一、新农村建设的制度性障碍
新中国经济社会发展路径与二元经济结构理论基本吻合。建国以后，基于国际国内政治经济形势的压力和需要，我国选择了农村支援城市、农业支援工业、优先发展重工业的国民经济建设模式。经过几十年的努力，建立起相对独立完整、有相当规模和较高技术水平的现代工业体系，实现了由工业化起步阶段到初级阶段、再到中期阶段的历史大跨越。而与此同时，农业、农村则承担了提供原始积累的重任。到现在，我国农业现代化仍处于比较低的水平，国民经济还停留在二元经济结构发展中经济阶段。我国经济社会二元结构的最大特征是城乡分割，这是由一系列制度安排所决定的，包括城乡分割的户籍制度、教育制度、就业制度、分配制度等。二元结构下，户籍制度画地为牢，禁止自由迁徙，把农村人、财、物各种要素隔离在城市之外，人为地阻断了生产要素的自由流动；教育资源配置在农村和城市之间的严重失衡导致城乡人口教育发展机会的不平等；就业制度上的藩蓠虽然已经打破，但农村剩余劳动力非农就业竞争能力的劣势很难在短期内扭转；投入分配城乡不均已经严重影响到农村人口的生活改善、农业的积累发展、农村社会经济的繁荣兴旺……。城乡二元结构体制已经深入到我国经济、社会、政治、文化的方方面面，在生产生活、收入分配、教育就业、医疗保障、环境生态，甚至民主权利、社会地位等方面造成了城乡分割的鸿沟，成为新农村建设的重大制度性障碍。
二、新农村建设制度性障碍的破解
目前，我国现代工业体系基本建成，工业部门成为国民经济的主导部门，2005年我国人均GDP已达到1700美元，国民经济发展水平总体上已经到了城市带动农村、工业反哺农业的历史阶段，适时推进城乡统筹、建设新农村，成为我国经济社会转型和持续发展的必然选择。城乡统筹就是通过城乡资源共享、市场互动、产业互补，把城市与农村、农业与工业、农民与市民的协调发展作为一个整体纳入经济社会发展规划中去统筹解决，通过城市带动农村、工业带动农业，建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化机制。从经济学的角度分析，城乡统筹发展、建设新农村关键要解决三个方面的问题。
1．市场机制
统筹城乡发展的实质是城乡产业互补、市场互动、共同发展。“以工促农、以城带乡”是途径、方法和手段，通过以现代工业为主的国民经济积累来支持和引导农业农村的发展，需要通过市场机制发挥调节作用。城乡统筹是建立在市场调节机制基础上的宏观战略，通过价格、税收、产业政策、金融、公共服务等手段来实现，不是简单的物质财富调拨转移，也不是政府对农业、农村经济运行的直接干预，而是要建立健全城乡统一市场体系，培育农村新型经济主体，完善城乡公共服务体系，充分发挥市场配置资源的决定作用，形成良性发展机制，实现持续发展。
2．要素自由流动
市场经济要求生产要素商品化，通过市场交易实现流动和配置，这是市场效率的前提。而在我国长期计划经济体制下，劳动力、土地、资本等生产要素不能在城乡之间自由流动，形成城乡分治、资源配置失衡、农村落后于城市、农民落后于市民、城乡差距不断扩大的局面，制约了国民经济的均衡增长。统筹城乡发展的核心任务之一就是改革创新机制体制，突破二元结构的禁锢和限制，促进生产要素在城乡之间自由流动、公共资源在城乡之间均衡配置，激发农村经济社会全面发展的内生动力，提高资源配置效率，构建国际国内统一市场，加快形成城乡经济社会一体化发展新格局，实现国民经济整体长期均衡可持续发展。
3．公共产品供给
公共产品存在市场失灵，因而通常采取国家提供的方式。在我国，城市公共物品的大部分甚至全部由国家提供，城市居民免费享受；而农村公共物品供给体制仍然是时期供给体制的延续。1980年代改革前由政府和集体统一提供，改革后实行财政包干，农村公共物品的供给责任由县、乡政府承担，实际上很大一部分由农民自己承担。因政府财力紧张及诸多因素制约，农村公共产品供给覆盖面窄、水平低、区域之间不平衡。这种制度安排不仅表现为城市与农村、市民与农民之间享受公共产品机会不平等，也造成了资源配置效率低下。农村公共产品有效供给对新农村建设非常关键，甚至起着决定性作用。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五个方面，哪一个都离不开公共产品的支撑。解决城乡公共产品供给不平衡的问题，对于尽快改善农村生产生活状况、增强农村自我积累和自我发展能力、缩小城乡差距起着决定性的作用。
三、新农村建设制度变革路径的关键
1．深化户籍制度改革
近年来，各地积极探索户籍制度改革，相继打破了农业、非农业户口管理二元结构，剥离附加在户籍管理上的诸多行政管理职能，弱化户籍背后的利益关系，逐步向社会保障、公共服务城乡一体化过渡。户籍制度改革的探索和实践积累了一些经验，也出现了一些不容忽视的问题，如片面追求城镇化规模与速度，一味放宽落户城市的条件，擅自突破国家政策，损害群众切身利益等。下一步深化户籍管理制度改革必须把握好以下几个方面的问题。
（1）遵循城镇化发展规律，统筹推进农业现代化、农村工业化、城镇化和新农村建设，大中小城市和小城镇协调发展，引导农村非农产业和人口向城市和建制镇有序转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。
（2）因地制宜，充分考虑当地经济社会发展水平和城市综合承载能力，特别是容纳就业、提供社会保障的能力，统筹规划、分类指导，做到积极稳妥、规范有序。
（3）依法保障农民土地权益。尊重农民在进城问题上的自主选择权；农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护，不得强制或变相强制收回；坚持土地用途管制，不得借户籍管理制度改革突破土地利用总体规划、土地整治规划和土地利用年度计划；禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地。户籍管理制度改革事关人民群众切身利益、经济平稳较快发展与社会和谐稳定，各级政府要充分认识改革的重要性、艰巨性，把思想和行动统一到国家的决策部署上来，切实抓好国家有关户籍管理制度改革各项政策措施和工作部署的落实。
2．健全和完善农村产权制度
市场交易的实质是等价交换，前提是交易双方地位平等。产权制度安排的差异必然导致不同的交易主体关系和激励约束机制，进而影响交易行为和资源配置效率。土地是农村最主要的生产要素，农村产权制度的核心就是土地产权制度。城乡二元结构下，农村土地作为生产要素被隔离，集体土地产权主体虚设，缺乏人格化的产权所有者，农民土地权益无法实现甚至受到侵蚀，土地资源配置效率低下。全面深化改革客观上需要突破现有土地管理制度，特别是明晰土地产权及其实现方式，发挥土地产权市场的保障、激励、约束和资源配置作用，保护和实现农民土地权益，建立农民分享工业化、城镇化增值收益的机制，激活农村生产要素内生动力，推动城乡经济协调发展。健全和完善农村土地产权制度，要做好三方面的工作：第一，明晰土地产权，包括明确产权主体和界定产权权能两方面的内容。要处理好农村土地归谁所有、权益由谁行使、由谁受益以及以何种方式实现权益的问题，让农村集体土地产权与城市国有土地产权享有同等产权功能。第二、提高土地产权交易效率。即培育和完善交易市场平台，降低交易成本、活跃交易，提高资源配置效率。第三，约束侵权行为。即发挥土地产权市场的激励约束功能，用经济的、行政的和法律的手段规范土地交易行为。包括改革现有征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，建立和完善征地补偿与利益分享机制、争议协调裁决机制等。
3．加快城镇化进程
城镇化是经济社会发展到一定阶段的产物，是转变发展方式、调整经济结构、扩大国内需求的战略重点，是解决“三农”问题、促进城乡协调发展、提高人民生活水平的重要途径。
城镇化的过程就是农村人口向城镇转移的过程，是二、三产业向城镇聚集的过程，也是现代文明、现代生活方式由城市向农村扩散和传播的过程。人口往城镇聚集会产生显著的规模经济效应，形成更大规模的市场需求和生产要素供给，促进农村农业逐步实现适度规模经营，劳动力、土地等生产要素进入城乡统一市场自由流动，提升经济效率。同时，城乡基础设施、公共服务、生态环境、民主公平状况将得到极大改善，农村人口生活水平、教育水平、健康水平和社会文明程度将得以提高，城乡和地区发展差距将逐步缩小。城镇化过程中亦会产生新的矛盾，必须处理好三个方面的问题。
（1）粮食安全问题。农村人口转移到城镇会产生更大的粮食消费需求，城镇建设占用农村土地会导致粮食播种面积减少，需求增大而产出供给减少必然威胁粮食安全。因此，必须统筹处理好农村人口减少、青壮年劳动力流向城镇与农业科技进步、劳动生产率提高的关系以及农用地面积减少与土地利用效率提高的关系，必须坚守18亿亩耕地红线，切实保障粮食安全。
（2）耕地保护问题。目前，我国城镇化发展尚处于低水平外延扩张阶段，土地城镇化速度明显快于人口城镇化速度，城镇用地粗放低效。城镇建设规划不尽合理，规模结构、区域布局与资源条件、功能需要不够协调，盲目求大，占地过多，不仅浪费了大量土地资源，也威胁到国家粮食安全。随着城镇化水平的提高，土地利用方式将由粗放向集约转变，耕地减少的幅度应呈现出一种先上升后下降的变化趋势。而且，农村人口向城市转移，必然会释放出一定数量的宅基地和非农用地面积，通过整理可以转化为耕地，缓解耕地压力。我国正处在城镇化率30％～70％的快速发展期，也正是耕地减少最快的时期，要在满足人口和国民经济发展对耕地的需求同时，保持耕地数量与质量、供给与需求的动态平衡，必须实施最严格的耕地保护制度和节约用地制度，科学规划、严格控制征地规模、完善征地管理制度，切实保护农民权益和农村发展能力，统筹协调工业化、城镇化和新农村建设的关系。
（3）农民市民化问题。农民离开农村进入城镇，除了居住环境变化外，就业保障、生活方式、社会交往、思想观念等都会发生深刻变化。但我国还处 于发展中经济水平，城镇化水平不高，市场机制发育不够充分，特别是长期计划经济体制下形成的二元结构制度壁垒刚开始化解，农民市民化进程存在诸多阻碍，农民尚难以真正融入城市社会。而农民市民化的路径仍然是城乡统筹、城乡一体化发展。要以推进农业人口转移为重点，统筹户籍制度改革和城乡基本公共服务均等化，形成城镇和农村相互依存、互为资源、互为市场、共同发展的新格局。武汉大学刘传江、徐建玲提出了农民市民化更加具体的思路：农村退出环节需要解决的核心问题是耕地流转和农地征用制度机制的创新；城市进入环节需要解决的主要问题包括户籍制度转型、城乡一体化就业制度的变革、农民（工）人力资本社会资本的投资积累和城市安居工程建设；城市融合环节需要解决的核心问题是农民工生存保障的社会化和生存环境的市民化。
4．推进城乡基本公共服务均等化
我国城乡差距最直接的表现之一就是城乡基本公共服务供给水平的差异，这是由我国现行公共财政体制所决定的。近年来，国家经济实力增强，公共投入状况有所改善，但农村仍然明显落后于城市。迅速改变农村公共投入不足的局面，加快发展农村公共事业，推进城乡基本公共服务均等化是建设新农村、缩小城乡差别、消除二元结构的基本要求和重要途径。
（1）强化政府主导的责任。从制度安排考虑，农村公共服务供给应该由政府发挥主导性作用，通过对外部效应的界定划分各级政府的责任范围。中央政府提供全国性的公共服务，地方政府提供区域性的公共服务，区域间的差异由中央政府转移支付平衡。同时，引入私人部门管理手段和市场激励机制，把公共产品的生产功能从单一由政府承担转变为由包括政府、公民（包括农民）、私人部门和第三方组织在内的其他社会个体与组织来承担。这样做才能有效解决外部性引起的公共产品有效供给不足的问题，有效保障农民对公共产品的需求。
（2）加大农村公共服务投入力度。目前，我国总体上已经进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段，国民收入分配格局正在进行合理调整。统筹城乡发展需要政府改变长期以来的非农偏好，加大对农业和农村的投入力度，将农村公共产品的供给纳入公共财政收支范围，建立城乡一体化的公共产品供给机制，实现城乡均等和平等。同时，政府应该抓住农业及农村发展的主要矛盾，调整财政支农结构，加大对农村交通基础设施、中低产田改造、中小型农田水利、节水灌溉、人蓄饮水、医疗卫生、邮电通讯、市场信息体系和乡村基础教育、科技推广、农村劳动力转移培训、新型职业农民培训、社会保障等方面的建设力度，为广大农民提供充足的公共产品，改善农村生产生活条件和整体面貌，推进城镇化进程。
（3）改革和完善农村公共服务供给评价机制。对农村公共服务供给进行绩效评估，目的在于通过系统的方法和指标，对农村公共服务供给状况进行全面、客观的测评、分析，研究影响、制约因素，构建合理的政策设计和制度安排。在现有的实践和研究基础上，应该注重这几个问题：①以满足农村公共需求为重要标准。评价农村公共产品供给的绩效应该以农民的满意程度为主要标准，指标体系应该反映农村生产生活、村容村貌、文教卫生、就业保障等方方面面的变动情况，逐步健全农村公共产品需求与供给的传导机制，形成以农村人口为主的多元评价体系。②以提高公共投入的综合效率为激励方向。在对公共产品投入的决策程序、实施环节、行政效能评价基础上，逐渐强化对公共投入经济效率、社会效率、生态效率和资源配置效率的评价，引导和形成满足公共需求、改善社会福祉、实现可持续发展的目标指向和路径依赖。③跟踪城乡公共服务供给差异。作为阶段性功能，在实现城乡公共服务均等化以前，必须重点关注城乡公共服务供给差异的变动，以利于建立农村公共产品供给激励约束机制，形成政府主导，农民、农村集体经济组织以及社会资本积极参与的多元供给体系，加快城乡公共服务一体化的进程。
作者：罗江龙 单位：四川旅游学院
