摘要：生态环境治理难度日益上升，传统的生态环境治理手段“利维坦”及“私有化”难以有效治理日益复杂的跨区域环境问题，奥斯特罗姆教授的自主治理理论为生态环境治理提供新的思路。通过梳理奥斯特罗姆教授自主治理理论探索自主治理在环境应用的可行性，梳理国内生态环境研究内容分析政府与市场机制治理生态环境的局限性，阐述生态环境自主治理的优势及不足，探索三大生态环境治理机制的互补性，尝试构建我国生态环境治理体系，以期提高我国生态环境治理能力。
关键词：生态环境治理；自主治理理论；政府与市场；生态环境治理体系
一、引言
近年来，生态环境问题成为全球关注的焦点。伴随着工业化进程的加快，人类干预自然环境的程度不断加深，在满足人类发展需要的同时带来非常严重的环境问题。与以往的环境破坏问题相比，如今的环境问题呈现跨区域性的特征，生态环境治理的难度因跨区域治理主体问题日益上升，生态环境问题迫使人类对环境治理的手段和方式进行改良。自然环境是典型的公共池塘资源，具有非排他性和非竞争性的鲜明特点，意味着有限的资源使用不受限制，使用收益的私人性会激发个人占有环境资源的动力，采用“搭便车”行为，结果会产生“公地的悲剧”，现实的环境破坏情况印证了此观点。人类对公共池塘资源治理之道的探索从未停止，对于环境等具有“外部性”的公共池塘资源，以往的解决办法不外乎是依靠市场机制和政府干预，但并未取得预期的效果，简而言之，如果人们在20世纪70年代不再幻想政府的作用，他们在20世纪90年代就不再幻想市场的作用。[1]在政府与市场都无法有效地治理环境的情况下，美国学者埃莉诺•奥斯特罗姆教授的自主治理理论提供了生态环境治理的新方向。奥斯特罗姆公共治理思想对政治、行政、经济乃至社会学产生了深远的影响，其思想体系的研究与设计，将有助于人们理解公共资源管理过程中的制度设计、产权界定等集体行动问题，为公共资源的可持续利用提供一定的参考和支持。基于自主治理理论研究生态环境治理，健全现有生态环境治理体系，有利于厘清个人短期利益与集体长远利益，提升个人参与环境治理的能力，实现持久的集体利益，也帮助政府正确出台环境保护措施，吸引更多个体的关注与支持，促进自然环境逐步转向碧水蓝天。
二、生态环境治理研究现状
在过去数十年中，我国经济社会发展取得巨大成功，综合国力和国际竞争力跃居世界前列、工业生产能力迅速提高、科教文卫等基础公共服务蓬勃发展、人民生活水平持续改善。经济发展速度固然令世人震惊，但塔吊林立的代价却是生态环境逐步迈向深渊：淡水资源的质量与数量持续走低、大气污染难以控制、区域生态环境趋于失衡……在经济发展迅速与生态环境破坏的复杂背景下，众多学者对我国生态环境治理问题进行了研究。早期研究生态环境治理主要是针对生态脆弱的特定地区，如水蚀风蚀交错带小流域、[2]额济纳绿洲、[3]浑善达克地区、[4]青海湖地区[5]等，对这些生态更加脆弱地区的环境现状与形成原因进行深入分析，以寻求生态环境综合治理之道，提出改善生态环境的对策建议，为生态脆弱地区可持续发展作出重要理论贡献与实践指导。随着研究的不断深入，学者的视角逐渐多元化。在区域生态环境协调治理方面，罗志高和杨继瑞在综合传统治理机制的基础上构建网络化治理机制，以期推动主体众多的长江流域带区域协作共治；[6]崔晶以祁连山为例探索跨区域横向生态治理协作的破解之道，对跨区域生态治理中各主体作出建议；[7]蔺丰奇和吴卓然认为京津冀区域生态环境治理不佳的原因是治理模式的“碎片化”，打破壁垒、互相协作才是正确的治理之道。[8]在生态环境治理主体方面，余敏江基于生态环境治理中的央地利益纠缠认为构建中央与地方政府生态治理协调机制具有重要价值；[9]万希平认为解决生态环境治理复杂叠加性问题的关键是实行政府主导的生态环境治理新模式；[10]朱喜群基于太湖流域生态治理发现，只有多元主体协同治理才能有效应对生态环境问题治理的复杂性与多样性。[11]在国外生态环境治理经验方面，邬晓燕通过分析德国百年来的环境治理历程，为我国生态环境治理提供经验借鉴与措施启示；[12]林英梅和庞昌伟发现俄罗斯在20世纪末核灾难之后的生态环境治理取得巨大成功，我国可学习俄罗斯近年来在市场经济下对生态环境治理的探索经验；[13]杨振姣等基于我国海洋生态环境治理现状和困境认为，我国应该学习美国、欧盟、日本等国家地区的海洋治理经验，推进我国海洋生态治理现代化建设。[14]历年来众多学者对生态环境治理问题的研究取得突破性进展，为生态环境现实治理与理论探索提供宝贵的经验。但随着经济社会发展的势头逐渐减弱，经济结构转型升级压力不断增加，在经济发展与生态治理的复杂关系背景下如何改善生态环境治理模式成为生态治理的关键。实践与理论都曾证明政府与市场皆难以单独实现生态环境的有效治理，在这种情况下，奥斯特罗姆教授的自主治理理论带来了生态环境治理的新思路。
三、自主治理理论基础
对于公共事物治理这一难题，亚里士多德在2000多年前就已经关注，直至近代也没有完美的解决之道，市场及政府机制都难以走出公共事物治理的困境。鉴于传统的治理方式难以破解公共事物治理难题，奥斯特罗姆教授创造性提出了自主治理理论，在她的《公共事物的治理之道》中作出详细的阐述，主要思想是“相互依赖的委托人如何组织自己进行自主治理，使每个人在面对搭便车、逃避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，实现持久的共同利益”。[15]奥斯特罗姆教授及其团队通过对瑞士托拜尔高山草场、斯里兰卡渔场等大量典型案例进行实证分析，总结各地公共事物治理的成功经验与失败教训，从中发现影响公共事物治理的制度性因素，[16]认为可以通过社会机制的自主治理模式走出公共事物治理困境，建立自主治理组织为公共事物治理提供崭新的视角，奠定生态环境自主治理的理论基础。奥斯特罗姆教授的自主治理理论源于过往治理经验的总结及大量的实践调研，是在其多中心治理理论的基础上衍生而来的，认为通过持续沟通交流建立互相信任和理解的协作组织模式可自发进行公共事物治理。在自主治理组织中，制度供给、可信承诺和相互监督是三大制度难题，制度供给事关自主治理组织，可信承诺解决有效激励的难题，相互监督是制度可持续运行的保证。[17]自主治理理论中影响个人选择的4大内部变量是预期收益、预期成本、内在规范和贴现率，内部选择与外部环境会共同影响生态环境治理的成果，个人选择的收益受其他人选择的制约和影响，这是自主治理组织得以形成的理论基础。自主治理理论的具体原则主要有8项，分别是界定边界、制定规则、安排集体选择、监督、分级处罚、冲突解决机制、承认组织权威、分权制企业，这些原则构成一个群体运行的规则基础，具有可执行性规则的群体能够加深与其他群体及内部人员的合作。奥斯特罗姆公共治理思想对经济学、政治学、社会学等学科产生了深远的影响，对公共事物治理提供相当程度的理论参考与实践支持。
四、生态环境治理模式的争端：政府和市场
传统的生态环境治理手段不外乎政府干预和市场机制两种，个人理性与集体理性的冲突导致生态环境治理陷入困境，市场机制外部性的存在导致生态环境治理手段失灵，政府干预生态环境治理也难以达成既定目标。在政府干预和市场机制都陷入生态环境治理瓶颈的现实背景下，生态环境自主治理方式为生态环境治理带来曙光。
（一）政府干预生态环境治理方式
在马歇尔外部经济的理论基础上，经济学家庇古在1920年出版的《福利经济学》一书中创造性指出外部性问题———即外部不经济，并据此主张征收高额税收或罚款的方式解决外部性问题，也就是著名的“庇古税”。庇古发现社会经济活动中私人边际成本（及收益）与社会边际成本（及收益）的不匹配，随即提出消除外部性的方法———政府对私人边际成本大于社会边际成本的经济活动进行征税、对私人边际收益大于社会边际收益的经济活动进行补贴，构成“庇古税”的理论基础。“庇古税”主张对造成环境污染（即外部负效应）的主体征收其造成额外社会成本等量的税收，将经济主体所产生的外部负效应内部化。庇古税及其补贴手段对后世环境污染治理的影响巨大，基于庇古税的环境治理手段有OECD国家实行的污染者付费的征税政策、排污收费制度等，为政府干预生态环境治理作出重大贡献，在相当程度上解决环境污染难以治理的问题，但不可避免的存在一些缺陷使政府难以有效处理生态环境污染。第一，政府干预生态环境治理是政府利用行政命令对污染严重的企业进行管制，达到环境治理最优化目标，需要政府能够厘清私人边际成本（记收益）与社会边际成本（及收益）相差的具体额度，有关信息的不完全导致政府难以出台最优的税收或补贴政策。第二，由于政府是多个主体组成的行政机构，政府内部的个人理性容易产生寻租问题，导致政府失灵现象的出现。第三，政府干预生态环境治理也会产生一定成本，如果高于环境污染成本则会得不偿失。
（二）市场机制生态环境治理方式
与庇古主张政府干预治理环境污染的外生方式不同，科斯在其1960年的著作《社会成本问题》中阐述其市场自由主义的思想，认为依靠市场机制也能够有效解决环境污染等外部负效应问题，通过界定产权使外部效应内生化。科斯认为在交易费用为零时，可通过市场机制自动实现帕累托最优配置，且不必关注产权归属问题；在交易费用不为零时，产权的界定是市场交易的基本前提，[18]在明确界定产权并保护产权的基础上通过市场交易就能够避免外部负效应问题。20世纪70年代以来，仅依靠政府干预生态环境治理难以应对日益严重的生态环境污染，政策制定者积极探索市场机制解决生态环境污染的新路径，科斯定理逐渐应用于现实治理并取得可观的成绩，排污权交易政策正是解决生态环境外部性的现实方案，[19]通过市场交易排污权可有效配置稀有的环境资源。科斯定理及其在生态环境治理中的应用让人们看到市场机制自发解决环境问题的曙光，但存在一些局限性。第一，科斯定理需要高度发达的市场经济体制作支撑，除欧美等少数发达国家能够达到这个条件外，大部分发展中国家包括我国都难以具备这个条件，甚至在欧美等国的政策应用也寥寥可数。第二，生态环境是典型的公共资源，产权难以界定、界定成本较高等问题都难以解决，特别是对我国来说，国有企业的存在使得界定产权难以实现。第三，我国市场机制的不完善导致生态环境信息的缺乏与非对称，容易发生生态环境市场失灵问题，增加企业间交易成本，与行政成本过高一样，交易成本过高也会导致环境治理难以为继。
五、生态环境自主治理的优势与局限
各国治理生态环境的模式从早期以政府为主转向后来的市场机制主导，再到后来政府机制与市场机制合力治污，生态环境治理的方式也逐渐多样化，基于自主治理理论的生态环境自主治理模式是政府机制与市场机制的重要补充。与传统生态环境治理手段相比，自主治理模式的治理重点从事后补救转向事前控制，源头治理理念使得生态环境治理更有效率，奥斯特罗姆教授的实证研究也证明自主治理模式既能节约治理成本又能提高治理效率。自主治理理论是奥斯特罗姆教授及其团队在比较分析许多公共资源治理案例的基础上得来的，这些公共池塘资源在长时间内具备可持续性自我治理的能力，运用的是不同于政府及市场机制的非正式制度，源动力是社会资本。社会资本是经过时间积淀自发形成的非正式社会规则，这种特殊的规则是组织内部不同主体间互相博弈达成的共识，逐渐形成以主体互相信任、互相监督为基础的自主运行机制，一旦达成自主治理条件，自主治理机制就会低成本持续运行。生态环境自主治理机制具有政府干预和市场机制难以达成的优势，一是信息优势，与信息缺乏导致的“政府失灵”与“市场失灵”相比，自主治理机制是各主体进行长时间博弈达成的“合作解”，各主体能够掌握高度完备的环境信息；二是成本优势，自主治理机制处于非正式规则的软约束之下，各成员之间协作沟通便捷能够降低冲突成本，基于可信承诺的信任机制能够降低监督成本；三是主体优势，政府机制与市场机制的治理主体仅限于政府和企业，自主治理机制提高治理主体的多元化，把公众和第三方组织纳入生态环境治理中来，形成全社会共同参与生态环境治理的良好氛围。运用自主治理理论可以解决困扰我们很长实践的环境污染问题，如我国西部生态环境治理实践中的环境认证制度、民间环保组织、自主治理组织等，[20]给予我们更多的实践指导。但自主治理理论实施条件要求苛刻，且理论发源地的政治制度设计与我国有很大差异，在我国实践应用存在一定的局限性。第一，自主治理理论是在研究小规模公共池塘资源治理的基础上得来的，在农村、社区等小规模区域治理场景中应用广泛，却难以应对当前日益严重的跨区域生态污染。第二，自主治理理论强调社会资本而忽视政府的作用，自主治理制度与政府威权成为矛盾对立面，特别是在我国现实国情背景下，更好的发挥政府作用是生态环境自主治理的基础。第三，我国传统文化与公众习俗皆是以政府为主导的思维，公众自主治理积极性不高，如何调动公众积极性去积累社会资本、建立社会机制是亟需解决的难题。制度设计难以做到面面俱到，自主治理机制不可避免的存在一定局限性，难以在我国大规模实践应用生态环境自主治理机制，但与政府机制、市场机制存在互补性，能够健全生态环境综合治理体系。
六、结语
与国家环境治理理念相契合，考虑政府、市场、社会等机制的适用性与互补性，应健全政府—市场—社会协同高效的生态环境综合治理体系。完善环境治理体系需要切实发挥三大机制的协调作用，首先要发挥政府的宏观调控作用，注重顶层设计完善环境治理法律法规体系，按照“污染者负责”原则对高污染企业进行征税或补贴，倒逼高污染企业实现转型升级、绿色发展；建立跨区域生态环境治理成本分担机制，建设跨区域生态环境治理机构，实现生态环境信息共享协同，提高跨区域综合治理能力。其次发挥市场在生态环境治理中的资源配置作用，继续探索排污权交易制度在异质化区域的实施条件，增加生态资源交易市场种类和数量，保障市场机制配置生态资源的能力；通过增加消费者绿色需求推动企业实行绿色发展路线，利用供求关系减少环境污染。最后发挥公众的积极参与作用，在政府与市场难以应对的基层生态环境治理方面，建立激励机制鼓励公众参与生态环境治理，培育社会资本建立基层生态环境自主治理组织，引导提升自主治理组织参与环境治理的能力；发挥两微一端等工具的舆论监督作用，持续加强生态环境宣传教育，切实提高公众的生态环境保护意识，依靠公众、媒体对环境问题责任人进行有效监督。总之，建立健全我国生态环境治理体系，必须发挥政府在生态环境治理顶层设计与宏观调控方面的积极作用，发挥市场在生态环境治理中的资源配置决定性作用，发挥社会资本自主治理的补充性作用，不断加强政府、市场、社会三方内部联系，共同发挥合力作用，才能形成良性的生态环境治理体系，提升生态环境治理能力。
作者:刘志远 单位:河北经贸大学经济研究所
