地方债资金管理办法范文1
关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》的通知
财预〔2017〕62号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、各省级国土资源主管部门：
根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔20XX〕43号)等有关规定，为完善地方政府专项债券管理，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，有效防范专项债务风险，2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，促进土地储备事业持续健康发展，今后逐步扩大范围。为此，我们研究制订了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》。
2017年土地储备专项债券额度已经随同2017年分地区地方政府专项债务限额下达，请你们在本地区土地储备专项债券额度内组织做好土地储备专项债券额度管理、预算编制和执行等工作，尽快发挥债券资金效益。
现将《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》印发给你们，请遵照执行。
附件：地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)
财政部 国土资源部
2017年5月16日
附件：
地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)
第一章 总则
第一条 为完善地方政府专项债券管理，规范土地储备融资行为，建立土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度，促进土地储备事业持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔20XX〕43号)等有关规定，制订本办法。
第二条 本办法所称土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。
第三条 本办法所称地方政府土地储备专项债券(以下简称土地储备专项债券)是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入(以下统称土地出让收入)偿还的地方政府专项债券。
第四条 地方政府为土地储备举借、使用、偿还债务适用本办法。
第五条 地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。省、自治区、直辖市政府(以下简称省级政府)为土地储备专项债券的发行主体。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府(以下简称市县级政府)确需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。
第六条 发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。
第七条 土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。
第八条 土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。
第二章 额度管理
第九条 财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度。
第十条 各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。
第十一条 省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度不足或者不需使用的部分，由省级财政部门会同国土资源部门于每年8月底前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复，抄送国土资源部。
第三章 预算编制
第十二条 县级以上地方各级土地储备机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划，编制下一年度土地储备项目收支计划，提出下一年度土地储备资金需求，报本级国土资源部门审核、财政部门复核。市县级财政部门将复核后的下一年度土地储备资金需求，经本级政府批准后于每年9月底前报省级财政部门，抄送省级国土资源部门。
第十三条 省级财政部门会同本级国土资源部门汇总审核本地区下一年度土地储备专项债券需求，随同增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议，经省级政府批准后于每年10月底前报送财政部。
第十四条 省级财政部门在财政部下达的本地区土地储备专项债券额度内，根据市县近三年土地出让收入情况、市县申报的土地储备项目融资需求、专项债务风险、项目期限、项目收益和融资平衡情况等因素，提出本地区年度土地储备专项债券额度分配方案，报省级政府批准后将分配市县的额度下达各市县级财政部门，并抄送省级国土资源部门。
第十五条 市县级财政部门应当在省级财政部门下达的土地储备专项债券额度内，会同本级国土资源部门提出具体项目安排建议，连同年度土地储备专项债券发行建议报省级财政部门备案，抄送省级国土资源部门。
第十六条 增加举借的土地储备专项债券收入应当列入政府性基金预算调整方案。包括：
(一)省级政府在财政部下达的年度土地储备专项债券额度内发行专项债券收入;
(二)市县级政府收到的上级政府转贷土地储备专项债券收入。
第十七条 增加举借土地储备专项债券安排的支出应当列入预算调整方案，包括本级支出和转贷下级支出。土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。
地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接。
第十八条 土地储备专项债券还本支出应当根据当年到期土地储备专项债券规模、土地出让收入等因素合理预计、妥善安排，列入年度政府性基金预算草案。
第十九条 土地储备专项债券利息和发行费用应当根据土地储备专项债券规模、利率、费率等情况合理预计，列入政府性基金预算支出统筹安排。
第二十条 土地储备专项债券收入、支出、还本付息、发行费用应当按照《地方政府专项债务预算管理办法》(财预〔2017〕155号)规定列入相关预算科目。
第四章 预算执行和决算
第二十一条 省级财政部门应当根据本级人大常委会批准的预算调整方案，结合市县级财政部门会同本级国土资源部门提出的年度土地储备专项债券发行建议，审核确定年度土地储备专项债券发行方案，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。
市县级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构做好土地储备专项债券发行准备工作。
第二十二条 地方各级国土资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作，及时准确提供相关材料，配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作。
第二十三条 土地储备专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。
第二十四条 土地储备专项债券应当统一命名格式，冠以年省、自治区、直辖市(本级或市、县)土地储备专项债券(期)年省、自治区、直辖市政府专项债券(期)名称，具体由省级财政部门商省级国土资源部门确定。
第二十五条 土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据土地储备项目区位特点、实施期限等因素，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构提出建议，报省级财政部门确定。
第二十六条 土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。
土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。
第二十七条 省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还土地储备专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。
第二十八条 土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。
因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。
第二十九条 年度终了，县级以上地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构编制土地储备专项债券收支决算，在政府性基金预算决算报告中全面、准确反映土地储备专项债券收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况。
第五章 监督管理
第三十条 地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门建立和完善相关制度，加强对本地区土地储备专项债券发行、使用、偿还的管理和监督。
第三十一条 地方各级国土资源部门应当加强对土地储备项目的管理和监督，保障储备土地按期上市供应，确保项目收益和融资平衡。
第三十二条 地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
第三十三条 地方各级土地储备机构应当严格储备土地管理，切实理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，及时评估储备土地资产价值。县级以上地方各级国土资源部门应当履行国有资产运营维护责任。
第三十四条 地方各级土地储备机构应当加强储备土地的动态监管和日常统计，及时在土地储备监测监管系统中填报相关信息，获得相应电子监管号，反映土地储备专项债券运行情况。
第三十五条 地方各级土地储备机构应当及时在土地储备监测监管系统填报相关信息，反映土地储备专项债券使用情况。
第三十六条 财政部驻各地财政监察专员办事处对土地储备专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督，发现违反法律法规和财政管理、土地储备资金管理等政策规定的行为，及时报告财政部，抄送国土资源部。
第三十七条 违反本办法规定情节严重的，财政部可以暂停其地方政府专项债券发行资格。违反法律、行政法规的，依法追究有关人员责任;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第六章 职责分工
第三十八条 财政部负责牵头制定和完善土地储备专项债券管理制度，下达分地区土地储备专项债券额度，对地方土地储备专项债券管理实施监督。
国土资源部配合财政部加强土地储备专项债券管理，指导和监督地方国土资源部门做好土地储备专项债券管理相关工作。
第三十九条 省级财政部门负责本地区土地储备专项债券额度管理和预算管理、组织做好债券发行、还本付息等工作，并按照专项债务风险防控要求审核项目资金需求。
省级国土资源部门负责审核本地区土地储备规模和资金需求(含成本测算等)，组织做好土地储备项目库与地方政府债务管理系统的衔接，配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作。
第四十条 市县级财政部门负责按照政府债务管理要求并根据本级国土资源部门建议以及专项债务风险、土地出让收入等因素，复核本地区土地储备资金需求，做好土地储备专项债券额度管理、预算管理、发行准备、资金监管等工作。
市县级国土资源部门负责按照土地储备管理要求并根据土地储备规模、成本等因素，审核本地区土地储备资金需求，做好土地储备项目库与政府债务管理系统的衔接，配合做好土地储备专项债券发行各项准备工作，监督本地区土地储备机构规范使用土地储备专项债券资金，合理控制土地出让节奏并做好与对应的专项债券还本付息的衔接，加强对项目实施情况的监控。
第四十一条 土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。
第七章 附 则
第四十二条 省、自治区、直辖市财政部门可以根据本办法规定，结合本地区实际制定实施细则。
地方债资金管理办法范文2
一、抵押法律关系分析
《物权法》第179条规定:为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿。前款规定的债务人或者第三人为抵押人，债权人为抵押权人，提供担保的财产为抵押财产。仔细分析该条内容，可以得出以下结论:
第一，抵押包含两种基本的法律关系，即债的法律关系和担保法律关系，其中债的法律关系是主合同，担保法律关系是从合同，即担保合同的效力从属于主合同。抵押权的成立以债权的成立并生效为前提条件，只有主债权成立并生效，抵押权才能成立并生效。主合同无效，担保合同就无效。
第二，《物权法》未对债的类型作出限制。根据民法的基本理论，债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利义务关系。对于抵押担保的债的类型，《担保法》司法解释第1条规定:当事人对由民事关系产生的债权，在不违反法律、法规强制性规定的情况下，以担保法规定的方式设定担保的，可以认定为有效。王利明教授认为:对各种合同产生之债，甚至非合同之债，只要是合法产生并已生效的，都应当允许当事人通过设定抵押进行担保，法律上没有必要对此进行限制。可见，债不仅指借款法律关系，只要符合债的特征，均可以设定抵押。
第三，债权人和抵押权人具有同一性。即使是最高额抵押和债权发生前的抵押也不例外，虽然这两种抵押设立时实际债权尚未产生，但当实际债权产生时抵押权人必须与债权人吻合才符合担保法的原理。
上述抵押法律关系的分析是登记机构在办理抵押登记时需把握的基础和原则，不管债权的形式如何变化，但万变不离其宗，在办理抵押时其法律关系都要符合上述特征。以下本文将针对一些新型主体申请抵押登记的特殊性问题予以分析。
二、一些新型主体申请抵押登记时需注意审查的相关问题
1信托公司
根据我国《信托法》第2条的规定:信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。由此可见，信托公司办理信托业务时申请办理的抵押登记涉及到以下几种法律关系:委托人和信托公司之间的信托关系，信托公司和债务人之间的债权法律关系，抵押担保法律关系。
信托和最大的区别在于受托人能否以自己的名义进行管理和处分。在法律关系中，人只能以被人从事民事法律行为，而在信托法律关系中，受托人具有相对的独立性，受托人在为受益人的利益或者特定目的对财产进行管理和处分的过程中均是以自己的名义进行的。因此，在办理信托公司申请的抵押登记时，应当将抵押权人登记为信托公司，而非委托人。
另根据《信托公司管理办法》第7条:设立信托公司，应当经中国银行业监督管理委员会批准，并领取金融许可证。未经中国银行业监督管理委员会批准，任何单位和个人不得经营信托业务，任何经营单位不得在其名称中使用信托公司字样(法律法规另有规定的除外)。第20条:信托公司固有业务项下可以开展存放同业、拆放同业、贷款、租赁、投资等业务。投资业务限定为金融类公司股权投资、金融产品投资和自用固定资产投资。
根据上述规定，在办理抵押登记时需注意审查信托公司是否有金融许可证以保证主体的适格性。
2基金管理人
根据我国《证券投资基金法》第2条的规定:在中华人民共和国境内，公开或者非公开募集资金设立证券投资基金(以下简称基金)，由基金管理人管理，基金托管人托管，为基金份额持有人的利益，进行证券投资活动。基金法律关系中涉及三方主体，基金管理人、基金托管人和基金持有人。基金管理人负责发行并按照基金契约的约定，以基金持有人的利益为出发点进行管理和运用基金资产，基金托管人承担为基金持有人保管基金资产的职责，基金持有人则通过购买基金，委托给基金管理人管理、运作，是基金的委托人和受益人。
基金发行分为公募和私募。公募基金是受政府主管部门监管的，向不特定投资者公开发行的证券投资基金。公募基金的投资对象限于上市交易的股票、债券等证券，一般不会涉及抵押登记。私募是相对于公募而言，是一种非公开宣传的，私下向特定投资人募集资金进行的一种集合投资，由于其投资渠道相对宽泛，基金管理人为尽到勤勉、审慎管理和处分基金财产的义务要求投资对象提供担保，这时就会涉及到办理抵押登记。
基金法律关系的实质是信托关系，其不同于关系，虽然实际的出资人为基金份额持有人，但其在申购基金财产时即丧失了对该基金财产名义上的所有权，即该基金财产名义上的所有权从基金份额持有人转移到了基金管理人，如将基金份额持有人登记为抵押权人则违背了债权人和抵押权人的同一性原理。基金托管人的职责主要是监督和规范基金财产的管理和运用，防止基金管理人侵害基金持有人的利益，其并不享有对基金财产名义上或者实质上的所有权，因此，基金托管人也不是适格的抵押权人。因此，基金管理人作为基金发行中的抵押权人，既符合《物权法》、《房屋登记办法》、《基金公司管理办法》等相关法律法规的规定，又符合信托原理、债权人和抵押权人的同一性等相关法理，是适格的抵押权人。登记机构在办理抵押登记时应将基金管理人登记为抵押权人。
需要注意的是，《基金公司管理办法》第11条规定:国务院证券监督管理机构依法对证券投资基金活动实施监督管理。第12条规定:基金管理人由依法设立的基金管理公司担任。担任基金管理人，应当经国务院证券监督管理机构核准。第46条规定:投资人缴纳认购的基金份额的款项时，基金合同成立;基金管理人依照本法第44条的规定向国务院证券监督管理机构办理基金备案手续，基金合同生效。第119条规定:非公开募集基金募集完毕，经注册、登记的基金管理人应当分别向国务院证券监督管理机构或者基金行业协会备案。
可见，发行基金监管部门是证监会，登记机构没有权力也没有能力对基金合同的合法性进行实质审查。但是为确保基础法律关系的合法性以及基金合同已成立，在办理基金管理人申请办理的抵押登记时，要注意审查基金管理人是否有国务院证券监督管理机构核准成立的文件以及基金合同已在国务院证券监督管理机构备案的证明材料，以避免由于基础法律关系无效而导致抵押登记被法院撤销的行政风险。
3全体债券持有人
根据《公司债券发行试点办法》第3条规定:申请发行公司债券，应当符合《证券法》、《公司法》和本办法规定的条件，经中国证券监督管理委员会核准。第23条规定:公司应当为债券持有人聘请债券受托管理人，并订立债券受托管理协议;在债券存续期限内，由债券受托管理人依照协议的约定维护债券持有人的利益。第24条规定:债券受托管理人应当为债券持有人的最大利益行事，不得与债券持有人存在利益冲突。第25条规定:公司为债券设定担保的，债券受托管理人应当约定担保财产为信托财产，债券受托管理人应在债券发行前取得担保的权利证明或其他有关文件，并在担保期间妥善保管。
公司为发行债券以房产抵押作为担保申请办理抵押登记时，债权尚未发生，债权人(债券持有人)尚不确定，但必须办理抵押登记，此时就涉及到公司发行债券以房产抵押作为担保时如何判断抵押权人的问题。本文认为债权是否实际发生并不影响抵押权人和债权人的同一性，全体债券持有人应为抵押权人。债券受托管理人只是根据法律的规定依法维护全体债券持有人的利益，其和全体债券持有人之间的法律关系是法定。因此，债券受托管理人不能越俎代庖，侵犯全体债券持有人的利益。
需要注意的是，在具体办理抵押登记时，由于全体债券持有人尚未产生，且是个概括抽象的概念，不可能由其到场办理，因此，债券受托管理人作为其法定人可以其申请办理抵押登记。国土资源部办公厅回复辽宁省国土资源厅的《国土资源部办公厅关于为公司债券持有人办理国有土地使用权抵押登记有关问题的复函》也明确:鉴于债权人具有不特定性，公司按照《公司债券发行试点办法》有关规定依法聘请债券受托管理人的，在法律没有禁止性规定以及当事人之间没有禁止代为办理抵押登记约定的情形下，公司债券受托管理人可以全体公司债券持有人(抵押权人)申请土地使用权抵押登记。另外需要特别审查公司发行债券是否已经通过中国证券监督管理委员会核准，以确保基础法律关系的合法性。
4典当公司
根据《典当管理办法》第3条:典当，是指当户将其动产、财产权利作为当物质押或者将其房地产作为当物抵押给典当行，交付一定比例费用，取得当金，并在约定期限内支付当金利息、偿还当金、赎回当物的行为。
这里的典当不同于典权。典当和典权的区别在于:(1)前者是担保当金的回赎，后者是以使用和收益为内容的用益物权;(2)估价金额在3万元以上的典当物不适用流质条款，后者适用流质条款，即如果出典人超过期限未赎回典物，典权人可以直接取得典物的所有权;(3)房地产典当不转移占有，而典权以占有为前提。
典当的设立是为担保债权的实现，其目的在于债务人不按期偿还当金时，典当公司可以获得优先受偿权，其法律关系完全符合抵押法律关系的特征。对此，《最高人民法院关于金德辉诉佳本斯市永恒典当商行房屋典当案件应如何处理的函复》有所印证，认定双方的约定仅仅是以当票形式的房屋抵押借款合同应按照抵押借款合同纠纷处理为宜。
另根据《典当管理办法》第巧条规定:收到设立典当行或者典当行申请设立分支机构的申请后，设区的市(地)级商务主管部门应当报省级商务主管部门审核，省级商务主管部门将审核意见和申请材料报送商务部，由商务部批准并颁发《典当经营许可证》。第25条规定:经批准，典当行可以经营下列业务:(三)房地产(外省、自治区、直辖市的房地产或者未取得商品房预售许可证的在建工程除外)抵押典当业务。第36条，当物的估价金额及当金数额应当由双方协商确定。房地产的当金数额经协商不能达成一致的，双方可以委托有资质的房地产价格评估机构进行评估，估价金额可以作为确定当金数额的参考。典当期限由双方约定，最长不得超过6个月。
因此，在办理典当公司申请办理的抵押登记时，应收取《典当经营许可证》，并应注意审查房屋典当期限是否未超过6个月，申请办理的抵押不能是在建工程抵押。
5融资性担保公司
融资性担保是指担保人与银行业金融机构等债权人约定，当被担保人不履行对债权人负有的融资性债务时，由担保人依法承担合同约定的担保责任的行为。融资J陛担保法律关系的实质是反担保。
所谓反担保，是指第三人为债务人向债权人提供担保时，债务人应第三人的要求为第三人所提供的担保。其目的是确保第三人追偿权的实现。反担保的成立须具备下列几个条件:(1)第三人向债权人提供了担保。因反担保依附于担保而存在。因此，只有第三人向债权人提供了担保，方有权要求债务人提供反担保，反担保方能成立;(2)债务人或债务人之外的其他人向第三人提供担保;(3)只有在第三人为债务人提供保证、抵押或质押担保时，才能要求债务人向其提供反担保;(4)须符合法定形式，即反担保应当采用书面形式，依法需要办理登记或移交占有的，应当办理登记或转交占有手续。
根据《融资性担保公司管理新行办法》第8条规定:设立融资性担保公司及其分支机构，应当经监管部门审查批准。任何单位和个人未经监管部门批准不得经营融资性担保业务，不得在名称中使用融资性担保字样(法律、行政法规另有规定的除外)。经批准设立的融资性担保公司及其分支机构，由监管部门颁发经营许可证，并凭该许可证向工商行政管理部门申请注册登记。第21条规定:融资性担保公司不得从事下列活动:吸收存款、发放贷款、受托发放贷款、受托投资及监管部门规定不得从事的其他活动。
根据以上规定，融资性担保公司只能在其经营范围内为债务人提供保证业务后，要求债务人或第三人提供反担保时，才能作为抵押权人接受抵押担保。而不能直接在发放贷款后要求债务人或第三人提供抵押担保。因此，登记机构在办理融资性担保公司申请办理抵押登记时，必须是反担保法律关系，需收取的主合同包括借款人和银行签订的借款合同、借款人和融资性担保公司签订的委托担保合同、融资性担保公司和银行签订的保证合同。另，审查抵押权人主体身份证明材料时需注意其是否具有相关监管部门颁发的经营许可证。
6小额贷款公司
小额贷款公司是为促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设的背景下创设的可以从事贷款类金融业务的企业。根据银监会和央行2008年下发的《关于小额贷款公司试点的指导意见》的规定:小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司应执行国家金融方针和政策，在法律、法规规定的范围内开展业务，自主经营，自负盈亏，自我约束，自担风险，其合法的经营活动受法律保护，不受任何单位和个人的干涉。申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。此外，还应在5个工作日内向当地公安机关、中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构报送相关资料。小额贷款公司应向注册地中国人民银行分支机构申领贷款卡。
地方债资金管理办法范文3
(一)地方公债的初期尝试
我国早在建国之初就尝试发行地方政府债券，1950年首先由东北人民政府发行了“东北生产建设折实公债”。此后国家逐步实行高度集中的计划经济体制，地方公债的发行被叫停。1958年4月，我国《关于发行地方公债的决定》，该决定提出在必要时允许发行地方建设公债，并规定了发债的条件。1985年在地方政府投资冲动强烈的情况下，为避免盲目扩大投资规模带来的金融风险，中央再次叫停了地方债的发行。
(二)地方融资平台的是与非
受《预算法》的限制，地方政府在很长时间里一直无法以直接发行债务的方式融资。然而在分税制背景下，地方财政收支缺口不断扩大，地方政府为了规避《预算法》的限制，另辟蹊径，通过设立地方政府融资平台进行融资。1992年7月22日，第一家地方融资平台———上海市城市建设投资开发总公司在上海成立。此后，地方政府纷纷成立城司，地方融资平台以城投债形式发行的地方政府债务不断增加。地方融资平台在为地方政府融资的同时，也聚集了大量地方债务风险。2004年以后，城投债规模平均每年增加50%以上。特别是2009年应对金融危机和筹措中央刺激经济计划需要的配套资金，地方政府开始大规模筹建融资平台，通过发行企业债、中期票据等手段，筹措了大量平台贷款，地方政府债务规模不断扩大，风险剧增。
(三)地方政府债券的正式发行
2009年，财政部地方政府发行了2000亿地方政府债券。新疆维吾尔自治区2009年政府债券(一期)成为我国第一支正式上市交易的地方政府债券。从2011年起，上海、浙江、广东和深圳、江苏、山东成为自行发债的试点城市。2014年以来，我国地方政府债券正式进入自发自还阶段。上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛几个地方试点自发自还地方政府债券，在国家批准的发债规模限额以内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息以及债务本金偿还事宜。
二、我国地方政府债务风险管理现状
在地方融资平台大量发行城投债的时期，地方政府债务风险一度成为可能引发中国系统性金融风险的最粗引线。在此背景下，2009年中央出台了《2009年地方政府债券预算管理办法》《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》和《财政部发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》等一系列办法，规定由财政部地方政府发行债券，取代和置换地方融资平台公司发行的城投债，以直接显性债务取代地方政府的隐形债务。2014年，为了进一步管理和控制地方政府债务的风险，避免出现系统性金融风险，我国政府颁布了很多法律法规。其中最具标志意义的风险管理手段是出台了新修订的《预算法》。2014年新修订的《预算法》规定，国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的一部分资金，可以在国务院确定的限额以内，以发行地方政府债券的方式筹措。这从法律层面上建立了以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。新修订的《预算法》对于地方政府发债作了很多规定，限制了发债主体、用途、规模、方式。在控制风险方面，新《预算法》规定举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。新修订《预算法》后，2014年国发43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》为地方政府债务的风险管理作出了更为明确的规定。43号文赋予地方政府依法适度举债融资的权限，提出了加快建立规范的地方政府举债融资机制，并严格限定政府举债程序和资金用途。43号文把地方政府债务分门别类地纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一的管理模式。在规避地方融资平台聚集的风险方面，43号文剥离了融资平台公司的政府融资职能，由此，融资平台公司不得再新增政府债务。此举为地方融资平台退出地方政府债务历史舞台作出了明确规定，有效管理和控制了地方政府债务多年来通过地方融资平台积聚的风险。此后，我国又通过一系列办法循序渐进地剥离地方融资平台的债务风险。首先，财预［2014］351号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法》对地方融资平台的债务剥离进行了具体区分，分为不纳入的债务、一般债务和专项债务三种。2015年财政部《地方政府一般债券发行管理暂行办法》《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》《2015年地方政府专项债券预算管理办法》《地方政府专项债券发行管理暂行办法》《关于做好2015年地方政府专项债券发行工作的通知》，对地方政府一般债券和专项债券进行了进一步明确。近两年来一系列法律法规的出台为规范地方政府债务、完善财政体制、发挥地方政府债务在政府治理和促进经济发展中的作用，进行了积极的政策准备和实践。2014年上半年，我国审计署对地方政府债务的变化情况跟踪审计显示，抽审地区的政府性债务余额增长3．79%，比2013年同期平均增速下降了7%，地方政府债务增速有所放缓。这说明我国政府针对地方政府债务风险的管理措施效果显著。
三、我国地方政府债务风险管理的建议
从总体而言，近几年我国地方政府债务发展较为平稳，风险可控。但是，地方政府通过资本市场发行债券筹集资金，如果风险管理不到位，在发行、使用、偿还等过程中都有可能出现问题，引起金融领域的波动。在地方政府债务规模较大的情况下，出现债务危机将导致金融体系甚至国家经济出现风险。因此构建完善的信用风险管理体系意义重大。本文尝试从三个角度提出对地方政府债务风险管理方面的建议:
(一)完善地方政府债务的信用评级制度
按照国际上的通常做法，穆迪、惠誉、标普等评级机构的信用评级应对地方政府债券发行利率形成很强的指导性。然而目前我国自发自还试点地方政府债的信用等级均为AAA级，对不同的地方政府的债务偿还能力没有任何区别作用，对其发行利率没有任何指导作用。究其原因，在于我国资本市场的市场化程度还很低，投资者、评级机构及政府普遍认为，地方政府的风险就是中央政府的风险，地方政府债券基本是中央政府兜底的，没有风险。但是，今天的情况已经不同往日。《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出了地方政府对自己举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。这意味着中央政府的确有可能不会为地方政府债务买单，地方政府债务“刚兑”的打破是完全有可能发生的，地方政府债务存在一定风险。在此背景下，各地方政府借债的风险和利率必然不一样，需要信用评级机构对其进行评判，为投资者的投资提供参考。完善现有的信用评级制度将是有效的地方政府债务风险管理方法。
(二)建全地方政府债务的信息披露制度
以前，地方政府并未编制资产负债表，只是通过财政预决算提供信息。财政预决算表只在一定程度上表现了地方政府的现金流入和流出的情况，只能为投资者提供流量信息，不能提供存量信息。只有健全了地方政府资产负债表等信息的披露，投资者才能得到地方政府资产负债率等偿债能力存量的指标，才能够充分、准确地估计地方债券的风险，理性投资。十八届三中全会《决定》明确提出了建立权责发生制的政府综合财务报告制度，编制政府的资产负债表。新的《预算法》要求地方政府公布资产负债表，这比“要求编制资产负债表”又进了一大步。经过一段时间的完善，地方政府的经营活动现金净流量与负债比、经营活动现金净流量与到期债务比、经营活动现金流量比率、利息保障倍数、权益债务比率、负债结构比率、流动比率、速动比率、现金比率等信息真实而全面地进行披露，就能实质性地提升地方政府的财政透明度，约束地方政府过度举债的冲动，并且让投资者对地方政府债务的风险和利率作出正确判断，从源头上控制地方政府的债务风险。
(三)建立地方政府债券保险制度
地方债资金管理办法范文4
F83
文献标识码：A
文章编号：1672.3198（2013）03.0112.03
1上市公司融资发行债券种类
债券是一种有价证券，是经济主体为筹集资金而向债券投资者发行的、承诺按一定利率定期支付利息并到期偿还本金的债权债务凭证。我国上市公司融通资金发行过的债券种类有企业债券、公司债券、可转换债券、分离交易可转换债券、可交换债券、中期票据和短期融资券。我国现行《公司法》、《证券法》、《公司债券试点办法》、《上市公司证券发行管理办法》、《上市公司股东发行可交换公司债券试行规定》、《企业债券管理条例》、《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》和配套的《银行间债券市场非金融企业短期融资券和中期票据业务指引》等法律法规，对上述种类的债券给出了相应的界定。
公司债券，是指由境内有限责任公司和股份有限公司，依照法定程序发行、约定在一定期限内还本付息的有价证券。上市公司依法发行的、在一定期间内依据约定的条件可以转换成股份的公司债券，称为可转换公司债券；上市公司公开发行认股权和债券分离交易的可转换公司债券，称为分离交易的可转换公司债券；上市公司的股东依法发行、在一定期限内依据约定的条件、可以交换成该股东所持有的上市公司股份的公司债券，称为可交换公司债券。企业债券，是由具有法人资格的企业（简称企业）在境内发行的债券。但是，金融债券和外币债券除外。中期票据，是指具有法人资格的非金融企业（简称企业）在银行间债券市场按照计划分期发行的，约定在一定期限内还本付息的债务融资工具。短期融资券，是指具有法人资格的非金融企业（简称企业）在银行间债券市场发行的、并约定在1年内还本付息的债务融资工具。
上述各种债券是随着我国各经济发展阶段、经济主体不同融资需要而先后产生的。我国对各种债券颁布了相应的法律法规，规范和管理各种债券的发行，上市公司债券融资离不开这些法律法规的指引。
2上市公司融资发行债券政策考析
目前，我国证券市场上同时存在企业债券和公司债券，它们尽管都是以企业和公司为发行主体，但是二者在发行主体的具体确定、信用基础的要求、监管机构以及法规的适用等方面都有一定的区别。公司债券是企业债券发展到一定阶段之后的一种分支形式，不仅丰富了我国的债券品种，而且，目前二者的不同恰恰体现出了上市公司融资发行债券的政策变迁。
根据《公司法》（2005）、《证券法》（2005）等规定，可以发行公司债券的企业只能是股份有限公司和有限责任公司，与此相比，企业的范畴要远大于公司。
我国企业债券最早出现于1984年。当时企业债券的发行并无全国统一的法规，主要是一些企业自发地向社会和企业内部筹集资金。1985年5月沈阳市房地产公司向社会公开发行的5年期债券被认为是改革开放后有记载的第一支企业债券。1987年3月，国务院颁布了《企业债券管理暂行条例》，中国人民银行在年控制额度内，对企业发行债券实行集中管理、分级审批制度。发行债券的主体为境内具有法人资格的全民所有制企业，企业可自己发售债券，也可委托银行或者其他金融机构发售债券。上市公司发行债券融资，遵守《企业债券管理暂行条例》的相关规定。如，1991年上市的深安达（000004，现名国农科技）于1992年11月发行3年期的“深安达”债，是记帐式、银行柜台交易企业债券。1987～1992年我国企业债券规模迅速扩大，发债品种主要有国家投资公司债券、中央企业债券、地方企业债券、地方投资公司债券等7个品种。1990年和1991年沪深两个交易所成立、1990年全国证券交易自动报价系统开通后，企业债券也纷纷在这两所一网交易。
1993年，鉴于一些地方发生了企业债券到期难以兑付本息的情况，为规范企业债券的发行，国务院颁布了《企业债券管理条例》，规定企业进行有偿筹集资金活动，必须通过公开发行企业债券的形式进行。同时，发行债券的审批权上收为国家计划委员会（即现在的国家发展改革委）。发行企业债券，需要经过额度申报和发行申报两个过程。国家发改委进行额度申请核定，核准批复后再经中国人民银行和证监会会签，企业才可发行债券。《企业债券管理条例》规定了债券发行条件，如，“发行企业债券前连续三年盈利；所筹资金用途符合国家产业政策”等。当时，尽管《企业管理条例》中债券发行主体已扩展为全部法人企业，但由于整顿力度大，审批严格，实际上债券发行主体主要是国有大型企业，重点安排国家重点建设项目的债券融资，如，铁路、电力、三峡工程等。
1994年后，相当多国有企业进行了公司制改革。我国1994年颁布的《公司法》中“第四章公司债券”第159条明确规定“股份有限公司、国有独资公司和两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司，为筹集生产经营资金，可以依照本法发行公司债券”。《公司法》第161条规定了发行公司债券必须符合的条件，如“股份有限公司的净资产额不低于人民币三千万元，有限责任公司的净资产额不低于人民币六千万元；累计债券总额不超过公司净资产额的百分之四十；最近三年平均可分配利润足以支付公司债券一年的利息”等。并规定了公司债券的发行规模由国务院确定，国务院证券管理部门审批公司债券的发行。自此，以仅仅基于债券的发行主体为公司还是企业来确定其为公司债券还是企业债券并不符合中国的现实状况。上市公司发行债券融资，只要满足有关条件，若按《企业债券管理条例》规定的程序发行，属于企业债券；而按《公司法》规定的程序发行，则属于公司债券。如，1999年上市的北京城建（600266）在2007年11月发行的“07京城建债”，是记帐式、银行间交易企业债券；而在2009年发行“07京城建”，却是记帐式、上交所交易的公司债券。
目前，发行企业债券仍由1993年国务院颁布的《企业债券管理条例》、《证券法》（2005）规范。2008年颁布的《国家发展改革委员会关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》，将企业债券发行核准程序由原来先核定（规模）额度后核准发行两个环节，简化为直接核准发行一个环节。根据《企业债券管理条例》（1993）第12条、第16条和第18条规定、《证券法》（2005）第16条规定以及《国家发展改革委员会关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》（2008）中“公开发行企业债券应符合的条件”规定，公开发行企业债券必须满足的条件限制多、要求高。详见表1。目前，能够发行企业债券进行融资的大多为优质大型企业并且融资大多与项目投资相联。如，2003年上市的中原高速（600020），在2006年所发行的企业债券。
1997年3月，国务院证券委员会《可转换公司债券管理暂行办法》，我国上市公司开始发行可转换公司债券。2001年证监会《上市公司发行可转换公司债券实施办法》，对可转换公司债券的发行细则作出规定。2006年证监会颁布《上市公司证券发行管理办法》进一步明确发行可转换公司债券是上市公司再融资方式之一。同时，《上市公司证券发行管理办法》中首次提出上市公司可以公开发行“认股权和债券分离交易的可转换公司债券”，为上市公司债券融资增加了新品种。为了加强股票市场和债券市场的联通，《上市公司股东发行可交换公司债券试行规定》在2008年10月由证监会，这为上市公司又增加了一个长期债务融资可供选择的方式。
2005年5月，中国人民银行《短期融资券管理办法》和《短期融资券承销规程》、《短期融资券信息披露规程》两个配套文件，允许符合条件的企业在银行间债券市场向合格机构投资者发行短期融资券。在此基础上，《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》和《银行间债券市场非金融企业中期票据业务指引》、《银行间债券市场非金融企业短期融资券业务指引》于2008年先后。在《管理办法》和《指引》中明确指出，银行间债券市场交易商协会负责受理短期融资券和中期票据的发行注册，企业应在《接受注册通知书》后两个月内完成首期发行，发行价格、债券利率等以市场化方式确定，发行的债务融资工具待偿还余额不得超过企业净资产的40%。与企业债券相比，短期融资券和中期票据发行条件要求宽松、发行速度快，在中国银行间市场交易商协会注册后就可发行；利率市场化定价，一般低于银行同期贷款利率的2%左右。债务融资工具出现之后，上市公司打破了原有向银行举借流动资金贷款的唯一途径，有条件的公司可通过发行债务融资工具，从市场上借到短期资金。
2007年8月，证监会正式颁布实施《公司债券发行试点办法》。《试点办法》的出台，标志着我国公司债券发行工作的正式启动。按照“先试点、后分布推进”的工作思路及有关通知的要求，公司债券发行试点从上市公司入手。《试点办法》第7条规定了发行公司债券应当符合的条件。详见表1。《试点办法》还规定，发行公司债券，应当由保荐人保荐，并向中国证监会申报，中国证监会作出核准或者不予核准的决定。发行公司债券，可以申请一次核准，分期发行。自中国证监会核准发行之日起，公司应在6个月内首期发行，剩余数量应当在24个月内发行完毕。首期发行数量应当不少于总发行数量的50%，发行价格由发行人与保荐人通过市场询价确定。并且要求公司应当在发行公司债券前的2～5个工作日内，将经中国证监会核准的债券募集说明书摘要刊登在至少一种中国证监会指定的报刊上。由此可见，《试点办法》使债券发行进入市场化运作模式，对上市公司拓展融资渠道具有十分重要的意义。目前，债务融资工具、公司债券与企业债券在法规上都有相应的适用范围，具体如表1。
2011年初，证监会频频强调要提高公司债融资比重，以改善股市价格结构不合理，同时，证监会推出公司债绿色通道制度。首先，证监会建立了独立于股权融资的债券审核流程，设立债券审核小组，专门从事债券审核；取消见面会、反馈会等，显著提高了公司债发行审核效率。同时，证监会还积极引入银行在交易所交易。2011年11月，证监会又正式启动创业板上市公司非公开发行债券的工作，允许创业板上市公司向不超过10家的特定对象发行公司债券。目前，在证监会一系列政策措施的推动下，市场发行债券规模和节奏已显著提升。
3债券政策对上市公司融资的导向体现
我国在不同时期所制定的债券政策，对上市公司利用债券融资方式的程度有很大导向作用。具体表现在如下方面：
首先，1984年～1994年间，上市公司很少采用债券融资方式融通资金。从现有资料来看，只有深安达（000004，现名国农科技）在1992年发行过3000万元的企业债券。这是当时的制度使然。处于起步阶段的资本市场，当时发展的重点是股票市场，债券的发展没有受到重视，企业债券仅仅被当作弥补固定资产投资缺口的来源，国家对企业债券的发行严格控制额度，这严重抑制了债券融资方式的使用。另外，在当时股票市场主要为国有企业上市服务的宗旨下，国有大企业一旦得到上市指标这种稀缺资源，其资金需要便可在股票市场得到满足，其后的资金需要还可通过配股等方式来筹措，在不担心资金能否融到的市场环境下，低成本甚至是无成本的股权资金显然比需要还本付息的债券资金更对上市公司有利；当时的上市公司不存在对债券资金使用的渴望。
地方债资金管理办法范文5
中央政府已在不同场合表示要严控债务风险。特别是，中央组织部于近期印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究。并提出，考核积极化解历史遗留问题的情况，把是否存在“新官不理旧账”、“吃子孙饭”等问题作为考核评价领导班子和领导干部履职尽责的重要内容。而刚刚闭幕的中央城镇化工作会议也提出，建立多元可持续的资金保障机制。
地方债急剧增长背后所累积的金融和财政风险已成为影响我国经济健康持续发展的一颗“毒瘤”。
化解这样一个规模庞大、错综复杂的地方债务问题，同时又要满足地方政府持续的融资需求并非易事。对此，专家们在受访时均指出，如何科学有效地化解巨大的地方政府存量债务，合理控制未来的政府负债形式与规模，使地方政府财政状况逐步恢复正常状态，是影响未来5～10年我国财政与金融发展格局的重要问题。
地方债风险扩大与公共经济需求左右为难
目前审计署对地方政府债务的审计范围，除了融资平台债务，还包括地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务、地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。
2011年审计署公告显示，各地共有6576个融资平台公司，而央行2011年6月1日的《2010年中国区域金融运行报告》显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家。
由此可见，审计署审计范围包括的融资平台，比央行统计数少了3000多家，直接缩小了债务审计的范围。
尽管如此，目前，地方政府在直接债务上主要的融资方式，除了国债，还是利用土地抵押开展的银行贷款。土地财政成为当前地方财政中最核心的内容。政府的还债来源几乎全部依赖土地出让收入，到目前已进入集中还贷期。
对此，一些省份的财政预算报告已经显露出担忧。如浙江省财政预算报告称，“地方政府性债务进入还贷高峰期，一些市县财政资金调度的压力较大”;而湖南省预算草案则直接指出，“偿债压力很大，一些地方政府投融资平台公司运行存在隐患，财政潜在风险不容忽视”。
“目前上万家政府投融资平台，是地方政府债务的主要来源。过去数年间，地方政府设立融资平台企业的行为逐渐无序化，既不讲求科学的治理结构，也不遵循市场化的经营规则，把土地资源当做‘护身符’。”财政部财政科学研究所研究员孔志峰向《小康》记者指出，这样最终的结果，是这种企业化的债务风险，最终成为财政的债务风险和金融风险。
孔志峰联合多位专家于2013年的《解决地方政府债务风险研究报告》(以下简称《报告》)中指出，投融资平台的概念本身即违反市场规律，因为设立平台的唯一目标就是融资，根本不顾及财政承受能力、项目投资效益、企业经营风险等问题。而这些问题在长达数年的时间里，被不断推高的土地价格所掩盖，目前已经到了快盖不住的程度。
在近些年不断被曝光的案例中，有的平台企业为了达到向银行融资的目的，不惜采用将土地“一女多嫁”甚至做假账的手段;而部分银行在强大的利益吸引与内部效益考核面前，扮演了“睁一只眼闭一只眼”的角色。“这种情况已经使部分地方债务直接演变成了未来的金融风险。”孔志峰指出。
2010年国务院了19号文件，对地方投融资平台进行了清理整顿。银监会、证监会等也发文收缩地方融资平台企业银行贷款规模。但从实际执行情况看，一方面，如果彻底卡断地方政府投融资平台的融资渠道，不仅将导致一批在建的项目停工，影响地方公共经济的发展，而且会导致资金链的断裂，使地方的债务风险直接转化为真正的债务危机。
此外，地方发展公共经济的需求，仍然需要政府投融资平台发挥作用，提供融资功能。因此，在严格执行19号文件的同时，地方投融资平台一方面积极向商业化的方向发展，形成真正的公共治理结构和企业化管理机制。同时政府在缩减银行贷款渠道的同时，采取了信托、债券、银行业内部影子银行等直接债务的方式，以及通过向子公司提供担保等隐性债务的方式，继续履行着政府投融资平台的功能。
“地方政府投融资平台的这种‘拆东墙补西墙’的方式，在未来的发展中，必将长期地以不同的方式存在。”孔志峰指出，其实这样反而加大了地方政府负债的资金成本，虽然可以在时间上短暂延缓资金链崩盘的危险，但却使整个不良债务规模变得越来越大，最终可能危及整个国家财政的稳定。
财政资金的金融化管理
在参与《报告》研究的过程中，研究者们均认为，公共经济的发展将是升级转型的基础。因此，尽管已经存在着占全国GDP总额已达三分之一左右的地方政府债务，但未来地方债务仍将受公共经济发展的客观要求和不可根除的地方政府无限制负债投资的惯性思维影响，而呈现更为快速增长的态势。
“要确保新时期经济的转型升级，必须发展公共经济。”在中国财政学会公司合作研究专业委员会副秘书长张超英看来，在目前政府的财力结构下，发展公共经济的主要手段，仍然是债务。因此，要从根本上消除地方债务或者不允许地方政府增加债务规模，既不现实，也很困难。“唯一的办法，就是采取一种符合社会主义市场经济要求的新的政府投融资模式，来取代现有的制度，从而在彻底化解地方债务的同时，确保公共经济的可持续发展，确保公共经济为整个经济结构的转型升级提供更多的公共服务。”
政府投融资体系形成以来，一直是建立在国家信用的基础上。从目前对地方债务管理的改革思路，以及新一轮财政管理体制改革的方案中不难发现，对地方债的管理，仍然还是要采用建立在国家信用基础上的财政工具。
“从几十年政府投融资体制的发展过程可以看到，在不可能消除中央政府对地方政府债务兜底的情况下，仅仅采取财政工具，是很难化解这一问题的。”孔志峰向记者解释道，我们认为，必须“跳出财政看财政”，换一个角度，来寻找化解地方政府债务的方法。
记者查阅发现，在英语中，财政与金融都是被称作“finance”。而《报告》中就认为，从债务的角度讲，无论是财政性资金，还是银行资金;无论是政府债务，还是银行债务、企业债务，其最终的表现形式，都是资金的运行过程。因此，尽管财政资金与金融资金在性质上存在着巨大的差别，但在表现方式上，却都是一种资金的运用。
当然，不论从哪个角度讲，财政作为每个国家自有资金量最大的经济主体，运用金融对资金的管理模式来管好财政资金，才能真正发挥财政资金在宏观金融运行中的正面作用。
同时，通过在资金层面与金融机构的合作，才能从根本上解决财政资金现行管理体制中的很多问题。
《报告》中还专门指出，财政资金的金融化管理，是指运用金融机构管理资金的方式方法，来提升财政资金的管理能力。这些金融方式的应用，不仅不会混淆财政资金与银行资金的性质差异，而且，通过金融工具的有效运作，可以形成良好的财政金融互动机制，用金融的思维来管理、运用财政资金，从而建立金融化财政管理体系，真正提高财政管理资金的能力，从而达到财政管理精细化和科学化的目标。
探索产业基金加金融租赁模式
如何从最容易市场化的领域入手，形成成熟模式，再逐步推广，无疑是最简单快捷有效的改革路径。
《报告》运用“产业基金+金融租赁”模式改造现有的财政投融资模式，希望通过这一模式，来化解地方政府现有的债务问题，并用上述模式替代地方政府借债，来解决未来发展中公共经济投资问题。
“我们按照现行的财政管理体制改革和金融体制改革的路径，研究形成了以产业基金加金融租赁为主要金融工具，来替代现有的政府投融资平台，形成金融化的财政管理体制，化解现有的和未来的政府负债问题的一整套方案。”孔志峰解释道。
首先要明确政府投融资的范围。如果从财政资金的金融化属性来讲，只要能带来资金增值、并不影响财政资金使用效率的领域，都应该归属为政府投融资领域。
例如，目前我国的政府行政事业单位的办公用房，基本上都属于“行政用地”，属于政府公共资产。即使有多余的用房出租，也属于非转经，要上交财政。在这样的体制下，政府办公大楼和一些事业单位的办公用房越来越豪华，已经成为地方政府管理中的“一道风景线”，不仅影响了财政成本，在一定程度上还影响了党群关系。
在现有体制下，要解决楼堂馆所的建设问题，唯一的办法，就是通过行政手段搞几不准，同时，在预算资金上不予安排。但在目前公共部门(政府、事业单位、非政府组织等)资金来源多渠道、各类部门“混合经济”(政府与事业单位、非政府组织混岗、混合办公)的情况下，这些措施是根本解决不了问题的。专家们认为，要化解这一问题，还得从财政的资金属性入手。
对此，孔志峰指出，在政府投融资创新模式下，行政事业单位的办公大楼，将视同一般的写字楼，进行绩效化管理。除了必须体现政府形象的“政府大楼”外，其他政府部门、事业单位、非政府组织的办公大楼，均按照商务化办公楼的价值，进行价值评估，并将这些办公大楼的性质从“政府用地”、“政府用房”转化为“商业用地”、“商业用房”。在此基础上，由政府的资产管理部门(一般归市政府的机关服务中心)按照市场化的价格，向事业单位、政府部门和非政府组织收取租金。再通过预算的再分配，按照“三定方案”确定的编制和配房标准，分配办公用房租金指标。
通过这样的办法，在不增加财政支出压力的情况下，可以较好地解决长期以来政府部门办公楼超标和人员超编的问题：假设某事业单位目前使用的办公楼达到了五星级的标准，且人员超编100人，而财政则仅仅按三星级的标准，下达租房指标，那么，该单位完全可以通过将原办公楼整体出租的办法，改住到三星级，甚至三星标准以下的办公楼，用现有人员的办公楼租金，解决超编人员的办公用房问题。
此外可以将基金管理公司替融资平台成为政府投融资主体。
“以目前政府投融资平台为主体开展政府投融资活动，已经证明有着巨大的风险。从发展的角度看，只有把这些政府投融资主体真正的企业化，才能从根本上化解目前存在的矛盾。”《报告》参与人之一，成都投资控股集团有限公司、英国皇家特许测量师李彬对《小康》记者表示。
目前，政府投融资平台中最大的举债，就是土地储备融资。以此为基础，地方政府完全可以建立起一个“土地储备基金”，以土地储备后的增值为还款来源，通过基金管理公司的运行，来筹集土地储备资金，并用基金投资的方式，引导相关产业合理利用土地。如果说，用基金管理公司替代现有的政府投融资平台，其主要的作用是通过金融化的管理方式，解决政府建设公共经济的资金来源问题，同时，为公共经济的市场化、公司化运行奠定制度基础，那么，引入金融租赁公司，则是在政府投资公共经济领域中，强化其投资能力的一种重要手段。
因此，在基金管理公司为政府投融资平台、盘活地方政府的财政性资金的基础上，金融租赁公司作为物权的管理者、盘活地方政府的财政性资产，通过上述两个平台的有机组合，就能形成比较完整的政府投融资创新模式的操作平台。
地方债资金管理办法范文6
关键词：债券市场 制度创新 立法规范
债券是政府、公司、国际组织、超国家实体、银行、金融机构和个人为自己的活动筹集资金的需要而发行、可以兑换成货币的有价证券。资金筹集和交易的金融市场称之为资本市场。根据各组织筹集资金的方式， 资本市场分为货币市场、债券市场和股票市场。债券市场是资本市场的重要组成部分。世界资本市场发展的历史表明，债券市场发展对经济发展和社会繁荣至关重要。在全球债券市场中， 以2002年末统计看，国内债券存量超过34万亿美元，占全部债券存量的80％左右。国内债券存量的年平均增长速度在6％左右，高于世界gdp的增长速度。在国内债券存量中，全球规模最大的国家是发达国家七国集团，合计近30万亿美元。其中美国占世界国内债券存量的47．6％，是其国内gdp的155％。迄今为止，债券市场仍然是世界资本市场筹集资金的主要市场，对经济社会发展起着巨大的推动作用。
一、我国债券市场经历了几个不同的发展阶段
债券在我国出现最早可以上溯至清朝时期，经过了一个多世纪的发展历程，但是真正的发展还是在改革开放以后。大致可以分为三个阶段：
(1)我国债券市场的萌芽阶段(1949年以前)。我国历史上首次发行债券，是1894年清政府为支付甲午战争军费， 由户部向官商巨贾发行“息借商款”，发行总额为白银1，100多万两。甲年战争后，清政府为交付赔款，又发行了公债(时称“昭信股票”)，总额为白银1亿两。自清政府开始发行公债以后，旧中国历届政府为维持财政平衡、都发行了大量公债。从北洋政府到政府先后发行了数十种债券。
(2)我国债券市场建国以后的初步发展阶段(1949-1981年)。新中同成立后，我国中央人民政府曾于1950年1月发行了人民胜利折实公债，实际发行额折合人民币为2．6亿元，该债券于1956年11月30日全部还清本息。1954年，我国又发行了国家经济建设公债，到1955年共发行了5次，累计发行39．35亿元，至1968年全部偿清。此后20余年内，我国未再发行任何债券。
(3)我国债券市场在改革开放后较快发展阶段(1981年至今)。为平衡财政预算，从1981年开始，财政部开始发行国库券，发行对象是企业、政府机关、团体、部队、事业单位和个人，到2006年已连续发行了25年。其中，1987年为促进国家的基础设施建设，为大型项目筹集中长期建设资金，我国发行了3年期的国家重点建设债券，发行对象是地方政府、地方企业、机关团体、事业单位和城乡居民。1988年，为支持国家重点建设，发行了2年期国家建设债券，发行对象为城乡居民、基金会组织、金融机构和企事业单位。同年，为弥补财政赤字、筹集建设资金，我国又发行了财政债券，发行对象主要是专业银行、综合性银行及其他金融机构。1989年，我国政府发行了只对企事业单位、不对个人的特种债券。该债券从1989年起共发行了4次，期限均为5年。同年，银行实行保值贴补率政策后，财政部开始发行国有保值贴补的保值公债。
我国从80年代中期开始发行人民币金融债券。1985年，中国工商银行、中国农业银行开始在同业内发行人民币金融债券。此后，各银行及信托投资公司相继发行了人民币金融债券。1991年，中国建设银行和中国工商银行共同发行了100亿元的国家投资债券。1994年，随着各政策性银行的成立，政府性金融债券也开始诞生。1996年，为筹集资金专门用于偿还不规范证券回购债务，部分金融机构开始发行特种金融债券。
我国80年代初开始在国际资本市场发行债券。1982年，当年中国国际信托投资公司在东京发行了100亿日元的武士债券。此后，财政部、银行与信托投资公司、有关企业等相继进入国际债券市场，在日本、美国、新加坡、英国、德国、瑞士等国发行外国债券和欧洲债券。去年，外国公司和机构开始在我国发行熊猫债券。国际金融公司和亚洲开发银行分别获准在我国银行间债券市场分别发行人民币债券11．3亿元和10亿元。
目前，我国债券市场正日益走向成熟和壮大。市场规模迅速扩大，一级市场和二级市场均取得了长足的发展，债券品种与期限结构进一步多样化。到2005年，债券市场中的产品创新取得了突破性进展，市场存量规模不断扩大，债券交易日益活跃，交易主体迅速增加，市场制度和基础设施进一步完善。截至2005年末，我国债券市场债券余额为7．26万亿元，比2004年增长40．61％，是1997年末的14倍，其中国债余额为35,568亿元；银行间债券市场成交量为20．63万亿元， 与2 0 0 4年同比增长78．58％，占我国债券市场总成交量比重已达90％；债券市场机构投资者从1997年的16家商业银行增加到5,227家，其中非金融机构投资者近3,500家。
但是，我国债券市场发展也存在不少问题。一是对企业债券的发行额度、发行企业的个数等进行计划分配，而不是遵照市场经济规律决定企业债的发行。如企业债的发行额度是由政府逐级分配的，国家分配到省一级，然后再逐级往下分配。在对企业债的发行额度进行行政分配时，往往按“济贫”原则，把企业债额度作为一种救济，分配给有困难、质量较差的企业。二是没有完善的债券信用评级制度，无法给投资者一个准确的风险程度考量，不能向投资者提供可供分析的信息披露。三是行政性定价和对价格限额的管制。行政性要求企业发债必须要有银行担保。而一旦银行进行了担保，就不成其为典型意义上的企业债了。四是债券发行面向散户，而不是像国际上公司债的做法一一主要面向有分析能力的机构投资者。散户往往缺乏足够的市场分析能力，风险承担能力也较差。没有建立有效的市场约束。应该是由市场决定哪些企业的债发得出去，哪些企业的债发不出去，价格应该怎样，违约会有什么样的后果等。没有进行足够的投资者教育。很多投资者在很大程度上把企业债券当作储
蓄产品的变种。五是在处理发行人违约问题上，行政干预更严重。对发行企业的违约行为通常不是通过市场约束原则来解决。没有正确定位承销商的角色。过去在承销兑付方面计划色彩和行政干预也比较严重，承销商必须代管兑付，而且兑付不了还要承担责任。六是法律法规不健全。如缺少一个完善的《破产法》。目前的《破产法》不能够在企业违约的时候由“破产”这个最后的威慑手段来对其产生约束，债权人在《破产法》中的权利也往往得不到正当保护。
凡此种种， 目前根本上影响我国债券市场发展最突出的问题之一，还是法制规范的问题。虽然立法体系初具规模，但缺乏立法的系统性；各种法律法规相互制肘，不能协调互动；现有法律法规成为制约债券市场发展的障碍；已出台的法律法规不能适应经济全球化的时代要求。这些问题不解决好，我国债券市场发展就难以获得实质性的发展。
二、债券市场对我国经济社会发展意义重大
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：建立统一互联的证券市场，完善交易、登记和结算体系。《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》也明确指出，逐步建立集中监管、统一互联的债券市场。其目的就是要积极拓展债券市场，扩大直接融资比例，建立多层次资本市场体系。这对我国债券市场发展指明了前进的方向，也进一步明确了债券市场发展的目标和任务，意义十分重大。
第一，发展中国债券市场，是全面建设小康社会和现代化建设的需要。到2020年，我国要建成惠及十几亿人口的全面小康社会，现代化建设和各项社会事业都要有一个大的发展，而要实现这些目标，必须进一步完善社会主义市场经济体制，建立统一、开放和高效的全国大市场。在全国大市场中起着重要金融支撑作用的资本市场的完善成为当务之急，一个统一高效、监管完备的债券市场对我国资本市场的建立发挥着不可替代的作用。因此，发展和规范我国的债券市场具有重要的现实性和紧迫性。
第二，发展中国债券市场，是我国金融改革、创新和提高货币政策效率的需要。要进一步认清我国债券市场的重要作用和定位，把债券市场的发展提升到促进我国金融根本改革和全面转型的重大举措之一的战略高度来认识。债券市场进一步发展对改变我国金融生态，解决传统存贷款业务在金融业务中占比过大和对金融发展的梗阻问题，改善投融资体制，促进利率市场化，强化金融资产流动性和风险识别能力，增加金融风险透明度，分散金融风险等方面都具有举足轻重的地位。
第三，发展中国债券市场，是政府提供更多更好的公共服务的需要。政府要大力加强财政对基础教育、基础科研、医疗、环保、失业、养老、农村建设等社会福利事业的投入，充分体现党中央以人为本的精神，仅靠财政的当期收入是不够的，而国债等债务工具就是很好的选择。同时，进一步发挥债券市场的筹资功能，还可以增加对交通、能源、原材料、农田水利等基础设施的投入，通过政府在合理范围内的举债，为政府对社会提供更好的基础设施和公共服务创造有利条件。
第四，发展中国债券市场，是我国企业发展的需要。统计数据显示，2004年我国新增银行贷款占全社会融资总量的比例达72％，股票、国债、公司债券等直接融资新增规模占比只有28％，其中公司债券比例更是微手其微。而西方发达国家直接融资基本都在50％以上，美国更是高达88％。长期以来，我国公司债券市场强调“零风险”逻辑，要求企业发债需要由银行来担保。在发债额度管理模式下，企业债每年只有几百亿元的规模，近3年来，每年也就只有300多亿元的企业债面世。这显然不符合企业发展巨大的筹资需求。
第五，发展中国债券市场，是投资者拓展投资渠道的需要。从1996年开始，我国金融机构整体上已经出现存款总额大于贷款总额的情况，存差规模急剧增大。这些资金需要寻找投资渠道。从债券市场的功能看，其中之一就是管理风险，管理风险需要多样化的金融工具，特别需要债务性工具，在一个只有股票市场，而没有债券市场的市场上，要有效管理风险是很困难的。
第六，发展中国债券市场，是全球经济一体化深入发展的需要。随着经济全球化进程的加快以及全球金融市场的日益融合，任何一个国家都不可能在这场全球化进程中独善其身，尤其是作为金融资本市场重要子市场的新兴的中国债券市场，无论从债券发行体、债券投资者、还是发行币种来看，都还只能算是一个相对较为封闭的市场。因此，与时俱进，坚持“引进来”和“走出去”相结合，稳步推进开放水平，逐步按照国际通行规则办事，就成为中国债券市场前进过程中的一个必然选择。
三、我国债券市场基础性制度建设是当务之急
债券市场的发展，无论从债券市场的发行人、中间人、投资者，还是市场监管等任何一个角度看，健全的法律规范都是债券市场正常发展的重要前提，离开了这个制度背景，债券市场就不可能正常运转和有效发展。
随着债券市场的迅速发展，我国债券市场的监管和法制建设取得了明显进步，先后颁布了《企业债券管理条例》、《中华人民共和国国库券条例》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》、《中华人民共和国国债一级自营商管理办法(试行)》《可转换公司债券管理暂行办法》等法律和法规，初步形成了债券市场监管制度与法规体系框架。但是，现实情况表明，由于债券市场法律法规建设的滞后，已经严重影响到我国债券市场的规范和发展。
在政府债券方面，我国政府债券的立法现状决定了完善政府债券法律制度的必要性。如，90年代起我国建立国债市场以来，相继颁布了很多规范国债市场的法律规定。主要有： 国务院颁布的《国库券条例》、《特种国债条例》；财政部、中国人民银行、中国证监会颁布的《国债一级自营商管理办法》、《国债一级自营商资格审查与确认实施办法》；财政部每年颁布的《国库券发行工作若干具体事项的规定》、《到期国债还本付息办法》；中国证监会、财政部颁布的《国债期货交易管理暂行办法》；财政部颁布的《国债托管管理暂行办法》；国务院证券委员会颁布的《证券交易所管理办[法》、《中国证券交易系统有限公司业务规则》、中国人民银行颁布的《跨地区证券交易管理暂行办法》等等。但这些法规仍存在许多不完善的方面：一是行政规章性质居多，法律地位低，法律效力层次低，同时也不系统、不规范。目前，规范国债市场的规定往往以“条例”、“通知、”“办法、”“规则”等形式，这些规定针对性很强，缺乏法律规范应具备的稳定性、严肃性、普遍性、权威性和规
范性。二是法律空白很多。政府举借债务的目的、原则、发行额以及发行主体的职权范围以及筹集资金的使用和偿还、交易市场的交易规则和违反交易规则应承担的法律责任、国债市场信息公开制度、国债交易市场体系及交易方式的有关法律规定、国债市场监督管理机构及其职责、监管权力等方面都欠缺明确、完备的法律规定。这导致国债市场的违法行为得不到有效制裁，权益纠纷由于无法可依。法规之间存在着一些不协调之处，使司法部门无所适从，不能给国债市场上的违法违规行为和过度投机行为以有效打击， 国债市场参与者的利益得不到有效保护。再如，作为政府债券性质的地方债立法尚处于探索之中； 以国家信誉作为担保的国际债券立法和制度建设也刚刚起步。这些都应该通过对政府债券的立法和立法完善来解决制度本身存在的问题。
在企业债券方面， 目前企业债券依据的法律法规主要有1 993年国务院出台的《企业债券管理条例》(简称《条例》)和修订后实施的《公司法》。前者由于出台时间较早，适用性已大大降低，某种程度上已经限制了我国企业债券市场的有效发展。如，在对企业发债规模的限制上，《条例》规定“未经国务院同意，任何地方、部门不得擅自突破企业债券发行的年度规模，并不得擅自调整年度规模内的各项指标”；在对企业发债条件的限制上，规定累计债券总额不得超过净资产的40％，这是一个过低的数量界限；在对企业债券利率的限制上，《条例》规定“企业债券的利率不得高于银行相同期限居民储蓄定期存款利率的40％”等等。同时，境外没有“企业债券”的概念，只有“公司债券”的概念，发行公司债券的主体只能是股份有限公司和有限责任公司(应达到规定的条件)，独资企业、合伙制企业等不拥有这一权利。内在原因是，后类企业一般实行无限责任制度，其资本金、净资产等难以确定，财务关系、信息披露等受到所有者取向的明显制约，缺乏必要的社会公众性。另一方面，在境外股份有限公司、有限责任公司等基本属民营企业，公司债券也基本由民营企业发行；国有企业因所有权归地方政府，地方财政是其债务的最终承担者。所以，其发行的债券主要纳入“地方政府债券”或“市政债券”范畴。与此相比，我国法律法规的规定，与国际惯例差别甚大。这种差别突出反映了计划经济的思路和运作机制，也不符合市场经济的基本规则。
在金融债券方面，我国现在债券交易量最大的银行间市场，目前主要的规定是《全国银行间债券市场债券交易管理办法》和《商业银行柜台记账式国债交易管理办法》，这两个办法已经跟不上现实市场的发展形势了。在交易所市场，现行《证券法》明确指出政府债券发行交易的法律、法规另行规定。所以，交易所市场有关的法律、法规对国债的约束力比较弱。对国债比较适用的法律、法规仅有1992年国务院颁布的《中华人民共和国国库券条例》。这个条例已经严重地滞后于市场发展，对市场的适用性非常有限。而刚刚修订并公布的《证券法》对已经发展8年多的我国债券市场主体一一全国银行间债券市场和债券市场的登记托管机构等中介服务机构没有明确的描述和行为规定。
上述问题的存在，从许多侧面凸显了我国债券市场发展中制度建设的紧迫性和必要性，如果对这些问题视而不见，债券市场的发展也犹如沙上建塔，迟早会出现问题，进而延缓我国债券市场的大好发展机遇。
四、我国债券市场制度创新的路径选择
从我国债券市场发展的前景看，债券市场的制度创新和法律法规的完善显得尤为紧迫和重要。我们应该认真吸取股票市场发展中由于制度设计产生的先天缺陷，导致股票市场发展走了很多弯路、付出昂贵学费的深刻教训，在债券市场获得大的发展的起步阶段，就要搞好债券市场发展的制度设计，进一步明确债券市场的法律地位，建立健全比较完善的法律法规体系，用法律武器保证债券市场的健康、规范和可持续发展。
第一，夯实制度基础。一要着眼于建立我国统一债券市场发展的立法。长期以来我国的债券市场一直呈现割裂的局面，不但流通场所分为银行间市场、交易所市场以及柜台交易市场，就连投资主体、交易品种、托管体系以及监管主体也都是割裂的。债券市场的割裂对债券市场乃至整个金融市场都产生了很大的影响。我国债券市场的割裂主要表现在交易主体的割裂、交易品种的割裂、托管的割裂以及监管主体的割裂。而改变这种现状的最佳选择，就是推动《中华人民共和国债券法》立法进程，这部法律应该成为债券市场发展的“宪法”，其他的法律和法规，都应以此为据。二要对现有法律进行修改、完善和补充。例如，根据《中华人民共和国预算法》第28条明文规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但现在事实上地方债变相发行的例子已经很多。与其转弯抹角发行地方债券，倒不如加快制定《地方政府债券法》， 明确规范地方公债的发债主体、债务收入的使用途径及偿债机制。可以明确规定，地方公债发债收入不能用于平衡财政，而只能用于发展公用事业和地方基本经济建设。三要加强现有法律法规的协调，解决法律法规之间相：中突的问题。如《公司法》与《证券法》、《担保法》与《预算法》、国内法律和国外法律等等，都存在一个相互协调问题，必须统筹考虑，相互兼顾。
第二，改革发行审批制度。改变债券发行的审核方式，变行政审批制为核准制。如，我国企业债券市场发展比较慢，原因之一是当前债券发行仍采用行政审批制。推行企业债券发行核准制，提高发行核准中的市场化程度，增强核准工作的公开性和透明度，逐步实现注册发行管理。
第三，培育信用评级机构。根据国际经验，具有公信力的信用评级制度是企业债券市场发展的基础，信用评级结果成为投资者做出投资决策的重要信息。目前我国信用评级机构的发展还比较落后，企业信用评级观念淡漠，缺少公认的信用评级标准和权威信用评级机构。
第四，完善监管体系。促进我国债券市场的发展，应该转变监管理念，调整监管定位，明确债券市场监管以功能监管为主，债券市场运行规则的制定、市场准入和市场日常监管由相应的市场监管部门负责，避免出现多重监管或监管盲区。同时，为了提高监管效率，应该在目前的监管框架下，加强市场各监管部门之间的协调与沟通，实现监管协调机制的制度化与规范化。
