摘要：近年来随着综合国力的发展以及对国家治理能力要求的不断提升，新公共管理作为一种理论亦或实践在国内都倍受推崇，成为公共管理研究领域的热点。尽管新公共管理为政府改革注入了些许活力，但并不是解决所有问题的灵丹妙药，反而无论在理论还是实践层面，都遇到了阻碍。因此，以澳大利亚学者欧文休斯著作的“十二五”国家重点图书出版规划项目、公共行政与公共管理经典译丛、经典教材系列《公共管理导论》书中的部分观点为例，通过对《公共管理导论》部分观点的质疑，从而进一步对新公共管理理论进行批判。
关键词：《公共管理导论》；新公共管理；批判
1对《公共管理导论》的质疑
1．1竞争可以改变垄断，提高行政效率吗？
欧文休斯认为“20世纪后期，传统公共行政不管在理论还是实践上都受到了人们的质疑，公共行政开始向公共管理转变。”作者毫无遮掩的表露，传统公共行政已经成为过去式，并且新公共管理产生的原因是“人们”认为公共行政已经产生了问题，诸如官僚制模式的效果和效率不尽人意、过度管制、糟糕的服务和腐败行为等。具体而言，新公共管理认为政府没有效率也没有动力降低成本的原因之一是缺乏竞争，官僚机构垄断公共产品才无法实现资源的优化配置，需要灵活的市场机制转变。首先，这其实是对官僚制的一种误读，政府没有效率是不是因为缺乏竞争这个还有待考究，但是官僚制模式并不一定会造成政府低效率，反而官僚制合理分工、层级节制、组织管理的非人格化等正是效率的提供者与倡导者。其次，竞争作为新公共管理某些经济学的理论基础，在市场上也许能具有一定成效，但是在公共部门应用上并不一定见得高明，诸如水、电、天然气等公民生存所需，引入竞争机制在某些领域并不见得能让公共利益获得保障。同时，欧文休斯还认为“关注效率已经导致了公共服务缺乏人道的精神。”我们并不认同关注效率会导致公共服务缺乏人道的精神，无论是对政府工作人员还是对大多数公民而言。第一，关注效率不会导致政府工作人员缺乏人道精神的关怀，政府和政府工作人员本身就应该对效率负责，那是他们正当性职权所理所当然承担的职责。第二，关注效率也是大多数公民即人民对美好生活向往的要求之一，没有效率的政府与没有效率的政府工作人员，会造成政府公信力及人民幸福感的降低。
1．2“小政府，大社会”是大势所趋吗？
“市场机制在任何方面都具有无可比拟的优势”。新公共管理认为政府过度管制，缺乏一定的灵活性，改革政府“小政府，大社会”是大势所趋。首先，不谈论点自身的逻辑、术语边界问题，这些论点话语过于绝对，如若真如欧文休斯所述：“无论什么事务都应该更多的利用市场机制”，那么国家、政府的存在其论点中便是没有意义的，只需要市场机制自身运作便可以维持整个社会的运作。而事实恰好相反，一方面市场内部垄断、正负外部性、信息不对称等原因造成市场机制的失灵，是难以靠市场自身革新而解除危机，更多时候需要的是政府纠偏、投资、提供政策来引导市场的运行，在政府、市场的混合作用下达到市场机制运行的稳定有序。另一方面，政府能做到企业无法完成的公共事务，如给予人民幸福感、维护社会安定有序、公共物品的提供、水利发电铁路工程等。市场机制具有一定的优越性，但是这并不能完全否认政府在市场机制当中充当的角色，通过政策调控让市场朝着正确方向更健康的发展是政府服务之一。同时，市场机制也有一定的缺点，这样也需要政府进行市场监管，不得不提的是，市场机制在资本主义国家或者说西方国家是一种资本主义式的精神，这种精神对于培育企业家具有一定的作用，但是用企业家精神来培育政府官员正确与否则有待检验。
1．3顾客导向提供公共服务是政府的职责吗？
“公共部门是私营部门产品和服务的超级买家，政府要对社会中富人和穷人的收入进行再分配”。公共部门并不是私营部门产品和服务的超级买家，政府有义务为富人和穷人服务，但是作者隐含的逻辑是政府更应该为富人服务，因为公共部门是私营部门的超级买家，但事实上政府更应该为弱势群体、为偏远地区、为贫瘠地区提供公共服务，缩小贫富差距，保持社会稳定。新公共管理主张，以顾客导向提供公共服务是政府的职责，市场机制不仅仅只存在于政府内部，即竞争、绩效考评等，更应该体现政府的核心价值，拥有企业家精神，客户或者顾客是其良好服务提供的对象，“效率、效果和经济”成为新的价值取向，以小的投资获得较大的收获。但是在公共管理中，政府的职责不应该单单对经济价值的追求，更应该为实现社会正义、公平、自由、人权等民主社会所需的基本价值取向提供保障。以顾客需求为导向，采用付费制这种公共服务的供给方式，会将功利主义在社会中抬高，对顾客或者公民产生众多威胁与危害。假如一个顾客没有金钱或者说顾客拥有的财富不一样，政府是不是就应该不为顾客提供服务，亦或是对拥有不同财富的顾客提供不同的质量服务？显然不应该。并且政府作为社会的主导者或者说主要参与者，不应该仅仅以需求导向而作为公共管理的标杆，更应该提前做好规划与预防，例如10年、30年、50年发展规划，灾害预防与应急管理等。
2对新公共管理的批判
2．1公共部门私营化
首先，私营部门相关的经济学理论是新公共管理理论基础之一，适用于私营部门管理理论并不一定适用于公共部门，公共部门和私营部门不管是在时间管理、绩效考核、政策目标等方面均存在差异，在价值取向方向也不太相同。如果政府生搬硬套的将私营部门的管理理论和方法应用在公共部门，失败是显而易见的。民营化和PPP模式从长远角度看，并不一定能使成本降低，哪怕是私营部门在没有竞争、没有市场的情况下一样难有高的效率，并且责任划分变得更加复杂和难以解决，私营部门的技术运用到公共管理上还有很多弱点和矛盾，例如许多私营部门技术和公共工程上的问题也许还会形成贪污腐败。其次，政府在不同城市、不同领域、不同人群中提供的公共服务虽然有所差异，但也仍需满足广大群众的最基本公共服务，类似如基本的生活保障服务，水、电、天然气等。再次，还要提供公民发展的基本服务，类似于义务教育、基础设施（公路、铁路、航运）等，甚至对没钱的顾客也还要有如“低保、救济、福利院”等服务，这些都不是私营部门能提供或者提倡提供的服务，单单是和私营部门一样以顾客为需求是对公民的不负责，也是对政府政策的误导，公共性作为公共部门的重要价值取向决定了公共部门应该是以实现公共利益为目标。
2．2运行机制市场化
市场机制本身并不完善，发挥市场的作用并不是简单的依靠市场本身，还需要有政治、法律等因素作为制衡，新公共管理在对传统官僚模式进行批判的同时极力鼓吹市场机制可以如何应用于公共部门，这是一种对市场的盲目定位，同时也忽略了市场本身的弊端，“将市场机制运用到行政组织和管理当中不能不顾及公共部门提供公共产品的性质和机制”对市场的崇拜也忽视了政府、社会组织等第三方机构在公共服务的作业，使得政府陷入一条腿走路的误区。同时，在市场机制的过程中繁文缛节的减少，也许并不有利于社会公平。对于某些利益团体，繁文缛节也许意味着去去形式化，但是某些必要的程序则可能更好的保护公平。就公共部门而言，政府所具有的属性是多样的，例如“政府政策的强制性，公共安全的必要性，教育司法的公平性”等决定了如果政府与私营部门一样引入竞争机制，必然会产生多重的弊端。政府授权市场确实可以将公共服务多样化，面对需求的变化可以提供不同的服务，不得不直视的一个问题是一旦被授权单位失灵的话，政府也有可能无法提供该领域的服务，造成双失灵的情况。即“小政府，大社会”并不是真正的大社会，而是“小政府，大市场”，以政府为主导（中心）变成了以市场为主导（中心），不管以后市场是因市场规律失灵还是因追求利润最大化失灵等，政府也无法控制或者说丧失了主动权。
2．3价值取向功利化
市场的基本价值是效率，但是效率并不应该成为公共部门唯一的价值追求，用单纯的效率来替代其他价值，有悖于公共性。新公共管理借用经济学的观点和方法分析人性假设，提出经济人假设。首先，关于经济人假设存在两个悖论，第一，政府官员的真实动机与经济人的动机并不完全一样，人在组织结构容易受到组织文化和组织伦理的影响。第二，人性无疑是复杂的，人也并不完全是理性动物，经济人假设也忽略了官员自律和道德修养的内在激励。其次，按照新公共管理提出的主张，政府“掌舵”、市场“划桨”、顾客“乘船”，如此非常直观的疑问就是这条船究竟是属于谁的？顾客或者公民作为社会主体，反而没有了参与权，更何况公民还应该具有多重角色。将公共服务的目标比喻为顾客，既不形象，同时也无法理顺公民、市场、政府之间的关系。新公共管理借用经济学理性经纪人假设理论、改革企业家精神、以结果为导向等，容易产生功利的政府官员或政府行为。从短期来看，似乎能为解决部分问题提供方案，但是长远角度看，反而会对社会发展造成损害。同时，以结果为导向的绩效评估在很多指标上是没有办法量化的，例如公平、正义、人权、幸福感等。这也意味着公共管理的价值取向应该是多样的，应该是为实现长远公共利益为导向的，过分的追求结果、效率、效果等经济价值，将忽视了对一些“公共性”的价值，进而将公共部门沦为功利的工具和手段。因此，新公共管理不论是在价值取向还是在机制模式上的定位都与公共管理所应有的正确价值相悖，偏离了公共管理价值取向。
3结论性评述
无论新公共管理对错与否，都存在着这样的事实。一方面，传统公共行政产生了问题，新公共管理为解决传统公共行政产生的问题提供了解决方案和思考。但是另一方面，新公共管理作为一种新的思考，能否成为公共管理问题的解决方案和参考则需要一个检验的过程。可以肯定的是，在越来越多元化的社会会产生更多的价值观念，政府的执政理念也不应该是一成不变的，而是以更加宽容的品质去承担社会治理的责任，根据多元化的社会实现自我尝试、自我重建，走出具有中国特色的治理格局。公共管理发展到如今，新模式层出不穷，例如新公共服务、治理理念、公民参与共享共治等，这些新思想新方案与新公共管理相比较无疑都带上了公共行政伦理的新光环，但是这些所谓的新思想新模式能否转换成新的实践，到底是公共管理学者的臆想还是评判者的一厢情愿？这些我们不得而知。自1949年以来我国的公共管理从政治导向到经济导向再到服务导向转型，走的并不是那么一帆风顺，正是因为困难和问题不断的出现，我们才需要进行不断的、不妥协的批判与反思，在这个过程中，我们不仅要把现代公共管理作为民主国家治理的过程，还应该探讨如何建立沟通民主与治理的渠道，重视正在发生的各种变化和借鉴，朝着正确的公共管理价值方向努力。
参考文献
［1］王文科．公共行政的公共利益追求及其伦理诠释［J］．福建行政学院学报，2009，（01）．
［2］屈屹．从政治层面对新公共管理的批判［J］．湖州师范学院学报，2010，（3）．
［3］滕燕．协同学视域中经济法对政府与市场关系的规制［J］．南京政治学院学报，2012，（03）．
作者:刘仁传 单位:四川大学
