作者：刘兰芳 单位：衡阳师范学院
亚热带稻区是我国重要的粮食生产基地，但季节性干旱对水稻生长构成了严重的威胁，为保障水稻安全生产，必须加强农田水利建设。水利设施建设不仅影响水稻产量，而且事关公共安全，事关人民群众的生命财产安全，事关和谐社会的建设大局，是一件功在当代，利在千秋的德政工程。2011年中央1号文件明确强调要兴修水利，力争通过5年到10年的努力奋斗，从根本上扭转我国水利设施建设明显滞后的局面。衡阳市位于湖南省南部，湘江中游，充足的阳光，丰富的降水，为衡阳市的农业生产提供了良好的条件，使其成为湖南省重要的水稻生产基地，但水稻生产经常遭遇干旱的威胁，因此农田水利建设对本区水稻生产至关重要。本区的水利设施大多是20世纪50、60年代修建，经过数十年的运行使用，存在诸多安全隐患，严重影响工程的安全运行和防旱抗旱效益的发挥，也给工程管理方面带来很多麻烦。为了落实2011中央1号文件，衡阳市理应在查清水利设施现状的基础上，探寻水利设施安全隐患的防范措施，提高区域抗旱能力已实现安全减灾的目标。
1衡阳市水利设施及抗旱能力现状分析
衡阳市现有各类水利设施44．13万处，遍布于衡阳市各县市区（表1），其中大型灌区1处（欧阳海灌区），中型水库29处，中型电灌站5处、12656kW，中型水轮泵站5处，小Ⅰ型水库183处，小Ⅱ型水库959处，山平塘43．4万口，小型河坝5553处，小型电力灌溉站1．5万处、112832kW。主要灌溉渠道16814km。总蓄引堤水量27．351亿m3，其中蓄水量20．698万m3，有效灌溉面积4．97万hm2。初步形成了蓄、引、堤、排、灌以及防洪、发电、供水、航运等多功能的水利工程体系，对促进工农业生产的发展起着保障作用［1］。
2衡阳市水利设施与抗旱能力存在的问题
2．1工程质量差，安全灌溉效率低衡阳市现有的水利设施大多数建于20世纪50、60年代，限于当时客观条件，资金少，设备材料不足，造成工程建设质量差，标准低，不配套，经过几十年的运行，工程老化，安全问题日益严重，灌溉面积不断下降，灌溉效率不高（表2）。据调查统计，全市29座中型水库中有16座为严重险病水库，占中型水库总数的58％。在小型水库中，隐患险库508处，漏塘占山平塘总数的71％。全市有近40％的水库不能正常蓄水，每年减少蓄水5000万m3以上［2］。如衡阳县6处中型水库中有3处属于Ⅲ类坝水库，106处小型水库均属病险水库［3］。衡南县有70座水库因大坝存在隐患不能正常蓄水［4］，祁东县有中小型水库147座，现库容只有6461万m3，占应蓄水量35％，灌溉面积只有1．114万hm2，只达到原设计标准的40％。再如，2007年5月衡阳市降水丰富，但由于工程建设质量差，灌溉渠系建筑物安全系数小，在雨季不得不限制蓄水，6月以后，大面积连续53d无有效降雨，造成了全市150多座水库、20．3万口山塘干涸，96条溪河断流，截止7月31日，衡阳市水稻受旱面积达14．92万hm2，占总面积的49．6％，全市有3200个村、37900个组、26．5万人发生饮水困难。
2．2机电灌溉设备陈旧，安全抗旱难以保证20世纪60年代，衡阳市遭遇连年干旱，为此着力发展电力提水灌溉，现境内拥有电力提灌装机12．55万kW。装机100kW以上的电灌站工程60处，其中20世纪60年代兴建了30处，70年代兴建了16处，80年代建了7处，90年代修建7处。可见，有一半电灌设备已经运行了40多年，运行最长的时间达到了51年，最短的时间也达到了12年。由于运行时间长，加之当时大部分设备质量不高，同时缺乏资金与专业人员进行维修和管理，致使设备老化，无法安全运行。如衡山县带病运行的电灌站44处，不能运行有18处，分别占总电灌站的27％、11％。衡南县电灌站80％属于淘汰设备。常宁市电排灌站能安全使用的只有10％。由于机电灌溉能力不足，一旦遇上干旱季节，本区水稻轻则干旱减产，重则荒芜失收。
2．3塘库淤积严重，安全蓄水能力明显下降改革开放以来，随着家庭联产责任承包制的实施，衡阳市的山平塘由集体经营管理转为农户个体承包经营，于是冬闲挑塘泥的现象几乎绝迹，山平塘的维修亦无人问津。即使少数农户想要清除山平塘的淤泥，终究势单力薄而无济于事，由于投入不足，管理乏力，山平塘淤塞渗漏严重，大部分已成为碟子塘，筛子塘，伴之而来的是山平塘的废弃数量正在急剧上升，安全蓄水能力明显下降。实地调查得知，衡山县一些山塘淤积层很厚且塘坝渗漏严重，不仅无法安全蓄水，天长地久就变成了废塘，衡山县自1978年以来已废弃4409口山塘。据统计，祁东县山塘淤积总量年平均达到269万m3，山平塘数量较1965年下降了25％，全县山平塘的蓄水总容积已由15750万m3下降到12330万m3，有效灌溉面积由2．13万hm2减少到1．67万hm2。由于山平塘的蓄灌能力降低，大幅度增加了农用机具提灌稻田用水的费用［5］，也给农村经济发展造成了严重威胁。
2．4投入与监管机制不健全，水利设施安全运行和综合减灾较难实现衡阳市水库、山塘、电灌站等各类水利设施大都是20世纪50－70年代兴建。这一阶段，我国农业水利设施建设的投入主体和投入形式主要是农户投入“义务工”，国家给予经济补贴［6］。农户投工修建水库主要依靠生产队进行管理，所有的农务活动实施的是集体出工计分的方式，难免存在一些“出工不出力”的现象，加之缺乏机械，受到技术、材料等诸多因素的影响，所建水利设施主坝均是土坝，给长时间安全运行留下了隐患，也是造成目前水库、山塘出现渗漏严重的根本原因。对于已建塘库的维修、管理没有配备专人管理，导致责任不明，管理不善。加之其管理模式陈旧，水利设施维修、建设与安全管理得不到有力支持。20世纪90年代，衡阳市遭遇数次特大水旱灾害，水利建设与安全管理又引起了政府的重视。此阶段，农业水利事业开始了改革，农业水利建设的投入主体和投入形式也演变为农民“投工”、“投劳”，缴纳水费，中央和地方政府配套资金支持农业水利建设。尽管国家、地方的经济补贴有所增加，但农户投工积极性减弱，水利设施的安全管理仍然不能到位，尤其是山塘清淤工作基本处于停滞状态，致使山塘蓄水能力大幅度下降，其防洪抗旱功能无法实现。#p#分页标题#e#
3衡阳市水利设施安全管理与安全减灾对策
3．1全面整治水利设施，提高区域抗灾能力衡阳市现有农田水利设施不能保证农业抗旱的需要，因此，整治与兴修水利设施对防治水旱灾害尤其重要。地方政府要全面贯彻落实湖南省人民政府办公厅《关于建立农田水利建设新机制意见的通知》的精神，在制度、政策上创新，鼓励通过市场吸收社会资金参与建设，尽量发挥企业或其他非政府投资主体的作用［7］，建立以政府公共财政投入为引导，群众投入为主体，其他资金投入为辅助的投入格局。具体来说，就是要“争取国家的、增加地方的、捆住其他的、调动农民的、吸引社会的”。一方面积极力争国家财政对农田水利建设的专门拨款，另一方面由村级机构出面组织村民投资投力积极兴建山塘，这样既可以推动新农村建设，又能促进了“三农”问题的解决，统筹城乡发展。就本区情况看，一是要全面整修现有山塘、水库、渠系等水利工程。根据现有的水利状况，挖掘内部潜力是水利建设的主攻方向。以尽快的速度根治病险水库与山塘，确保其安全运行。同时集中精力、财力、物力，整治山塘，使山塘呈现由小变大、由浅变深、由坏变好的新面貌。还要因地制宜地更新设备，逐渐实现水利工程达到设计的标准。二是在有条件的地方，广积资金，适当兴建一些山塘、水库等水利工程，建立一批大、中、小型相结合，蓄、引、排、灌相配套的水利工程网络。三是充分发挥群众投入的主体作用，进一步完善“一事一议”，通过政府组织引导，鼓励群众投资投劳开展塘库清淤整治工作，加快农村水利设施管理协会等专业合作组的发展。四是开拓资金来源，维修与更新机电灌溉设备。
3．2采取人工与机械化清淤并重的方式，提高区域蓄水能力衡阳市塘库清淤增容已迫在眉睫。在当地多数精壮劳动力外出务工且清淤工程巨大的情况下，应极力加强机械化清淤的步伐。地方政府应针对塘库淤积现状，有计划科学地安排资金购买机械设备，以乡镇为单位，组建专业机械化清淤队或专业化清淤公司，适当收取清淤作业费，用于人员工资、设备维修更新。同时由县级农机管理局牵头，县级农机技术推广站为主，成立机械化清淤服务组织，具体负责人员培训、设备引进、示范表演、信息传递、技术咨询及维修服务等工作，保证清淤工作的顺利开展和投入资金的安全运行及效益发挥。对于一些面积较小，不便于机械化清淤的小塘库，应恢复与倡导传统的清淤方式。因此，政府应积极动员对当地农民投工投劳，建立以村组为主体的组织实施、政府投入专项补助资金的工作机制，抓住冬闲季节的机遇，形成人人挑塘泥的喜人局面。另外，要积极引导村组根据实际情况与塘库淤积现状，采取针对性的具体措施，建立起塘库的管理和保障机制，让遍布各地的塘库能按设计标准蓄水，充分发挥塘库在防灾减灾中的作用。
3．3完善监管体制，加强水利设施安全管理以提高减灾能力如前所述，监管体制不健全是造成塘库淤积严重的主要原因，为此，深化改革，完善监管体制是解决塘库淤积问题的重要措施，建议采取如下对策：
一是强化领导负责制。各乡（镇）人民政府，县直有关单位要高度重视水利设施科学管理工作，切实承担起水利设施兴建与整治的组织责任，真正把水利建设与安全管理作为发展现代农业的突破口，建设社会主义新农村的重要内容，纳入当地经济社会发展规划与领导的政务考核工作，实行水利设施管理和维护不达标的“一票否决”制度，并且当地农民检查、监督和举报的责任和权力。只有这样，才能保证资金真正用于水利工程的兴建与整治工作，促使其发挥良好的功效。
二是创建适应新形势下的水利设施管理体制。要探索建立与家庭联产承包责任制相适应的农村水利投资和经营管理体制，大力推行农田水利工程产权制度改革［8］，通过租赁、拍卖、承包、股份制改造等形式改革现有农村小型水利工程，使之发挥最大效益，盘活水利资产；实施防汛抗旱、综合经营、工程管理“三位一体”管理模式的创新；建立健全产权清晰、权责明确、政事分开、管理科学的水利设施管理体系［9］。
三是积极引入世界银行推荐的灌溉公司管理模式。灌区作为农业供水批发商并负责支渠以上工程的管理和维护［10］，以保证老化失修农田水利基础设施的重建和维护，增加其抗灾减灾能力，提高其使用寿命和使用效率。
