摘要：福州文化产业政策对其产业的发展提供了积极助力，但是期间也出现了政策设计单一、扶持不够精准、缺乏政策效率评估等局限，因此明确文化产业政策特性，充分利用区域优势，创新政策类型和内容，将对产业的发展大有裨益。
关键词：文化产业；产业政策；精准扶持
文化产业的发展需要政府的培育与政策导向，这是世界各国文化产业发展的共识。2006年国家在考量全球经济发展特征，探索社会主义市场经济的可持续性发展时，正式提出了文化产业的国家经济发展战略思想。福州市响应国家、福建省部署，增强了对文化产业的引导和扶持，进一步强化了政策干预和推手的作用，由原来的宏观调控、协调规范转入重点布局、细致扶持，满足产业发展的政策需求。
1福州文化产业政策现状
当下，福州文化产业政策的制定主要有三类依据：一是及时传达国家、福建省在文化产业发展上的指导性意见和措施，包括出配套、研细则、推落实。二是根据福州文化产业总体布局和发展情况，进行上层设计规划。如2010年、2011年，福州市相继推出《福州市加快文化创意产业发展的意见》，《福州市加快创意产业发展扶持政策实施意见》；2012年的《福州市文化创意产业发展“十二五”专项规划》；2016年的《福州市文化产业“十三五”发展专项规划》、2017年印发的《关于进一步加强福州市文化产业发展若干政策》等。三是根据总体规划精神，依据市场和产业发展需要，制定专项方案，解决行业和企业发展的具体问题。例如在“十二五”期间，福州市相继推出了《关于利用工业厂房建设文化创意产业园的管理办法》、《福州市历史文化名城保护条例》、《关于加快工业园区发展的意见》、《促进民营经济加快发展的若干意见》、《福州市动漫游戏产业发展扶持奖励办法》；“十三五”伊始，则有《福州市人民政府关于推进文化创意和设计服务于相关产业融合发展的实施意见》、《福州市展会发展专项资金管理办法》、《福州市“文化企业十强”和“最具潜力文化企业”评选管理办法》等。这些政策在推动本市文化产业健康、快速发展发挥了重要作用，尤其2016年出台的《福州市文化产业“十三五”发展专项规划》，更在整体上规划了今后五年福州文化产业发展的蓝图。产业政策的出台，有效推动了福州文化产业的快速发展，如在“十二五”期间，福州市文化产业增加值保持了年均两位数增长，2011年、2012年、2013年、2014年、2015年，全市文化产业分别实现增加值133.8亿元、154.85亿元、182.14亿元、207.05亿元、238.12亿元，占全市GDP比重逐步提升，分别为3.58%、3.68%、3.89%、4.01%、4.24%。2016年，福州文化及相关产业增加值为260.20亿元，比上年名义增长13.1%，占GDP比重为4.15%。但也要看到，目前福州文化产业仍存在着总量偏低、特色不明显、布点分散，规模偏小，缺乏品牌效应和集群效应、产业创新力不足等问题。这些问题的解决，一方面从根本上是需要产业在市场中遵循竞争机制，调整产业结构、发掘内生动力，积极转变思路，推进转型和创新；另一方面则要求政府进一步做好上层设计、加大政策扶持力度，这一点在文化产业发展由普涨期进入到分化重组期的新形势下显得尤显重要。通过现行政策的解读、企业调研及对产业现状的综合考量，也会发现目前福州政策设计上的一些不足。
1.1产业规划缺乏精品意识
福州有较为丰厚的文化资源，也自然催生有一批各具特色的文化产业。目前，福州文化产业规划七大重点发展领域为创意设计、文化演艺、工艺美术、动漫游戏、现代传媒、文化旅游、文化会展等；并依据各县（市）区的产业优势和区位特点形成差别布局。但在充分兼顾、产业齐备、均衡发展的产业规划中，容易引发重点行业不突出、重复打造、各县（市）区对有限资源的竞争等问题，在整体上则是福州文化缺乏亮色和精品项目。例如福州宣传“温泉之都，有福之州”的城市特色，连江、永泰、闽清都有布局推动温泉旅游，形成协同发力的局面。另一方面则是温泉旅游产业的区域特征不明显、项目设计上创新性不足，争出品牌、精品的意识不强，从而也连带了福州“温泉之都”的独特性未能充分发掘。
1.2政策类型偏向供给型政策
产业政策可以分为供给型、需求型，分别关注着企业生产与市场消费两个基点［2］。供给型政策的作用是直接改善相关要素的供给，主要包括人才培养、资金支持，技术支持、公共服务等多个方面，其中资金支持所占比重最大。福州市政府对文化产业扶持政策以供给型为主，主要集中在财政政策、税收政策、金融政策、土地政策、人才政策等。供给型政策带来的最大问题是容易形成政策扶持依赖，即由于供给型政策直接带来企业补贴的增加，同时在补贴收入前提下，企业更有兴趣进行“寻补贴”投资，而非将资源用于生产性投资中。例如福州对传统文化产业的长期资金注入式扶持，一定程度上反而提高了民间资本的准入门槛；而产业在政府资金介入下，更容易轻视市场的调节和自身造血，也缺乏创新的动力。
1.3缺乏产业区分，采用粗放无差别的扶持方式
不同类型的文化产业在其发展过程中会面临不同的问题，甚至同一问题，也基于不同的原因，因此对政策扶持的依赖性和需求点会各不相同。政府政策扶持不能“一刀切”。例如对以脱胎漆器为代表的福州传统工艺美术行业，在其产业复苏期，会寻求资金“输血”，对供给型政策中的资金支持和政府补贴较为关注。当产业在政策扶持下逐步进入市场竞争期时，人才断层，漆器和礼数文化的市场宣传，消费市场的打造是其新的要求。而以福州网龙科技为代表的新兴文化产业则依托信息数字时代的契机，在市场发展中已经生成了比较好的自我造血功能。高层次人才的引入政策；科技支持和产业集聚效应；甚至行业规范、立法是它们在政策上的主要述求。因此，如果无视这些需求差异，在扶持政策上统一的给予“输血”的处理，将大大减低政策的有效性。
1.4缺乏政策效果评估和反馈机制
产业政策评估是指在全面掌握信息的前提下，依据特定的标准，对某项产业政策实施的影响、效果进行度量、分析和评价。目前产业政策运行中，政策监督的力度不够，缺乏明确的检验和评价标准，缺乏专门的反馈渠道，使得对政策落实、政策效果的了解有所欠缺。如以人才政策为例，福州高层级人才政策存在着门槛稍高，分配数额不足，办理期限较久等实际问题，与北上广甚至杭州等城市相比缺乏虹吸效应。
2政策精准推动产业发展的建议
2.1做好顶层设计，重视文化产业特性
首先要加强对文化产业定位的认识。大力培育发展文化产业，是现代城市构建和新型产业发展间的互惠互赢。文化产业比传统产业更多表现为聚集效应、规模效应、文化消费示范效应等产业特性，这些会激发城市活力，发掘城市潜能，增强城市的文化内涵和经济驱动力，使其在与其他城市竞争中获得更多的美誉和实力。政府作为城市构建规划者和管理决策者，必然要在其间发挥重要职能；将重点从重视文化产业企业数量增长转化为重视城市内部文化产业结构优化，在政策的创新、推行、调整上才能具有更强的主动性。其次在产业布局上，政策规划重点发展领域不是为了粗放的规模化甚至保护性的设定产业发展，而是肯定该产业的资源优势，敦促其在各级市场竞争中更为积极地打造核心竞争力，做精品项目，完成文化产业从数量增长到注重品质的提升。在这个意义上，产业政策的目标应该由“均衡”、“扶弱”，转变为通过完善市场秩序、强化自由竞争、深化体制变革和激发市场活力，不断促发产业发展的内生力量。
2.2创新政策内涵，凸显区域优势
（1）依托自贸区进行体制创新：根据福州市文化产业的发展特点，可以制定《中国福建（福州）自由贸易试验区文化市场开放项目实施细则》；可以借鉴上海经验，深化文化市场开放政策；将负面清单的模式进行推广，带动福州在文化产业领域采取负面清单式的管理方式。（2）推行需求型政策，激发产业活力：福州文化产业政策中，需求型政策比重偏低。需求型政策旨在引导需求，主要通过政府采购、用户补贴、价格指导和应用示范等政策措施来实施，目的是通过需求侧的拉动刺激产业进行创新与生产，间接推动产业健康发展。需求型政策中用户补贴占比较大，但其补贴对象主要指向消费者而非生产者，通过提高消费购买意愿与能力，促进产品推广与市场扩大，促进消费。与供给型政策相比，需求型政策的推行更有利于资源的再分配，扶持效果对于文化产业的长期发展可能更为良性。（3）根据产业特点进行政策扶持：建立完善的企业需求评估体系，准确评估不同类型产业的政策需求。该系统可以借鉴企业内部需求评估系统进行设计，将不同类型以及不同发展阶段的文化产业企业进行分类，设置指标体系，赋予不同的权重，定期进行测评，测评的结果可以作为政策制定的重要依据。建议建立相关部门协作，出台特色产业发展指导意见和发展规划，根据每一个特色文化行业的不同特点，提出有针对性的发展思路和支持办法。（4）依靠公共行政手段，为产业的发展加持优势：福州市政府可以多渠道并举：建设文化开发市场，通过招投标的方式向社会征集优秀作品，打造文化精品；建设文化资源交流（交易）市场，把本区域最具优势和特色的文化资源、文化产品进行有效整合，积极开展对外交流、推介与合作；建设文化消费市场，要让文化走进大众生活，通过消费市场来拉动文化产业的进一步发展；指导行业立法，包括行业管理规范、产品质量标准制定和推行；另外就人才政策而言，创新人才引进培养模式、出台各类具体办法，细化条款、加大力度，勤抓落实才能确保实效。
2.3做好政策效率评估，建立政府退出机制
一项政策的制定和推行，都是伴随着一定的外部和内部环境。通过对政策实施效果的定期评估，才能真正实现政策效率。甚至当政策的投入成本已经大于它所带来的外部效益，或者外部环境已经发生变化之时，政府就要进行系统政策退出，从而给新的政策留下空间，更好地推动文化产业的发展。文化产业的发展面临最好的时代，也面临来自全国甚至全球的竞争，福州市文化产业的发展，既要立足于本土资源也要有全球视野，政府秉承有所为有所不为的原则，支持文化产业有序发展，一定能够为福州市文化产业发展带来长效的动力支持。
参考文献：
［1］福州市文化改革发展领导小组.福州市文化产业“十三五”发展专项规划［EB/OL］.
［2］韩超,孙晓琳,肖兴志．产业政策实施下的补贴与投资行为:不同类型政策是否存在影响差异？［J］．经济科学,2016,(4):30-42.
［3］陈宇翔,郑自立。中国文化产业政策的架构、效能与完善方向［J］.南京社会科学,2016,(1):143-148.
［4］徐文燕,基于文化产业特殊性视角的文化产业政策取向——以江苏文化产业政策文本为例［J］．现代经济探讨,2013,(8):19-23.
作者:何敏 倪姗 单位:闽江学院
