作者：李茜 毕如田 单位：山西农业大学经贸学院 山西农业大学资源环境学院
一、资源与环境经济系统的基本要求
资源与环境经济系统是在地球表面某区域范围内,人口系统、自然资源系统、环境系统和经济系统构成一个复合整体。资源与环境为经济系统提供的基本要求:(1)为人类生存与发展提供基本保障,资源与环境是人类生存和发展不可缺少的自然条件。清洁的空气、适宜的温度和水分和丰富的生物物种等,这些环境要素不但为人类基本的生命保障和劳动的对象,而且为经济活动提供了地理空间。(2)为经济活动提供能源和原料,属于可再生资源的原生生物群落和人工饲养或种植的动植物,作为原料经过加工转化为各类农产品,以满足人类的饮食需求而形成农业经济;属于自然环境中的不可再生资源,或直接为人类经济活动提供能源,或经过冶炼、加工制造形成人类使用的工具或产品,以满足人类用、住和行的需求而形成工业经济。(3)为人类经济活动提供资源承载力,环境承载着资源,资源承载着人口和人类的经济活动。一个国家或地区在可以预测的时期内,在保证与其社会文化准则相等的物质生活条件下,利用当地的能源和其他自然资源以及智力、技术等,所能够供养的人口数量。(4)为消费者直接提供友好服务,环境能为消费者提供舒适性服务、享乐和休闲。新鲜的空气、宜人的风景、自然的游憩等都使人身心得到健康。这些环境物品作为资源可以直接被消费者享用,因此不具有排他性,而具有公共物品的性质。(5)环境为经济活动提供环境容量,环境容量是在人体健康、人类生存和生态系统不致受损害的前提下,一定地域环境中能容纳环境有害物质的最大负荷量。
二、资源型经济下的资源与环境经济系统变动趋势
资源型经济下的资源与环境经济系统变动趋势主要表现:
(1)区域经济结构。煤炭资源开发与区域经济结构演变得益于煤炭资源的大规模开发,保德县的工业化、人口城镇化进程异常迅速,在较短时期内确立工业在经济发展中的主导地位,就业非农化比重、人口城镇化水平迅速上升,这是区域经济结构演进之“福”。从产业看,2007年第一产业比重为5.2%,第二产业比重为62%,第三产业比重为32.8%。经预测,2020年第一产业比重为1.75%,第二产业比重为68%,第三产业比重为30.25%。煤炭资源产业有强化的趋势,生产要素向资源部门的流动,制约工业内部能够带来规模报酬递增的制造业的发展,导致工业发展质量低下;制约第三产业的发展,导致城镇化质量滞后;在某种程度上阻碍农业发展的进程。
(2)资源收益分配。煤炭耗竭性资源是天赋资源财富,与其它产品特征和属性存在较大差别。保德县在GDP增长的同时,面对繁荣的煤炭资源产业和滚滚而来的煤炭资源财富,往往缺乏相关的制度准备和调节机制,煤炭资源收益分配不公的趋势。[3]尤其在煤炭资源价格上涨的时期,巨额的溢价收益大都流入采矿权人的囊中,导致收入分配的不公平。深埋地下的煤炭资源,因煤炭等资源的可耗竭性和信息的不完备性,往往难以通过市场竞拍的方式一次性地发现资源的真正价值和市场价格,保德县煤炭资源所有人(国家和政府)的合理收益也难以得到切实保障,导致收入分配的不公平。保德县农民从征用土地资源所获得的收益低于煤炭企业所获得的收益。
(3)资源利用。保德县国民经济增长速度同其能源消费增长速度都保持正比关系,随着国民经济的增长,能源消费也要相应增加。煤炭耗竭资源产品的大规模开发,耗竭矿产资源的大量耗费,耗竭资源综合开发水平越低,耗竭资源不可持续性强。在煤炭耗竭资源开发中,征用大量土地资源使用效率低。低的土地使用效率是为了追求增长GDP而圈占土地的直接理由。耗竭煤炭资源消费的外部性和土地资源消费外部性明显。由于产权安排不合理和相关法律不健全,导致寻租行为和耗竭资源的掠夺性开采。这些既得利益者为了维护当前和远期的资源收益,便会通过寻租途径来确保其对资源的排他性占有,继而以各种手段甚至不惜牺牲公共利益为代价来阻碍竞争以维护其自身利益,使得制度质量弱化。由于资源开采的成本由国家和地方承担,个体的利益最大化动机必然会导致急功近利的开采行为,而且为了弥补寻租过程中的损失,会采取掠夺式的开采方式,加大开采力度,造成资源浪费严重。尽管国家对矿产资源的所有权已由《宪法》明确规定,但现行资源开发管理的制度安排不仅使得资源的所有权与行政权、经营权相混淆,国家资源产权的虚置或弱化,而且这种所有权并没有得到优化的保障,所有权在经济上没有得到充分的体现。保德县地方政府和各级资源管理部门行使事实上的所有权,当政府官员不能直接获得资源采掘的收益时,便会利用资源开采的许可权谋求局部利益或集团利益,从而间接实现分享资源收益的目的。资源使用权缺乏约束造成一些地区资源权属纠纷频繁,资源消耗过度、规模利用率低,重资源开采、使用而轻资源保护、管理,从而破坏了资源产业发展的良性循环和宏观经济的正常运行。
(4)资源环境经济。经验环境库兹涅茨曲线就环境质量与经济增长之间存在EKC,能源消费与收入之间存在倒U型曲线关系。[4]保德县在GDP增长的同时,环境污染导致的外部性成本在经济效益中的比重呈现出增大的趋势。资源环境瓶颈导致资源型经济增长停滞的作用机制。萨缪尔森和诺德豪斯将自然资源看作为经济活动用地以及蕴藏于其上或其下的自然资源和环境资源(环境资源指的是一个地区的环境容量)。大多数用于人类生产活动中的自然资源不具有再生能力,而环境资源具有再生能力,其再生的能力取决于人类生产活动的技术水平和环境保护技术水平。在人类生产活动中,自然资源作为一种生产要素直接参与创造财富,而环境资源对于财富的创造所起的作用具有间接性,即在生产函数中,它的作用只是对既有产出的缩减(治理产出造成的污染导致产出缩减)。大型综采原煤生产队环境的最大影响就是采煤对地下水系的破坏和采空区的塌陷。保德县桥头镇已有2/3的人口深受其害,18个乡镇村需要搬迁。煤矿洗煤水排放和渗透造成附近地表水和地下水污染,影响饮用水的安全。
三、基于资源与环境经济系统下的“以煤补农”机制内容
基于资源与环境经济系统下的“以煤补农”机制内容的确定应与合理的资源型经济的发展模式相一致。合理的资源型经济的发展模式是在资源环境约束不断强化下,转变资源型地区资源经济的发展模式,实现资源型经济的粗放型发展模式向集约型发展模式的转变,建设资源节约型和环境友好型社会是资源型地区发展的必然选择。[1]“以煤补农”总体而言是一个农业投入问题,其政策内容是将山西省财政、企业和民间的部分煤炭收入专项用于新农村建设事业,以逐步解决“城乡二元结构”和“煤农二元结构”问题。资源型经济的“以煤补农”机制内容是建设资源节约型和环境友好型社会农业投入问题。“以煤补农”补偿给谁是十分明确的,保德县农民为资源型经济发展出让其土地使用权利,煤矿征用土地资源后从农业生产活动得到的收入下降,或从开发中受到土地资源环境的损害,应得到补偿。保德县煤矿做出补偿。#p#分页标题#e#
通过政府税收、转移支付、政策引导等方式,适度控制资源型县域煤炭开发的过快增长,支持农副产品加工业、旅游业等具有当地特色的产业发展,鼓励资源型县域煤炭产业对农业的反哺,对社会事业的投入,调整资源部门与非资源部门、资源产品生产者与区域居住者的收益分配,减小由于煤炭资源开发导致的部门收入差距、个人收入差距。煤炭部门收入向当地非煤产业的投入。主要表现在提高农业技术、基础设施和移民搬迁等方面投入,其目的在于引导、推动城镇化进程,促进服务业发展,提高当地居民的生活质量与实际收入水平。(1)资金短缺是农业发展的瓶颈,制约了煤炭部门收入向当农业基础设施和农业生产资料的投入,影响了农业劳动力的边际产出水平。为加快农业资本形成,保德县已形成了以财政投入为导向的资金投入机制。保德县财政投入资金主要包括支农投资等。从保德县历年累计投入有关旱作节水、种草养畜及整村推进方面的资金分析,政府2001年-2007年投入资金分别为430万元,200万元,273万元,276.2万元,237万元,245万元和260万元。这方面对农业的投入不是处于持续、稳定的状态。利用以工代赈、世行项目、退耕还林、扶贫开发、饮水解困、通村公路建设等机遇解决人畜饮水问题,完成了210个村的饮水解困工程。其中2007年,全县投资150万元就完成饮水解困工程18处,解决了18个村7000人与230头大畜的饮水困难。加大了农村信息化建设力度,对广播电视事业的投入,先后投资1200万元,完成了有线电视宽带网建设、农村广播电视“村村通”建设和保德调频广播电台建设等。全县境内实现长途传输数字化的同时,继续实施开通移动电话、农村网络文化站和有线电视三项信息化工程,基本实现有线入户、电话进村、互联网通乡。保德县电视宽带网已贯通全县13个乡镇,用户发展到12000多户。2008年是保德县实施“农村户用沼气国债项目”的第三年,这一年圆满地完成了建设1500户农村户用沼气项目任务,启动运行状况良好,建池合格率达98%。通过实施农村户用沼气项目,提高了农民生活质量,增加了农民收入,改善了人居环境。随着农村公路网络建设,全县开通了县乡(镇)客运,实现了“乡乡通油路、村村通公路”,全县公路密度达到了112KM/百KM2。县乡之间交通便利,100%的村通了公路,96%的村通了客车。保德县的政府直接投入资金是有限的,还需要进一步通过政策杠杆引导非农资金投入到农业部门。保德县在培育优势农产品基地、休闲观光农业、红枣等农产品加工项目、农业科研平台等方面建立了资金配套投入机制。保德县2009年当年农业贷款增幅高于上年、农业贷款增量高于上年、农户贷款增量高于上年的金融支农目标。
另外保德县积极推进农业保险制度,农业保险的覆盖率不断提高,险种涉及大棚、生猪、鸡、牛等。(2)政府对资源型地区的生态环境恢复与产业转型的支持力度,主要表现在加强沉陷区治理建设等恢复生态方面的投入,其目的在于增强当地经济可持续发展的能力。保德县准备在2009年—2020年新农村建设规划近期内对77个自然村进行居民点整理,可增加有效耕地、林地297.1hm2。调整后将农村人均建设用地控制在每人100—120m2之内。现有的457.64hm2河滩地中,只有一般水浇地221.67hm2,准备开展土地开发整理,通过沿河围河造地工程,扩大水浇地面积,增加耕地。逐步对15°—25°的坡地机修成梯田。不断增加耕地面积,提高耕地质量,既能够提高粮食产量,减缓水土流失。15°—25°的坡地面积有7764.56hm2。未利用地面积为554108.7hm2,占总土地面积的37.2%。待开发未利用地分布在4镇7乡。
大力开发未利用土地可以有效增加农用地面积。加强天然林、天然草场等基础性生态用地保护,强化土地生态环境整治,因地制宜改善土地生态环境。建立生态保护区,东部地区的天然草地和东部的井油山地区列为生态保护区,禁止开垦和进行非农业建设,促进生态环境的恢复和改善。修复矿山生态环境区域,有计划的对沉陷区的村庄进行搬迁;完成因神华煤矿采掘造成的桥头、腰庄、和东关镇一带600多hm2的沉陷区的土地复垦工作。截止到2015年末,需修复的矿山生态环境区域为义门镇的暖泉矿、小赵家沟矿、荣家沟矿(占地面积63.3hm2),预计可恢复的面积55hm2,预计投资规模为287.7万元;东关镇的大黄坡矿、芦子沟矿(占地面积86.67hm2),预计可恢复的面积81.46hm2,预计投资规模为476.67万元;孙家沟乡的孙家沟矿、土门矿、袁家里(占地面积66.67hm2),预计可恢复的面积57hm2,预计投资规模为299万元;南河沟乡国营矿村办矿(占地面积46.67hm2),预计可恢复的面积41hm2,预计投资规模为215.3万元。(3)保德县通过建立农村科技推广组织和农技推广基金会,支持农业科技项目,鼓励农业科技创新。保德县分别通过建立的县农技推广中心、乡镇推广机构、村级推广组织为农业生产服务。
四、基于资源与环境经济系统下的“以煤补农”机制实施
基于资源与环境经济系统下的“以煤补农”机制实施应以建立“和谐、公平和效率”关系为基础,不断体现公平性、持续性、共同性、协调性的农业投入。建设资源节约型和环境友好型社会农业投入应充分体现公平性。明确以煤补农的收支方,采用“谁利用矿产资源谁补偿”、“谁破坏土地资源谁恢复”、“谁污染生态环境谁治理”的政策,对享受和使用生态环境煤炭企业收取补偿费用,而对农民支付费用。保德县神华集团的煤炭资源开发需要对地下采空区和沉陷区40KM2补偿;对破坏的隔水层,导致150多处井泉水位下降甚至断流负责;对部分村庄地表已经产生裂陷,造成的新的水土流失面积100.8KM2负责。对沉陷区破坏的土地进行复垦。
对沉陷区破坏的土地资源环境予以治理。建设资源节约型和环境友好型社会农业投入应充分体现持续性。以煤补农的补偿方式和标准的确定应依据环境资源的结果确定,也可用成本法或补偿意愿对做出牺牲的农民予以补偿,或采用生态系统服务功能的价值评估等等。保德县的煤矿企业每开采1t煤就要破坏2.48m3水资源,农民应接受每开采1t煤就要破坏2.48m3水资源的补偿。建设资源节约型和环境友好型社会农业投入应充分体现共同性。将山西省设立的煤炭可持续发展基金一部分作为以煤补农专项基金,由政府管理局统一管理支付,专款专用。主要用于单个企业难以解决的生态环境治理、解决因采煤引起的对农民的损害问题。同时建立明确的处罚机制,对资源的占用应缴纳补偿费,对资源的破坏应缴纳比补偿更高的罚金。建设资源节约型和环境友好型社会农业投入应充分体现协调性。以煤补农的补偿标准随时间和市场变化进行调整。平衡煤农各方的利益,以煤补农的收费标准既要满足生态环境恢复治理费用,又要考虑当前社会经济发展水平和承受能力等方面。#p#分页标题#e#