州大学经济学院
面对日益复杂的自然气象气候与多变的资源环境条件，为了有效应对农村与农业发展进程中的区域性灾害问题，中国政府于2011年初明确提出并确立了未来时期加快和促进农村水利改革发展的决定，这对于振兴农村经济、提升农民收入和促进现代农业发展具有重要的现实指导意义。改革开放以来，在多重因素综合作用下中国农村地区水利基础设施薄弱、农户对水利供给的需求巨大、水利设施投资严重不足、水利融资方式单一、渠道不畅，这些掣肘因素严重阻碍着农村社会经济的可持续发展。因此，有必要探索建立有差别的、动态化和多元化的农村水利供给体制与机制，通过相关政策引领社会资本进入农村水利领域，从而逐步改变农村水利设施投资不足、农田水利设施薄弱、农村防灾减灾能力不强、农业主要“靠天吃饭”的多重困境。
一、问题的提出及已有研究回顾
农村水利可持续发展是事关第一产业发展的重大问题，农村地区水利条件的优劣程度显著影响着特定农产品的种植结构和生长特性。同时，农村水利对于人畜的饮水状况也有着极其重要的影响。当前，中国农村地区区域差距大，水利设施建设极不均衡，内陆干旱和洪灾多发性地区水利问题尤其严重。进入21世纪以来，中国区域性的水旱灾害频发，严重影响现代农业发展、新农村建设和农民收入的稳步提升。例如，西北地区农村自然条件恶劣，干旱半干旱的高原荒漠等自然条件制约明显，农业生产应对多变气候的能力和农民抗击自然灾害的能力较为薄弱。2011年的中央一号文件指出：“水是生命之源，生产之要，生态之基；兴水利，除水害，事关人类生存，经济发展，社会进步，历来是治国安邦的大事。促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，夺取全面建设小康社会新胜利，必须下决心加快水利发展，切实增强水利支撑保障能力，实现水资源可持续利用”。仔细分析经济社会发展现状不难发现，中国农村地区区域生产力总体水平低下，农业科技水平落后，农业投入严重不足，水利基础设施建设极不完善，有限的财政资金投入农村水利建设捉襟见肘。因此，拓宽投融资渠道加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到区域防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全甚至是国家安全。
在以农田水利基础设施建设问题研究方面，国内外学者将重点主要聚焦于自然资源经济学、发展经济学和公共经济学、制度经济学等领域。其中，以可持续发展研究为代表的学者们围绕水资源利用、水利需求-供给、节水技术革新等宏观问题，研究了水利投资变动态势及水利发展对区域人口、经济、社会等的多重制约与影响，总结了水利工程建设、投融资运行管理、水利设施使用效率、水利微观实体良性运行的条件等一般性规律，并分析了农村产业结构调整对水利发展带来的影响和变化趋势。针对中国水利发展问题，1990年代中期联合国开发计划署（UNDP）项目“华北地区宏观经济水规划模型研究”、亚洲开发银行资助的“海河水利环境管理与规划研究”等，是对大流域系统区域水资源利用和水利环境管理进行探索的代表性成果。21世纪以来，以贺雪峰、周玉玺、宋鸿远、孔祥智及朱红根等为代表的研究者，分别从农村基础设施建设、制度变迁、乡村水利组织、农田水利产权、农业节水激励、农业水价政策等领域，对农村水利建设和水利发展进行了理论与实证分析；同时，针对农村税费改革对农田水利建设的影响，不同领域的研究者立足于不同层面，分析了农田水利建设的产业组织模式、农业灌溉节水行为、地下水灌溉产权制度等问题，并定性或定量分析了农田水利基础设施现状及其建设资金来源情况，发现基础设施建设滞后、资金投入不足、老化失修与功能退化现象严重等是中国农田水利基础设施中普遍存在的问题，而自然条件、区域经济因素、社会因素及农村治理因素则是造成地区之间农村农田水利灌溉基础设施投资差异的主要原因。国外学者Savas（2001）认为，政府是农村公共服务的安排者，金融机构和私人部门是生产者，但没有任何逻辑理由证明农村公共服务必须由政府机构来提供。事实上，一旦将农村水利基础设施定义为公共产品，那么公共物品的非盈利性特征便决定了必须由政府相关机构投入资金，金融资本和私人资本在市场条件下不会进入该领域，因而政府在这种状况下就具有主导作用，政府通过将财政资金直接投入到水利基础设施建设领域，能够有效推动水利设施的完善。Wendner和Goulder（2002）的研究表明，政府提供公共物品时往往不遵循个人偏好和个人意愿，甚至违背个人意愿，这就使农村水利建设陷入政府“好心做坏事”的困境之中。
总体而言，在广大农村地区，水利自古以来就是农业生产的最大制约因素，农田水利基础设施对于发展现代农业、提高农业综合生产能力、增加农民收入、改善农村生态环境和调整农业产业结构具有重要的基础性保障，且与国家粮食安全、农村社会稳定和主要农产品的供给息息相关，具有农村公共产品性质，不同主体在其中的重要作用都不可忽视或替代。新中国成立以来，小型农田水利建设投资要么主要以各级财政适当补助作导向，并将动员农村集体投资和农民投劳结合，要么通过发动各行各业支农和兴修水利。毫无疑问，随着人们意识的提高和农民收入的增加，我们有必要进一步发现农村居民除了对农村基础设施公共产品仍有较强的需求外，还对包括饮用水、环境卫生的改善、养老与医疗保险及教育文化等在内的其他哪些公共产品有着怎样的需求、持有何种态度，这种研究将有助于为建立职能清晰、权责明确的水利工程投融资与管理体制的奠定坚实基础。
二、中国农村水利设施投融资困境分析
从农田水利基础设施发展整体实践历程分析，自建国后的时期及分田到户之初，中国形成了国家投资、农民投劳的小农水利投入机制，大规模的农田水利建设投入和集体化经营使得农业水利设施建设快速增长，为中国粮食主产区提供了旱涝保收的基本水利条件。截止1957年，全国农田灌溉面积由1949年的0.16亿公顷增加到0.227亿公顷，1965年增至0.32亿公顷。从水利基本建设投资占全国基本建设投资的比重看，在“二五”至“五五”4个五年计划期间，该比重均保持在6.5%以上的高位，最高时达到8.0%。从“六五”时期开始，水利基本建设投资急剧下降，从“五五”时期的157.2亿元下降到93.0亿元，下降了40.8%。在“七五”和“八五”期间虽然投资额有所回升，但水利基建投资占基本建设投资的比重却持续下降至1.9%。改革开放以来，从中央到地方，小农水利投入机制向多渠道、分散化发展，中央政府重点关注贫困农村地区农业和农村基础设施，主要采用以工代赈的方法支持贫困地区基本农田、小型水利、乡村道路、人畜饮水、小流域治理等基础设施建设。同时，在家庭联产承包责任制实施过程中，由于农田水利基础设施建设管理体制改革并未及时跟进和配套，导致农田水利基础设施建设投入主体缺位，不仅农民投劳减少、农田水利投入相对减少，而且缺乏统一规划，资金投入效率不高，国土、农业、农业开发、扶贫、水利等涉农部门在缺乏协调机制的体制安排下分别实施农田水利建设项目，存在重复投资、重复建设的问题，以致资金使用效率低下，而国家的补助标准又显偏低，地方配套资金多无保证，农民自筹能力差，最终严重影响农田水利工程建设标准和进度，这已成为制约农田水利建设的主要瓶颈。数据显示，1981～1990年间中国新增灌溉面积793.3万公顷，同期由于老化失修等原因造成灌溉面积减少840.0万公顷，增减相抵后仍净减46.7万公顷。不仅如此，中国实行土地承包制以来，乡村组织主要是村级组织的行动能力日渐衰微，农户的行动能力不断增强，村级组织越来越缺乏约束农户个体行为的条件。农田水利工程的复杂性和农地经营的分散性，很难做到所有农户在水利基础设施建设合作中的投入收益对等，需要集体行动的村庄水利与农户个体化决策的土地承包制的矛盾便成为水利问题的根源。#p#分页标题#e#
在2004年税费改革后，中国农田水利不足的趋势明显加快，基层水利组织制度建设随农村乡镇管理体制改革被逐渐消弱，乡镇水利服务站走向滑坡甚至瓦解的边缘；越来越多的水利工程单位因?场化改革而成为?场主体，水利设施的运营由公益性、准公益性向企业化经营转变；农村基层自治组织越来越弱化，逐渐丧失组织农民筹资筹劳、合作灌溉的能力；农村水利建设日趋小型化、个体化并处于分散无序的自发状态；原有的灌溉、储水、排涝等农田水利设施，因长年缺乏维护与人为损坏已显得不堪重负，正常运行日益困难。以中国西北地区的甘肃、宁夏、青海、新疆为例，该区域所属的四个省区平均海拔较高，区域内河流密度较低，季节性河流较多，部分地区灌溉成本较高，工程前期投入量大，经济社会发展水平相对较落后，粗放的农业生产活动遍布，受自然条件限制耕地面积较少且多呈斑点状分布，这些独特的条件使得该地区农村水利设施建设陷入困境。西北农村地区特有的社会自然条件是其农村经济发展落后的必要条件，财政资金对于农田水利设施投入的不足，金融对农村发展水利基础设施的支持力度弱，私人和集体投资的程度低。同时，西北地区建设农田小型水利设施的目的主要是满足当地人畜的饮水和灌溉需要，具有投资规模大、建设周期长、投资回收周期长、财务收益低、边际社会效益远远大于边际私人效益、项目风险不确定等特点，因而政府长期承担着该地区水利建设的主力军作用，金融机构和私人主体的投入很低。改革开放以后，随着农户在农业生产经营中自主决策作用的显著增强，国家对水利建设的支出出现较大幅度的减少，特别是西北偏远农村地区地方政府自身财力不足、农户家庭收入水平低，导致属于公共产品领域的水利设施投入供给与农业生产发展需求缺口日益拉大。换句话说，国家在对农民家庭联产承包责任制提供各方面创新支持的同时，也把农村水利设施供给的负担逐步转嫁给作为生产经营主体的农户，农村水利建设基本处于国家固定资产投资的边缘地带，农村水利建设并未严格纳入公共财政收支体系，属制度外公共产品，这就造成了当前西北地区农村水利设施投融资动力缺乏、渠道不畅、主体单一等问题。不可否认，当政府将水利设施建设的负担转嫁给单个农户或集体组织时，应该相应出台相关的政策措施以引导各类金融机构和资本所有者关注农田水利发展，但农田水利投资的特殊性决定了市场力量又不愿意涉足于该领域，加之中国当前的金融制度设计使金融机构更不愿意向农村水利建设大规模授信，最终造成国家农贷的总体绩效不如人意。
进入1990年代中后期，在农业税费负担及城镇化、工业化等其他各种经济原因的影响下，西北地区部分农民放弃了收益相对较低的传统农田耕作而外出打工或从事非农领域其他收益较高的产业。尽管中央政府也想方设法花费了大量的项目资金扶持农田水利发展，但由于农田水利设施建设管理主体责任不清、管理体制不顺，客观上造成农田水利设施建设主体缺位和错位，也直接或间接地阻碍了农田水利事业的发展；特别是中央投资项目的宏观性无法兼顾地方水利灌溉系统的特殊性，导致由上级财政投入建设的农田水利设施只建不管、重建轻管、带病运行，时间长了难免出现农田干支渠道淤塞、损毁问题，小型水利设施也无法持续发挥作用，防洪排涝能力薄弱，农业抗灾能力脆弱，重点水利项目建设最终沦为摆设性的政绩工程。同时，城乡人口流动规模的迅速增加使得外出人口应该承担的义务工和积累工难以在农村社区内部得到履行，致使农田水利供给面临着日益严重的治理性危机，即政府公共力量因市场化冲击而逐步退却，农村集体组织因受制于财政资源匮乏、治理权限不足、合法性形象恶化等因素也逐步退出，农村分散的治水组织制度基础遭到侵蚀。不仅如此，稀缺的地下水资源在工业化的利用方式下遭到越来越严重的破坏，农田灌溉用水成本迅速上涨、用水纠纷多又发生，农村社会自身的可持续发展能力也遭遇很大程度上的弱化，治水的生态资源环境基础遭遇巨大的挑战。
三、稳健性结论和政策建议
农村水利设施建设公共物品的特点，决定了转变政府公共支出体系、建立以公共财政为主渠道的水利建设融资途径、加大中央财政对水利支出、完善地方财政对该项目支出迫在眉睫。中国农村地区水利建设投融资普遍面临渠道单一、农户合作组织内源融资积累程度低、市场金融资本进入困难等问题。因此，有必要依赖政府的相关政策，引领社会资本进入农村水利建设领域，加快出台金融机构科学介入农村水利建设政策、增加政策性银行对农村水利的支持力度，提高商业银行对农村水利基础设施建设的授信额度，并鼓励私人资本进入该领域投资（在这一点上可参考美国政府对于农田水利投入资金稳定，联邦政府和地方政府分工明确、相互配合，政府除了对农田水利的直接投资外，还安排低息贷款和专项债券，重视水利法制建设的具体做法）。同时，在确保政府投资占主导条件下，巧妙利用市场机制实现农村水利建设投资主体多样化，为加快西北地区农村水利建设提供充足的资金支撑；改善农村水利资产的经营管理模式，引入现代管理制度和方法，将相关固定资产证券化，增强相关资产的流动性，实现水利工程建设和管理的统一（可通过拍卖、租赁、承包等方式对工程管理体制进行改革，进一步明确水利工程的所有权、建设权、经营权）。
除此之外，完善农村水利设施建设的法律法规，通过立法手段从根本上解决农村水利建设的长期性问题，规范水利建设投资在各级政府财政预算内资金所占的比重，实现财政用于水利上的投入与财政支出总量同步增长和确保资金的使用效益，也非常重要和必要。同时，辅之以国家层面的《农田水利法》，从区域层面制定水资源一体化管理体制，实现地上水、地下水、中水等水资源统筹安排，优化水资源配置，开源与节流并举、开发与保护并重，提高城乡供水能力，构建城乡供水保障体系；从各地农村的实际情况出发，充分尊重和理解农民的意愿，建设农民需要的、又能适合当地农业发展的农田水利基础设施，结合对农田小型水利科技发展与人才培养、水知识传播与节约用水宣传及其他相关农业水事活动发展激励措施，促使农民需求意愿的顺利实现和加速现代农业的发展步伐；严格划定用水总量、用水效率和入河污染物限排总量“三条红线”，实行流域、区域、城乡水资源统一管理，健全科学合理的水价形成机制，完善用水市场，对城市生活和工业挤占农业用水部分提取一定比例资源使用费，用于补偿农业或农田水利设施建设；推广工程、管理、农艺相结合的综合农业节水技术，推广节水增效灌溉新技术，提高水资源利用效率，建立健全农田水利基础设施建后管护机制，以此保证农田水利工程的正常运行和综合效益的可持续发挥，也是促进农田水利实现多元化、差异化和动态性有效供给的必要之举。#p#分页标题#e#
