本文作者：王强 单位：南京大学哲学系 西北大学哲学与社会学学院
一、这一时期也是思想激荡和理论层出的时期
在新公共行政和新公共管理等行政理论影响下,全球出现一股势不可挡的公共行政变革潮流,且各国政府在变革过程中出现诸多趋同现象,如行政职能市场化、行政权力分散化、公共服务社会化、政府理念企业化、政府治理电子化等等。〔2〕主要表现在以下几个方面:
第一,缩小政府职能,减少公共开支。在缩减公共开支,建立“精干、效能”的“小政府”方面,西方国家普遍采取分散、转移政府专业管理职能的方法。其一是国有企业私营化,即将部分国有企业和资产让渡给私人经营;其二是公共服务社会化,即将部分公共服务事务委托给民间团体或者私人管理;其三是政府业务合同化,即将部分业务推向市场,以契约的形式,保证业务目标的实现。在缩小政府管理权限,减少公共开支的同时,西方国家也注意加强政府的宏观调控和综合协调职能,通过制定指导性经济计划,对国民经济的发展前景作出预测和分析。
第二,精简机构人员,建立精干政府。建立精干、合理、高效的政府机构是各个国家行政改革的重要目标。1984年,日本政府对12个省厅的内部机构进行了大幅度的调整合并;1987年,澳大利亚政府将28个部合并为18个部。在精简机构的同时,西方国家政府还采取了紧缩编制、精简冗员的做法,以建立精干效能的政府。目前西方发达国家内阁机构大多实行“大部门体制”,内阁机构设置一般在20个以下,其中加拿大最多,为19个,英国法国都是18个,美国15个,日本则只有1府12省厅。
第三,实行权力下放,扩大地方权力。20世纪70年代以来,这方面的改革以分权为主流。如里根政府提出了“还政于州”的口号,给州政府更多的自主权;日本政府则通过法律,使地方政府具有更大的自主权;法国政府也以法律形成关于权力下放和权力分散的基本格局。总观西方国家权力下放历程,我们发现,其坚持财权集中,事权分散的原则,这样既保证国家利益得以维护,又充分调动地方的积极性、主动性。〔3〕20世纪七八十年代,西方发达国家的行政改革在总体上是成功的,概其经验,主要包括以下几个方面:其一,渐进的改革。西方国家的行政改革,大多没有采取突变的形式,而是采用渐进式的改革,这样就确保了行政改革的稳步发展、有序前行。其二,法制的保障。西方国家行政改革中特别注重法制建设,行政改革的每个步骤、措施,都要由议会通过的相应法律作为依据才能具体实施。其三,高效的进行。西方国家行政改革特别强调效益问题,将企业管理中的“顾客至上”原则应用于公共管理之中,不断提高服务质量,满足顾客的诉求。当代西方国家政府在现代化进程中积累的成功经验是人类共同的财富,值得我们学习和借鉴,而且从经济学的角度看,借鉴和总结他人的经验和教训,有助于缩短中国行政现代化的博弈过程,较少试错次数,从而降低行政现代化的成本。基于此,邓小平多次强调要“认真调查研究,比较各国的经验”,而后“集思广益,提出切实可行的方案和措施”〔4〕,推动中国的行政改革和现代化进程。
二、邓小平对当代西方行政改革经验的借鉴
邓小平长期从事党、政、军高层管理工作,这是他具备丰富经验和杰出才能的基础;与此同时,邓小平还具备一般高层领导者所不多的特殊经历,这就是他旅法留苏、多次访美、访日、访欧的广泛国外生活的阅历。这使得他“比其他人更早了解有关别国现展和生活水平的情况”〔5〕,“对外国人以及外国人对中国的看法抱有极大的兴趣”〔6〕。邓小平特殊的生活实践和个性品质,使得他能够放眼看世界,不断地同外部环境进行对话沟通。从世界现代化图式出发,邓小平反对凡事都要先拷问姓“资”还是姓“社”的对象性思维,对此类人,邓小平严肃斥责其“连基本的常识都没有”。因为“资本主义已经有了几百年历史,各国人民在资本主义制度下所发展的科学和技术,所积累的各种有益的知识和经验,都是我们必须继承和学习的”〔7〕。并预言:经过改革“我们的制度将一天天完善起来,它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素,成为世界上最好的制度”〔8〕。
第一,借鉴西方国家政府官员的任期制,废除领导岗位终身制。西方各国内阁每届都有一定的期限,而且主要领导人的任期都不能超过两届,这种做法在一定程度上,可以防止个人专权。建国后,中国实际上存在着领导岗位终身制问题,这在一定程度上导致个人专断、官僚主义,影响了社会主义民主化进程。邓小平指出:“世界各国都有自己的退休制度。……我们也需要有个年龄的限制。”〔9〕在邓小平影响下,1982年2月,中共中央做出了《关于建立老干部退休制度的决定》,同年《宪法》规定国家领导人连续任职不得超过两届。1984年10月,就干部年轻化问题邓小平再次指出:“这一点,也要学发达国家。……好多国家大部分部长是三十几岁,也有岁数大一些的,但比较少。总理岁数可能比较大,一般也是五十多岁。”〔10〕邓小平不仅是这样说的,也是这样做的,1985年,他主动从行政管理一线退下来,不再从事具体行政管理事务,这对建立合乎理性的领导干部交替制度具有十分重要的意义。
第二,借鉴西方国家规范化的制度优势,克服人治化倾向。制度是理性的重要载体,无规则即是无理性〔11〕。在西方无论是政治学、经济学还是管理学,“制度”都是一个主要范畴,美国政治学家赛缪尔•亨廷顿认为:制度是“稳定的,受到尊重的和不断重现的行为模式”〔12〕;新制度经济学的主要代表人物诺斯则认为“制度是一系列被制定出来的规则,守法程序和行为的道德伦理规范”〔13〕;罗尔斯将“制度理解为一种公开的规范体系”〔14〕;阿尔蒙德认为“政治制度是一个社会用来系统表达和贯彻其共同目标的各种安排的重要部分”〔15〕。中国传统政治制度,“封建专制传统比较多,民主法制传统很少”〔16〕。为此邓小平强调“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”〔17〕,所以他总是“考虑从制度上解决问题”,通过“改革党和国家领导制度及其他制度,……加速现代化建设事业的发展”〔18〕。
第三,借鉴西方国家的公务员制度,改革干部人事制度。西方公务员制度建立在两党制基础之上,其将政府工作人员分为“政务官”和“事务官”,“事务官”不与政党共进退,通过公开考试、严格考核、择优录取的方式选拔。这主要是为防止两党轮流执政而导致政府管理中断,客观上也造就了大量优秀政府管理者。邓小平善于吸收和借鉴西方发达国家成熟的人事管理制度和有益经验,并结合中国国情形成具有中国特色的干部人事制度。1979年,在谈到“认真选拔接班人”时,邓小平说:“我们说资本主义社会不好,但它在发现人才、使用人才方面是非常大胆的。它有个特点,不论资排辈,凡是合格的人就使用,并且认为这是理所当然的。”〔19〕1980年,在中央军委扩大会议上,邓小平指出:“一般资本主义国家考法官、考警察,条件很严格,我们更应该严格,除了必须通晓各项法律、政策、条例、程序、案例和有关的社会知识以外,特别要求大公无私、作风正派。”〔20〕在邓小平干部人事制度思想的指导下,1988年,国务院成立人事部,主要负责推行国家公务员制度的建设。1993年,《国家公务员暂行条例》正式产生,并在此基础上形成了《中华人民共和国公务员法》(2005年4月27日颁布)。#p#分页标题#e#
第四,借鉴西方国家经济发展的动力源,实行科教兴国战略。20世纪70年代以后,以信息论、控制论、系统论为先导的新科学群,以微电子技术、信息通讯技术、材料工程技术、生物工程技术为先导的新技术群,在全世界范围内爆发了一场深刻的科技革命。〔21〕在西方科技革命蓬勃发展的同时,中国科学、教育却因为“”而遭受空前浩劫,建国后经过努力与世界其他国家科学、教育、文化水平之间缩小的差距又被逐渐拉大。基于“我们的科学技术水平同世界先进水平的差距还很大,科学技术力量还很薄弱”〔22〕的现实困境,邓小平复出以后随即要求主管科教方面的工作,并快速推行一系列改革,恢复了经济发展的动力源。明乎此,我们不难理解“科教兴国”战略提出的伟大意义。
三、邓小平对现代西方行政改革经验的超越
中国的国情和发展状况决定了我们不可能照搬照抄别国的管理模式,实践证明“过去我们搬用别国的模式,结果阻碍了生产力的发展,在思想上导致僵化,妨碍人民和基层积极性的发挥”〔23〕。所以“照抄照搬别国经验、别国模式,从来不能得到成功”〔24〕。为此“我们一定要切合实际,要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式”〔25〕。在学习外来文化的时候,邓小平还特别强调“要保持自己的优势,避免资本主义社会的毛病和弊端”〔26〕,“绝不允许把我们学习资本主义社会的某些技术和某些管理的经验,变成了崇拜资本主义外国,受资本主义腐蚀”〔27〕。为此,邓小平在借鉴当代西方国家行政改革经验的基础上,从中国国情出发并有所超越,形成了独具中国特色的行政管理思想。
第一,建立强有力的政府工作系统。自由主义经济学认为:政府在经济发展中充当“守门人”的角色,所以他们奉行“政府要好,管理要少”的不干预政策。但是实践证明,一个强有力的政府系统对后发展中国家经济社会发展具有决定性的作用,它是经济发展的起搏器和推动器,为此邓小平特别注重构建强有力的政府工作系统,并以此为切入口,推动行政体制改革。构建强有力的政府系统,首先需要采取结构功能分化的方法,使得党、政府和企事业单位分工合作、牵制平衡,实现党政分开、政企分开、政社分开的鹄的。分工的目的是使专业化管理技术得以引入和应用,从而带来较高的“劳动生产率”;合作的结果则扩大了多项专业化技术之间的“乘数效应”,同时还避免了因分工而可能造成的治理领域的“真空”和治理权限之间的冲突。〔28〕
第二,经济职能是政府的重要职能。自由主义经济学认为:市场可以调节一切,“政府要远离经济生活之外”,只负责政策制定和提供服务,所以经济职能在政府职能系统中开始淡化。邓小平一贯重视政府的经济职能,1956年邓小平主持中央书记处工作时就提出:今后的主要任务是搞建设。“”以后,邓小平一以贯之地坚持“现代化建设的任务是多方面的,各个方面需要综合平衡,不能单打一。但是说到最后,还是要把经济建设当作中心”〔29〕。明乎此,我们不难理解改革开放三十多年的伟大功绩。
第三,行政管理必须坚持群众路线的观点和方法。西方国家属于“精英政治”,通过“政治精英”实现对国家和社会公共事务管理的宗旨。相对而言,中国政府则奉行“人民政府人民管”的理念,走的是群众路线和群众方法,这也是行政价值之所在。改革开放以来,邓小平反复强调一切工作中都要贯彻群众路线,指出贯彻群众路线是克服官僚主义、命令主义、形式主义的有效法宝;并且强调在社会主义建设时候群众路线与大搞群众运动的办法是不同的,必须研究新情况、创造新办法。
第四,坚持思想政治教育在行政管理中的作用。由于受“逻各斯”传统理性的影响,当代西方行政改革过多强调制度、规范在管理中的作用,而忽视思想教育的功效。思想政治教育是中国共产党的政治优势,是中国特色社会主义行政管理的重要内容。基于积极思想是行为“推动器”,消极思想是行为“紧箍咒”的客观事实,作为国家公共事务管理者的公务员除了严格按照制度办事外,还必须学会做思想政治工作,提升被管理者对主流价值观念的认同,调动被管理者的积极性,这也是行政管理的目标之一。为此,邓小平多次强调“思想政治工作和思想政治工作队伍都必须大大加强,决不能削弱”〔30〕。
总之,邓小平以马克思主义政治家所特有的恢弘气度和惊人胆识,开创了中国特色社会主义行政管理体制,重塑了行政管理应有的科学理性和价值追求。邓小平行政思想并非妙想勃发,而是基于理性、合乎理性的产物,他既吸取西方行政管理强调制度、规范的工具理性,又增加了群众路线、思想政治等价值理性的合理内涵,实现了工具理性和价值理性的完美结合,革除了传统行政体制的诸多弊端,重构了独具中国特色的行政管理体制。
