地方债务审计报告范例6篇

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地方债务审计报告

地方债务审计报告范文1

关键词:政府财务报告问题改进

政府财务报告是政府部门及其附属机构向国家权力机关、决策机构、资源提供者、社会公众及其他利益相关者提供真实、可靠、有用财务信息的书面文件。从内容上来说,政府财务报告所披露的信息必须全面、真实、可靠、透明,能够充分反映政府的财务状况、运营绩效及受托责任的履行情况,使政府财务报告既能够为国家权力机关、政府决策机构宏观决策服务,又能够为政府管理服务,同时还能够充分满足社会公众对政府财务报告的信息需求。目前,美国、澳大利亚等西方国家都在不断地丰富、完善政府财务报告的披露内容,而我国现行的政府财务报告从其披露内容上来看不仅与美国等西方国家相差甚远,而且也不符合我国社会主义市场经济体制下公共财政的基本要求,存在许多问题,迫切需要改进。

一、我国现行政府财务报告在披露内容上存在的主要问题

我国现行的政府财务报告主要由财政总预算会计报表、行政单位会计报表、事业单位会计报表三大报体系组成。财政总预算会计报表主要由资产负债表、预算执行情况表、预算执行情况说明书及其附表等报表组成;行政单位和事业单位会计报表主要由资产负债表、收入支出表、支出明细表、基本数字表和报表说明书等报表组成。这一政府财务报告体系是在1998年预算会计制度改革后开始实施的,与当时的形势是相适应的,但随着我国公共财政体制的建立和不断完善,以及我国加入世界贸易组组织,这样一套政府财务报告在披露内容上的弊端越来越暴露出来。我认为我国现行的政府财务报告在披露内容上主要存在以下问题:

(一)没有全面、完整地反映政府承担的债务情况

反映政府所承担的债务情况的财务报告主要是资产负债表。

目前,我国财政总预算会计的资产负债表反映一级政府承担的债务情况的项目主要有三个:“借入款”项目反映的是按法定程序由中央政府按全国人民代表大会批准的数额举借的国内和国外债务,以及地方政府根据国家法律和国务院特别规定举借的债务;“与上级往来”项目反映的是在预算执行期间本级财政对上级财政形成的债务;“暂存款”项目反映的是在预算执行期间财政对预算单位形成的债务。这样看来,目前政府财务报告披露的政府债务范围过窄,没有披露政府的隐性债务。长期以来,我国着重强调政府财务报告是为政府的预算管理服务的,因而一些与政府的预算收支没有直接关系的重要债务信息被忽视或遗漏,如政府欠发工资、社会保障支出缺口、政府承担的各种借款、国债的未来还本信息负担、国有商业银行的不良资产坏账等,因为它们都不涉及当前的预算支出,对于这些情况,不仅社会公众难以进行监督,财政部门也缺乏准确的了解。

(二)没有真实地反映政府的运营成本和运营绩效

长期以来,我国的预算会计主要以收付实现制作为会计的核算基础,财政总预算会计、行政单位会计、教育等事业单位会计都不进行成本核算,对内不计算成本,对外也不报告成本,因而以收付实现制为基础编制的政府财务报告所披露的信息不能帮助使用者评判政府的运营成本,特别是有关的服务成本,如当前社会普遍关注的高等学校教育成本,目前就众说纷纭,社会公众很难从政府财务报告中得到权威的评判信息。除了没有如实地反映政府的运营成本外,现行的政府财务报告披露的信息也没有如实地反映政府的投入产出情况,不能准确地反映政府的运营绩效和受托责任,如政府对国有资产所有权和收益权的管理这一重要的信息并没有一个完整披露,这和当前我国强调的公共绩效管理理念有较大的差距,不利于公共绩效管理的开展与政府受托责任的强化。

(三)不能如实地提供国库现金管理方面的信息

从2001年起,我国开始推行国库集中收付制度改革,目前,这一改革在全国已基本完成。推行国库集中收付制度改革建立国库单一账户体系后,所有财政性资金的收支活动都纳入国库单一账户体系管理,导致国库现金大大增加,但现行的政府财务报告既没有提供现金流量表,国库对外也没有公布“国库现金日报表”及“国库现金月报表”,这就没有如实地披露政府国库现金管理方面的信息,如国库现金的流入、流出及结存情况,政府对国库现金余额采取了何种运营方式,取得了怎样的运营绩效,制定了什么样的风险控制机制等,社会公众知之甚少。

(四)资产负债表的项目设置不科学

我国政府财务报告中有关报表的项目设置不科学的内容很多,这里笔者重点谈谈资产负债表的项目设置问题。现行预算会计制度规定,财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计按资产+支出=负债+净资产+收入这一会计等式设计资产负债表,其结构为左边为资产部类,包括资产和支出两大类项目,右边为负债部类,包括负债、净资产和收入三大类项目,因而在资产负债表的项目设置上,既设置了

资产、负债、净资产三类项目,又增加了收入和支出两类项目,这样的项目设置显然不科学。从国外政府会计的资产负债表和我国企业会计的资产负债表来看,其项目设置均不涉及收入和支出两类项目,因此,我国政府财务报告中的资产负债表在项目设置上既不符合国际惯例,也没有与我国企业会计接轨,同时还与收入支出表中的项目造成毫无意义的重复。

(五)没有包含审计报告,降低了政府财务报告的可信度

长期以来,我国政府的财政支出信息不很透明,预算如何编制、如何执行,财政资金如何使用,产生了什么效益,社会公众对这些不十分了解,尽管每年三月份财政部部长代表政府向全国人民代表大会所作的国家预决算草案的报告向社会公布,但报告过于笼统,缺乏必要的审计监督,不仅社会公众看不懂,专业人士也不一定明白。另外,某些政府部门长期大量违规使用资金,国家审计署近几年每年都审计出高达几十亿甚至上百亿的违规资金,如2005年审计署审计长在向全国人大常委会报告2004年度审计工作报告时,披露了中央部门违规资金高达90亿元。对社会公众而言,不包含审计报告,政府财务报告的可信度就大大降低。

二、我国政府财务报告披露内容的改进

我国政府财务报告披露内容存在的一系列问题,导致我国政府财务报告同其他各国政府财务报告不具有可比性,不能全面、完整系统地反映政府的财务状况,运营业绩及受托责任的履行情况。借鉴西方国家成熟的经验,结合我国的国情,我国政府财务报告的披露内容可以从以下几个方面加以改进。

(一)全面、系统地披露政府的债务

我国政府的债务目前主要包括我国政府向外国政府及国际金融机构借入的债务,国债的未来还本付息负担,国有商业银行的不良资产坏账,社会保障支出缺口,政府担保的各种借款等。这些债务有些已按收付实现制的确认条件,在会计上得到确认,并已在政府财务报告中予以披露,如我国政府向外国政府及国际金融机构借入的债务,而更多的隐性债务在会计上没有得到确认,在政府财务报告中也没有予以披露,如国债的未来还本付息负担,政府担保的各种借款等。从国际经验来看,一些市场经济国家能够在政府财务报告中全面、系统地披露政府所有的债务信息。我国政府财务报告也应改进对政府债务信息的披露,对于符合权责发生制基础下负债的确认条件和计量标准的政府债务,财政总预算会计应按权责发生制的要求进行会计确认、计量,并在资产负债表中有关项目予以披露;对于不符合具体的负债确认条件和计量标准,无法量化

的政府隐性债务,应在政府财务报告附注中披露相关信息,以全面、系统地披露政府所有的债务信息。

(二)增加政府运营表、资本性支出表、产出与业绩分析表等报表

从2000年以来,我国逐步开展了财政资金绩效考评工作,但目前的绩效考评主要是为了提高预算管理水平,是为预算管理服务的,如在预算管理中引入了绩效预算的思想,对行政单位、事业单位的项目支出建立了一套较完善的绩效考评制度。但目前我国政府财务报告明显示滞后于财政绩效管理改革,不能真实地提供政府的运营成本和运营绩效这方面的信息,鉴于这种情况,笔者建议借鉴外国的经验,在政府财务报告中增加政府运营表、资本性支出表、产出与业绩分析表等报表,将现行的政府财务报告转变为顺应公共绩效管理潮流的,以披露国家预算执行信息为重点,并能全面地反映政府整体财务状况、运营成本和运营绩效的综合性财务报告。

(三)增加现金流量表

目前,我国学术界正在进行预算会计改革有关问题的探讨,在政府财务报告中是否增加现金流量表意见不一。但笔者认为,我国政府财务报告应增加现金流量表,原因主要有二:第一,在推行国库集中收付制度改革后,国库现金的流入、流出数量及余额大大增加了,为了加强对国库现金的监督管理,政府财务报告必须全面、真实地披露国库现金流入、流出信息及政府对国库现金余额的运营信息。

第二,随着我国政府履行的受托责任越来越广泛,内、外部信息使用者对于政府财务报告信息的需求量越来越大,政府财政年度的现金流量情况是他们进行分析评价和作出各种决策必不可少的信息,特别是今后我国预算会计的核算基础由收付实现制度变为权责发生制后,这方面的信息更为重要。

(四)资产负债的项目列示

资产负债表应是反映政府某一时点静态财务状况的报表,而我国现行的财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计的资产负债表都列示了收入和支出项目,这就说明现行的资产负债表是反映某一会计期间动态财务状况的报表,因此,有必要删去资产负债表中的收入、支出项目,改为按资产=负债+净资产的会计等式设计新的资产负债表,仅列示资产、负债、净资产三类项目。建议在财政总预算会计的资产负债表中,在资产类项目下增加列示政府投资资产、对内贷款、对外贷款等项目,以全面反映一级政府所拥有的资产;在负债类项目下不增加列示国内债务、国外债务、借入转贷资金等项目,以全面反映一级政府所承担的债务;在净资产类项目下增加政府投资基金、政府贷款基金等项目,以全面反映一级政府所

拥有的资资产。

地方债务审计报告范文2

在县地方政府性债务审计工作中,确保“七好”,力创“精品”。在地方政府性债务审计中,他将刘家义审计长提出的“实、高、新、严、细”的具体要求落实到审计全过程,切实做到“要实干,不要空谈;要行为,不要口号;要实效,不要表象”,做到“出召准、出拳重、出手快”,确保做到“七个方面好”,力创精品力作,充分发挥“免疫系统”功能。

一、崇尚实干,狠抓落实,确保审计基础工作做得好、做得实

在审计中,严格按照审计工作方案的内容和上级审计机关的要求,高标准高质量严要求,加班加点,按时完成现场审计工作任务。认真贯彻执行《国家审计准则》,严格规范审计工作程序。截止2010年3月28止,县地方政府性债务审计工作已经结束现场审计阶段,转入报表汇总、整理审计档案资料,撰写审计报告阶段。

二、集思广益,群策群力,确保审计综合报告写得好,水平高

审计综合报告是此次审计工作成果的集中反映,在各小组提交小组审计报告的基础上,带领审计工作人才员精心构思提炼,反复酝酿推敲,集体研究讨论,深度挖掘加工“拳头产品”,确保形成一个质量优、层次高,份量重,有深度、有力度、有思想,能够引起地方政府主要领导高度重视的综合审计报告。在审计报告起草过程中,为了拓宽思路,增强审计报告的时效性和针对性,坚持“开门搞审计”的原则,广泛采纳、充分征求磴口县政府领导、被审计单位和财政等有关政府管理部门等社会各方面的意见建议,集中全体审计人员的智慧能力,形成合力,全力攻关,完成好审计报告。

三、选定主题,找准视角,确保审计专题分析好,思想新

准确把握审计工作的切入点,将审计人员的视点、领导关注的重点、财政等职能部门重视的热点、群众期盼的焦点问题有机结合起来,紧紧围绕如何促进地方经济建设、加强地方政府性债务管理,有效防范和化解债务风险这个中心议题开展审计调查研究,做好专题分析。针对此次审计中发现的因地方配套资金不到位拖欠工程款、形成大量政府性债务的问题,日元贷款风沙治理外债转贷项目在资金管理使用中存在的突出问题等进行专题分析,从“是什么、为什么、怎么办”等方面深入分析和研究债务成因,针对地方政府性债务的规模、投向、结构、成因和化解债务风险建议等方面进行有理有据、入情入理的专题分析,在分析中既有审计数据的有力支持论证,又有较高层次和较深理论水平的分析探讨,更有针对性、操作性、实效性强的审计建议,做到专题分析视角准确、思想新颖、见解独到,分析深刻,说理透彻,建议可行,成果丰富。

四、捕捉信息,总结亮点,确保审计工作动态好,内容精

为了做到上下左右及时沟通、随时掌握和反映审计工作动态,高度重视信息工作,专门编发了县地方政府性债务审计工作动态,硬性规定了每个参审人员撰写审计信息的任务,确定专门领导和人员对信息进行把关审核,确保每篇审计信息主题突出、内容精炼、格式规范、报送及时,篇无虚发,做到“三高”即审计信息编发率高、稿件质量层次高,采纳利用率高。

五、严谨细致、精益求精,确保审计案卷好,标准高

按照《国家审计准则》、《审计档案准则》的有关要求及审计署新下发的审计文书规范格式,在审计档案归集整理上追求规范化、标准化,科学化,做到每卷档案内容完整、真实可靠,干净整洁,能够准确无误地记录和反映审计工作的轨迹,并经得起时间和历史的检验。

六、创先争优,文明审计,确保审计形象好,纪律严

在审计中,要求每个审计人员认真贯彻落实全国审计机关党风廉政建设视频工作会议精神,认真落实审计组廉政责任制,严守审计“八不准”工作纪律,弘扬“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计精神,以深入开展争先创优活动为载体,形成比学赶超的热潮,争当查核问题的能手,分析研究的高手,计算机应用的强手,内部管理的行家里手。对胆敢以身试法,违反审计纪律,“危害生命线、超越高压线”的个人和行为,坚决予以查处,以铁的纪律,在社会上树立依法审计、文明审计、廉洁从审的“铁军”形象。

地方债务审计报告范文3

国际上,对地方政府债务问题的研究文献较早也较多,一般都是在政府债务风险分析框架下进行专题研究,侧重于债务风险监控与方法,并制定预警机制,实施实时监控。上世纪30年代以前,主要的研究观点是古典学派的“债务有害论”。这一思想成为自由资本主义时期政府债务思想的主流。其中最具代表性的是亚当•斯密(Adamsmith)的反对政府发行债券[4];李嘉图等价理论(RichardianEquiva-lence)的不赞成政府举债[5-6]。随着大衰退在20世纪30年代的爆发,使得很多经济学家对政府债务的作用重新思考,认为政府负债有利于社会经济的发展,形成了新经济学派理论,即“政府债务新理论”。这时期代表性人物有约翰•梅纳德•凯恩斯、阿尔文•汉森、A•P•勒纳[7-9]。从20世纪50年代开始,西方财政联邦主义的研究成为主流,大部分学者认为地方政府比中央政府可以更有效率的实现资源配置的有效性。尤其是进入90年代,关于政府债务及其风险控制研究成为关注热点。国内研究政府债务始于世界银行从政府债务监督角度提出的财政风险矩阵概念,将政府面临的财政风险归为四种负债,而每种负债均具有以下四个特征中的两个:显性或隐性、直接或或有。以此政府债务分类方法为基础,国内涌现出大量的地方政府性债务的研究文献。从财政风险的角度出发,以债务总量衡量政府的举债规模。如樊纲(2002)、刘尚希(2002)、肖振东(2009)、于海峰(2010)、崔军(2011)分别估计了我国地方债务总量规模,得出总量地方政府债务可控,但是存在财政风险,应引起重视[10-14]。在地方政府债务风险预警机制的建立方面,马骏、刘亚平(2005)[15]从逆向软预算约束的监督对地方政府债务风险的成因进行了深入分析;匡小平(2004)[16]、洪源等(2006)[17]等分别从理论和实证的角度对地方政府债务的可持续性进行了探讨;王晓光、高淑东(2005)[18]、裴育、欧阳华生(2007)[19]、张海星(2009)[20]、章志平(2011)[21]等分别从不同角度和实证的角度分析了地方政府债务风险成因,提出构建地方政府债务风险预警体系的思路和加强债务管理的措施,从而有效防范债务风险。对于地方投融资平台债务风险程度、债务风险成因和综合治理研究方面,巴曙松(2010)[22]、贾康(2010)[23]等都曾过2009年末和2010年末地方政府投融资平台债务总量;马海涛、秦强(2010)[24]、贾康(2010)[23]、类承曜(2011)[1]、梅建明(2011)[25]等认为经济发展阶段、财政政策、财政体制、财政法律制度、地方投融资管理机制缺失等内外部客观因素导致了地方政府投融资平台债务风险加剧,必须严格加以控制。另有学者从实证角度研究地方投融资平台债务规模和警戒线,如武彦民(2010)运用债务负担率,结合国际警戒线标准和我国国情,研究出我国2009年末地方投融资平台占地方政府债务比例及其对地方政府债务激增的贡献度[26];沈明高、彭程(2010)估算了我国2010年和2011年地方投融资平台可能增加的债务及风险[27]。综上所述,学术界对地方政府债务风险进行了深入探讨,但尚缺乏对地方债务风险控制的政府会计信息监管的研究。因为我国缺乏真实、完整的对外披露的地方政府性债务信息,所能提供的地方债务信息十分有限,而地方债务信息是由政府会计信息系统来提供的,信息质量的高低直接影响地方政府性债务风险预警与控制。所以笔者力求在现有地方政府性债务风险控制研究理论的基础上,从政府会计信息监管的角度展开研究,为加强我国地方债务风险控制提供积极的政策建议。

地方债务风险管理存在的主要问题

1、债务规模大,责任主体不明确政府多头举债、多头管理、各自为政,举债主体缺乏科学民主的决策程序、缺乏科学合理的可行性项目论证以及严格的举债审批程序。举债的盲目性,造成地方政府债务规模激增,尤其是隐性债务或或有债务,这些债务总量难以估计,且长期处于政府监管之外,偿债主体不明确、偿债的积极性不高、还款意识淡薄,加剧了政府财政风险,从而使得难以对地方债务风险进行有效的量化管理。2、债务管理不规范,效率低长期以来,地方政府举债资金来源较广,举债的主体诸多,有地方政府部门、各种融资平台公司、事业单位等部门。债务资金的使用不规范,有的地方政府将债务资金违规用于房地产开发、办公大楼和城市形象工程建设,资金的使用效率不高;有的甚至投入到高风险的资本市场,投资效益不佳,风险较大;还有的把大量的债务资金闲置,效益低下。3、债务信息不全面、不透明,隐蔽性强我国现行预算会计制度的核算基础是收付实现制,使得政府会计记录和报告的信息只有直接显性债务中的一部分,而间接隐性债务的规模、构成、担保等相关信息没有一个部门能全面系统的掌握,这部分债务隐藏着巨大的财政风险。现行政府会计不能及时全面的提供地方政府性债务的总体信息,则地方政府的债务信息的披露就不透明、不清晰,隐蔽性强,难以估算。

政府会计在地方债务风险控制中的重要作用

1、政府会计为地方债务管理提供信息举债适度有利于社会经济的可持续、健康、稳定的发展;而举债过度,可能导致严重的财政风险。所以,地方政府债务管理的关键是地方政府要提供相关的债务信息,而债务信息的提供者理所应当的就是政府会计。政府财政管理的核心和控制中心就是政府会计体系,是政府的中枢神经系统,为政府决策者和管理者提供有用信息,包括地方政府性债务管理所需的债务规模、结构等基本数据信息;进行风险评估的数据信息;通过对政府各种负债的确认、计量和报告,能给地方政府的债务管理提供前瞻性信息,使政府决策者和管理者把握债务风险控制的最佳时机,把债务风险发生的损失降到最低等。2、政府会计信息是地方债务管理目标得以实现的重要依据地方政府债务管理的总目标是:全面掌握地方政府目前实际债务规模、结构,保持适度举债,以低成本举债满足地方政府的资金需求;有效的进行风险识别,及时通过计算风险指标值,与指标标准值比较对地方政府债务活动及时监控,当债务指标值接近警戒线时,对相关部门和机构发出警告,以便及时进行风险防范与控制,保持政府适度偿债能力。这些信息的获取来自于政府会计提供的债务信息,如地方政府债务风险预警系统中的风险指标,这些指标数据的取得都必须基于可靠的和全面的债务数据;债务资金的使用、债务规模的控制等方面的信息,也需要会计记录。3、政府会计职能的发挥是地方债务管理的重要内容政府会计本身有核算和控制两大职能。政府会计核算职能通过对地方政府债务进行确认、计量、记录和报告,提供及时、客观、完整的债务信息,以满足政府管理者和决策者进行具体债务管理的需要。地方政府债务风险控制是否有效,关键在于政府管理者和决策者能否及时了解其债务风险程度及其变化情况,把握最佳风险控制时机,及时采取有效措施加以控制。政府会计提供的地方政府性债务信息越及时、越客观、越全面,就越利于及时防范与化解地方债务,实现地方政府债务管理目标,避免债务风险真正到来而造成的损失。政府会计的控制职能,是指依据经济管理的要求和国家有关法律法规、方针政策来监管各级地方政府举债行为的合法性、合理性和合规性,监督举债资金的使用效率,对地方政府负债信息分析,及时发现债务风险控制中存在的问题及其成因,便于对地方政府预计负债以及风险情况做出正确判断,对于那些未来风险较大的项目建立风险储备基金,把政府债务风险控制在萌芽状态或将政府债务风险发生时带来的损失降到最低。所以,政府会计的核算和控制职能,是地方政府债务管理的基本职能,对最终实现政府债务风险控制目标具有重要意义。

地方债务风险控制的政府会计信息监管框架设计

地方债务审计报告范文4

关键词:地方政府性债务;风险;管理

中图分类号:TU251 文献标识码:A 文章编号:1001-828X(2014)08-00-01

近年来中国地方政府性债务问题引起高度关注,对于地方政府性债务存在的必要性,社会各界基本达成共识,地方政府性债务是世界各国普遍存在的,我国的实践也证明地方政府性债务是不可避免的,政府主导型发展模式以及现行分税制财政体制格局,使得地方公共产品的供给和资金的解决更多依赖政府。在财力有限的情况下,地方政府只能举债融资弥补地方公共建设资金缺口。审计署2013年底公布的数据显示,截至2013年6月底,我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10.58万亿元,比2010年底增加3.87万亿元,年均增长19.97%。

伴随地方政府性债务规模快速增长的同时,地方债务的举借、管理、使用、偿还尚不规范,部分地区和行业偿债能力弱,存在风险隐患,审慎处理我国地方政府性债务问题以及可能诱发的风险,十分必要。因此,总理在2014年政府工作报告中指出,建立规范的地方政府举债融资机制,把地方政府性债务纳入预算管理,推行政府综合财务报告制度,防范和化解债务风险。下面笔者主要从健全地方政府性债务的统计与披露体系、构建运转高效、权力制衡的地方债务管理组织架构、建立地方债务的硬预算约束机制和完善风险控制体系等四个方面谈谈对加强地方政府性债务管理的想法。

一、健全地方政府性债务的统计报告与披露体系

建立统一、全面的地方债务统计体系,是加强地方政府债务管理,防范和化解债务风险的基础性工作。强化财政部统一开发的地方政府性债务管理信息系统运用,政府相关部门要按时、准确上报本部门政府性账内和账外债务的增减变动情况,并提供相关债务书面资料;财政部门根据上报的各种债务数据,认真审核和认定,及时更新系统数据,实时监控、反映地方政府实际产生的债务数据及使用和偿还情况,确保债务数据的准确性。进一步推进政府会计制度改革,加快建立政府财务报告制度,全面、真实、准确地反映政府财务状况,将债务报告作为政府财务报告的一部分,规定地方政府定期披露,提高地方债务透明度。同时加强金融行业数据统计和资本市场信息披露,要求银行或非银行金融机构上报对各级政府及其融资平台公司的借贷信息,公开其对各级政府及其融资平台公司的贷款往来。制定隐瞒、谎报债务规模的惩罚措施,由地方人大、审计部门和中央政府对记录的准确性、全面性进行监督和惩罚。

二、构建运转高效、权力制衡的地方债务管理组织架构

成立政府牵头、财政、发改、住建、交通等部门组成的投融资管理委员会,根据年度地方经济社会发展需要,投融资委员会负责编制年度政府投融资计划,统筹管理政府项目投融资业务。明确财政部门对地方政府性债务的归口管理,建立与投融资管理委员会的工作衔接机制,具体负责政府性债务的统计、管理、监控和预警工作,制订完善债务管理规章制度和具体操作办法,健全债务管理机制,组织编制和执行债务收支计划,监督债务资金使用,按期偿还地方政府性债务。建立以人大、人民银行、审计、司法等为一体的全方位的监控体系,对地方政府债务和财政运行情况进行严格的监管。人大通过批准预算来对债务进行管理监督;人行通过对银行等金融机构的管理来实现对地方政府债务的监管;审计部门从债务计划、举借、管理、使用、效益等进行全过程监督;对地方债务管理中重大违法问题,则交由司法部门进行问责。

三、建立地方债务的硬预算约束机制

今年的中央经济工作会议要求,今后地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理。政府债务是政府收入的重要来源之一,债务收支应纳入财政预算统一管理并报同级人大审批,有利于促进地方政府性债务健康发展,充分发挥地方债务的积极作用。在债务预算管理中要注重三点,一是健全法治,按照依法治国、法治社会总体要求,及时修改相应法律法规,健全地方政府债务纳入预算管理的法治规定,增强债务预算管理的权威性。二是加强债务计划管理。投融资管理委员会根据地方经济发展现状,科学合理制定每年本级政府举债计划,政府债务规模应与地方国民经济发展和财力状况相适应。对举债项目,财政部门根据政府举债计划会同相关部门提出初审意见后报政府审批,重大项目举债报人大审批,对未纳入计划的项目,一律不得举借政府性债务。三要进行绩效考评。绩效考评是公共财政发展的必然趋势,国家对此已有明确要求。纳入预算的政府债务也应与其他预算一样,在一定的期限内,给予必要的绩效考评。通过考评,及时采取相应措施,调控政府债务,防范财政风险。

四、完善风险控制体系

建立健全风险评估与预警机制,当前,局部地区已经存在发生债务危机的隐患,为避免这种隐患转变为现实的风险,应当尽快建立一套衡量和评估政府债务风险程度的指标体系,即通过设定一系列债务风险预警指标,向地方政府实时传达经济状况、债务规模和结构、偿债能力和风险程度等综合信号,在此指标体系基础上,政府根据实际情况设定无风险、轻度风险、中度风险和高风险等风险指标参考值,对不同的信号类别配以相应的预警和纠正措施,地方政府在偿债风险超过预期限度或发生重大危机前,及时采取应对措施,达到控制风险的目的。

全面推行偿债准备金制度,按照风险和收益相匹配的原则,可以选择从债务融资总额中提取一定比例的偿债资金,或根据地方政府年末债务余额计提偿债准备金,制定相应的资金管理办法,对偿债准备金的使用、管理、监督等方面作出明确规定,确保专款专用。偿债准备金由财政部门实行专户管理,单独进行会计核算。切实增强政府偿债能力,有效防范债务风险。

地方债务审计报告范文5

一、我国地方政府性债务的形成与现状

我国地方政府性债务最早可追溯到1979年,时有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务,开启了地方政府举债的先河,各地开始陆续效仿。县级政府在1979年开始举债(见表1),省、地、县在1981~1985年开始大规模举债,至1996年底全国所有省级政府(占有100%)、市级政府(占90.05%)和县级政府(占86.54%)都背负债务,到2010年底仅有54个县级政府没有政府性债务(2011年第35号审计结果公告)。各级政府举债原因多种多样,如为推动地方经济发展、政府事权与财权不匹配、地方政府机会主义行为、地方政府公债幻觉等。不容忽视的是,地方政府债务问题已然存在,以至于总理要求2014年“建立规范的地方政府举债融资机制,把地方政府性债务纳入预算管理,推行政府综合财务报告制度,防范和化解债务风险。

二、2011年与2013年二次债务审计公告分析

(一)审计范围

2011年审计署首次统一组织全国各级审计机关,对全国31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府(以下简称省级、市级、县级)的债务情况进行了全面审计,审计了债务起始年、1997年、1998年、2002年、2007年至2010年情况。2013年审计署对2011年及2012年地方政府性债务又进行审计,并扩大至中央、省级、市级、县级和乡镇五级政府,在2011年基础上增加了中央、2778个县(市、区、旗)、33091个乡镇。表2显示,与2011年审计相比,2013年6月审计对象更加广泛,更加重视对政府部门和机构的审计,范围扩大至乡镇政府,审计总数扩大一倍以上,从272805个增加至730965个,为总理在今年政府工作报告中提到的“摸清全国政府性债务底数”打下基础。

(二)审计内容

为全面摸清地方政府可能承担的债务风险情况,两次审计均包含了地方政府负有偿还责任的债务(以下简称“政府债务”),它由财政资金偿还,举借方可以是地方政府、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司或其他相关单位举借;负有担保责任的债务,地方政府以非财政资金偿还,或提供直接或间接担保,当债务人无法偿还时,政府负有连带偿债责任的债务;可能承担一定救助责任的债务,由政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借,由非财政资金偿还,且地方政府未提供担保的债务,当债务人出现债务危机时,政府可能需要承担救助责任。

地方政府负有偿还责任直接债务和可能承担救助责任的其他债务增长幅度较大(表3)。为了更准确地比较,我们选取省、市、县三级政府进行分析,从2011年底到2013年6月,负有直接偿还责任债务由67109.51亿元增长为105789.05亿元,年均增长率为19.97%;负有担保责任的或有债务从23369.74亿元增长为26539.75亿元,年均增长率为5.21%;可能负有救助责任的其他债务由16695.66亿元增长为42932.57亿元,年均增长率为45.91%。相较于债务人出现经济问题时政府承担救助责任的其他债务而言,负有直接偿还责任的债务高年增长率更值得受到关注。

(三)举债主体

融资平台公司、地方政府(含政府部门和机构)和经费补助事业单位融资平台公司构成了地方性政府债务的主要举债主体。其中2013年的审计报告还核算了国有独资或控股企业的三类债务数额,发现其占地方政府性债务总额的比率也非常大,在负有直接偿还责任的债务中占到10.62%,在负有担保责任和可能承担救助责任的两类债务中占比分别为21.59%和32.55%。

举债总量位列三甲的融资平台公司、地方政府部门和经费补助事业单位的举债比率都呈现出下降的趋势(表4)。其中,融资平台公司由2011年的46.38%下降为38.96%,负有直接偿还责任的直接债务部分和可能承担救助责任的其他债务中,融资平台的降幅都非常大。

(四)债务资金来源

银行贷款仍然是地方政府性债务的主要来源(表5),尤其是在政府负有担保责任的债务类型。2013年的审计报告未公布对上级财政拨款的占比,但新增了BT模式(建设-移交模式,即非经营性政府建设项目交由项目公司融资、建设完成后再由政府分期偿还)举借的债务情况,占当年公布的所有债权人持债8.25%,这种建设转让模式拓宽了政府建设基础设施的渠道,同时也提供了一种违规举债的便捷之路。2013年的审计报告公布的部分地方违规通过BT、非金融机构和个人借款总额达到了2457.95亿元。

此外,银行作为政府最大债权人的地位仍然遥遥领先,但比率已经从2011年的79.01%下降至56.56%,直观地反映出政府举债路径越来越多样、越通顺,这也是我国对地方政府性债务持“审慎乐观”态度的一个重要体现。例如包括地方政府债券、企业债券、中期票据和短期融资券在内的举债金额在一年半间由7.06%上升为10.32%,包括信托融资、延期付款、垫资施工、其他金融机构融资、财政转贷、融资租赁、集资等诸多方式在内的其他单位和个人借款已由2011年的9.75%上升为24.87%。这种变化趋势在偿还责任、担保责任和其他责任这三类债务中都显现出了一致性。

(五)债务资金投向

从债务投向来看,我国地方性政府债务绝大部分投入市政建设、交通运输、土地收储、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设和环境保护等基础性、公益性的建设项目,比率始终维持在89%左右(表6)。基础性建设项目不但形成了相应资产,大多数还产生较好的经营性收入;保障性住房债务,也形成了相应的资产、租金和售房收入。通过各类债务投向对比,可以看出两次审计发现的债务投向及金额分配并没有显著变化,这也是地方政府性债务运营趋于稳健的一个信号。

三、对策

审计发现,我国政府性债务的负债率、政府外债与GDP比率、债务率和逾期债务率等各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内,风险总体可控。当然,审计也认为我国地方性政府债目前存在风险隐患。两次审计报告公布后,国家都出台了相关政策,力图将某些问题从制度上化解、从根本上消除。

(一)整治源头:地方政府机会主义行为动机

地方政府出于对任期内经济利益和效用最大化的考虑、盲目扩大债务规模的行为,为今后偿债模式陷入不良循环埋下主因。地方政府不得不继续维持举债规模,以维持在有限的预算资金下,填补前任债务漏洞的模式,举债规模持续扩大,为达到融资目的,甚至会出现将土地资源多次抵押、利用非正规融资平台获取资金等不良行为。要缓解这个问题,就是对政府举债行为模式的规范和对高风险负债行为源头的控制。2013年12月中组部了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,将“政府负债”作为政绩考核的重要指标,“强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究”,防止“盲目举债搞政绩工程”,“把是否存在‘新官不理旧账’、‘吃子孙饭’等问题作为考核评价领导班子和领导干部履职尽责的重要内容。”在新的考核体系约束下,预期政府举债规模将逐步趋于制度化、长期化、合理化。

(二)规范过程:融资平台建设与规范

审计发现,融资平台公司作为第一大举债方,三年间举债比率在三类债务中都有所下降。自从国务院在2010年《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》提出各级政府要“抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务,对融资平台进行清理规范,加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理”等要求,目的在于缓解融资平台公司迅速膨胀的融资规模,防止地方政府违规或变相提供担保,以及对这类公司缺乏信贷管理等问题。随着时间的推移,该文件发挥的风险抑制作用越发明显。融资平台公司的举债规模在每一类地方政府性债务中都得到了控制,2013年审计中,这类公司的比重也由三年前的7.63%降至4.64%(表4),但仍然在政府举借地方债的过程中扮演举足轻重的角色,占到了全部举债主体的三成以上。要真正解决好融资平台的运作问题,关键是要顺应目前我国经济发展趋势,理顺政府与市场的关系,明确融资平台公司的活动范围,通过有效监管,使之真正成为具有公司本质的从事投融资业务的经济实体。

(三)负有偿还责任的债务偿债压力大

地方债务审计报告范文6

现如今,在大洋彼岸的中国,一场针对全国政府性债务的“审计风暴”正在上演。7月28日,国家审计署官方网站公布了一则短消息:“近日,根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。”

8月1日开始,这场被誉为史上最严、规模最大的政府性债务审计工作在中国全面展开。

强烈信号

历史上,审计署曾于2011年和今年6月公布过两次地方政府性债务情况的审计结果。在债务规模的统计上,第二次的数据比第一次增长了12.94%。

与前两轮相比,8月1日启动的全面审计将政府性债务审计范围规定在除省、市、县三级之外,还增加了中央和乡镇。有分析人士认为,这个看似突如其来的政令向外界释放出新一届政府非常重视国家整体金融风险的强烈信号,以及对经济政策全盘摸底的决心。厘清政府性债务有助于中央政府把握宏观经济控制力度。此外,中国经济转型必然伴随经济增速下滑,中国政府到底能承受多大的经济放缓带来的压力?答案或许能从本轮的债务审计中得到。

国家行政学院教授冯俏彬认为中央此次摸底政府性债务问题旨在推动新一轮财税体制改革。“下一步应该也需要涉及分税制改革,特别是在‘营改增’之后,改革的迫切性已经在加强。推动这项改革需要掌握充分的信息,而搞清政府性债务问题就是一个前提。”

审计行动

据了解,本轮全国政府性债务审计和2011年一样都属于国务院委托的专项审计,其性质不同于每年进行的例行审计。为保证审计质量,审计署18个特派办将审计18个重点省本级及省会城市,其他省本级及省会城市实行交叉审计,省级审计由本省审计机关统一组成审计组,采取上审下、交叉审的方式,对除省会城市本级以外的市、县、乡进行审计。

其实,在审计署对外公告此轮审计之前,7月26日晚间便传出了“国务院发特急明电,审计署将暂停所有项目开始培训,下周进驻各省市。”的消息。暗示出此次审计任务的紧迫性。

吉林省财政厅债务金融处副处长岳喜才在接受记者的采访时也证实称,全面开展政府性债务审计的政令文件早就已经下发到了省财政厅办公室,收到文件之后省财政厅便开始了前期的准备工作部署。7月31日早在审计署开展债务审计的信息披露之前,15名审计人员已经进点吉林省财政厅展开工作。8月1日省财政厅召开了动员启动大会,宣布审计工作全面展开。“根据审计工作的部署,吉林省审计署负责省级、长春市的债务审计,审计厅则负责其他的县市、乡镇一级的政府债务审计。省财政厅除了负责提供工作场所等硬件支持之外,还需配合审计人员提供相应材料等等。”

据悉,全国范围内参与此项审计的人员总数在10万人以上。对于那些在一线工作的审计人员来讲,此次审计更像是一场与时间的赛跑。按照国家审计署的工作安排,以8月1日进点审计来算,8月20日之前需要将本部门的债务情况上报与审计署,10月中旬之前须向国务院提交审计报告。这也就意味着留给一线审计人员摸清债务底细的时间最多只有40天。

据了解此次审计工作除了开展人工检查和校验外,审计系统上线了金审系统,重点对数据填报的规范性、真实性、完整性进行程序化和自动化检验。在40天时间内,按照“见人、见账、见物,逐笔、逐项”的原则,审计系统将重点核查以下几个方面的债务问题:第一分析以土地出让金收入为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况;第二分析铁路、公路等交通运输行业和地铁等市政建设项目的政府性债务规模以及偿债风险变化情况;第三分析地方政府融资平台公司的资产质量、财务状况、盈利能力、偿债风向变化情况等。

隐忧犹存

中国的政府性债务究竟有多少?事实上,除了中央政府每次发债都记录在案,债务账本比较清楚之外,地方政府性债务的规模至今还是一笔“糊涂账”,因为一直以来我国地方政府性债务规模并无常规的检测数据,关于地方债务规模的数据只能依赖审计部门的数据。并且国内和国际上关于这一数据的口径尚不一致。

巴克莱集团在今年年初的一则报告称,中国政府的总负债占国内生产总值的62%-97%,最高为50.44万亿,即使最少也将达到32.24万亿,“蕴含着巨大的财政风险”。

对此在今年“两会”期间,国家审计署副审计长董大胜予以澄清称,根据国债、外债等数据测算,中国各级政府的负债在15万亿到18万亿左右,“并不像国际投行所说的那么多,但这并不意味着我们不重视政府的负债。我们在地方政府负债方面需要进一步加强工作。”

目前外界对于政府性债务的财政风险担忧主要集中在地方债上面。据国际货币基金(IMF)的报告显示,中央政府的债务较低,去年中央政府债务占GDP的比例约为14.4%。

河北省平泉县财政局办公室主任卢丙文认为,地方债务多的原因和上级单位要求建设基础配套设施是分不开的。“上级单位提供的资金其实非常少,但是各个地方基础设施建设又比较多,所以地方只能依靠借债去搞基础设施建设。另外,中央和地方的投资不对等也是造成大量地方债存在的原因。例如在保障房建设领域,中央和地方的投资配比是相当悬殊的,比如中央投入1000万,那么要求地方的投资配比就要达到6000-7000万。地方除了保工资、保运转、保民生之外,还得将一部分资金用于专项配套,所以只能借钱搞建设并因此形成了一个恶性循环。”

此外,一些地方领导急于出政绩亦是造成地方债大量存在的重要原因。而目前,地方依靠土地财政来还债的做法也屡遭诟病。根据国土资源部的数据显示,2013年上半年,全国土地出让合同价款已经高达1.7万亿元,增幅达77.3%,再创历史新高,其中房地产用地出让价款同比增幅高达90%。除去卖地收入,其实今年上半年地方政府的财政收入情况并不乐观。另根据审计署的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示,2012年底,4个省本级、17个省会城市本级地区有55%的债务承诺以土地收入偿还。

有专家认为,中国的地方政府性债务问题已经具有和房地产泡沫同样的引人担忧的风险。早在4月份召开的“博鳌亚洲论坛2013年年会”上有关各方就曾针对地方政府债务风险问题展开讨论,会议现场,春华资本董事长胡祖六更是“挑衅性”的表示:“下一个债务危机的爆发点可能就在中国!”