一、高等教育财政拨款体制 现代高等教育财政拨款体制主要由拨款主体和拨款机制构成。拨款主体是拨款体制中的实体部分，包括财政资金提供机构、分配机构及其他相关机构。拨款机制包括三个方面：第一，财政资金的供给机制，即财政能够和应该提供多少资金，提供的方式是什么，以及向谁提供；第二,分配机制,即财政资金如何向大学进行分配,以及大学如何在内部使用和分配这些资金；第三，问责机制，即财政资金使用的过程与结果如何。 （一）拨款主体 拨款主体界定了高等教育财政经费由谁来提供、谁负责分配以及谁为经费的供给和分配提供相关信息。一般来说，政府为高等学校提供财政资金，拨款机构负责分配经费。财政资金的提供和分配在一些国家统一由中央政府或地方政府相关部门负责。在一些国家，政府提供财政资金，而分配由专门的拨款机构来完成，这些机构往往是独立于政府和大学的中介组织。究竟采取何种形式，不仅取决于一个国家的政治与行政管理体制，还取决于中介组织的发展成熟程度。与拨款相关的其他机构包括对大学教学与科研质量的评价机构、信息管理机构等，这些机构提供大学的资金使用、成本、绩效和质量等方面的基础信息，为政府和分配机构的科学决策提供依据，并在问责机制中起着极其重要的作用。 （二）拨款机制 高等教育财政拨款的供给和分配机制主要包括：拨款的资金规模水平、拨款的供给对象、拨款的标准、拨款的方式等问题。一个国家或地区高等教育财政资金的供给水平，常常是利益相关者之间在政府决策中不断博弈或讨价还价的结果，这些利益相关者包括政府各相关部门、大学、社会团体乃至家庭。同时，一国（或地区）在一定时期内高等教育财政拨款的资金水平也反映了该国对高等教育的重视程度。 拨款的供给对象主要包括高校和学生，即高等教育财政拨款的直接拨款机制和间接拨款机制。直接拨款机制是指政府将公共经费直接支付给高校的拨款方式和途径。按拨款的依据不同直接拨款机制又包含以下三种不同的拨款方式：第一，协商拨款机制。在这种拨款机制下，高校获得的教育拨款与其自身的办学活动没有直接的关系，而更多的取决于有关人员与有关部门之间的政治关系，所获拨款额的多少由学校与政府协商确定。这种机制的缺陷显而易见，因此现在很少有国家采用。第二，投入拨款机制。投入拨款机制中政府拨款的依赖路径如下：以不同层次、类别、专业、地域的高校的教学和科研活动的成本为依据，由政府按照事先设计好的含有特定参数的拨款公式计算出各高校应得的经费总额，然后据以分配。这种拨款机制以成本参数和生均成本为基础，克服了协商拨款的透明度低、变动性大的不足，如果拨款公式设计合理有效就能达到激励高等学校规范成本行为、提高资源利用效率的目标。因此，此种方式为目前世界上大多数国家采用。第三，产出拨款机制。它的拨款依据是以各高校的绩效评估为拨款基础，从理论上讲是比前两种更为完善的一种拨款机制，但由于绩效衡量指标的难以确定，目前这种拨款机制只有少数几个国家采用，但把部分绩效指标引入到投入拨款的公式中去则己经成为多数国家的共同选择。间接拨款机制是指政府通过一定的方式把经费直接拨付给学生，再通过学生购买高等教育服务把经费支付给高等学校，即政府把经费通过学生间接拨付给高等学校。主要形式包括贷款、奖学金和助学金。在此种机制下，主动权掌握在学生手中，为了获取优质的生源和足额的经费，各高校必然展开激烈竞争，并重视市场和学生个人的多样化需求，通过提高办学效率而增强高校的竞争实力和在社会上的知名度。 拨款的方式因一国的政治体制、经济体制、文化背景和教育观念等的不同而有所差异，也随着高等教育发展程度的不同而有所变化，综合考察世界主要国家的政府拨款方式，大致分为如下几类：第一，增量拨款。每年的拨款要依据上年的拨款水平，其增加的拨款部分主要依据高校原有规模的扩大部分，比如增加新的专业或扩大招生等，增量部分的确定方式主要有按公式测算、经验判断和简单的增长比例三种。这种方式在20世纪90年代以前，特别是70-80年代在世界不少国家得到广泛应用，我国以前所使用的“基数加发展”就是这种拨款方式，正是这种拨款方式顺应了高等教育大众化趋势，在当时特定的由精英教育向大众化过渡时期，政府通过这种拨款方式很好地处理了与高等教育大发展及大众对高等教育需要的矛盾。但随着高等教育的推进，加之世界各国公共财政状况的不景气，这种增量拨款的方式因其过于简单而日渐暴露出其缺陷，从而逐渐被公式拨款和合同拨款所取代。第二，公式拨款。 是指政府按总的生均成本拨款，对构成生均成本的因素赋予不同的权重。在公式拨款中，权重成了高校争取经费、调整招生专业、制定学籍管理等活动的“晴雨表”。多数国家在确定公式拨款中各因素的权重时，主要考虑学习时间、专业类型和学习级别与层次等因素，以按平均成本确定拨款额，比如丹麦、荷兰、德国等国在拨款时限制学生的学习年限。公式拨款一经适用，便受到各国政府采用，这种拨款方式适应当时高等教育发展要求改革高等教育拨款体制的需要，促进了高等教育管理体制改革和高等教育大发展的进程。第三，合同拨款。这种拨款方式采取投标—招标的形式，最早应用于大学科研经费划拨活动。20世纪70年代，许多国家出现了经济萎缩、教育经费紧张的局面，各大学各显其能，广开经费来源渠道，政府及其他部门便通过投标-招标的合同拨款的方式为高校提供经费。 合同拨款这种形式本身即包括某种由学校内部或由政府组织的评价，因此，使用合同拨款有利于调动高校自主办学的积极性，促进高校提高教育质量。但这种拨款形式具有一些缺陷，比如对高校基础学科和基础研究、学科发展和学术创新、学术自由等方面具有不利因素。第四，学费拨款。这种拨款方式是指政府直接对学生的资助拨款。其形式多种多样，既可直接拨给学校，成为增量拨款、公式拨款或合同拨款的一部分，也可直接拨给学生；既可全额拨款，也可部分拨款；既可平均拨款，也可差额拨款。#p#分页标题#e# （三）问责机制问责是在1983年美国《国家处在危机中》（ANationalatrisk）报告发表后得到关注的。关于问责的界定有很多种，马丁特罗教授给问责的定义是“问责是向其他主体报告的义务，去解释、证明、回答有关资源如何使用的问题以及所达到的效果”。卡根（Kogan）的定义是“机构基于权威要求个人或团体去审计其行动”。莱洛（Lello）的定义是“自愿或义务向他人报告，负有良心或道德的责任”。莱特（Light）的定义是“科层体制中出现的受限于规则或命令，具有正式程序，作用在于监控和强迫人负坚持应做行为的产物”。张喜军认为问责包含这几方面的因素：一方期待另一方执行一项服务或达成一项目标；双方关系靠道德关系、约定、政策或法律来协调；根据最终表现予以奖惩。 反映到高等教育层面，政府作为举办高等教育的主体，高校作为提供高等教育服务的机构，社会作为购买高等教育产品服务的消费者，这三者构成一定的责、权、利关系。从本质上看,问责机制其实涉及的是高等教育的利益相关者在财政经费的分配和使用中的权力、责任与义务问题。 从社会发展和社会公平的角度来说，政府有责任对高等教育的发展负责，因此在对高等教育进行投资时，确定投入总量和投入对象应遵循发展和公平的原则。在我国，长期以来都是政府投资、政府办学，因此，政府每年对高等教育的财政性教育经费拨款总量和投向都是相当“随意”的，与某一时期政府的发展目标有关，而与高等教育发展关系不大。在高等教育公平性发展问题上，财政主管部门和教育主管部门也总是相互推诿，没有建立有效的责任机制，长此以往，对教育公平和社会公平发展有一定负面影响。 高校的运行需要来自政府和社会的资源投入，因此高校本着为政府和社会提供人才的角度，应对高等教育的质量负责。杨明宏等人从高校的角度出发，认为“高校问责制就是以绩效为核心,通过系统的规制,使高校领导能真正树立高度的责任意识和危机意识,并令行为失当或违法、渎职、失职等而造成的后果者承担责任。实际体现的是一种权力和责任、义务的平衡。其目的是通过汇报、解释、证明等方式来确保政府部门、社会机构和个人对高等院校的经费使用情况及效果进行监督”。高等教育财政拨款体制作为政府控制高校教学科研质量的重要手段，在高校资金使用上应加强监管力度，由于政府很少直接过问财政经费在大学内部的分配,而大学内部的经费分配又确实直接与能否实现国家和政府的目标相关,因而,如何通过财政机制的改革确保目标的实现就成为一个困难而又复杂的问题。 因此，在高等教育财政拨款体制中，建立围绕政府、高校、社会三方面的问责机制是非常有必要的，有利于明晰各方的责任，提高高等教育公平。 二、高等教育财政拨款体制的功能定位 （一）高等教育的顺利发展的经济支撑 教育资源具有整体性和不可分性。大学的兴办，有些资源必须同时投入与运用。一所学校的创立，无论规模大小，均须有校址、校舍建筑、教学设备、器材等固定成本投入；有教师、行政人员、学生等人力资源投入。大学的顺利运行需要有这些资源，而且一个都不能少，这些资源的配备需要雄厚资金的注入。现代大学已不是中世纪的“行会式”的教师和学生的集合体，单靠学生微薄的学费就可以运营，而是发展成为社会的一个重要机构，且在社会进步和发展中发挥着不可替代的作用。同样，现代大学的运行不能单靠学费支撑，需要国家源源不断地资金注入。高等教育的顺利发展需要健全的高等教育财政拨款体制的保障。 （二）国家控制高等教育的有力杠杆 进入20世纪以来，现代大学的社会服务职能增强。大学在推进社会物质文明和精神文明的发展中发挥了重要作用。高等教育的发展方向、培养类别和层次以及人才质量的水平都与社会的其他部门有着密切关系。而国家在统筹社会各行各业发展的同时，就需要控制高等教育的发展进程，使高等教育更好地为社会服务。而控制高等教育发展的一个有力工具，就是财政。 （三）高等教育均衡发展的调节器 社会的均衡发展需要高等教育为其提供均衡的人才供应，即经济结构要求高等教育的专业结构、类别结构和层次结构与其适应。在市场经济条件下，社会的经济结构与高等教育的结构发展通过市场自动调节，但是市场也有缺陷，存在市场失灵的状况，这就需要政府的宏观调控。而财政拨款恰恰就是政府调控的有效手段，政府可以通过对不同专业、不同类别和不同层次高校的拨款数量的多少来调节其发展速度，从而使高等教育得到均衡发展。
