绩效审计报告范文1
关键词：政府绩效审计；权责发生制；综合财务报告；国家治理
政府绩效审计是从传统审计体系中衍化出的，强调审查管理效率和效果的审计。1956年起，西方政府审计体系发生变革，逐渐从传统审计向绩效审计转变，至2017年已经基本形成以绩效审计为主的政府审计体系。而中国关于政府绩效审计的研究还处于成长初期，未能形成一个完善的系统。当下，我国正处于国家治理转型期，政府会计也开展了权责制改革，新的政府会计准则已经于2017年1月1日施行；这意味着今后的政府绩效审计将形成一个以预决算报告和权责制财务报告为基础的二维审计体系。为了服务国家治理转型，本文从我国对政府绩效审计的研究、基于权责制综合财务报告的政府绩效审计以及政府绩效审计对国家治理的影响这三方面着手，对以往文献进行了归纳总结。
一、关于政府绩效审计的研究
1956年，第二届最高审计机关国际组织会议提出要检查管理水平和生产效率，自此绩效审计思想开始出现。经历半个世纪的发展，西方国家已经形成了完善的政府绩效审计体系。相较而言，国内对于政府绩效审计的研究开始得较晚，直到20世纪90年代我国政府绩效审计的研究才开始萌芽，当时就有学者预言，绩效审计将成为我国未来政府等行政事业单位审计的发展趋势和主要方法（王会金，1993）。进入21世纪后，中国与国际接轨，对政府绩效审计的研究也全面展开。有关我国政府绩效审计的研究大致可以分为以下三方面。
（一）有关政府绩效审计内容的研究
有关政府绩效审计内容的研究多为纯理论研究，主要以分析发展制约、对比国内外现状以及提出改进对策等为主。梁斌，罗文洁（2012）认为随着我国政府绩效管理体系的不断改革与变化，绩效审计得到了相应的发展。然而我国的政府行政管理体系与西方还是有着一定的差距。王会金（2014）指出，我国的政府绩效审计在国外后新公共管理运动过后，存在多个可以创新之处；在协同审计方式方面，应该建立相互匹配协调的行政制度，另一方面还应该更加重视政府绩效审计的结果公开。王超（2014）、谢慕廷（2015）和王丽娜（2016）借鉴美国、英国和德国的发展经验，认为西方国家的立法型绩效审计模式能够使政府绩效审计更为独立和公开，提出要加强政府投资项目立项阶段的绩效审计、建立健全相关法律制度和评价体系的建设以及提高公众参与度等对策来完善我国政府绩效审计体系。王会金（2010）对我国的现行体系进行SWOT分析，认为我国社会经济水平较低、制度发展不完善，政府绩效审计发展受到严重制约；在分析了美国政府绩效审计的优势和特征后，提出我国绩效审计的范围应该包括公共财政资金绩效审计、公共投资绩效审计、金融绩效审计、政府采购绩效审计、政府环境绩效审计、经济责任审计和人力资源审计。吴蒙（2015）以深圳为例，对其政府绩效审计进行分析，较为创新地提出当下我国的政府绩效审计存在审计建议避重就轻、绩效审计的时间效率较为低下等问题；然而提出的政策性建议并无突破创新之处，在实践性方面还有所欠缺。关于政府绩效审计内容的研究多以纯理论分析为主，是我国实行政府绩效审计的理论依据和支撑，但由于过去政府绩效审计在实践中未能得到足够的重视，因此相关研究较为缺乏实践上的证据支持，对于当下我国政府绩效审计改革虽然能起到理论上的指导意义，但无法建立实际应用的具体指导细则。
（二）有关政府绩效审计评价体系的研究
目前国内对于政府绩效审计评价体系的构建，大都基于预决算政府会计体系，并不适用于现今的政府会计权责制改革，而指标体系的构建方法也较多依赖于平衡积分卡，缺乏创新。宋常（2010）认为可以效仿《巴塞尔协议》构建一个基本的评价体系；然而文章中并没有建立一个具体的指标体系，只是规范了绩效审计的目标、范围等。吴勋（2011）则认为，我国转型期政府绩效审计有着理论基础薄弱、技术支撑和人员配置达不到要求等实施瓶颈；在构建评价指标时应该突出预算绩效，并制定了量化指标和测算方法。然而在我国政府会计权责制改革的当下，以预算审计为主的绩效审计显然是不能满足政府审计发展需求的。付同青（2008）把平衡记分卡与政府绩效评价相结合，设计了相应的平衡记分卡评价指标，但是未能给出量化评价指数。王如燕（2009）着重研究了政府环境绩效审计，她基于“PSR压力—状态—响应”框架，运用环境优值与协调系数相结合的模型和基于人工神经网络BP的模型，突破性地提出了绿色GDP概念，建立了一套政府环境绩效审计标准和评价指标；迄今为止是国内研究政府环境绩效审计领域指标体系建立较为健全和详细的研究。高卫华（2015）的研究则是出具了较为详细的指标体系框架，他根据2002年财政部颁布的《国有资本绩效评价规划》和中国政府绩效评估研究课题组制定的政府绩效评估指标体系，运用平衡记分卡的方法，对政府的整个预算过程制定了包括五个方面的16个指标。总的来说，由于目前国家治理处于转政府综合财务报告绩效审计研究文献综述———以国家治理为视角■邹牧云殷文玺李靠队型期，政府会计也正处于改革中，适用于当前国情的政府绩效审计研究较少；研究方法也较为匮乏，对于政府绩效评价体系的建立，仍是以平衡记分卡评价方法为主，没能引进更多更好更新的方法。因此现存文献对于构建政府绩效审计评价体系的研究还是存在较多不足的。
（三）有关政府绩效审计影响因素的研究
欧阳华生和余宇新（2009）认为人均国民收入、教育指数和基尼系数对绩效审计制度的发展有着显著的正面影响，即经济文化发展水平越高，政府绩效审计制度越能得到发展。李素利（2013）通过实证分析得出审计人员素质、政治、法律、经济和信息等因素的改善都能对政府绩效审计起到积极的正向作用，其中审计人员素质这一因素的影响最大，因此建设绩效审计的法律制度、加强培养审计人员素质对于发展绩效审计非常必要。纵观我国有关政府审计的研究可以发现，虽然目前学界已经形成绩效审计的理念，对于政府绩效审计的研究也已经开始，但是与西方相比仍旧处于较为落后的状态，没有形成一个完整地能够投入使用的理论基础和评价体系。可见，我国的绩效审计目前处于初级阶段，在法律上缺乏依靠和规范，在实施上存在难度和制约。
二、基于综合财务报告的绩效审计形成
长期以来，我国实行的是收付实现制的政府会计，2015年才明确提出要编制权责发生制的政府综合财务报告。十八届三中全会后，我国出台了政府会计准则，并自2017年1月1日起实施，这意味着今后的政府会计将形成“预算—财务”二维政府会计体系，因此基于综合财务报告的绩效审计也必然形成。然而基于权责制的政府绩效审计，目前仍是一个空白的研究领域。但路军伟和陈希晖（2006）已经预言，政府会计改革，引入权责制，能够提供更多的财务、成本信息，可以将一个项目作为审计主体，达到更好的绩效审计效果。由于学界还未将权责制综合财务报告和政府绩效审计相结合进行研究，因此现有文献中仅有对政府综合财务报告编制问题的研究。刘小兵、徐曙娜（2015）参考并罗列了2012年财政部出台的《2011年度权责发生制政府综合财务报告试编办法》中的一些编制办法，但未出具创新研究。王彦（2015）则设计了较详细的权责发生制政府综合财务报告的编制方法，认为应该对于现行收付实现制核算中空白的部分进行资产评估、甄别登记，诸如公共基础设施、由政府承担偿还的企业负债、政府投资的企业股权、政府财政和政府单位借入款中应付利息的负债和费用、政府固定资产和无形资产的折旧摊销等期间费用以及部分政府债权资产等；那么根据这些综合财报编制研究的归纳总结，就能服务于基于综合财务报告的绩效审计的研究。在政府大力推行权责发生制的政府会计的当下，利用权责发生制财务报告进行政府绩效审计是政府审计发展的必然趋势，但目前政府财务报告的编制目前还未出台一个确切的政府会计准则，基于权责发生制综合财务报告的政府绩效审计同样也是一个未有人涉足研究的空白领域。
三、政府绩效审计对国家治理的影响
作为反腐倡廉的一个重要工具，政府绩效审计是服务于国家治理的基础工具和重要一环。政府绩效审计能够起到对政府管理的协助作用；例如对政府负债、公益组织或进行地域性的绩效审计，能促进政府管理的效率和效果的进步（Miller，2016）。目前正值国家治理转型期，政府和学界对政府绩效审计都产生了足够的重视，但现有文献仍是以预算制度下的政府绩效审计对国家治理的影响为主，并没有与权责发生制的政府财务报告相结合，这显然是不符合我国政府审计的发展趋势的。李晓慧（2015）认为政府绩效审计对国家治理有着积极的作用，但是由于在划分审计范围时没有很好地分清政府和市场，没有发挥政府审计应有的战略指导作用；在政府低效或不作为等重点问题上也缺乏足够的关注。而王会金(2014)认为我国政府绩效审计对被审计单位绩效有改善促进作用，但是由于评价指标、理论体系的不完整，这样的作用还无法得到有力的证据支撑。总的来说，政府绩效审计对国家治理能够起到积极作用这一观点，是被学界普遍认可的。
绩效审计报告范文2
一、项目概况
圣荷塞市水资源预防处理控制项目办公室（以下简称水控办）为市环境服务局下设机构，通过检查、抽取样本、指导监督活动，监督检查461户厂家，核实其执行预处理标准情况。其目的是限制工业污水排放总量，强制执行联邦法规，帮助污染控制中心达到国家排污系统所规定的排污标准，从而有利于保护环境。水控办由3个处组成：法制处，负责指导对厂家污水进行检查和取样；检查处，负责收集污水样本、监控污水排入污染控制中心状况，指导监督检查厂家；教育处，负责公布信息资料，组织教育活动。2000～2001财政年度，职工人数34人，经费预算为297万美元。
审计目标是评估内部控制制度对水控办的功用。包括：水控办资源充分利用的程度；设备信息数据的准确性和完整性；水控办检查活动是否存在违规情况。审计范围包括大型厂家和一般厂家设备1998年至2000年上半年的信息数据资料，以及水控办的检查报告。审计方法主要是获取了一份最新的控制跟踪大型厂家及一般厂家的设备信息数据库备份，并且对它完成了许多分析性测试，并将上述数据库与其它来源的信息资料包括环境服务局实验室的样本资料、向地方水质委员会呈送的年度报告、执行日志、车辆油料耗用日志以及水控办的档案文件进行了对比核实。还检查了数据库中的工作量信息，主要是检查和取样的事件。还审阅了计划检查日志、溢出反应日志和联邦法规，并且会见了地方水质委员会代表，以此阐明水控办提出的调整要求。但没有对数据入口的充分控制进行测试，包括密码和数据访问。
二、审计发现的问题
经过审计，发现水控办主要存在两个方面的问题。其一是水控办人员过多、效率低下、内部资源没有充分利用。综合表现在以下5个方面：
1、水控办相对于工作职责检查员与技术员过多。水控办对每户厂家抽检时没有执行联邦法规和年度报告中规定的抽检频率，他们执行的是一个内部规定，要求每年对每户厂家进行1至12次的抽检，是水控办年度报告中规定的抽检频率的3倍。在1999～2000年，水控办只需4个检查员和4个技术员就可以完成地方水质委的抽检频率，但水控办实际拥有21个检查员和7个技术员。
2、水控办超额检查工业用户设备和采集水样。1999年，水控办对工业用户在排污没有违规的情况下实行了400多次不必要的检查和500多次不必要的取样。比如，1999年，水控办对1家大型厂家进行了25次检查，实施了28次取样合计抽取样本39个。同时，水控办超额实施监督工作且效率低下。1999年，水控办收集了1 824个监督样本，仅发现5个违规排放，发现违规率2.9%。而且，水控办对五分之四认为有重大违规问题的工业用户没有进行任何监督活动。
3、水控办目前干线取样水平是低效的，检查员是大量闲置的。水控办基本上在干线上每周收集2次样本，结果超过了700个干线样本。同时，水控办的干线取样在发现污染源方面非常有限。而且，在1995年，干线取样本应是技术员，但最终指派的是检查员，而一个检查员每年的花费比一个技术员每年的花费要高出3.5万美元。另外，检查员实际检查和取样工作时间仅为他们可用工作日的43%左右，他们完成一项检查项目将耗去他们实际执行检查工作日的一半左右。比如，一个检查人员在9个小时工作日内仅有36%的时间进行检查，并且在那些天内，花费了59%的工作时间才完成一个检查。
4、水控办检查员所做的检查工作，仅仅不过是读表和采样而已。审计人员审阅检查记录时，发现检查员经常是在观察点查看PH表和收集样本，很少根据程序和指导去执行检查。厂家通过例行公事的《自我监测报告》提供上述信息，或者一个技术员在取样时能够收集上述信息。另一方面，检查员又执行了其它一些与检查无关的工作。审计发现每个检查员轮流执行日常电话值班、3个检查员从事数据库分配。而且，检查员进行某些许可的应用软件计划检查，要求顾客花不必要的行程到詹克路上的污染控制中心接受检查。
5、环境服务局每年可以削减水控办人员经费170万美元及其他相关费用。水控办实际发生的费用240万美元减去根据有效地执行地方水质委规定而测算的费用64.4万美元，总额超过170万美元。因此，在2000～2001财政年度水控办与达到国家排污系统规定比多花了170多万美元。同时，水控办的超员导致了不必要的车辆费。根据对1998年9月至1999年10月车辆使用的分析，发现15个法制处的检查员平均每部车辆每年行驶仅5 069英里。尽管车辆总体利用不足，但在1999至2000年，水控办还购置5部新车花费了9万美元。审计认为，水控办将28位检查员和技术员裁减到8位，环境服务局可以转出20部车给其他市属部门，因此可以节省36万美元新车购置费。最后，水控办过度取样导致环境服务局不必要的实验费。
其二是水控办在处理违法违规事件方面没有一贯地执行合理的处理措施。主要表现在以下4个方面：
1、1998至2000年期间，有18%至25%的强制处理行为存在错误。通过分析1998年至2000年上半年强制处理行为数据，发现有18%至25%的强制处理行为没有执行《强制处理反馈计划》规定。如审查1999年的220项强制处理行为发现有39项（18%）没有执行《强制处理反馈计划》规定。而且，1998年、2000年上半年审查的样本中分别有25%、24%违反项目程序。检查员使用主观判断是造成许多强制处理错误的原因。
2、并没有对所有认为违法行为按规定执行强制处理行为。1999年，水控办对违规排放和PH值超标处理了341项。另有32起违规排放和PH值超标案件没有处理，占上述确认案件的9%。另外，在1999年，水控办对13起严重违规事件没有根据规定召开整改会议，占要求开会总数的22%。由于没有适当的处理，我们发现上述一些生产厂家后来仍有违规。
3、没有任何迹象表明水控办主管审查过检查员的报告和违规案件。水控办缺乏监督管理，没有任何迹象表明有主管或者其他管理者审查过检查报告、或者一贯地审查处理行为。其结果是，强制处理违规行为往往存在不一致或不适当。在他们的检查报告中、实验结果以及生产厂家自我监测报告中，存在一些没有发现的不规范的问题。而且，难以确保水控办检查员遵循本单位的程序。
4、执收罚款不够规范。一是没有对圣特卡啦拉违反工业废物规章收取罚款的设备进行准确规定。如水控办通知圣特卡啦拉市对一些不应该收取罚款的生产厂家执行了罚款，并且当那些生产厂家已经整改纠正后，没有通知圣特卡啦拉取消向这些设备收取罚款。从而，不必要地多收了用户下水道罚款2.1万美元。二是合计有2万美元行政罚款没有执收。三是将违规排放收取的民事罚款10.7万美元存放到水污染控制中心基金中，而不是存放到圣何塞市下水道服务和利用基金中。
三、审计建议
针对审计发现的问题，圣荷塞市审计局具体提出了18条有建设性的、可操作性的且对被审计单位触动较大的审计建议。包括：
1、为确定是否符合标准，对大型用户和一般用户设立一个检查和取样的最小合理频率数；调整水控办的工作程序，并确保水控办的人员执行上述工作程序。
2、为监督取样和干线取样确定一个稳定和合理的取样频率，使得能够满足联邦规定；设立相应的程序和方法，使水控办人员执行规定的监督和干线取样频率；必须建立一个系统，能够客观公正地确定合理的设施监督内容。
3、认真安排水控办检查和取样的行程，使水控办职员的工作时间和资源最大化利用。
4、制定一个书面程序和管理报告，允许对监督活动和水控办的工作进行充分地监督和审查，并确保始终坚持水控办检查的目标、程序和频率。
5、评估解除或削减顾客到污控中心进行的关于油脂拦截机计划检查的提议事项；要求水控办主管答复电话咨询；重新让3个从事数据跟踪的检查员回到检查的岗位上。
6、规定水控办的使命、目的、宗旨和工作活动。
7、规定水控办实际的必需的工作量，编制一个能够满足国家污水系统许可要求又能高效使用检查员和技术员的职员安排计划。
8、根据建议1、6、7向市议会提交一个调整预算草案。
9、根据水控办人员裁减的情况，对汽车总量进行合理地调整。
10、我们建议市议会执行委员会：将审查市五年汽车更换项目纳入到市审计局2001～2002年的审计工作计划中。
11、根据水控办修正后的工作量，对水控办的支持服务如实验服务，进行合理地调整。
12、确保水控办检查员在处理违规时一贯性和执行水控项目程序。
13、建立和实行合理程序，确保所有确定的违规问题一贯地根据水控办程序进行处理。
14、制定成文程序和管理报告，确保主管领导对检查员的活动包括检查报告和处理行为进行充分地监督。
15、与环境服务局共同努力，制定和实行成文程序，确保执行市议会批准的行政引用计划。
16、建立和实行相关程序，确保圣特卡啦拉市正确地及时地得到通知：罚款项目的设备；罚款项目清单中应删去的设备。
17、向市议会财政和基础建设委员会提交一份关于圣何塞市违反工业废物规章行为实行罚款的可行性报告。
18、确保今后任何通过圣何塞市政编码15.14.720项下估定的民事罚款存放到541基金。
绩效审计报告范文3
政府财务管理系统是一个的开放系统。政府依据纳税人的需求与支持，通过政治系统形成政策，依据政策规划施政计划，尔后根据施政计划编制预算并据以实施，这是系统的投入；其后达成施政目标并满足纳税人的需求，这是系统的产出。该过程结束后，政府尚需依据纳税人对施政的满意程度及目标达成程度，检讨并修正其政策。上述过程中，公民纳税以维持政府施政所需，政府执行施政计划与预算，其结果是否符合性、效率性与效益性？公共服务产出的质量如何？亦即其预算与计划执行的绩效如何？这均需经过具有审计专业能力与超然独立地位的审计机关的监督和评价，这种监督与评价制度即为绩效审计，换言之，绩效审计在政府财务管理系统中肩负着信息反馈的功能。
自DavidOsborne和TedGaebler提出“新政府运动”以来，公共部门的管理开始强调成果导向、弹性授权与责任制，政府审计的重点由传统的财务审计转向绩效审计。，世界上许多国家都已开展绩效审计。2004年7月，具有83年的美国GeneralAccountingOffice，更名为GovernmentAc countabilityOffice，这是该组织近年来工作转变的结果，也充分表明了绩效审计将成为其未来工作的重心。
我国开展政府审计已有20余年，成果颇丰，但绩效审计仍处于试点阶段。近年来，经济环境变化迅速，政府政务公开及其施政绩效备受社会各界关注，推行绩效审计已是现实所需。健全的绩效审计制度是提升审计质量、实现审计目标的必要保障。因此，本文比较、英国、美国以及我国绩效审计制度的变迁与特征，进而对我国现行制度体系的完善提出相关建议，以期能为推进我国绩效审计的开展提供支持。
二、英、美绩效审计制度的变迁
（一）英国绩效审计制度的变迁
英国近代审计制度始于十九世纪的行政机关变革。1866年颁布的《国库及审计部门法》（ExchequerandAuditDepartmentAct）中首次建立了公共支出问责制度。议会授权支出，行政机关将支出纪录与账簿送请审计长审核，审计长审校并撰写审计报告提交议会。该法案规定审计长及其下属必须审核政府机关的每一笔交易。随着政府职能的扩张和公共支出的膨胀，尤其是一次大战后，这种审计变得不现实，因此英国于1921年修正了《国库及审计部门法》，规定各政府机关应建立内部控制制度并自行管理各项收支，审计长仅需对相关的交易事项实施抽样审计，并向议会报告政府的支出是否符合议会的要求。
20世纪60年代，议会及学界要求改革审计制度以适应政府角色的改变，特别是赋予审计长超然独立地位。1983年《国家审计法》明确提出建立国家审计署（NationalAuditOffice，NAO）。NAO隶属议会下院，其主要职责一是依《国库及审计部门法》对政府机关财务报表进行审计与鉴证，即财务审计；二是依《国家审计法》对各机关使用公有财物及政府经费作出经济性、效率性及效益性检查与评估，即绩效审计。
NAO执行绩效审计的选案标准主要考虑金额数量、是否已显现绩效不佳迹象、议会及民众关心的程度等。每年由下属业务部门提出百件左右的方案，审计长择要选出其中的五十件左右作为该年度执行绩效审计的标的。
NAO的审计报告分两阶段提出，一是先导性报告，先导性研究的目的在于确定是否需要实施全面绩效审计，若经评估认为需要审计，则需进一步规划审计重点及方向。二是全面审计后的正式报告。在执行绩效审计时，NAO的审计人员随时与被审单位的相关人员保持合作关系，听取对方意见。审计完毕先将审计结果的初稿送被审单位征求意见，作为撰写正式报告的。由于与被审单位事前及事中的充分合作，故报告提出后，受审单位对报告所提内容的接受程度较高。NAO的职责仅限于向议会提交审计报告，后续的追踪查证工作，则由各行政部门自行负责。NAO跟踪审核改进措施的落实情况，并向下议院公共账目委员会报告结果。
（二）美国绩效审计制度的变迁
美国的财政监督制度深受英国议会对政府财政控制观念的。直至宪法（1787年）颁布前，政府审计事务皆由议会办理。1789年美国国会立法成立财政部，由其执行政府的财政监督权。财政部长口头或书面向国会参众两院提交审计报告，依国会指示履行职责。一次大战后，国会为提高联邦政府的财政管理效能，于1921年制定《预算与法》（BudgetandAccountingAct），成立审计总署（GeneralAccountingOffice，GAO），直属国会，自此财政部的会计检查职权划归GAO.在美国三权分立的体制下，GAO大大增强了国会制衡行政部门的能力，这也是美国审计制度的重要特点之一。
二次大战前，GAO协助国会监督行政机关的支出情况，主要工作是审核各机关送审的凭单。在约翰·R·摩卡尔（JohnR，McCarl）担任审计长时，曾实施部分付款凭证的事前鉴证制度，但随着支出凭单大量增加，审计工作负荷过度。1950年颁布《预算与会计程序法》（TheBudgetandAccountingProce duresAct）时，放弃凭单的鉴证手续，废止事前审计制度。
1981年6月，鲍歇尔（CharlesA.Browsher）就任美国审计长，将GAO的工作目标定位于：①向国会提供更具时效性的数据；②促进GAO与国会间的沟通与联系；③加强对国防预算的审计；④强化GAO核查各联邦政府机构机信息系统的能力；⑤加强GAO员工的职业道德。在鲍氏的任期中，GAO两度增修政府审计准则，建立起有效的GAO与国会间的沟通制度，并将各机关年度决算的审计交由公开执业的会计师鉴证，GAO则将其工作重点转移到政府绩效审计，审计范围涉及财政赤字、国防安全、信息资源的运用、人口老龄化、波斯湾战争中武器的使用效率、改善全国医疗健康计划、全球化的挑战等。鲍氏的不懈努力将GAO推上了世界绩效审计的领袖地位。
GAO是国会四大辅助机构之一，审计任务70%以上来自国会，依据美国政府审计准则的规定，超然独立地行使其职权。与NAO类似，审计结束后，在提交正式审计报告前，GAO先将审计报告草案送受审单位征求意见，经过双方充分沟通后，再向国会提交正式的审核报告，并在正式审计报告中列明受审单位的意见，供报告使用者评断参考。GAO每年向国会提交各类审计报告多达1300多份，除少部分涉及国防机密的外，民众均可索取审计报告。审计信息的公开使审计结果得到各方的重视，这对审计功能的提升尤有帮助。
三、我国绩效审计制度的变迁
与英美两国相比，我国开展绩效审计的时间较短，大致可分为三个阶段。
第一阶段，20世纪80年。该阶段，国家审计机关积极开展绩效审计（经济效益审计）的理论研究和试点工作，提出从财务审计入手，落脚到经济效益的观点。据1984年审计资料记载，当时，全国有22个省、市、自治区的270个县以上审计局，对1263个部门和被审计单位进行了试审，试审中充分考虑了经济效益。
第二阶段，20世纪90年代。1991年初，全国审计工作会议要求各级审计机关都要确定一批大中型进行经常审计，既要审计财务收支的真实性、合法性，又要逐步向检查有关内部控制制度和经济效益方面延伸，并作出适当的审计评价，推动经济效益的提高。该阶段，审计机关一方面继续实施以国有企业为主要对象的微观经济效益审计试点，另一方面，也开展了一些带有宏观经济效益审计性质的审计工作，例如全国审计机关同时开展了建设项目开工前审计，共审计20000多个项目，总投资额达105815亿元，审计后对716个不具备开工条件的项目提出了意见，压缩项目总投资达1285亿元。
第三阶段，本世纪至今。本世纪以来，我国的社会经济环境发生了重大变化。经济的快速导致了财政支出迅速膨胀，政府政务公开，提升国家竞争力等等均成为我国全面开展绩效审计的驱动力。2001年审计署组织的退耕还林还草试点工程资金审计和电网审计、2002年组织的重点机场审计，以及2002年深圳市审计局组织的对12家市属的医疗设备采购、大型医疗设备使用和管理情况的审计等均是在此背景下实施。2003年7月，审计署制定《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，明确提出财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。
我国的绩效审计带有明显的本土特征。首先，《审计法》及相关条文关于“真实、合法、效益”的规定，将绩效审计与财务审计揉合在一起，审计工作主要以查处和揭露国有企业严重损失浪费和国有资产流失为目的和内容。其次，审计对象主要是国有企业，属微观经济领域的效益审计，并较多地集中在对其财务成果的分析上，对其经济活动评价的深度和广度不够。第三，绩效审计主要由企业内部审计机构进行，国家审计机关尽管试验性地实施了一些绩效审计，但数量较少。第四，事后审计多，事前审计尚不多见，事中审计，即对经济活动过程中的控制和调节也比较少。第五，尽管我国施行绩效审计已初见成效，但是，及至今日，我国的绩效审计制度体系尚不健全，如尚无类似于美国《绩效成果法》的全国性法律及相关制度，现行的《审计法》、《预算法》及其实施条例也均未涉及该主题。绩效审计制度体系的不健全已成为我国全面开展绩效审计工作，提升审计质量的瓶颈。
四、完善我国绩效审计制度体系的建议
绩效审计制度是审计机关执行审计业务的规范，涉及《审计法》、《预算法》及其施行细则、各项工作指南、审计准则等。经由对各国绩效审计制度的比较，结合我国当前开展绩效审计中出现的，考虑近年来审计署关于绩效审计的重要举措，提出如下建议：
（一）修订《审计法》及其实施细则
我国现行的《审计法》颁布迄今已届十年，《审计法》及其实施细则均未明确提及绩效审计。然而，由于与环境的变迁，现行的《审计法》已无法充分适应当前审计业务的需求，修订《审计法》及相关的配套法令已成为必然，因此建议：第一，将绩效审计的概念、审计及程序等引入《审计法》；第二，为便于监督政府新兴计划，若修法缓不济急，则可先修订《审计法》实施细则，在不违背母法规定的前提下，先就绩效审计程序与结果的处理制订完整的配套措施。
（二）制定绩效审计准则及工作指南
准则是一种权威性的规范，用于确保审计质量、职业道德水平以及审计专业技术，使审计机关提交的审计报告能够获得社会公众的信赖与重视。推行绩效审计成功的国家均制定了绩效审计准则，如美国政府审计准则（俗称YellowBook黄皮书）的第六章为绩效审计工作准则，第七章为绩效审计报告准则。加拿大的《绩效审计工作指南》共包括四部分：第一部分介绍了绩效审计的内涵，第二部分说明绩效审计的基本特性，第三部分是绩效审计的工作规范，第四部分介绍审计长公署绩效审计质量管理系统的各项重要功能。我国尚无绩效审计准则及工作指南，因此建议：第一，从速制订并实施绩效审计准则，系统化、规范化、具体化绩效审计的工作依据和流程；第二，汇编绩效审计案例，作为审计人员办理绩效审计的，以利于经验承传。
（三）统一年度预算编制与绩效审计评价口径
预算是政府施政的财务计划，预算的编制应满足绩效评估的需要。我国《预算法》尚未引入绩效预算观念，各级政府编制的年度预算普遍存在施政计划目标不明确、缺乏绩效衡量指标与等问题，无法评估预算执行结果是否达成预期效益，因此建议：修订《预算法》，将绩效预算观念引入《预算法》。
（四）建立决算审计报告与行政机关奖惩关联机制
决算审计报告是预算与计划执行结果的评价报告，是政府整体财务系统中的反馈信息。当前我国的决算审计报告并未与行政机关奖惩机制相关联，决算审计报告中所揭露的各项审计意见普遍未受到行政机关的重视，同一问题重复发生，因此建议：修订各级政府预算编制与执行要点，将上年度预算执行绩效列为次年度预算分配额度的重要参考依据。
（五）健全行政部门绩效评估制度及评估指标
犹如公司必须对股东负责，政府也必须对纳税人负责，善尽公共资源管理与运用的职责。美国1993年的《政府绩效成果法》规定，各机关提交预算管理部门的年度绩效计划应包括如下内容：①计划绩效目标；②用客观、可量化与可评估的方式表达目标；③简要说明达成目标所需的工作过程、技术、资本、人力、信息等资源；④建立绩效指标；⑤确定计划成果与目标的对照基础；⑥说明所采用的效益评估方法。目前，我国行政机关尚未建立较为完善的绩效评估制度，因此建议：第一，参照美国的做法制定绩效成果法，健全绩效评估制度；第二，由权力部门推进落实绩效评估制度，以获得行政机关的积极参与支持；第三，各行政机关绩效评估结果列入年度决算报告，以配合立法机关监督施政的需要。
（六）提高绩效审计信息的公开性和时效性
审计机关对外提交的审计报告，在时效上均有滞后性，这削弱了审计报告的参考价值，因此建议：第一，就社会各界或纳税人所关心的议题而开展的项目调查，若不涉及国家机密或商业秘密，应适时予以公开；第二，设置审计机关发言人，选择适当信息，适时对外公开；第三，精选年度绩效审计案例，通过审计网站，对外公开。
（七）构建专业咨询机制
由于审计职能的变迁，许多先进国家的政府审计人员由过去传统的auditors的角色，演变为评估人员（evaluators）。美国自上世纪七十年代开始逐渐走向政策评估的，评估联邦政府的计划是否符合、效率与效益原则。我国的政府审计工作亦逐渐朝此方向，因此审计人员除必须具备基本的、审计等专业知识外，尚须具备其它与社会学科的专业知识，诸如公共管、管理学、经济学、公共政策、信息管理、、土木、建筑等，同时对于政府施政必须要有深刻的了解，只有这样才能胜任公共政策与评估政府计划执行绩效的职能。目前审计机关因受相关制度的制约，用人渠道受限，审计人员专业知识范围过于狭隘，因此建议：审计机关可参照加拿大政府的做法，建立“审计咨询委员会”（AuditAdvisoryCommittee），提供专业与技术咨询，委员们可来自审计署及社会各界，均应是其所属领域的领导者或知名专家。
（八）维护审计机关的超然独立性
审计机关的核心价值主要在于其超然独立的立场与专业能力。由于政治、经济、文化等的差异，审计机关在各国的地位并不相同。英国、美国属于立法型，法国属于司法型，德国和日本则属于独立型。我国国家审计署隶属于国务院，属于行政型，独立性较弱，审计机关开展工作从某种意义上说是政府的“内部审计”。审计机关负责审计本级预算执行情况，而预算执行中存在的许多问题往往与政府相关，更何况审计机关的经费就源于本级财政，因此建议：第一，通过人大立法，为审计机关独立开展审计工作提供法律支持；第二，审计机关的经费由人大核定，不受政府预算的控制。
主要参考：
李金华，2001，《审计》，审计出版社。
李香美译，1999，“英国国家审计署绩效审计指南”，《审计季刊》第19卷4期，台北：审计杂志社。
林庆隆、李枝春、郭大荣，1999，“美国绩效审计准则”，《审计季刊》第16卷3期，台北：审计杂志社。
林庆隆、李枝春、郭大荣，2002，“美国政府绩效责任制度之介绍”，《审计季刊》第21卷第1期，台北：审计杂志社。
刘家义，2004，“关于绩效审计的初步思考”，《审计研究》第6期。
刘旭涛，2003，《政府绩效管理：制度、战略和方法》，机械出版社。
绩效审计报告范文4
一、存在的问题
1.政府审计主要是真实性审计和合规性审计，且审计技术方法和手段落后。我国有关法规规定对国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门、国有金融机构和企事业组织以及法律、行政法规规定的其他单位的财政收支或财务收支的真实、合法和效率、效益进行审计监督。但在审计实践中，我国的政府审计机关主要是开展真实性审计和合规性审计，其他诸如经济责任审计主要是离任审计.缺乏事中、事前监督，政府采购审计、预算执行审计的开展时间很短。审计技术方法方面，还停留在详细审计阶段，特别是基层审计机关更是如此。政府绩效审计的审计领域广泛、审计内容复杂且多变、审计方法灵活多样、审计工作量大，详细审计几乎不能满足政府绩效审计工作的要求。现有政府审计经验的积累不利于政府绩效审计工作的开展。
2.政府审计主要是采用手工审计，“电子化”程度低或电子计算机利用程度低。为适应信息化发展的要求，目前我国正在利用计算机和网络技术进行财政管理，即启动“金财工程”，这是实现财政管理现代化，提高财政管理效率的必由之路，也是电子政务的重要内容。与之相适应，政府也在积极进行“金审工程’，实现审计工作.‘电子化”。但是据笔者了解，一方面政府审计机关特别是基层审计机关“电子化”程度低;
3.审计人员综合素质不高，审计人员队伍知识结构单一。审计工作能否得到加强，虽然受制于多种主客观因素，但关键取决于实施审计工作的主体—广大审计人员队伍的素质。没有一支训练有素、结构合理的审计人员队伍，就无法承担新时期我国政府审计工作的艰巨任务。
4.审计结果传递和利用方式大大削弱了政府审计的效能和作用。采取司法模式的国家，如法国、意大利、西班牙等国的政府审计机构具有判决权和制裁权，因此其审计结果具有极强的法律约束力。美国会计总署虽然没有上述权力.但其审计报告要提交给国会，其作用通过国会间接实现，主要由两条途径:一是对不接受审计建议的被审计单位停止拨款。这与经济利益挂钩，具有极强的约束力;二是召开听证会，在听证会上公开存在严重浪费或管理不善单位的审计报告，而各种新闻媒体的报道将给被审计单位带来巨大的舆论压力和，对推动审计建议的实施和强化审计报告的作用具有重要意义。英国的政府绩效审计报告提交国会的同时还要公开发表。澳大利亚采取的另一项措施是后续检查，对被审计单位管理人员根据国会、公共账目委员会和审计报告的建议，针对本单位缺点提出的改进措施的落实情况进行检查，并继续向国会报告以前报告过但并未得到妥善处理的重要问题，直至审计长公署有理由认为所有改正措施均已落实。我国的政府审计机关每年也要向政府提交审计一报告，并由政府向国家立法机构—人大常委会提交年度审计报告，然而内容却仅限于财政审计，其他审计均不出具对外报告。在审计结果使用上常常与设立该项审计的最初目的脱节。政府审计报告需要经过有关领导“审批”。这样的审计结果传递与利用方式是政府审计的效能和作用大受影响。
5.我国未制定政府绩效审计准则，也没有适合我国国情的政府绩效审计理论成果作指导，政府审计准则体系也还处于逐步完善之中。因此，当务之急是完善政府审计准则体系，适应我国政府绩效审计实务工作的开展，尽快制定政府绩效审计准则。
二、解决的对策
1.向社会审计学习。我国的社会审计与政府审计、内部审计相比，发展比较完善，政府审计向社会审计学习:第一，可以向社会审计机构借调具有丰富经验、掌握最新审计技犬和审计方法的注册会计师;第二，派遣政府审计人员到社会审计机构学习，使其获得广泛的实践经验并掌握有益的配套技术;第三，借鉴社会审计准则，完善政府审计准则体系和有关的法律体规，制定政府绩效审计准则。
2.派遣审计队伍的骨干力量到政府绩效审计工作开展较好的国家或组织考察学习。例如，最高审计机关国际组织(INOSAI)，最高审计机关亚洲组织以及美国会计总署、加拿大综合审计基金会，澳大利亚、新西兰、德国、英国等的最高审计机关。
3.审计人员队伍知识结构、人员结构多元化。第一，定期或不定期的对审计人员进行培训，培训内容应多元化，如审计技术与方法、政府公共管理、计算机应用、相关法律法规等;第二，采取激励措施，引进竞争机制，促进审计人员主动学习，提高自身素质、完善知识结构;第三，招聘有丰富经验的注册会计师加入审计人员队伍，为审计人员队伍带来最新的审计技术和审计方法;第四，招聘诸如经济师、律师、工程师、公共管理专家、电子计算机专家等各类专业人才，使审计人员结构多元化，适应政府绩效审计领域广、内容复杂等特点的要求;第五，吸收大学毕业生进入审计队伍，并对其进行必要的专业培训，其原有的知识结构和现有的专业培训，会使其在几年之内成为审计队伍的有生力量和栋梁。第六，根据政府绩效审计的需要，在审计过程中聘请相关的专家参与或提供咨询。超级秘书网
绩效审计报告范文5
一、 绩效审计的前提条件与我国现状
虽然国外的审计机关开展绩效审计已经有三十多年的，但是西方国家开展的绩效审计有几个重要的前提条件：一是基于相对完善的政府预算管理体系下的财务审计已经相对成熟，形成了一套完整财务报告体系和与之配套的报表审计体系，财务审计已经实现了规范化和制度化。二是制度相对完善，财政财务活动中的违法违规相对较少，合规性已经不是审计的主要关注目标。三是政府职责相对明确，政府责任制度普遍建立，便于对责任开展考核评价，如美国还有专门的《政府绩效与结果法案》。四是三权分立条件下，对行政机关的绩效审计结果可以通过立法机关的监督得以落实。
中国的绩效审计是在主义市场经济条件下，基于我国特定的、经济制度和政府管理水平而开展的。我国开展绩效审计所处的环境具有以下几个方面的特征，这些都是选择我国绩效审计模式要考虑的因素。一是公有制为主体的经济特征，决定了政府审计机关的任务繁重，目前尚不能对所有纳入监督范围的单位都进行审计，只是将重点与覆盖面结合起来选择财务审计对象的。二是我国的公共财政制度尚未完全建立，在财政支出中用于经济建设的支出仍占有相当比重，以浙江省为例，2001年财政支出中用于经济建设的比重仍占34.6%[1]，全国2002年财政支出中，基本建设支出、挖潜改造奖资金、三项费、增拨企业流动资金等非公共支出占4700多亿元。而在财政收入中尚有部分是企业亏损抵扣了259.6亿元[2]，考虑这一因素，非公共性支出所占的比重会更大。三是我国的政府职能还在调整过程中，目前的政府职能仍然有相当的成份是组织经济建设，而不是经济调节。四是我国的审计机关是在本级政府的领导下开展审计工作的，审计机关的工作目标与重点要服从于政府工作的总体目标。五是审计发挥作用的途径主要是直接作出审计决定，被审计单位必须执行，此外还通过审计报告中所提建议和审计结果公告来督促被审计单位改进工作。
在我国开展绩效审计目前面临着如下几个方面的问题：
一是财务审计还没有实现对所有公共部门和单位的审计，只是有选择地对部分单位进行审计。二是财务审计还没有实现对所审计单位报表发表意见，主要还是针对有关制度法规的遵守情况进行检查，并就审计发现问题作出处理处罚。三是目前我国的经济生活中违法乱纪行为还大量存在，审计机关每年都揭露大量的违规行为，反腐败仍是审计机关的一项重要任务。四是由于政府会计制度还不完善，加之相关的财务报表未经过审计，会计资料的真实性还没有得到保证，绩效审计赖以评价的基础可靠性不够。五是政府管理水平还有待提高，政府部门与绩效相关的责任机制还没有建立，在一定程度上了对其绩效的考核与评价。
以上现状是确定我国绩效审计模式的基点，只有从这一现状出发才能使得我们的绩效审计模式符合中国的国情，去真正发挥其应有的作用。
二、绩效审计模式的关键要素与中国特征
中国绩效审计模式，要对构成这一模式的各个要素进行分析，并作出相应的选择与决策。
（一）绩效审计的目标。审计目标是一个审计项目的出发点和归宿点，它直接影响着审计的范围、内容、所需证据类型、审计与技术手段，以及审计结论的表达方式和最终的处理结果。一般来说，绩效审计的目标是围绕经济、效率、效果来确定的。而从中国目前的实际来看，合法性是否应作为一个审计目标是引起争议的一个问题。
这一问题受两个因素的影响，一是对绩效审计作用的预期差异，二是公共资金管理与使用的现状。
首先，从对绩效审计作用预期来看，不同的社会主体对政府审计机关开展绩效审计的作用有不同的预期：立法机关的预期是就政府工作的有效性为其提供信息保证；政府的预期是通过审计监督自己的政策与工作目标是否得到落实；公众的预期是通过审计揭露腐败问题，有效使用纳税人资金；被审计单位对审计的预期是帮助其寻找提高绩效的途径。这些差异的存在，使得对合法性的关注有一定的需求基础。
其次，从公共资金管理现状来看，我国在公共资金管理和使用中一定程度上存在着违规使用问题，如2004年1—11月审计机关向纪检司法机关移送各类违法犯罪线索1165件[3].在这样的条件下，如果相关项目未作过财务审计，在开展绩效审计时关注合法性也就变得重要了。
（二）绩效审计项目的选择。选择绩效审计项目通常考虑的因素有：项目性质的重要性，立法机关或政府的关注程度，项目使用资金的多少，管理风险，预期价值，社会关注程度，可审性等。而在我国选择绩效审计项目还应有一些不同的考虑，包括：
一是是否进行过财务审计。这是一个两难的选择，如果已经进行了财务审计，那么我们的许多工作内容可能会与财务审计重复，也浪费审计资源。如果没有做过财务审计，那么有许多基础数据的可靠性与经济活动的合规性还需要进行验证，这样的审计就成了一项综合性的审计了。
二是项目与财政资金的关系。根据绩效审计与财政资金的关系不同，绩效审计项目有两种不同的类型，一种是紧紧围绕财政资金的使用来开展绩效审计，选择政府支出项目来检查评价资金使用的经济、效率、效果。另一种是围绕公共部门职责履行情况来开展绩效评价，评价某项活动的开展是否有效，不一定结合资金的使用来开展。根据我国现行法律的规定，围绕资金的使用开展绩效审计是比较可行的。
（三）与已有审计的结合。我国审计机关目前对专项资金和国家建设项目都开展了审计，从审计的内容来看已经有了一定绩效审计的内容，如关注项目管理的有效性，关注资金使用的效果，关注项目是否能够按期完成等。而对一些政府部门或其他公共单位也开展了预算执行审计，这些审计也不同程度地涉及了绩效审计的内容。在这样的条件下，我们开展的绩效审计应考虑与已有的审计进行结合，而不应重复实施两次审计。如国家建设项目如果已经做了预算执行审计与决算审计，就不应再安排绩效审计。对未进行上述审计的可以开展绩效审计。对公共部门或单位，应以那些跨部门的专项资金使用作为绩效审计的项目。
（四）评价标准的使用。评价标准有两大类：一类是规范性标准，如有关的法规、制度、相关程序要求等强制性的标准；另一类是用来衡量绩效的计量标准和其他良好实务与规范化控制模式等非强制性标准。从我国的审计传统来看，使用强制性标准审计人员与被审计单位都容易接受，而要使用非强制性标准就会有一定的困难。这一方面是由于非强制性标准的不统一、约束力与说服力弱等原因，另一方面是由于我国公共部门的管理水平还比较低，对规范化的控制模式和良好实务的认同程度不够有关。在这种条件下，对非强制性标准的使用就还需要有一个渐进的过程。
（五）审计成果的体现与发挥作用的途径。绩效审计成果的主要体现形式是审计报告，而这样的成果如何发挥作用？前述的我国传统的审计发挥作用途径-审计决定在绩效审计中可能不存在了。能否只提交一个审计报告就发挥绩效审计的作用，这需要对审计报告、对象和报告后的进一步措施进行制度安排。首先从报告内容来看，要明确地提出被审计单位存在的绩效低下，并出原因，提出措施。其次从报告对象上看，审计报告除了向公布外，还应向政府和立法机关分别报告。向政府报告是为了便于政府了解所审项目的情况，并督促相关单位落实审计建议。向立法机关报告是为了让立法机关了解政府工作，并开展相应的监督。向立法机关的报告，应区别情况，对重要项目可提交单项审计报告，对数量众多的一般项目可合并提出专题报告。对于绩效审计中发现的违规行为，应按财务审计中的有关处理措施实施处理处罚。
三、构建绩效审计模式的措施
通过以上分析可知，中国开展绩效审计有其独特的外部环境与内部条件，而要构建中国绩效审计的模式，广泛地开展绩效审计，还需要在以下几个方面采取措施：
（一）审计机关的授权必须明确。我们开展绩效审计，虽然有审计法作为法律依据，但是现有法律的规定还不够具体和明确，审计法只是提出了对有关 “财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”[4].但是在审计法中并没有明确规定审计机关可以开展绩效审计，相关的条款中，如审计机关职责、审计机关权限、审计程序等方面也是针对财务审计进行规定的，不适应于开展绩效审计的需要。而在广大的公共部门对于接受绩效审计也存在不同的理解。在这种形势下开展绩效审计就有许多障碍。所以当前应在国家立法中进一步明确审计机关开展绩效审计的权限，并对这一工作的开展进行法律规范。
（二）改进审计机关的计划管理，地将绩效审计与现有审计业务种类进行结合。将绩效审计作为审计机关的一项重要职责，就需要审计机关合理安排财务审计与绩效审计的工作量，并注意在项目的安排上对两类项目进行协调。笔者认为，在当前条件下，不对一个单位或项目同时安排两种类型的审计，而应分析项目的特点与风险情况，对真实性与合规性方面风险较高的项目实施财务审计，对管理风险较高的项目安排绩效审计。这样可以利用有限的审计资源，充分发挥两类不同审计的作用。
绩效审计报告范文6
政府绩效审计发生于20世纪40年代，发展于70年代。各国对绩效审计的称谓不尽相同，如英国 “现金价值审计”（Valve for Money Auditing），加拿大“综合审计”（Comprehensive Auditing），澳大利亚“效率审计”（Efficiency Auditing），瑞典“效益审计”（Effectiveness Auditing）等。最高审计机关国际组织在1986年第12届国际会议上，建议以“绩效审计” （Performance Auditing）统一名称。这届国际会议发表了《关于绩效审计、公营审计和审计质量的总声明》，指出：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。”
香港的政府绩效审计，称为衡工量值审计。
一、香港衡工量值审计
2002年10月，香港审计署署长向立法会主席提交了第三十九号报告书。二十年来，香港审计署（以下简称审计署）每半年提交一份衡工量值审计报告，对受审核机构履行职务的节约、效率和效益情况进行评价，提出改进意见和建议。第三十九号报告书将当年3月至9月所完成的衡工量值审计项目分章成册，提交立法会，并同时载于审计署互联网网页，向社会公布。
这一期的衡工量值审计完成了11个项目：收取利得税，海关征税，公共图书馆管理，港岛南区污水处理工程，中小企业特别信贷，惩教署住所管理，都市固体废物管理，新界小型房屋批建，小学；其中小学教育分为三项：小学学位的规划和提供，小学的管理，提供有成效的小学教育。从以上所列项目，显示审计范围之广泛，审计内容之丰富。不妨列示其中一个项目的审计结果，如小学学位的规划和提供。
香港政府为所有6至15岁的儿童提供九年免费基础教育，前六年是小学。2001－02学年年初，香港约有47.8万名小学生，分别就读于690所资助学校、41所官立学校和63所私立学校。政府每年为每名小学生提供的经费约为2 600元；2002－03财政年度，小学教育的经常财政拨款为117亿元。小学学位的规划和提供，是按照有关标准，每32名6至11岁的儿童为一个全日制班，按居住地区就近入学。审计署进行这个项目的审计，是检查教育署规划和提供官立及资助小学学位的实际情况，以确定是否有可改善之处。经过该项审计发现一些并提出建议：
（1）由于未来数年儿童人口不断下降，教育署建校计划将导致学位过剩。正在策划兴建的69所学校中，在7个地区22所的学位供应将严重过剩达到18%至75%的程度。如果搁置其中18所新校的建造，可节省13.68亿元。审计署建议暂停在学位严重过剩地区兴建新校。
（2）在2001-02学年，326所全日制小学中有106所有空置教室，其中30所空置达7间以上，而大部分学校的地点相当接近。审计署建议把位置相近而又大量空置教室的学校合并及逐步停办。
（3）在所有官立及资助小学开办的11742个班级中，有4782个超额收生，其中286个超额7人以上；有5354个收生不足，其中942个空位7人以上。超额收生会教学质量，收生不足则因政府按班分配的资源未能物尽其用。审计署建议减少超额收生和把收生严重不足的班级合并。
以及：有些乡村小学因设施欠佳或人数较少，可以标准学校取代； 官立小学经办费用较高，可考虑部分地区学位严重过剩而适当减少官立小学数目，等等。
衡工量值审计的内容和作用，由此可见一斑。当然，它并非一项简单的业务，需要成熟的机制和充足的资源，是一个社会的经济发展、民主意识、行政管理达到相当水准时才得以普遍开展的。下面逐一分析香港衡工量值审计的保障、专业运作和社会支持。
（一）香港审计署的职能
《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第五十八条规定：香港特别行政区设立审计署，独立工作，对行政长官负责。香港审计署前称核数署，是香港最悠久的政府部门之一，早在1844年便委任了第一位核数首长。1971年制定的《核数条例》，规定了审计署署长的任命、任期、职责和权力，明确他对政府帐目和公共基金进行审计，并向立法会主席提交报告；他可查阅政府部门任何资料，也可要求任何公职人员作出解释，在履行职务时，不受任何个人和机构的控制。这一《核数条例》几经修订，至今还是审计署署长执行任务的法律根据。
现在特区政府实行高官问责制的行政架构中，审计署署长仍然是由行政长官直接领导的主要官员之一。审计署目前设副署长一人，助理署长五人。署内分五个科，各由一位助理署长负责主管。总部行政科负责行政、专业技术及特别事务、电脑审计等工作；其他四个业务科，称为中央帐务审计科、一般帐务审计科、社会服务审计科和工程及土地审计科，分别负责既定范围的政府部门、法定机构和基金帐目的审计工作。截至2002年8月，审计署共有204人，其中首长级13人，专业审计师51人，半专业审计师即审查主任100人，文书及其他辅助人员40人。
审计署署长的每一份报告书都会开宗明义提及审计署的使命：向立法会及公营机构提供独立、专业及优质的审计服务，确保公共资源得以有效率及有效益的使用，以提升香港公营部门的问责性。审计署进行两类工作承担自己的使命，一类是审核帐目是否妥善的工作，另一类是衡工量值式审计工作。前者每年须向立法会提交一份报告书，工作量约占审计署整体工作量的三分之一；后者提交两份报告书，工作量约占三分之二。
（1）审核帐目是否妥善的工作。即传统的财务审计，通过审核帐目及其他相关资料，确认财务收支的真实性与合规性。按照规定，库务署署长应于每一财政年度结束后的五个月内，向审计署署长送交各项年度帐表，包括政府一般收入和政府管理的各项基金的帐目，以供审核。此外，审计署署长也负责审核香港房屋委员会、五个营运基金、六十多个法定和非法定基金的帐目，以及审查受政府补助机构的帐目。
审核帐目是否妥善的工作依照每年预先制定的工作程序表进行，七个月内完成。由于政府收支数量庞大、种类繁多，审计采取抽样方法，深入检查个别部门可能存在的问题以及内部管理制度，而不必揭露所有财务收支的每个错弊。审计的目的，是在总体上保证政府的财政及会计帐项，一般都准确妥当，且符合公认的会计标准。每年10月，审计署署长向立法会主席提交上一财政年度政府帐目是否妥善的审计报告书。
（2）衡工量值式审计工作。就任何决策局、政府部门、专责机构、其他公众团体、公共机构或帐目须受审核的机构，在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益进行审查。现在的审查工作，依据政府帐目委员会1998年2月11日提交临时立法会的一套准则进行。该准则包含以下要点：
审计署署长向立法会提交报告时应享有很大自由，可以促请立法会注意审计中发现的任何情况，并指出所牵涉的财政问题；
审计署署长如果在审计中发现有关人员制定政策目标和作出决定时可能缺乏充分可靠的证据，可以进行调查，并将存在问题的事实报告立法会；
审计署署长还可以查核有关方面在厘定政策目标及作出决策时，是否有适当的权力；
可以查核有关方面有无作出恰当的安排，能否选择和评估其他推行政策的办法；
可以查核既定的政策目标是否明确界定，有关的执行决定和人员行为是否符合既定目标；
可以查核各项不同的政策目标及其推行办法，是否有冲突或可能有冲突；
可以查核有关方面将政策目标演绎为行动目标和成效标准方面，进展和效用如何。
审计署署长并无权力质询政策目标的利弊，除准则另有指明外也不得质询政策目标的制订方法，他可以就这些方法的节省程度、效率和效益，提出质询。
衡工量值审计基本上依循国际公认的最佳做法，并参照英国国家审计署的工作方法。审计署按照每年预先制定的工作程序表，以有组织的方法进行衡工量值审计。一项完整的审计分策划、调查、报告三个阶段，依次为选择审计项目，以适当方法和步骤实施审计，撰写、确定审计报告。衡工量值审计结果每年向立法会报告两次，分别为4月和10月。报告书提交立法会后，会交付政府帐目委员会根据《立法会议事规则》进行审议。
（二）衡工量值审计过程
审计署七十年代中期开始衡工量值审计，从小到大，由少至多，八十年代形成规范。可以沿着三个操作阶段分析衡工量值审计的进行过程。
1.策划阶段
衡工量值审计的对象和内容是广泛而多样的。按照审计署的工作范围，可审核机构包括政府总部的11个决策局，几十个政府部门，几十个有关机构，还有其他公共机构，以及它们的下属机构。何况，这些众多机构繁杂的工作内容可以列出难以胜数的审计项目，多数审计项目都要涉及两个以上的机构，而由于有的受审核机构业务活动具有广阔的辐射面，审计人员不得不相应扩大自己的工作范围和工作量。但审计资源是有限的，常常是缺乏的。因此，要尽可能合理地、有效地使用审计资源，安排和分配好一定时间如一个年度的工作量。效率和效益审计的第一步，是审计的效率和效益。
审计署有自己选择项目的方法。首先，进行一般性考察，收集和评估受审核机构的有关资料，了解它们的主要活动及资源状况，以此为基础制订衡工量值审计的五年战略计划。除了受审核机构的基本情况，制订计划还要充分考虑立法会、政府以及媒体和公众的意见和要求，并参考以往的审计计划与执行。五年计划是滚动式的，逐年检查及推进，可视为一个审计项目库。这样就为未来的审计工作提供了一个方向，准备了长期的任务，以此在年度和项目上进行合理的分配，也有利于用发展的眼光筹集和优化审计资源。
其次，在五年战略计划的基础上，制订每年的审计工作程序表。选择年度审计项目有五个标准：重要性——在政府管理、资源运用或社会需求等方面较为重要；风险性——较有可能存在问题；时间性——更需要及时解决；增值性——可改善的空间比较大；可行性——根据现有审计资源适合进行工作。审计署按照这五个标准进行项目评分，编排出大约20个项目的优先次序，成为下一个年度的项目计划。五年计划和年度计划自下而上提出，最后由高级管理层研究确定。
2.调查阶段
首先，为执行一个特定审计项目而组成的审计组，会与受审核机构的负责人及相关人员举行初次会议，说明这项审计的目的和内容，并听取有关情况的介绍。审计人员从此开始了与受审核单位互动而公开的调查工作，并努力将良好的合作关系贯穿于整个审计过程。接着进行初步调查和研究。审计人员先要了解受审核机构的职能、资源和运作机制，才能检查、衡量它的产出和效果。依照政府帐目委员会提出的准则，衡工量值审计不对政策目标的优劣以及政策目标的制订方法发表意见，但可以调查在制订政策和作出决定时，受审核机构是否有足够的根据，是否有相应的权力，推行政策的活动是否符合既定的目标，所采取的办法是否适当，以及全部工作的进展和成效。所以，审计人员需要通过阅读有关法律、规章、决定、报告等文件资料，以及座谈、询问，掌握受审核机构的基本情况。
经过初步研究，如果确认该项审计有充分理由进行下去，全面调查就可以展开了，而初步研究也为随后的详细审查明确了目标和范围。全面调查是一个审计项目的主要工作，大部分的人力和时间投入在这个环节上。审计人员会采取各种审计方法扩展和深入，一般也要象财务收支审计那样审核会计资料，更多的则是超越传统的做法，多方面、多途径的了解情况。比如要审阅更多种类的文件档案，要实地察看某些事物，要访问有关的人员，甚至需要进行问卷调查，尤其要统计和分析许多数据。全面审计是为了达到审计目标而收集充分、可靠和相关的证据，为形成审计结论提供合理的基础。审计人员通过审阅、复查、核对及复印、摘录等方法取得文件证据，通过直接观察及拍照、画图、备忘录等取得实物证据，还通过整理、汇总、、比较、推理取得分析性证据。证据通常说明某些事项在节约、效率或效益方面存在一定的问题，如经费超支、计划延误、未达到政策目标等等，而问题的产生可能由于制度漏洞、决策失当、管理不善、或者人为疏忽。这一切工作，都会记录在审计人员的工作底稿上，同时也会始终与受审核机构有关人员交换意见而确认或修改、补充自己的想法。
3.报告阶段
调查工作完成以后，审计组撰写审计报告初稿，初稿包含了有关事项的基本情况和调查结果，以及初步的审计意见和建议。报告初稿由审计署助理署长以上的高级官员审阅后，送交受审核机构，然后，召开会议征询他们的意见。审计报告会按照一定程序受到严格的质量检查，以保证其内容客观、公正、完整、均衡、有建设性。审计署的高级官员付出许多时间和精力研究、推敲报告书，并将受审核机构的正式回应纳入报告的最后定稿。
以半年为期的一份衡工量值审计报告书通常包含10个项目，是提交报告前3月至9月或10月至2月间完成的审计工作的结果。各项目分章列出标题印在目录上，而每一章都装订成单独的一册；每册约50页，另有附录。翻开一册特定项目的审计报告书，分别为摘要、正文和附录。摘要除简单说明受审核机构的职能、资源和政策目标外，即列出审计查明的主要问题，同时表明审计署的意见，另外还提出审计署的若干建议，最后反映受审核机构回应的意见。正文分若干部分，以划分为小段的简洁文字表述，并常有图表及照片辅助说明。正文的第一部分是引言，介绍审计的背景，审计的目的和范围，以及往往不止一家受审核机构各自的总体回应。正文的其余部分逐一报告具体的审计事项。每一个审计事项首先用一句话说明该项审计的目的，然后依次阐明这一事项的背景和现状，审计发现的不当或可改善之处及审计署的意见，审计署的建议，受审核机构的回应。审计署的意见通常是指出问题，作出结论，而审计署的建议则针对性的提出改进办法，帮助解决问题。受审核机构一般都会同意审计署的建议，并表明要采取相应的措施，对有些问题也会做出适当解释。附录主要是从受审核机构取得的相关调查资料，以及审计人员根据调查资料作出的分析、统计图表等，对正文中的审计意见和建议给以支持。
（三）政府帐目委员会的作用
审计署署长的报告书提交立法会后，由立法会下设的政府帐目委员会（以下简称帐委会）审议研究。
1.帐委会的职责
帐委会根据《香港特别行政区立法会议事规则》第72条的规定成立，专门负责研究审计署署长提交的关于政府帐目和衡工量值的审计报告。帐委会由1名主席、1名副主席和5名委员组成，7名成员均为立法会议员。帐委会就审计报告书所提出的事项召开会议和举行公开聆讯，可以传召任何有关的政府官员出席解释，也可以要求与审计事项有关的任何非政府组织人士前来应讯，他们须对自己提供的解释、资料、记录或文件负责。在审议研究过程中，帐委会会要求审计署署长和财经事务及库务局局长给予协助。帐委会须在审计报告书提交立法会之后的三个月内审议研究完毕，就某些事项作出结论及建议，向立法会提交报告。而政府有关部门则必须在此后的三个月内向立法会提交复文，就帐委会报告提及的事项作出改进或准备改进的答复。
帐委会与审计署有共同的目标，他们在承担职责和完成任务上是相辅相成的。帐委会同审计署经常沟通与协商，也会向审计署署长提供衡工量值审计项目方面的建议。帐委会依据审计报告所提事项举行公开聆讯，进行审议研究并撰写报告书，审计署则通过帐委会的结论与建议提高审计结果的效益。两者以不同的角度和方式，对公共开支的合规和有效进行监督，向立法会及公众做出交代。
2.帐委会的工作
由于每期衡工量值审计报告包含许多事项、涉及许多方面，帐委会通常不会审议报告提出的所有事项，而是选择它认为较严重的反常情形或弊端进行调查。如对三十九号报告书的11个项目，经初步研究后，决定对其中6个项目深入调查。帐委会内部开会审议这些项目，在需要时举行公开聆讯，邀请有关的官员和人士到帐委会席前应迅。各项聆讯议题会事先通知不同的时间，有不同的参加者，新闻界及普通市民可以入场旁听。在公开聆讯中，帐委会根据审计报告反映的问题提出质疑，有关的各方人士作出回答。公开聆讯过程的录音记录存放于立法会图书馆，供市民听取。就三十九号衡工量值审计报告，帐委会召开了14次会议和9次公开聆讯。在公开聆讯中，听取了39名人士，包括5名决策局局长和9名部门首长的陈词。通过审议和聆讯，帐委会证实了有关审计事项的事实真相后，便会作出自己的判断，拟定报告书的结论及建议。
帐委会的报告书在审计报告之后三个月提交，一大本，近500页，分正文和附录两部分。正文首先简要声明帐委会的设立、组成及工作程序，再用一定篇幅反映政府对以往报告书的结论及建议的回应。政府的回应以政府复文分别不同事项逐一载于报告书中，说明有的事项有关部门已采取办法纠正或改进，也有的事项政府解释不采取行动的理由，以及这些事项的最新进展和帐委会的意见与要求。正文的大部分内容是关于帐委会所选择深入调查的审计项目，这些审计项目的问题分章节提出，然后列明聆讯时各有关人士的陈诉和答复，最后是帐委会的若干结论及建议。正文的最后，是帐委会主席、副主席和各位委员的亲笔署名。附录大都是有关官员对于某件事项作出说明或提供资料的函件。
3.社会反响
审计署和帐委会的报告书向立法会提交之日，也是对香港媒体和市民公开之时，他们可以从各种渠道看到、听到报告书的内容。作为纳税人的广大市民，非常关注公共资源的管理和运用，对于审计署揭示的问题，特别是政府开支的明显差错或关系民生密切的审计事项，反响较大，也普遍认同审计署和帐委会的建议。新闻媒体往往及时表达、推动了社会的舆论，对政府有关部门和机构改进工作，起到了督促作用。今年2月，帐委会第三十九号报告书一出，各家报纸纷纷报道，并刊登帐委会主席手拿报告书的照片。报道标题反映主要事实引人注目，如“长者疗养院宿位需轮候31个月，七千老人未及入住已逝世”，“中小企业用贷款添坏帐”，“小学空置课室未善用挨批”等等。
被揭示存在问题的部门和机构，对审计署、帐委会报告的态度和行动都是积极的，甚至行政长官也出来支持审计报告，表示应该改进工作，不能容忍缺点继续下去。审计署不久前审查了政府物料的采购与管理，以电脑程序计算出政府物料供应货仓1631项物品的年度储货周转率，发现其中80%的物品未达到每年周转五次的目标，因此而增加资金占用3 530万元。其中更有194项物品计440万元，储货周转率低于每年0.01次，其平均存货量可供使用100年以上。于是，审计署对存货过剩及其他问题提出改善建议，包括尽快处置过剩物品。政府物料供应处接纳了建议，很快举行拍卖会，拍卖了多余的库存物品。
（四）衡工量值审计的特点
1.审计署的独立地位
独立行使审计监督权，是审计机关履行职责的根本保证，世界各国对此都有明确的法律规定。但由于国情不同，各国的国家审计体制有所区别，因而产生审计独立性方面的一定差异。目前，世界上160多个国家和地区的审计体制大致分为四种类型：第一种立法型，审计机关隶属于立法机构，直接对议会负责并报告工作，完全独立于行政部门；第二种司法型，审计机关属于司法系列，拥有一定的司法权限；第三种独立型，审计机关独立于立法、司法和行政之外，直接对法律负责；第四种行政型，审计机关属于行政系列，是国家行政机构的一部分，对政府负责并报告工作。国家审计机关主要审计政府财政，独立于行政部门符合三权分立、相互制衡的需要，更具有独立性和权威性。因此，许多发达国家和发展家的审计机关都属于议会，立法型审计体制成为主流。即使属于行政部门的审计机关，也越来越多的在为立法机构服务。在世界审计体制背景下比较分析香港审计署的独立地位，更可以看出它的一些特点，以及这些特点对衡工量值审计的影响。
审计署隶属特别行政区政府，对行政长官负责，审计署署长是行政长官任命的政府主要官员之一。但是，根据法律规定，其一，审计署署长直接向立法会提交审计报告，不必经过行政长官及其他政府官员的审定和批准；其二，审计署独立工作，依法安排和执行审计业务，无须听命于任何机构或个人；其三，审计署署长在提交报告时享有很大的自由，可以揭示对于政府部门和公共机构的审计过程中，发现的任何情况和涉及的财政问题；其四，审计署署长职位不属于公务员编制，他的被撤职或被退职须尽快向立法会报告说明，其薪酬由行政长官指定，不纳入审计署个人薪金帐目。这些规定，使属于行政系列的审计署有了相当的超脱和独立，能够在衡工量值审计中不负使命，积极的发现和揭示政府的财政问题，确保公共资源的有效运用。
审计署并无权力对受审核机构下达具有法律约束力的文书，指出其存在的问题并要求改正，如同我国内地审计机关所做的那样。审计署的工作是发现问题，并在审计报告书中就发现问题提出意见和建议，以此发挥监督作用。这种作用在一个法制健全、行政公开的社会里，会因为议会和舆论的监督而得到加强和扩大。立法会专门成立政府帐目委员会这个常设委员会，处理审计报告即处理审计报告所提事项，实际上同审计署一样，也是对政府公共开支的合法有效进行审查。而由于帐委会是立法机构的组成部分，负有对政府权力制衡和执法监督的职责，因此更具有权威性和约束力。由具有专业背景的议员组成的帐委会，在研究审议审计报告时，会对审计意见和建议的正确、合理作出判断，因此也是对审计工作本身的监督。审计署提出的报告和帐委会审议的结论，需要也会引起媒体的传播、公众的议论，社会越是民主，言论越是自由，舆论监督的作用就越明显。
2.有组织的方法
审计署按照有组织的方法进行衡工量值审计，确保工作进度和质量受到控制。审计工作依循国际公认的最佳做法，参照采用英国国家审计署的方法进行。目前国际上还没有统一的绩效审计准则，1991年修订的《最高审计机关国际组织审计准则》含有对绩效审计的要求，可用于指导绩效审计，而一些发达国家的绩效审计准则及经验，提供了可以借鉴的方法。英国称绩效审计为“现金价值审计”（Valve for Money Auditing），内地也有译为“价值为本审计”的，香港则译为“衡工量值”审计。英国国家审计署认为现金价值审计中的现金价值＝经济性×效率×效益，该国1983年颁布的《国家审计法》对绩效审计的定义是：检查某一组织为履行职能而运用资源的经济性、效率及效益。英国国家审计署对议会负责，绩效审计首先是为了就政府财政收支和资源管理的经济、效率和效益情况，向议会提出独立的资料、保证和建议。其次也帮助被审计单位采取必要的措施改进工作，提高效益。因为国家审计署资源有限，只能把注意力放在那些耗用资源最多、效益最难衡量的项目上。国家审计署把绩效审计分为四类：对可能发生严重损失浪费、效率低下、控制薄弱的环节进行有选择的审计；对重点项目的审计；对标准管理业务的审计；小范围而无须向议会报告的审计。英国议会的公共帐目委员会负责审议审计报告，向被审计单位提出质疑，再将他们的结论报告议会。
衡工量值审计按照策划、调查和报告三阶段进行的具体过程，也是源自于英国。英国国家审计署的绩效审计计划按四个步骤编制：调查了解审计对象概况；记录整理资料；各业务部门编制五年期滚动式战略计划；综合、调整各业务部门计划后编制总体计划。审计实施一是初步研究，确定调查的必要性；二是全面调查，深入地检查并收集有关证据；三是编制工作底稿，用以反映完成的审计工作、发现的问题和处理的依据。审计报告要求简练清楚，从组织报告大纲开始，再撰写报告初稿，务必正确、完整、客观公正；然后送被审计单位征求意见，经修正和审定，并附上被审计单位的回应，提交议会，不涉及保密事项的，可交出版方面公开发表。英国的绩效审计开展时间很长，有一套较为成熟的程序和方法，香港的衡工量值审计参照实行，有其历史原因，也适合所处的和社会环境，应该是顺理成章的。
同其他国家先进的政府绩效审计一样，香港衡工量值审计精心组织，进行得严谨细致，讲求效率。比如，审计署下达2002－03年度衡工量值审计的指标，不仅有项目数即20项，而且有用人时数即180760小时，工作量计算精确到时。审计人员通常采用抽样方法节约时间和成本，根据具体的审计目标选择样本的结构、规模。并大量使用计算机进行辅助审计，显著提高工作效率和准确性。
3.与受审核机构的合作
对于传统的财务审计，有一个通俗的称呼，叫做“查账”。这也说明，财务审计主要是审查会计资料，包括会计报表、帐簿和凭证等，也需要询问和调查，但只是辅助性的工作，并且是围绕会计数据展开的。因此，审计人员所接触的，大都是被审计单位财务部门的会计人员。绩效审计的范围和内容要广泛的多，工作方式和方法也灵活多样，尤其需要被审计单位多方面的配合帮助。衡工量值审计强调与受审核机构的充分合作，把调查阶段称为是一个互动而公开的过程。因为衡工量值审计不像审核帐目是否妥善的工作，能以严格的法规和公认的会计标准去判别和处理财政财务收支事项。它没有统一的标准和固定的模式，需要对受审核机构的制度和运作有足够的了解，需要与相关人员进行有效的沟通，才能恰当的确定评价指标和审计内容。良好的合作关系可以使审计人员取得有用的资料、信息和意见，而且，许多审计项目要进行跨部门的调查研究，广泛的交流与协作是非常必要的。
更重要的是，衡工量值审计的目的，是为了帮助受审核机构改进工作，提高绩效水平，而这一目的的实现，有赖于受审核机构对于审计工作的认同和接纳。所以，在不影响审计独立性的前提下，审计人员在调查阶段的各个环节，会公开自己的工作，多层次、多方面的与人磋商，表现出同受审核机构互动互助的过程。审计署将衡工量值审计的实施称为调查而不是审计，不仅体现了一种友善的态度，更是反映了这项工作的性质和特点。而承载审计结果的审计报告书，经过与受审核机构交换意见，就审计事项发表的意见和建议，总是力求公允持平、具体可行，利于有关方面接受改进，从而使政府部门和公共机构的工作得到尽量的增值。
4.充足的资源保障
绩效审计需要比财务审计更多的资源，特别是审计人员的以较多知识和较强能力构成的综合素质。每一个衡工量值审计项目的负责人，都必须由高级审计师担任。审计署十分清楚所需的资源主要是人手，在全署人员配置中，有80%是业务人员，而业务人员中，有40%是高级审计人员。而且，审计署非常重视业务培训，通过持续培训促进审计人员更新知识、提高技能。每年还选派人员到海外培训，由英国国家审计署和美国审计总署提供帮助，到有关机构进行衡工量值审计方面的实习，以吸收先进的方法和技术。另外，也有充足的经费保证衡工量值审计的开展。2001－02年度用于衡工量值审计的实际开支为6 640万元，占审计署公务开支的50%，是审核帐目是否妥善工作的2.3倍，近几年均是这样的比例。
二、我国政府绩效审计趋势
今年是我国审计机关成立二十周年，在经验、展望未来的时候，面对着政府绩效审计的历史性课题。这是一个可以在认识上探讨的课题，更是一个需要在实践中探索的课题，近年来经济、政治和社会的发展已经推动了它的进程。目前，我国财务审计占主导地位，在今后相当长的时间里，对财政财务收支真实性、合规性的审计，仍然是审计机关的主要工作。但是，新的形势和环境以及审计工作自身的进步，正在吸引审计人员把目光和努力投向政府绩效审计这个新的业务领域。
（一）国外政府绩效审计实践
绩效审计是从一些国家的政府审计实践中出现并逐步形成规范的，比如美国、英国、瑞典、加拿大、澳大利亚等，都是绩效审计比较成熟的国家，亚洲的日本、韩国、印度、巴基斯坦、新加坡等，绩效审计也有相当的发展。
1.政府绩效审计的形成
可以说，绩效审计是财务审计的扩展和深入。审计产生的前提是受托管理，之所以有审计监督，无非是为了审查评价受托人履行经济责任的情况，以保护受托资产的安全完整。财务审计检查资产管理的真实合法，绩效审计则进一步，检查资产管理的有效运用。事实上，财务审计如果或多或少涉及到成本效益、投入产出，那就已经是绩效审计的内容了。然而，绩效审计作为审计事业的一个发展阶段，是从20世纪40年代开始的，它的形成与政府职能的扩大有关。30年代资本主义再度爆发经济危机之后，主张国家全面干预经济活动的凯恩斯主义引导了资本主义世界，政府通过财政政策和货币政策进行宏观调控，在社会经济生活中发挥越来越大的作用。随着公共开支的日益增加和公营企业的大批涌现，占用了巨额的财政资金，加重了纳税人的负担，引起了公众对公共资源节约和效益的关注，要求对受托管理这些资源的政府官员所负的经济责任进行审查。具有独立地位和专业资格的审计机关承担了这个任务，从而把财务审计推进到绩效审计的范围。例如美国是最早开展政府绩效审计的国家，美国审计总署60年代就把注意力转向了经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）即“三E”审计，70年代绩效审计已占其工作量的86%以上。过去的十多年里，绩效审计有力地削减了美国政府的预算和可避免开支，提高税收1 000多亿美元；美国审计总署每年发表1000多份报告，审计官员在国会作证300多次。美国及其他一些发达国家的绩效审计取得了显著的成绩，产生了广泛的影响，他们的经验和制定的规范，推动了世界范围的政府绩效审计。
绩效审计的形成，不仅由于经济的发展，而且依赖民主的增强。正如杨时展教授所说：“在民主启蒙时期，人民只要求取之于民的能有所限度，过此限度，人民有权拒绝，至于取之于民的如何花费，人民并不过问；随着社会的发展，民主意识的增长，人民逐渐要求取之于民的必须用之于民，不按人民意志来使用，人民就要求他负政治责任；随着社会的再进一步发展，民主权利的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民，用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责任。”由于承担的义务越来越大，可用的资源却越来越少，再伴随机构扩大、费用增加和效率下降，政府也陷入了财政困境。70年代末80年代初以来席卷全球的行政改革，发出了评估政府绩效、减少和优化政府职能的普遍呼声。通过绩效审计发现问题，改进工作，帮助立法机构及整个社会监督政府，更加成为必然。审计内容的扩大和要求的提高，促使审计与管理相融合，吸收经济管理、统计、计算机、工程等其他学科的知识和技术，并吸纳多种专业人员，为绩效审计的广泛开展提供了技术支持。
2.政府绩效审计的内容
绩效审计称谓有别，定义也很多，最高审计机关国际组织以及各国的最高审计机关有着措辞不同的定义。例如巴基斯坦审计长公署认为：绩效审计是对一个组织的经营活动所做的评价，检查其资源管理是否符合经济性、效率性和效果性，是否符合经济责任的要求。称谓和定义的不同，多少反映了各国绩效审计实践的一些差异。但得到公认的是，绩效审计的内容概括为三个要素：经济（即节约）、效率、效果（也可称为效益）。经济是成本向投入的转换率，是否以最低的成本取得一定质量的资源，即花得少；效率是投入向产出的转换率，是否以最小的投入取得一定的产出，或者以一定的投入取得最大的产出，即花得好；效果是产出向效益的转换率，是否达到了预期的目标，即花得值。举例来说，对一家建设项目进行绩效审计，第一检查经济性，根据投标、合同以及项目控制程序，确定医院及其附属设施是否根据要求，按照规定的时间，用最低的成本或在批准的费用范围内建成，有无浪费；第二检查效率性，病房、病床、手术室和设备的使用，医疗和行政管理人员的配备及结构，服务的完善，维护、管理和资源分配的适当等；第三检查效果性，是否满足了居民就医和增进健康的需要，比如病人排队等候现象的减少，手术次数的增加，诊断和治愈比例的提高等。
实际上，经济、效率和效果三者之间往往没有明确的界限，很难完全分开，审计人员总是综合起来检查的。各国的绩效审计之所以有些差异，也是因为侧重的内容不同，尤其与财务审计结合进行的时候，更显出各自的特色。美、英两国的绩效审计强调“三E”；澳大利亚在“三E”的解释上有自己的特点，其经济性和效率性审计除了针对机构还针对个人，效果性审计侧重更为有效的管理；德国的绩效审计除强调效果性之外，还强调列入预算事项的事前经济分析；瑞典绩效审计侧重业务活动的效果效率和组织、管理制度的健全合理；印度的绩效审计强调经营事项、计划或项目进行过程中的经济性、效率性和效果性；等等。这当然也说明，经济、效率和效果，是绩效审计的基本内容。
3.政府绩效审计的困难
至今延续了半个世纪的绩效审计，在促进政府改善管理、提高公共资金使用效益方面，已经发挥了巨大的作用，显示了广阔的发展前景。在它的发展过程中，还存在一些困难和需要解决的问题。首先在于审计的客体。政府部门的活动主要是公共管理，范围涉及城市建设、社会治安、文化教育、医疗卫生、环境保护等许多方面，而且提供的服务一般是无形的、非赢利性的，加上常有的政治原因及各种利害关系的影响，导致政府部门目标的多样性和模糊性。有时在一种情况下某一目标受到重视，在另一种情况下又改为重视另一目标，即使既定的目标，也会随时间的推移和条件的变化而模糊起来。甚至在某种情况下没有规定的目标，各种资源的运用由政府部门自行安排，于是审计人员要从调查研究中推断其目标。因此，审计机关有时难以确定绩效审计的目标和判别经济责任的界限。
其次在于审计的主体。绩效审计操作一开始就会遇到与审计目标相关联的评价标准问题，千差万别的审计对象，经济、效率和效果的多种诉求，需要审计人员建立适合特定项目的正确的评价标准，这是一项审计成功的起点。审计取证是又一个问题。财务审计通常是从会计资料上获取证据的，较为简单容易，而作为绩效审计对象的政府管理活动广泛复杂，其绩效又具有间接性和延续性，即便使用多种审计方法和技术，收集的资料总是有限的，何况有些资料根本就无法取得。而不取得充分可靠的证据，就难以保证审计结论的客观公正。最大的原因还是受到审计资源的限制。审计机关的独立地位、制度建设、人员素质、技术配备和资金支持等方面的资源状况，都可能制约绩效审计的开展。
最后在于审计的环境。绩效审计的环境影响包括政治、经济、法律、、社会及文化教育等各个方面。比如政治环境的影响，是否具备有利于进行绩效审计的审计体制以及预算管理体制等制度条件。绩效审计是国家监督政府的行为，在有法律规定的基础上，还要依靠政治力量从上而下的推行，如果立法机构不能给予强有力的支持，行政部门又缺乏绩效意识、忽视改善绩效，绩效审计就很难普遍推开。又比如社会环境的影响，公众能够在多大程度上参与国家事务、关注政府财政收支，还有整个社会的民主意识、道德风气和信用状况，以及对绩效审计的认可。在会计资料及其他数据多有虚假的情况下，审计人员仅仅为确认财务收支和经济活动的真实性，就需要付出额外的劳动，不必要的增加了绩效审计的投入和难度。可见，在发展中国家开展绩效审计，较之发达国家有更多的困难。
（二）我国开展绩效审计现状
对于绩效审计的概念，我国的审计人员过去可能有点陌生，但绩效审计所包含的许多内容，在某些审计实践中也曾经涉及到，有的审计项目的主题，就属于绩效审计，称为经济效益审计。
1.我国的经济效益审计
我国设立审计机关，实行审计监督制度，是研究制定1982年《中华人民共和国宪法》时提上议事日程的。这部宪法规定了审计机关的职责和权限，确立了审计监督的法律地位。1983年国家审计署和各级地方审计机关成立，开辟了中国审计走向现代化的道路。这条路是一步一步走出来的。最初的审计工作，基本上依照财务检查的方式方法进行。由于政府管理着千千万万的国有企业，而这些企业又正处于涉及中央和地方、国家和集体利益调整的经济体制改革进程之中，国家需要审计机关检查监督企业，以维护经济秩序，增加财政收入，保证改革开放的顺利进行。然而财务审计也会牵涉到企业的经营和管理，旧体制下的一些损失浪费和决策失误触目惊心，早期的经济效益审计正是由此开始的。80年代中期，有些审计机关安排了一定数量的企业经济效益审计，揭露损失浪费，还运用经济活动分析的方法审查评价企业的经营和管理。在形成规模的厂长（经理）离任经济责任审计、企业承包经营责任审计中，也多少含有经济效益的内容。这些经济效益审计取得了初步成果，帮助企业加强了管理，也帮助政府了解了情况，但限于审计的客观环境和主观条件，经济效益审计并没有在以后的时期得以深入开展。1991年全国审计工作会议提出，要继续开展财务审计，并逐步向检查内部控制制度和经济效益方面延伸，并没有再专项布置经济效益审计的任务。
随着我国改革开放的推进和主义市场体制的建立，政府管理的观念和方式明显的改变了，政府审计也需要转变工作的角度。1995年《中华人民共和国审计法》颁布实施，我国的审计工作转入以政府财政收支特别是预算执行审计为主导的轨道，审计对象的重点发生了变化。审计财政收支从来就是各国审计机关的基本职责，无论财务审计还是效益审计，都是在履行这一职责，而效益审计是在财务审计基础上的进步。《审计法》明确规定，对财政收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督，就已经包含了效益审计的。当前财政预算执行审计的深入和，不断的提出了对财政资金使用效益审计的要求，部门预算执行情况的审计，专项资金的审计，政府投资项目的审计，都可以在真实性的基础上，进一步做经济性、效率性和效果性的检查和评价。特别值得一提的是，近年来广泛开展的党政领导干部任期经济责任审计，审计的目标和范围往往会超越传统的财务收支审计，带有效益审计的成分。经济责任审计是要通过对财政财务收支和经营管理活动的检查，评价接受审计的领导人所负经济责任的情况，是合规有效或者相反。一个部门，尤其是一个地方的领导，他的管理目标和社会经济责任，不可能只有财务收支的真实性和合规性，必然还有效益性，比如经济决策、经济计划等，都有效益目标。如果局限于财务审计，经济责任的评价是不完整的，就好像我们只要求一个领导人不违反财经法规和制度，而不需要他创造业绩。因此，财务审计和效益审计的结合，也是任期经济责任审计向纵深发展的充分条件。
2.政府绩效审计的环境正在改变
改革开放二十多年来，我国经济持续高速增长，整个社会发生了前所未有的变化，许多事物以及对这些事物的认识已经今非昔比。我国加入WTO以后，正式融入全球经济一体化之中，进一步的体制改革将不可避免。WTO首先是国际上政府间的协议，其规则中所蕴含的公平、高效和透明的精神会注入我国的文化，对转变政府职能将会产生重大而深远的。在过去的计划经济体制下，我国的行政机关是整个社会运转的中心，掌握着政治、经济、社会几乎全部的权力，政府通过层层设置机构和大量详尽的计划、指令、规定进行管理，而机构膨胀、人浮于事和滥用权力成为伴生的现象。入世以后，政府将由权力型向责任型转变，由管制型向服务型转变，会从市场竞争中逐步退出，致力于宏观调控和公共管理，为社会提供优质高效的服务。近来的政府行政体制改革，正是沿着这样的方向推进的。
而随着民主与法治的极大进步，公众参政议政的意识和能力也日益增强，不仅要求政府转变作风、提高效率和惩治腐败，而且希望委托给政府管理的公共资源，能够合理有效的运用。公众越来越关注诸如国有资产大量流失、行政经费不断增加等等，也纷纷指责那些铺张浪费、官僚主义的严重现象。人民要求政府公开、公平、公正的办事，向人民或人民的代表公布财政开支及其使用的结果和效益，要求对政府部门履行职责的情况进行监督。已经有更多的和制度、措施，反映了立法监督、社会监督和舆论监督的要求，绩效审计的政治和社会环境正在发生积极的变化。
3.政府绩效审计势在必行
公共资源运用的如何，需要对投入和产出的结果进行评价。政府的部门和官员被赋予了责任，同时也必须接受履行责任状况的检查和监督，否则，责任的承担就无法落实。法律规定审计机关对各职能部门和单位财政财务收支的真实、合法、效益进行审计监督，并受政府委托，每年向人大常委会提出本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告。立法机构和社会公众比以往任何时候都期望从审计报告中得到信息，预算分配是否规范，资金使用是否得当，政府投资是否节省和有效。财政资金取之于民，用之于民，政府怎么花钱，人民要知道，人大要监督。各级党政领导也更加重视和支持审计工作，要求把绩效审计提上日程，促进优化政府职能，改善行政管理。
与绩效审计相关联，政府财政部门近几年加强了预算管理，开始合理的编制部门预算，为绩效审计的比较和评价提供了标准。并且，财政部门正在探索绩效预算的，以结果为导向，把拨款和绩效联系起来，一个项目用多少钱，办哪些事，达到什么样的经济效益和社会效益，都要在预算里反映出来。这样，立法机构和公众关注的焦点，不再只是公共资源的投入，更加是公共资源的产出和公共产品的提供，而政府也会逐步从合规性受托责任转移到绩效性受托责任，如同香港特区政府面对绩效审计所承担的责任那样。财政部门以及其他政府部门绩效意识的建立和导向，将使绩效审计得以顺利推行。
（三）政府绩效审计的对策
加拿大前审计长埃尼斯M.戴依。FCA受世界银行的委托，进行了近一年的调查，写出《亚洲发展家和化国家的绩效审计——谋求发展的机会》的调查报告，对于亚洲发展中国家开展绩效审计提出了很有价值的意见。要点如下：
必须具有开展绩效审计的真正需求，并且了解可能带来的效益；
必须有政治和政府的支持；
最高审计机关领导任期要长；
吸取其他最高审计机关绩效审计的经验和教训；
开展绩效审计的目的以及发展态势十分明确；
已有审计法规和一定的发展能力；
良好的政治和经济环境；
政府委任了有水平的最高审计机关领导人；
必要的人力和财务资源；
对审计人员的激励和培训；
有财务审计基础。
那么，根据我国的国情和审计工作现状，应该怎样开展政府绩效审计呢？
1.
首先是确立对于绩效审计必然性和必要性的认识。通过了解国外绩效审计产生的背景、当前的走向和发挥的作用，可以确认它是政府审计发展的必然趋势。尽管我国的审计工作和今后一段时间仍然以财务审计为主，但不可避免的会逐渐融入政府绩效审计的世界潮流，这根本上是由我国政治、经济和社会的发展形势所决定的。我国是社会主义国家，国有经济至今占据绝对地位，但随着市场经济的建立和政府职能的转变，审计力量已经主要投向财政资金而不再是国企资金，企业的审计将按照市场规则，大量的由中介机构进行。财政资金的运用，无论盈利或非盈利，同样有效益的问题，由于其数额巨大，关系重要，影响广泛，较之国企资金，更加需要核查经济性、效率性和效果性的情况。现在，改变了的审计环境和发展着的审计工作，都要求审计机关在真实、合法的基础上，对财政资金的效益进行审计。
其次是借鉴国外的成功经验，结合实际进行并制定规范。一些国家几十年的政府绩效审计积累了丰富的经验，而且大都形成了可供操作的审计规范。例如美国，审计总署1972年就制定了包含绩效审计内容的《政府审计准则》，其后经三次修订更趋完善，有两章分别为绩效审计现场作业准则、绩效审计报告准则，详细规定了绩效审计的操作步骤和要求。1986年最高审计机关悉尼国际会议发表有关绩效审计的声明，明确了绩效审计的定义、目标和范围、局限性、审计对象和审计计划、组织工作和培训、资料的收集和分析、报告程序、人力资源的利用等，为各国开展政府绩效审计提供了指导。国外绩效审计的、案例和整套规范，多年来已经大量的翻译介绍到我国，许多专家学者写了书籍和文章予以阐述，不少审计机关还成立课题组，专门研究政府绩效审计，而我国审计机关走出去、请进来的国际交流，经常的内容就是政府绩效审计。已经做了的工作，为今后更加广泛深入的学习和研讨，也为我国绩效审计的规范化建设，准备了充分的条件。
再次是培训审计人员。绩效审计比财务审计要花费更多的时间和人力，但是它更加需要人员的质量而不是数量。绩效审计要求审计人员具有较高的专业水准，较宽的知识结构，判断力和综合分析能力，负责任而又善于沟通和协调，对于执行绩效审计项目的骨干人员尤其如此。在我国审计工作已有了二十年的而大批院校毕业生源源不断补充进来的情况下，这并不是一件非常困难的事情，但是必须进行专门的培训，使至少先有一部分人理解并能够操作绩效审计。培训的方式可以多样化，讲座、办班、考察和读书，都可以得到绩效审计的知识和技能，有条件也可以选派人员到发达国家和地区培训实习。在职培训的同时，也要适应绩效审计多元化的需要，逐步调整改善审计人员的结构，吸收除审计、会计以外的其他相关专业人员进入审计机关。美国审计总署5200人中，有2500名是会计师，1500名是经济师、律师、工程师、机专家等。
2.实践
也许，就全国范围来讲，试验性的绩效审计可以从较大城市开始，如直辖市、计划单列市和省会城市等。这些地方审计覆盖面不大，审计资源比较集中，相对来说，财政资金充裕，可选择审计项目丰富，政府运作较为规范，立法机构态度积极，社会关注和支持的程度也较高。对于最初的绩效审计，选择项目至关重要。一般要考虑两方面的相关因素：一方面是项目的重要性和风险性即可能存在较大问题及有较大的可改善空间；另一方面是审计机关力所能及，包括明确的审计目标，适当的评价标准，可获得的信息和资料，还有足以胜任的审计人员。研究审计对象和选择审计项目是很重要的工作，在审计准备阶段，要比以往的财务审计增加成倍的调查和分析，才可以把特定的绩效审计项目有把握的纳入年度计划并作出审计方案，如果仅凭经验和习惯去布置绩效审计任务，一旦执行就会遇到许多情况不明的困惑。普遍认为，绩效审计应循着由小到大、由浅入深、由简单而复杂的路线逐步推进，尽量减少审计成本和审计风险。公共资源用途广泛，政府部门职能各异，审计机关只能量力而行，对每项绩效审计的目标和范围作出恰当的限定，并非一定随着审计对象管理活动的多样性和社会效益的间接性，无限的延长审计时间、延伸审计空间。为了避免出现事倍功半的审计结果，可以选择一项财政资金使用的某个方面或某个环节，进行专项绩效审计，也完全可以在经济性、效率性和效果性的某一方面有所侧重。
审计实施阶段占用了主要的工作时间，如果目标不明确，方法不得当，或者审计组分工失措、作风松散等等，本身就没有绩效要求的审计更难取得审计的绩效。所以，审计机关的管理层要能够控制和指导全部审计过程，不使偏离目标和浪费资源，并帮助审计人员适时调整策略和积累经验。审计报告阶段将汇总所有的审计结果，外界只能通过审计报告知道审计所做的工作，审计发现的问题，以及审计的结论和建议，可见审计报告撰写、讨论和审定的责任之重大。目前绩效审计报告的写法暂无一定之规，通常应首先说明审计的目标、范围和方法，然后主要报告审计结果，并需要阐明审计的依据和结论，再提出审计建议，有必要还须反映被审计及有关单位的意见。美国绩效审计报告准则对报告表述的要求是：完整、准确、客观和有说服力，并尽可能通俗易懂和简练。需要指出的是，与许多国家不同，法律授权我国审计机关对被审计单位下达审计意见书，对审计事项作出评价，并对违法、违规行为下达审计决定书，依法给予处理和处罚，绩效审计并无例外。那么，直接督促被审计单位改进工作，又向政府、人大报告审计结果，可能成为我国绩效审计的一个特点。
我国开展政府绩效审计的初期，除了安排一定数量单独的绩效审计项目外，也可以在其他项目里包含绩效审计的内容，把绩效审计同财政财务收支审计、专项资金审计、政府投资项目审计和经济责任审计结合起来，同时进行真实、合法、效益的检查和评价。在其他类型和方式的审计中适当增加绩效审计的成分，既可以开拓这些审计的广度和深度，提升审计成果的质量，又可以突破传统财务审计方法，培养训练审计人员。2003年的全国审计工作会议上，审计长首次明确，效益审计是更高层次的审计目标，是审计工作的发展方向。并且指出：效益审计也要注意突出重点。从当前情况看，要重点抓住财政专项资金和重要的政府投资项目。这些资金和项目具有财政投入大，政策性强，社会关注的特点，有的还直接关系到人民群众的切身利益和社会稳定。而且从以往情况看，由于管理和机制等方面的原因，这些方面存在的问题也不少。由此入手开展效益审计，容易取得效果，实现突破，摸索积累经验。
3.宣传
宣传的第一个对象是审计对象，即被审计单位。审计工作通常被认为是批评性的，通过监督服务于经济和社会的发展。这当然是审计机关的职责所在，何况目的也是积极的。但不同的审计类型和方式，发挥的作用有所区别，财务审计重在防护，绩效审计则重在促进。财务审计强调的是真实合法，绩效审计强调的是效益，它的目标是管理活动和资金运用的最优化，这显然与被审计单位的追求是一致的。因此在绩效审计中，审计人员以及被审计单位的相关人员，都需要转变观念，共同致力于审计工作的建设性作用。在审计方法上，绩效审计不限于查账，更多的是了解事实、收集数据，进行分析和评估。所以，绩效审计的实施一般称为调查而不是检查，较易于切入被审计单位本身的工作，得到有关人员的配合。审计人员在了解基本情况、确定审计目标、建立评价标准、取得审计证据、形成审计结论以至提出审计建议等一系列工作环节上，都需要听取被审计单位管理层、执行层等各方面的意见，整个过程都在沟通、合作与协商。由此可见，审计人员要会宣传绩效审计，尽量吸收被审计单位人员的参与，以争取充分的理解和支持。当然也需要注意，审计机关是一个超脱于政府决策和执行活动的监督部门，审计人员在工作中必须保持应有的独立性，不可以放弃职责去违背事实或降低标准。
我国各级审计机关隶属于政府，对本级政府负责并报告工作，每年预算执行和其他财政收支的审计情况，要经政府批准和委托，再向人大常委会报告。因此，绩效审计首先必须得到政府和党政领导的重视和支持，才可能创造一个良好的政治环境。应该看到，这几年审计工作不断发展，审计权威日益提高，党政领导越来越注意发挥审计监督在维护经济秩序和加强廉政建设方面的作用。审计机关要进一步通过宣传做工作，通过工作做宣传，使党政领导清楚，绩效审计能够在转变和优化政府职能，提高公共资源使用效益，服务社会大众等许多方面，发挥更加积极的作用。审计机关要更主动、密切的联系人大及有关部门，把绩效审计作为一个经常性的汇报和讨论的题目。还可以尝试建立一个专家咨询，在一些专业性很强的绩效审计项目上，及时听取专家意见，必要时聘请专家参加审计。新闻界会关注绩效审计的内容和结果，审计人员要善于通过媒体宣传审计成果，普及绩效意识，争取广泛的信任和支持。在政府、人大和媒体等各方面的推动下，绩效审计一定会逐渐走入社会、走入公众。
三、深圳政府绩效审计进展
2001年《深圳经济特区审计监督条例》公布实施，规定审计机关对政府各部门进行绩效审计，每年向本级政府提出绩效审计报告，并受政府委托，向人大常委会报告绩效审计工作情况。2002年深圳市审计局首次开展了政府绩效审计，在深圳市三届人大常委会第二十二次会议上，提交了2002年度绩效审计工作报告。借鉴香港的经验，吸取先进的方法，从深圳的实际情况出发，可以更好更快的推进深圳的政府绩效审计工作。
（一）深圳政府绩效审计的开端
深圳市审计局（以下简称审计局）进行的第一个绩效审计项目，是市属医疗设备的采购及使用和管理。
1.选择项目
经过初步的调查和筛选，确定这个项目，首先是考虑了它的重要性和实用性，又特别顾及到初次进行绩效审计的自身能力，此外还有相关单位的接受和支持。在2002年3月深圳市第三届人民代表大会第三次会议上，代表们在审议本年度政府投资项目计划时，对某医院购置价值4 000万元的核磁共振设备预算提出质疑，认为综合利用全市各医院同类设备的配置，已经可以满足市民看病需要，根据资源共享以节约财政支出的现实情况，目前不必再添置此类设备。这项预算被暂缓安排，同时引起了审计局的注意。在当年的预算执行审计实施过程中，审计人员根据了解的情况，初步提出了5个绩效审计备选项目，分别涉及、环保、城管、医疗和农业的财政投入。考虑到医疗设备购置所受到的关注，负责绩效审计选项的审计人员走访了数家医院，对医疗设备的采购和管理使用情况作了初步调查，认为该项目在增值性等方面较优于其他项目，而主管部门也愿意积极配合，于是提出了意见，由审计局研究确定立项。
审计局布置由财政处负责这项绩效审计任务，尽量收集该项审计的背景资料，包括所涉及部门和单位的有关运作机制、制度规定和管理状况等，还从财政局取得了有关投资、拨款的全部资料。审计人员与主管部门商讨，建立了该项绩效审计的考核指标，并编制了取证表格，在此基础上，制定了审计方案。
2.实施审计
这项审计并没有集中许多人力，而是重在确定审计组骨干人员。2002年8月至11月，4名审计人员组成审计组，对深圳市人民医院等12家市属医院及卫生局的有关事项进行了深入调查。审计组先选点进行制度测试，试用考核指标。根据实际发现的问题，适当修正审计目标和评价标准，调整审计方案，进一步明确审计内容和工作步骤。在审计过程中，注意按照统一的标准规范审计工作，设计审计取证表格，对所有被审计单位实施审计取证，获取并核实数据。对审计中确定的重点设备和部门，加强现场观测和实地调查，同时注意与被审计单位的沟通，以各种方式征询他们的意见。现场工作完成后，对审计取得的数据和资料进行汇总、综合和分析，从中找出影响财政资金使用绩效的问题和制度执行上的薄弱环节。经与被审计单位和有关专家交换意见，初步形成审计结果。
1999年至2002年，市财政局在市属各医院经费预算中拨出专项购置费11 619万元，在政府投资计划中投入市属医院医疗设备购置9 450万元，共计21 069万元，占同期市属医院医疗设备采购总额的51.9%.审计发现，财政资金用于购置医疗设备并无明确的目标和规划，基本上是由医院各自申请纳入预算。由于对医疗设备购置尚无立足于现实、着眼于发展的统一规划，对各医院提交的申请项目又没有建立评价制度，加上编制预算的财政局同主管的卫生局缺乏沟通，财政资金的使用和分配，很难在总体上合理有效，也因此会出现人大会议否决单项预算的情况。此外，医疗设备从申请到招标，环节过多，程序繁琐，一般需要3个月以上的时间，不利于及时满足医院诊断和的需要。又因为医疗设备的专业性和特殊性，申请、招标和采购的一些作法也需要改进。
经审计调查，截至2002年6月，12家市属医院10万元以上医疗设备共1150台（件），价值61 383万元，总体使用情况较好，尤其综合医院的常规检测设备使用效率较高，并且主管部门也制订了医疗设备管理制度。但无论主管部门的统一管理还是各医院的实际运作，都存在一些问题。例如，《深圳市医疗卫生机构仪器设备管理暂行规定》要求，各医院定期向主管部门报送设备情况报表，并对设备的使用及效益进行日常考核，将考核结果报主管部门。但一方面大部分医院没有进行设备考核和效益分析，另一方面主管部门也未制定效益考核的具体办法和指标，对各医院报送资料没能及时统计分析并充分利用。总而言之，重购置、轻管理，对使用效益关注不够。又例如，部分大型医疗设备利用率偏低，有的处于闲置或半闲置状态，审计所列举的事例反映了明显的浪费现象。这其中有的因为使用不当，也有的申请购置时就缺乏科学依据，可行性研究比较随意。还有其他问题，如设备的资料管理不完备，会计核算不规范，因此影响了医疗设备的管理和考核，等等。
针对发现的问题，审计人员提出了以下建议：（1）改变各医院多头申购医疗设备的状况，建立统一的医疗设备申购制度和配置规划；（2）加强卫生系统的信息化建设，建立医疗设备管理数据库；（3）建立医疗设备采购、管理及效益考核的专家评审制度；（4）主管部门下达考核指标，严格管理规章，各医院切实做好基础工作； （5）对现存利用效益不高的设备，研究解决办法，统筹安排使用。卫生局和各医院积极配合了这项绩效审计，认为审计结果客观公正，所提建议适当可行，并已采取具体措施改进有关工作。
3.报告结果
市属医院医疗设备采购及使用和管理情况的审计结果，分基本评价、主要问题、审计建议和被审计单位反馈意见四部分整理成文，再汇总其他绩效审计项目完成情况，一并上报市政府。经市政府同意，形成《深圳市2002年度绩效审计工作报告》，提交市人大常委会。报告首先由人大计划预算委员会进行审议，并向人大常委会提出初审报告。委员会对审计局的绩效审计工作给予充分肯定，认为审计的程序比较合理，内容比较全面，结论具有指导意义，工作富有成效。初审报告指出，“这是我市乃至全国政府审计系统的一项创新工作，对于科学评价财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，规范预算执行，转变部门和单位使用财政资金的观念，不断改善部门和行业的管理水平，提高财政资金使用效益，具有重要意义。”并且对进一步做好绩效审计工作，提出了四条意见：一是对绩效审计工作报告中提出的各项问题和建议，市政府及其有关部门要认真研究，制定切实可行的措施，认真进行整改，并将整改情况书面报告市人大常委会；二是大力提倡和牢固树立绩效意识；三是建立绩效审计的责任追究机制；四是进一步完善绩效审计工作制度，扩大绩效审计工作面。人大常委会结合初审报告，对绩效审计揭示的问题进行了审议，并将审议结果函告政府及有关部门加以整改。
绩效审计结果引起了人大常委会的热烈讨论，普遍要求加大绩效审计力度，把人民群众关心、财政投入大的政府部门和投资项目作为审计重点。绩效审计报告和人大常委会的审议结果被媒体广泛报道，有关方面也非常重视。审计局不仅对被审计单位下达了审计意见书，提出问题并要求改进，而且促进了人大监督和舆论监督，并通过这些更高层次、更大范围的监督支持了审计工作，进一步发挥了建设性作用，开辟了审计监督的新局面。
（二）深圳政府绩效审计的准备
深圳作为一个已经发展了二十多年的经济特区，为在我国率先开展绩效审计提供了较为有利的经济、政治和社会环境。2002年，拥有500万常住人口（其中户籍人口140万）的深圳市，实现国内生产总值2 239亿元，人均4.6万元（折合5 561美元），地方财政收入304亿元，人均6千元，若再加上其他政府掌握的财政资金，可支配财力达600多亿。各项经济社会指标基本达到中等收入国家水平，综合各种可比、不可比因素，测算目前深圳的经济总量和人均国内生产总值，约相当于香港的三分之一。初建特区直到现在，深圳坚持了小政府、大社会的行政管理模式，市场经济较为发展，政府职能较倾向于公共服务。深圳1992年就取得了经济特区立法权，深圳市民也具备一定的民主意识和效益观念。与经济和社会的发展相适应，相对充裕的深圳财政已逐步构建起公共财政的框架，不断加大了对、环保和基础设施等方面的投入，同时全面推行部门预算，明细支出计划，优化财政资金的分配使用。总之，这些条件，成为深圳开展政府绩效审计的客观基础，而在主观上，还需要许多的努力。
1.立法支持
《深圳经济特区审计监督条例》根据了《审计法》关于对财政收支效益性审计的规定，提出了绩效审计的概念，“是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上审查其在履行职责时财政资金所达到的经济、效率和效果的程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为”。《条例》还进一步规定，审计机关应当在每年第四季度提交绩效审计报告，把绩效审计特别的提到了与预算执行审计相当的重要性。据此，绩效审计成为深圳审计机关每年的法定审计项目。
深圳市人大计划预算委员会担当了同香港立法会政府帐目委员会同样的职责，审议绩效审计报告，并就此向人大常委会提出报告。在绩效审计方面，计划预算委员会与审计机关有共同的目标，通过审议和提出建议，提高了审计机关的作用。近年来，计划预算委员会同审计机关合作，派人考察香港及国外的绩效审计，并经常交换工作意见，从认识和操作两个层面，把对绩效审计的立法支持具体化。
2.资源配置
在2001年深圳政府机构改革过程中，为适应加强和改进审计监督的需要，审计机关扩充了机构，增加了人员，调整和优化了资源配置。市审计局新建政府投资审计和经济责任审计两个直属专业局，内设机构也更集中于财政资金的审计，各区审计局也比照扩大调整了机构和编制。深圳审计机关在组建十八年后，从此达到一个新的工作平台，更加能够承担开拓绩效审计的历史性任务。
一方面，审计机关通过竞争上岗和双向选择，优化了现有人员的组合，增强了审计力量。另一方面，由于增加编制而大量招进公务员，改善了专业结构，提高了业务能力。如市审计局一年内面向全国招考了28名公务员，其中工程、、法律、计算机和经济管理等专业人员19名，占新进人员的三分之二。多元化的审计人员组合，为绩效审计的开展供应了优质资源。
3.人员培训
2002年以来，深圳审计机关已多次组织了绩效审计的考察和培训。2001年11月，由审计局和人大法制委员会、计划预算委员会组成的审计考察团访问了丹麦国家审计署，听取了丹麦政府绩效审计情况的介绍。2002年4月，审计局会同计划预算委员会到香港考察，访问了香港审计署和政府帐目委员会，就绩效审计进行学习和交流。8月，审计局和内部审计协会举办了为期两天的绩效审计培训班，请香港中文大学教授来深讲课。11月，审计局派出由18名业务骨干组成的绩效审计培训团赴澳大利亚，听取专家学者讲课，并访问了当地审计机关。此外，审计局还召开业务会议，由完成了绩效审计任务的审计人员介绍经验和体会，进行专题研讨。
（三）深圳政府绩效审计的设想
1990年，审计署审计科研所一位年轻的审计人员编著了一本《世界审计史》，献给曾经、正在和将来献身于中华民族审计事业的人们。在“绩效审计的发展”这一章的结尾，写下了这样一段话：“绩效审计目前正成为一股风糜全球的浪潮，成为国家审计发展的不可逆转的大趋势。它引起的最重大的变革，将不仅是审计范围的根本变动，而且是推动整个世界国家审计向深度的空前发展。因此，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的国家审计是否具有活力的标志之一。许多国家的审计长正是在历史的这一转折点上，勇敢的接受挑战，为本国国家审计的发展，作出了里程碑式的贡献。”到了新世纪的今天，中国审计比以往任何时候都迫近了这个激动人心的挑战，我们能够也必须开始自己的实践。深圳审计机关去年已经迈出了政府绩效审计的第一步，今年以至于今后，将会有更为积极的发展。
1.2003年绩效审计项目安排
去年，由市审计局财政处成功的进行了医疗设备采购及使用和管理的绩效审计，在此实践基础上，今年将扩大绩效审计的范围，增加绩效审计的项目。2003年度审计项目计划已经制订下达，确定从主辅两方面开展绩效审计工作：主要方面，选择若干项目专门实施绩效审计，提交独立的绩效审计报告；辅助方面，在某些专项资金、重点部门和重点投资的财务审计中，向绩效审计延伸，除检查真实性、合规性外，适当调查评价财政资金运用的经济、效率和效果。出于积极稳妥、逐步推进的考虑，近期的绩效审计基本上由市审计局组织进行，各区审计局根据实际情况，量力试行。市审计局立项实施的绩效审计，主要由与财政审计特别是预算执行审计密切相关的业务部门承担，如财政处、行政处、资金处和政府投资审计专业局。
为积极开拓政府绩效审计这一重大而创新的业务，限于审计资源，今年市审计局适量压缩了一般性的财务审计，并在项目进行的时间上作了恰当安排。上半年大量开展常规审计，并结合财政资金审计进行调查研究，提出绩效审计备选项目，下半年则集中力量组织实施确定的绩效审计项目。目前有关业务处和专业局已指定资深审计人员负责绩效审计选项，他们参考以往审计结果，分析当前审计情况，再进一步收集研究相关信息和资料，正列出可选项目，现大致集中在教育、环保、城管等几个领域。各业务处和专业局提出的备选项目，将统一由局业务会论证、比较和筛选，最后作为今年绩效审计任务正式立项，暂未选择项目则可纳入备选项目库，以为今后所用。
2.基于应用的研究与培训
这份“香港政府绩效审计研究”，就是着眼于应用的调研报告，从实际运作过程介绍了香港政府的绩效审计，提炼了其中的要点和特点，概括了世界范围绩效审计的发展和经验，分析了我国及深圳绩效审计的现状和条件，提出了实践绩效审计的对策以及本部门可行性计划。因此，对于审计人员认识和操作绩效审计，是一份可供实用的参考材料。在调研期间，我与香港审计署和一些审计界的专家建立了联系，说明了深圳审计机关开展绩效审计的准备和设想，希望能够得到他们在应用研究和人员培训方面的帮助，并且长期合作，交流信息和经验，共同促进绩效审计在实践中发展。
在今年2月的全市审计工作会议上，我讲解了政府绩效审计的发生发展和基本内容，也提出了我市当前绩效审计的指导思想、目标和任务，把绩效审计纳入了年度审计项目计划。3月，市审计局召开专业会议，由财政处介绍了去年实施的绩效审计项目，了经验和做法。我们还将采取请进来和走出去两种方式加快绩效审计培训，请内地和香港的专家学者前来授课、交流，也选拔业务骨干出境出国培训和考察。绩效审计的理论研究也会随着业务的开展不断深入，反过来指导实践，从而提升业务的水平和质量。
3.规范化建设
绩效审计要在实践中逐步发展，也要在实践中逐步规范，规范化是绩效审计走向成熟的道路。目前深圳审计机关根据业务进展需要进行的规范化建设，主要有以下几个方面。首先，是在广泛调查财政资金分布和运用情况的基础上，备选一批较为符合绩效审计条件的项目，建立绩效审计项目库，实行滚动式年度项目计划，以便充分有效地连续组织进行绩效审计。其次，根据选择的审计对象和确定的审计目标，建立适当的评价标准，评价标准将依据法律、规则、政策、计划以及合理的意见综合而成，没有适当的评价标准，将难以得出科学合理的审计结果。再次，参照国外的审计准则，从自己绩效审计的实际需要出发，制定可操作的绩效审计实施规则和报告规则，规范工作程序和各种审计文书。最后，适时研究下达审计机关关于绩效审计的规定或办法，正确指导和推进绩效审计工作，待条件成熟时，由政府或人大制定有关法规，使绩效审计规范化达到法制化的程度。
主要参考：
1.香港特别行政区《审计署署长第三十九号报告书》，2002年10月。
2.香港立法会《政府帐目委员会第三十九号报告书》，2003年2月。
3.《世界审计史》，文硕编著，中国审计出版社1990年出版。
