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地方债务审计报告范文1
一 机构设置
印度审计产生于十九世纪中叶，1860年，英国殖民政府按照英国模式在印度设立了审计长一职，负责政府审计和会计工作。1919年为制约腐败，避免纳税人的钱浪费，第一次以立法的形式，规定了总审计署的职能，确立了印度审计长独立于政府的地位。1935年，印度政府法颁布实施，该法规定设立审计长，成立印度审计会计部（Indian Audit and Accounts Department），即主计审计长公署。1950年，印度共和国成立，印度审计进入新的阶段。
印度审计会计部实行垂直领导、分级负责和归口管理的政府审计管理体制，主要由主计审计长公署、联邦审计、地方审计（会计长审计办公室）、地方会计（26个会计长账户与拨款审批办公室）和培训机构组成。最高审计机关是主计审计长公署（the Comptroller and Audit Ceneral of India，简称CAG），由主计审计长负责，设在德里，共有6万多员工，在全国各地设有各类专业机构104个，其中大约有3.5万员工和68个单位从事审计上作，每年审计工作经费大约55亿卢比（折合人民币约9亿元）。每年要审计84000多家单位，向管理部门提交77000多份调查报告并向国会和邦议会提交80份审计报告及300份专题报告。
①主计审计长公署（CAG）包括会计和审计两部分职能，不涉及具体的审计业务，主要负责制定政策，指导、监督和控制各级审计机关的工作，开展国际交流，考核和培训审计人员。CAG设主计审计长一名，对国会下属的公共账目委员会和公共委员会负责。
IA&AD组织结构示意图：
②联邦审计机构指CAG下设的多个“主任审计局长办公室”和一个“企业审计局”。主任审计局长办公室负责对中央政府部门与机构、海外机构、国防、印度铁路、印度邮政电信局等联邦政府部门的审计。企业审计局由副审计长领导，专门负责审计中央政府部门下属公司和企业。
③印度地方审计局指“会计长审计办公室”，负责审计邦级政府的财政财务收支账目，审查地方国有企业和一些自治机构的账目，根据主计审计长公署的审计计划，承担对联邦政府设在行政区范围内的机构和组织的审计项目。
④印度地方会计局指26个“会计长账户与拨款审批办公室”，主要负责邦（省）一级政府的会计和拨款审批事项，如为大多数邦级政府编报账目，发放工资、津贴和退休金，制定政府会计制度和会计原则等。从1996年3月起，联邦政府和一些邦级政府已经开始自行负责会计账目的编制。
⑤培训机构包括CAG培训局、一个国际培训中心、国家审计会计学院和九个地区培训机构。印度审计人员必须经过为期两年的培训，通过考核后方能分配具体工作岗位。在各个不同的工作岗位上还要进行专业化岗位培训，并随着工作的进展不断进行知识更新培训。
二 审计职责和范围
1.审计职责
审计的职能是审计本身所固有的内在功能，包括监督、经济鉴证和经济评价。根据规定，印度国家审计的职责与权力可概括如下：
（1）政府支出审计。
对中央和各邦国库账的所有支出进行审计并报告，确认各账户中支出的货币是否获法律批准，且用于法律批准之用途，确定各类支出是否与批准的要求一致。
（2）政府资金流动审计。
对中央和各邦的所有资金交易进行审计并报告，包括债务、各种存款、沉淀资金、预支、吊销账、汇款账、工商业的损益账等。
（3）负责记载中央政府的各种账目，但与铁路、国防及各邦有关的账目除外。
（4）准备反映中央和各邦年度收支的各种账目，并将其交与政府有关部门。
（5）准备财务总表，并交给总统。
该表反映每年度的各种账目，如总统要求，还反映各类余额、过期未付债务及其它有关资料。除宪法中规定的这些职权外，还履行其他一些职权，包括由议会通过的法律所规定的某些与政府公司账户有关的职权。如对政府审计员的任命及重新任命，必须征求审计总监的意见。有权对公司账户进行补充性或试验性审计。可根据与有关政府部门达成的协议，对某些政府部门或机构的账户进行审计。要在财政管理领域内捍卫宪法和法律，不允许违反宪法和法律的支出，客观地估价财政领域的执行情况。
2.审计范围
“审计范围可以扩大到这样一些方面，诸如财务方面（会计错误、舞弊、财务控制、财务报表的公正性等等），合规合法性方面（忠实地执行管理及法律方面的要求、政策和规定等等）、以及工作绩效方面（经营控制、管理信息系统、项目等方面的经济性、效率和效果）（引自《审计与实践——税收审计》，印度审计署，摘自《最高审计机关国际会议文选》）。具体包括：
（1）中央和26个邦政府部门和机构。
（2）政府性的商业机构，如印度铁路、印度邮政通信公司。
（3）由中央和邦政府控制的大约1200个公营企业。
（4）由中央和邦政府拥有或控制的约400个非盈利性自治机构。
（5）4400家靠联邦和各邦拨款的机构和团体。
但印度人寿保险公司、印度国家银行、印度发展银行、农业发展银行和其他国有商业银行等不属于主计审计长公署的审计范围。
三 印度国家审计体系的特点
1.地位崇高，独立性强
印度国家审计体制采用的是立法型审计模式，最高审计机关CAG隶属于立法机构，直接对立法机构负责，薪金及其他行政费用由印度统一基金交付，勿需议会表决批准，对政府机构具有很强的独立性。印度《宪法》（1949年11月26日制宪会议通过，1979年9月25日第四十四次修宪法令最后修改）专门以一章篇幅规定了印度审计长的职责权限，明确规定：总审计署在国家经济生活中扮演“双重角色”，一方面代表议会立法机关，监督和确保行政部门收支严格按照法律行事，另一方面代表联邦政府，确保地方政府开支“有法必依”。作为印度审计署最高负责人，总审计长地位十分特殊，他由总统直接任命，监督公共财政，并对总统负责，级别和待遇与印度最高法院院长等同。如果出现行为不当或失职等情况，只有议会两院以2／3票数才能罢免总审计长，程序等同于最高法院大法官和总检察长的罢免。各邦审计长是主计审计长的代表，执行主计审计长的命令。1971年印度还制定了《主计审计长法》，赋予审计工作广泛而独立的权力。正是总审计署地位独立特殊，因此在近年来印度腐败之风屡禁不止的情况下，总审计署加大了对各级政府的审计力度，查起来毫不手软，取得了显著成效。
2.合理的审计准则体系
只有保证审计质量，审计才具有可信性，审计意见和建议才会受到认真的考虑和执行。确保审计质量的前提是具有衡量和改进绩效的标准。主计审计长公署编制了《主计审计长公署工作守则》
（Comptroller and Auditor General′s Manual Standing Orders），确保了审计实务有章可循。其除审计准则和审计指南外还包括审计规定和指示、审计原理和逻辑以及审计程序。印度的审计准则体系包括审计标准和审计指南两个层次，审计标准又分为一般标准、作业标准和报告标准：（1）一般标准，主要规定审计人员任职要求和审计机关质量保证机制。（2）作业标准，是审计机关在实施审计和对审计工作进行管理时必须遵循的基本框架。（3）报告标准，对审计报告阶段的框架性规定。《审计指南》是指导审计人员规范有序地开展审计工作，确保审计准则得到遵守执行的规范性文件。包括：费用支出审计，收入审计，公共部门的附属商业机构审计，控制制度审计，人力资源审计，电算化审计，绩效审计，中央和邦政府的预算和拨款账户的审签以及铁路等重要审计领域的单项指南（包括铁路审计指南、邮政电信部门审计指南、联邦政府收入审计指南、公营商业组织的审计指南等）。
3.独具特色的补充审计制度
补充审计，即指政府审计人员运用测试审计的对注册师审计过的国有进行的补充审计或追加审计。印度实行混合模式，国有企业生产总值占国民生产总值的20％以上，根据1971年主计审计长法，主计审计长有权对国家控股51％以上的国有企业进行审计。印度的公营公司分为司局级企业、政府公司和法定公司（引自《公营企业的审计方法和技术》，印度审计署，摘自《最高审计机关国际会议文选》）。其中，会计师事务所或执业会计师公司的注册会计师根据主计审计长的指派，可对政府公司进行审计。为了对注会审计结果的正确性负责，CAG建立了独特的审计委员会审计制度。审计委员会由政府审计师和专家组成，有重点地对注会已审的国企再进行一次补充审计。审计内容包括：注册会计师已审计的企业财务报表，公司会计制度，注册会计师的审计报告及其资格等。补充审计完成后，国家审计人员把补充审计结果通知注册会计师和被审企业，并给予两周时间征求对补审结果的意见。CAG最后要把所有企业补充审计中发现的报送议会。
4.卓有成效的绩效审计制度
印度审计的主要类型有财务审计和绩效审计。财务审计是对部门和单位的财务报告进行审计并发表审计鉴证意见，主要审查有关单位的各项财务收支活动，看其是否合规、合法，并对其资产负债表、损益表等报表是否公允地反映其财务收支活动、财政状况以及是否遵守了有关的会计制度等发表意见。绩效审计是以项目为基础，考察有关项目是否有效地使用资金并取得了预期的经济效益。印度自称，印度已由过去的财务审计，发展到测试评价政府活动和公共企业事业单位的总体效益，即测试其经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）阶段。审计委员会对国企生产经营活动进行综合检查和评价，除年度财务审计外，每隔五年进行一次绩效全面评估。其内容包括：投资决策、工程项目实施与管理、生产情况、设备能力利用率、劳动生产率、物资管理、内控制度和成本控制制度、价格及财务状况等。由于印度绩效审计往往能披露出政府或公共部门管理中的问题，所以受到了执政党、在野党的重视，公众也很关注政府和公共部门的服务质量，给予了绩效审计较高的评价；被审计的单位可以通过绩效审计提高和丰富自己，使自己的工作做得更好，所以这项工作也容易得到被审计单位的认同。例如，印度节油协会（具有印度官方背景）为推动能源节约，确保石油产品高效合理使用，推动经济持续发展，该协会把对企业的“能源审计”作为协会每年工作计划中的“重点战”。2005年底，由印度节油研究协会向政府提交的2004年石油节约项目成绩单中，已确认石油节约总额达到了22.7万吨，总价值29.7亿卢比（摘自2005年8月31日《人民日报》国际版《印度能源审计显成效》）。
5.初具规模的机审计制度
当前世界审计办公自动化工作，主要集中于审计计划自动化，审计管理工作自动化，审计统计自动化，数据传递自动化，计算机编制审计表格和审计报告等方面。印度是世界第一大软件生产国，越来越多的政府部门和公共企业广泛使用信息处理系统，印度审计部门已开始对被审计单位计算机系统进行审计。一是电算系统开发审计，包括对开发计算机系统的规范和标准的审查、对计算机应用系统开发管理的审查、对计算机应用系统开发成果的审查等；二是电算系统内部控制制度审计，即内部控制制度是否健全、是否有效，审计人员就必须对被审计单位的内部控制制度进行审查；三是对电算系统程序的审查，评价控制功能是否恰当、逻辑流程是否合理、程序设计是否符合用户的需要；四是对系统数据文件的审查，包括纸性数据文件和磁性数据文件的审查。例如，印度特许会计师协会（Institute of Chartered Accountants of India，简称ICAI）理事会最近在新德里召开的会议上通过了2005版《银行审计指南注释草案》（Draft of the Guidance Note on Audit of Banks），就包括电算化审计方面的内容。
6.比较完善的审计报告制度
印度主计审计长公署建立了一套比较完善的审计报告制度。每年，总审计长会就联邦政府账目向总统提交财政审计报告，并由总统转交议会两院审议，此外还就各邦账目向邦长提交财政审计报告，并由邦长转交邦议会审议。审计报告的内容和形式由主计审计长确定，除了提交联邦政府的预算与决算的鉴证报告、法定公司的审计报告外，还按部门行业提交分类审计报告。分类审计报告也称专项审计报告或专题审计报告，是对某个待定的项目和内容进行的专题审计所编写的审计报告，如公共分配系统绩效评估审计报告、综合发展规划评估审计报告、扫盲绩效审计报告、能源审计报告、武器装备审计报告等。审计报告由立法机关下设的公共账目委员会和公共企业委员会审查研究，公共账目委员会负责审查政府直接管理的企事业单位的账目，公共企业委员会负责独立经营企业的审计报告。审计报告要指出各种浪费及资金的不恰当适用，并按财政原则进行明确评论。如已发生或可能发生重大损失的事项，新的服务支出及与各种程序及先例相背离的事项等。审计人员还将编写的重要问题备忘录（问答表形式的）随时提供给公共账目委员会和公共企业委员会，以便政府对审计报告中做出的调查结果给予具体的回答，并对审计发现的问题采取补救措施和改正方法。
7.近乎苛刻的人事管理制度
CAG拥有一大批资深的审计工作人员，他们具备执行审计职能的广泛技能和丰富经验，能够胜任这一工作。为了保证审计人员的素质与能力，审计人员都是通过全国范围的激烈的竞争并从不同的专业和学科中挑选出来的，如管理、会计学、成本计算、和工程学等。其附属机构人员的更新也要通过竞争考试来完成。一方面，实行严格的人员招聘制度。印度国家审计人员（辅助人员除外）都是通过招聘录用后才安排到审计员、审计监督员、审计总署官员等岗位。其中，审计员由大学文理工商等科毕业生通过“政府人才选拔委员会的考试”录用；审计科长（审计会计监督员）由审计员通过“基层审计考试”或社会招聘两种方式产生；审计长和会计长从审计科长（审计会计监督员）中选拔；印度审计会计服务局官员由“联邦公共服务委员会的竞争考试”产生。另一方面，实行成熟的人员培训制度。在印度要想正式成为一名国家审计人员，还必须经过为期两年的岗前培训，包括四个阶段：（1）四个月的行政管理培训，在国家行政管院基础课（在印度，所有高级官员都要学习这些基础理论课程）。（2）十四个月的专业培训，在印度审计会计学院进行为期一年的学习。（3）地方专业审计局、财政局、计划委员会等单位的实习；（4）年度结业考试。实践证明，严格的录用、培训和晋升制度是非常有效的。它使印度政府审计人员保持着较高的素质，确保了审计工作的高效运行。
「
[1]印度驻华大使馆网站indianembassy.org.cn
[2]Office of the Accountant General，Haryana网站aghry.nic.in/
[3]印度驻上海总领事馆indianconsulate.org.on/ch/index.htm
地方债务审计报告范文2
虽然速度很快，但这次全国范围摸底并不突然。“此前因为地方债务透明度较低，加上之前流动性紧张，相信高层已经非常重视有关地方债的问题。新一届政府上台后，防止系统性金融风险已成为重中之重。今年以来的首发（IPO）核查、债券市场核查都遵循了这种思路。” 惠誉评级国际公共财政团队联席董事高俊杰接受时代周报记者采访时表示。
据时代周报记者了解，此次全国性审计工作将于8月1日起全面展开。由第一次的“三级审计”（即省级、市级、县级三级地方政府），延伸到“五级审计”（即中央、省级、市级、县级、乡级五级政府）。这也是改革开放以来的首次“五级审计”。
全面摸底
早在2011年初，审计署曾对全国省市、县三级地方政府性债务余额进行过审计。截至2010年底，除了54个县级政府没有政府性债务以外，三级地方政府的债务余额为10.7万亿元，这一数据在当时引起各方高度关注。
今年2月份，审计署对36个省级地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计，截至2012年底，这一债务总额为3.8万亿元，相比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。其中，9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。
短短两年时间，12.9%的省级地方债规模增速，可谓神速。公告的一度引发出中国版底特律的担忧。
地方债规模到底有多大？ 根据惠誉预计，去年底地方债务规模已达到12.8万亿—包括去年银监会对地方平台贷款约9万亿规模的测算，还有大约1.7万亿的城投债，以及信政合作信托、基建信托等，但若考虑一些其他影子银行的融资，此数目有可能增加。
今年4月份的博鳌亚洲论坛上，财政部原部长项怀诚预计，地方政府负债估计超过20万亿元。国际货币基金组织第一副总裁大卫·利普顿此前则表示，将地方政府融资平台包括在内，广义政府债务已增加到GDP的近50%，相应的财政赤字2012年约为GDP的10%。
这也成了外资金融机构唱空中国的依据。今年4月份，国际评级机构惠誉将中国的长期本币信用评级从AA-降至A+.理由是担心政府债务膨胀及影子银行扩张损害金融稳定。这是自1999年以来中国信用评级首次被一家大型国际评级机构下调。
“最大的风险就是不知道地方债规模有多大。各种融资方式太多，有显性的，有隐性的。但地方债究竟有多少，统计角度和统计方式不同，结果众说不一。如果你不知道有多大的规模，你就不知道有多大的风险。”银河证券首席经济学家左小蕾接受时代周报记者采访时表示。
“摸清真实情况是非常必要的，对于未来推进的新型城镇化等政策形成一个良好的铺垫，为下一步稳增长的政策提供一个基础的数据。从短期来看利空，但长期还是带有利好的。” 中信证券首席经济学家诸建芳告诉时代周报记者。
据审计系统内部下发的本次全国政府性债务审计工作方案，8月1日起全部进点审计，8月20日前将本部门政府性债务情况报审计署，10月中旬前向国务院提交审计报告。
膨胀怪圈
“最关键的问题不是说规模有多少，而是还在继续膨胀，你不知道它会膨胀到什么样的程度。现在究竟有多大的风险，说不清楚。”左小蕾告诉时代周报记者。
根据审计署2011年的审计结果显示，地方政府债务“债权人”主要有三方：银行、地方债券、其他单位和个人。对比36个地区2010年底、2012年底的债务余额发现，两年来银行贷款占比下降5.6%，而地方债券、其他单位和个人，分别增长62.32%、125.26%。
为何“其他单位和个人”增幅如此高？审计署审计长刘家义此前的审计报告透露了部分端倪，一些地区违规集资、变相融资，金额高达2181亿。这些方式隐蔽性强、不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，蕴含新的风险隐患。
在德意志银行大中华区首席经济学家马骏看来，地方债高企的主要原因是大规模的地方融资需求与“阳光融资渠道”之间的严重错配：地方政府对于基础设施和民生资本型项目的投资需求大概每年是5万亿，但“阳光融资渠道”大概只有提供1万亿。
所谓“阳光融资渠道”，一是中央政府允许地方政府发行的地方政府债，另一个是城投债。其他的大部分地方政府融资则是通过“非阳光渠道”—融资平台实现的。
海通证券数据显示，在政府融资平台15万亿元的债务中，就有3万亿元来自于信托债务，占总债务比例的20%，其中，大部分归属于基建类信托。
据了解，此次摸底将主要就铁路、公路等交通运输行业和地铁等市政建设项目的债务规模以及地方政府融资平台公司的资产质量、偿债风向变化情况等。
“对比其他一些债务率较高的国家，目前中国出现整体系统性风险的可能性不大，但需防范局部地区和个别项目出现一些风险敞口，特别是一些经济欠发达地区或行政级别较低的地方政府。” 高俊杰告诉时代周报记者。
据了解，部分地方政府“摊派集资”的事件频繁发生。例如，江苏省如皋市经济技术开发区，2008年至今，向公众四次集资，承诺利息最高达14%；曾经“被神化”的鄂尔多斯，债务规模超过2000 亿，辖下的东胜区政府为了向公务员发放工资，已开始向企业伸手借钱。
“一旦地方融资平台出现难以清偿债务的情况，风险最终会转嫁到所借贷的银行。出了问题，最后棍子要打到银行身上。哪家银行的平台贷多，哪家银行受到的影响就大”。某股份制银行的一位高层人士告诉时代周报记者。
黑洞出口
眼下陷入了一个怪圈：经济低迷时，为了保增长，中央松动政策，允许地方政府利用各种融资渠道，借钱投资；投资过猛，经济过热，不良贷款的风险露出苗头。于是政策收紧，投资减速，不良贷款增加，又面临重新保增长的态势。
在申银万国分析师李蓉看来，对于中国经济而言，比经济下滑更危险的，是警惕地方政府在稳增长的烟幕弹下，再次拿出庞大的投资计划，将政绩留给自己，将债务留给银行和后任。这种多年来累积的风险已经无以复加，则很可能成为中国经济面临的最可怕的定时炸弹。
中金公司表示，过去两三年融资平台贷款余额增长缓慢，但高成本变相融资的兴起使得地方政府债务问题更加复杂和脆弱，因此化解地方政府债务风险的迫切性显著增加。
地方政府债务的最终解决方案会是发行债券吗？近日来自财政部的消息，其中正式将山东省和江苏省纳入地方政府自行发债范围，呼吁已久的地方债信用评级制度试点开始。
瑞银首席中国经济学家汪涛此前表示，地方自主发债最终将成为新增地方债务的主要融资来源，但是远水解不了近渴，地方债券难以用来置换现有的地方债务存量。
地方债务审计报告范文3
自2010年起，规模庞大却面目模糊的地方债问题就成为社会各界讨论的焦点。今年年中，中国人民银行、银监会、国家审计署等多部门先后作出表态和调查，地方债问题开始变得愈加敏感与尖锐。
《中华人民共和国预算法》第28条明确规定：“地方各级预算按量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。 然而1994年我国的分税制改革后中央和地方政府间财权上移、事权下放，导致地方政府财力紧张，地方政府隐性债务不断增长。从20世纪90年代末开始，地方政府开始纷纷建立地方融资平台以解决地方发展和支出中的资金瓶颈问题。地方投融资平台和地方政府债务规模的迅速扩张是在2008年4万亿投资计划推出以后。有关数据统计，截至2010年年底，地方融资平台总数由4000增加到9828个，其中大约70%为区县政府服务。
不久前，国家审计署公布了《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》，披露截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.72万亿元，超过全年财政总收入，负债率达到70.45%，借款来源有79%来自于银行贷款，其中42%的债务将在今明两年到期偿还。若加上国债余额6.75万亿元，约合17.5万亿元，占GDP的43.9%，虽然官方认为地方债不存在危机，离国际公认的安全线也还有一段距离，比如欧盟的安全线是GDP的60%。
审计署还表示，地方债数据是真实可靠的，不存在个别机构和个人毫无依据、凭空推测出的所谓“低估”或“遗漏”的问题。审计的地方政府性债务范围，包括政府负有偿还责任的债务，也包括政府负有担保责任的或有债务，还包括政府可能承担一定救助责任的用于公益性项目的其他相关债务。
但随着各个地方政府债务将在2012年逐步进入偿还期，如此庞大的债务规模仍然引起众多市场人士的担忧。10.72万亿元的地方债相当于2010年全国地方财政本级收入的2.68倍，即使算上去年一年地方政府的土地收入2.7万亿元，地方债也是地方政府收入的1.6倍，很多地方政府负债率甚至达到了300%，是当地财政收入的3、4倍。如何偿还债务已经成为不少地方政府的当务之急，无论是地方债还是地方融资平台的投资项目，部分投资周期长、投资效率较低、财务漏洞较多、投资回报率不高，成为坏账的可能性极高，而地方政府出于GDP考虑，往往不顾后果强行上马。在国家加强房地产调控的今天，土地财政很明显已经不能填补地方债的缺口了，如今土地财政收入锐减，方法之一就是举新债还旧债，进一步加大了未来地方债偿还的压力。如果地方债大面积违约，我国经济或许将面临较大的危机，银行不良资产猛增，政府投资锐减拖累经济。地方政府不可能如企业一般破产清算，一旦地方政府出现难以清偿债务的情况，中央财政不可避免成为最后的支付人。那么，虽然官方宣称地方债风险总体可控，但某些省市的债务违约风险有可能会演化为区域性、甚至是全国性金融恐慌。激增的地方性债务不断累积，正成为悬挂在我国经济上方的“达摩克利斯之剑”，这并非是笔者危言耸听。
现在讨论地方债规模如何已经不重要了，地方债总量即使是官方数字，对于某些地方政府也已经是风险重重。目前的任务很显然就是如何化解地方债问题，这才是最迫切和关键的任务。
现行政府会计制度对政府债务处理上存在缺陷
世界银行和国际货币基金组织研究财政风险问题的专家Hana Polackova指出政府面临四种财政风险: 显性的、隐性的、直接的和或有的财政风险。每一种风险从广义上都可定义为负债, 每种负债均具有以下四个特征中的两个：直接的和或有的、显性的与隐性的。直接债务是指在任何情况下都要承担的债务，是可以根据某些特定的因素来预测和控制的债务，比如国家债务（中央政府借款和发行的债券）、预算涵盖的开支（非随意性支出）、法律规定的长期性支出（公务员工资和养老金）。或有债务是指由某一或有事项引发的债务，是否会成为现实要看或有事项是否发生以及由此引发的债务是否最终要由政府来承担，比如国家对各种贷款（抵押贷款、学生贷款、农业贷款和小企业贷款）的保护性担保。直接负债和或有负债又可以从债务风险的角度进一步划分为两种类别：显性债务，即被法律或者合同所认可的政府债务；隐性债务，即政府反映公众和利益集团压力的道义上的义务。我国财政部会计准则委员会对广义上的政府债务定义为：各级政府机关、事业单位或其他组织，以财政收入为主要还款来源，由于向国内外筹借或担保以及处理经济社会生活中的各种突发事件等原因，而负有直接或间接偿还责任的债务，如国债、各种直接或间接的外债、国有银行坏账及国有企业破产所导致的或有债务及隐形债务等。关于政府负债范围的界定，国内外基本上是一致的。
与企业会计类似，“受托责任”和“决策有用”也是构成政府会计目标的两大方面，政府会计需要为政府财政管理提供会计信息，而防范政府负债风险是政府财政管理的重要内容。风险控制首要途径是获取信息，获取相关信息越充分对风险控制就越有效，同样，有效防范与控制政府负债风险必须减少信息不对称，并获取详细的有质量保证的政府负债信息。
会计确认基础一般有收付实现制与权责发生制两种，我国政府会计制度长期以来采用收付实现制。在现行政府预算会计制度下，主要以现金的收付为依据来确认收入、支出、资产和负债，仅对政府借款和国债等直接引起现金收付的政府显性负债项目才能在当期被确认为负债，对于政府或有负债项目，养老金负债、政府担保、国有企业未弥补亏损和金融机构不良资产等隐性和或有负债在当期并未引起现金的流出，在政府的资产负债表中得不到确认，从而隐藏和减少了政府的当期负债，不利于债务风险的控制。会计信息的严重滞后可能导致政府管理者和决策者对未来的负债风险状况缺乏清晰的认识而难以采取预防性的控制措施。
政府会计与政府负债风险控制存在着密切关系。政府负债风险控制需要政府对其所承担的各种负债风险进行识别、评价并采取正确决策实施有效控制，如果得不到完整、可靠、及时的会计信息，谈何风险控制？目前政府直接显性负债，如国债或地方债本息、各种拖欠款、应付未付款等，在财政部门的资产负债表中没有按照流动性的大小划分为流动负债和长期负债，都是通过“借入款”、“借入财政周转金”、“暂存款”、“上下级往来”等少数几个会计科目进行核算，这就直接影响到会计信息的决策有用性。
同时，现行政府会计制度在披露信息完整性也存在缺陷，政府财务报表不能全面反映政府未来所应该承担的支出责任，只确认和报告当期实际收现的直接显性负债，财政支出中也只反映当期实际用现金偿付的利息数，而无法对当期已经发生但尚未付现的直接隐性负债以及未来可能引起现金支出增加的或有负债进行确认和报告，致使对财政风险控制具有重大意义的并已经造成大量积累的直接隐性负债和或有负债游离于政府会计核算体系之外，导致现行政府预算财务报表反映的政府负债规模远远小于实际规模。这一次审计署审计范围，据称包括了地方政府的或有债务，在10.72万亿元地方政府性债务余额中，政府负有偿还责任的债务为6.71万亿元，政府负有担保责任的或有债务为2.33万亿元，政府可能承担一定救助责任的其他相关债务为1.67万亿元。但必须认识到，政府负债风险控制需要动态数据支持，地方债存在严重的不透明度，不确定性风险很大，调查、认知和清理都存在着难以预测的困难，仅仅靠审计署运动式的摸底审计显然远远不够，审计署对地方债审计没有人力物力来支撑作为常态化审计摸底。并且，审计署的审计“摸清”了地方债的情况，但地方政府的资产情况仍然模糊。不清楚地方政府的资产情况就无法准确判断政府的资产负债率，到底是偿债能力无忧还是资不抵债，对债务风险的判断存在不确定性，不能对债务风险及财政风险作出合适、全面的科学评估，也就谈不上政府负债风险控制。
破解隐忧方法：改革政府会计
关于如何破解地方债问题，众多专家学者、财政部以及发改委等相关部门都提出了不少建议与措施，例如：清理地方融资平台；允许地方财政赤字、优化；清理规范融资平台公司，在落实偿债责任和措施后要剥离融资业务，不再保留融资平台职能；禁止政府违规担保行为，包括不得违法违规举借债务，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议等，建立地方政府债务风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理；配套建立债务风险评估制、政府债务督察或稽查制、举债准备金等等。
上述的若干措施实质上都是治标措施，治本必须从风险控制的信息基础做起，改进建立起一个良好的政府会计体系，能够完整、可靠、及时地确认、计量、记录和报告政府负债情况, 以提供政府负债风险控制所需信息。
政府会计制度改革是一项复杂的系统工程，关系到政府管理理念、管理方式、行政职能转变、财政预算体系以及信息公开的巨大变革，不仅理论层面需要突破，而且技术层面的难题非朝夕之间所能解决的，并且涉及到中央到地方各级政府、政府各个部门、以及公众等不同利益实体，改革思想是否统一、改革方案设计是否科学、改革措施是否到位、政府隐形债务和养老金计提等敏感信息披露是否完善等等，这些问题处理不当，不仅改革失败，可能导致政府财政混乱，甚至引发政治、经济、社会严重问题。因此，改革政府会计制度首先应立法先行，以法律保障政府会计改革目标的实现。完善政府会计法律体系，在《会计法》的范畴内，修订现行政府会计制度中不符合会计法规范的规定，同时制定我国政府会计准则，建立起以《会计法》、《政府会计准则》、《政府财务报告制度》等为核心的政府会计法律体系。针对政府负债风险控制，还需进一步修订《担保法》、《国债管理条例》等法律法规，明确政府负债风险管理覆盖各级政府全部公共服务活动。
第二，统一政府负债的定义以及确定条件。《国际公共部门会计准则第19号―准备、或有负债和或有资产》将政府负债定义为：“主体因过去事项而承担的现时义务，该义务的履行预计将导致含有经济利益或服务潜能的资源流出主体”。而我国《企业会计准则―基本准则》将负债定义为：“负债是指企业过去的交易或者事项形成的、预期会导致经济利益流出企业的现时义务。”并规定了确认条件：“在同时满足以下条件时，确认为负债：（一）与该义务有关的经济利益很可能流出企业；（二）未来流出的经济利益的金额能够可靠地计量。”借鉴上述定义，政府负债可以界定为：政府负债是过去的交易或事项产生现时义务，该义务履行预计将导致含有经济利益或服务潜能的资源流出政府。满足该义务有关的经济利益很可能流出政府、该义务的金额能够可靠的计量的条件，确认为政府负债。
第三，改革政府会计基础，实施权责发生制。会计师国际联合会认为：权责发生制会计信息不仅能够评价政府预算的执行情况，而且能够证明政府及其机构利用财政资源的受托责任的执行情况，帮会计信息使用者准确评价政府及其机构的绩效、财务状况及现金流量情况，进而正确作出经济资源最佳配置的决策；准确反映政府为其提供资金的情况，评价其融资及偿债能力以及政府部门提品和服务的成本、效率。
地方债务审计报告范文4
5月12日，江苏省财政厅相关公告，披露将在5月18日发行第一批总计522亿元记账式固定利率附息债券。可以预见，地方政府债将快速扩容，成为债券市场的一个重要组成部分。其如何定价，也成为投资者关注的问题。
地方政府债发行环境发生变化
2014年，财政部推出地方政府债券自发自还试点办法，试点地区包括上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏和青岛，发行总量1092亿元，期限包括5年、7年、10年，结构比例为4：3：3。
从发行结果来看，自发自还地方政府债认购倍数基本都在2倍以上，只有6月23日发行的广东债略低，这与当时市场对经济企稳预期较强、恰逢半年末市场预期资金紧张等因素有关。从自发自还地方政府债的中标利率和当日国债二级市场收益率之差来看，前者几乎都低于后者（见表1）。
2014年地方政府债发行火爆，主要基于以下四个原因：一是当地财政厅很重视试点发债工作，并可能存在一定的行政干预，如对中标银行做出财政存款承诺等；二是主承销商数量较多，竞争提升了申购的踊跃度；三是由于试点期间发债量有限，地方政府债在定价上并没有体现出中央政府和地方政府的信用差异，地方政府债也被市场当作了无风险的利率债；四是试点发行期间债市多头氛围浓厚。
但2015年，地方政府债发行环境发生了较大变化。首先，财政部印发的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》明确指出，地方政府债发行利率在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定；其次，部分地方政府对财政存款支持的承诺可能将出现分化；最后，由于大部分的地方政府债将集中在三季度到四季度发行，而三季度经济很可能企稳，预计下半年资金将逐步流出债市，债券市场的有效需求并非十分充足。
地方政府债溢价因素分析及预测
从理论上看，地方政府债的收益率应由无风险利率、信用风险溢价、流动性溢价三部分构成，即：
地方政府债收益率=国债收益率+信用风险溢价+流动性溢价
此外，考虑到银行持有地方政府债存在资本损耗，且银行是其最大投资主体，所以地方政府债对银行的资本占用也应一并考虑。由于银行债券投资大部分是持有到期，所以对银行而言：
地方政府债收益率=国债收益率+资本占用溢价+信用风险溢价从试点地方政府债券的实际发行和交易情况来看，一级市场主要体现信用风险溢价因素和资本占用溢价，二级市场主要体现流动性溢价因素。此外，发行时期债券市场的供需情况、市场氛围等多种因素，也对债券发行定价有重要影响。
（一）溢价因素分析
1.信用风险溢价
如前文所述，在当前宏观及债市背景下，2015年一级市场上难现2014年的火爆行情。但短期来看，市场可能还难以完全明确中央政府债和地方政府债的信用风险差异。综合来看，地方政府债在一级市场的信用风险溢价可能仅为0～5BP。
2.商业银行资本占用溢价
根据《商业银行资本管理办法》，商业银行对国债的风险权重为0%，公共部门实体债权的风险权重为20%。国债和地方政府债都免缴地方税。按照2014年上市商业银行平均资本利润18.59%、最低资本充足率9.5%计算，地方政府债的风险溢价=9.5%×18.59%×20%=0.35321%。也就是说，如果10年期国债收益率为3.4%，则地方政府债的收益率应达到3.75%。
3.流动性溢价
从2014年的情况看，尽管在一级市场上自发自还地方政府债中标利率大都低于当日国债收益率，但在二级市场上看，同期限地方政府债和国债的利差基本都在[20BP，30BP]区间（本数据未区分自发自还地方政府债和财政部代还的地方政府债）。
从2014年的具体成交来看，无论是自发自还或是代还地方政府债，其二级市场交易都非常不活跃，全年自发自还地方政府债成交天数最多的为16天，是5年期浙江债；其次则是5年期上海债，成交天数已经下滑到只有7天。2014年自发自还地方政府债总共发行2908亿元，全年的成交量只有202.3亿元。
地方政府债交易的极度不活跃，一是与其持有人结构过于单一有关――基本由商业银行持有，以持有到期为主；二是该类债券体量太小。
2015年，自发自还地方政府债的流动性溢价有望降低。首先，自发自还地方政府债的体量将快速膨胀，预计2015年发行量接近1.7万亿元；其次，地方政府债投资者范围正在不断扩大，社保资金已经被纳入地方政府债投资者范围，未来鼓励住房公积金、企业年金、职业年金等投资地方政府债的政策都有望出台。更为重要的是，当前地方政府债的配套制度还未完善，特别是在流动性方面。目前市场预期，地方债将被纳入人民银行抵质押品范围，纳入中央国库现金管理和试点地区地方国库现金管理的抵质押品范围，且可以在交易所展开回购交易。如果预期成真，那么地方债的流动性溢价也将下降。
（二）对地方政府债溢价的预测
商业银行是地方政府债的最大需求者，其对地方政府债定价决定权相对最大。由于商业银行通常会将大部分地方政府债持有到期，所以地方政府债和国债的利差主要体现在资本占用上，约为35BP左右。而对于其他市场参与者，地方政府债和国债的利差则由信用风险溢价和流动性溢价组成。考虑到一级市场上国债和地方政府债的信用风险差异体现不明显，以及二级市场上地方政府债的流动性溢价今年有望降低，预计地方政府债相对于国债的信用风险溢价和流动性溢价合计在20BP左右。
整体来看，二级市场上地方政府债相对国债的均衡利差波动区间可能为[20BP，35BP]。一级市场上，由于银行可能考虑到和地方政府合作的综合收益，包括财政存款、项目融资等因素，银行认购将较为积极，一级市场的发行利差区间将略微下移，笔者预计在[15BP，25BP]。
当然，根据目前媒体披露的《财政部、中国人民银行、银监会关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》（财库z2015{102号），定向发行的置换债和公开发行的置换债以及一般债券会出现不同的价格和不同的流动性。预计人民银行会通过PSL等方式给定向发行债券提供流动性，并且会再度降准、降息对冲地方债供给增加可能产生的影响。再贷款的规模、价格未知，而这会影响定向置换债的定价，央行流动性配套措施的及时性也将影响地方债的短期价格。
地方政府债券定向发行对市场的影响
（一）可能推高操作成本
根据财库z2015{102号文，与银行贷款相对应的部分采取定向方式发行，与信托、证券、保险等方式融资相对应的部分也可以采用定向方式。由此推断，由于置换债务中贷款可能占到一半以上，因此定向发行将成为2015年置换债券的主流。
但这一方案的操作成本可能较高。由于债券发行与债务置换挂钩，可能导致前者可能影响到后者。首先，地方政府在发债之前要明确置换债务的明细，这需要地方政府与债权人进行协商，而本来置换债券是给地方政府的一个额度，是化解风险的手段，并不需要提前对应债务明细。其次，银行可能不愿意将已被纳入政府性债务的到期贷款置换为收益较低且流动性较差的地方债，征得银行的认可和配合会增加协商时间和成本。最后同时，每次债券发行因涉及更多的债权机构，地方政府与金融机构协商确定发行时间、利率的成本也会提高。
（二）纳入抵质押品范围的作用相对有限
虽然根据媒体报道，人民银行将自发自还的地方债纳入SLF、MLF和PSL的抵质押品范围，但由于我国的货币政策还不完全是价格调控，投放基础货币的创新工具都有额度控制，且银行的抵质押品中，已经有了大量的国债、金融债及其他高等级信用债，也包括财政部代还地方债，并不缺少质押品，因此，预计地方债进入抵质押品的实际作用相对有限。
（三）可能影响市场定价体系
从目前的发行方案来看，债券发行与所置换债务挂钩，且定向发行的置换债和公开发行的置换债以及一般债券的价格和流动性可能出现不同的价格和不同的流动性，因此整个利率债的定价体系都可能受到影响。
地方政府信用水平分析
与发行试点有所不同，随着供给增大，未来各地方政府的信用风险差异将逐步体现于市场之中。根据地方政府债务审计报告及地方财力，笔者对地方信用风险进行了初步分析。
（一）债务率指标
债务率=地方政府债务余额/当年可用财力
这一指标反映地方政府的偿债能力，债务率越高，表示偿债能力越弱，地方政府债务风险越高。根据2012年全国性政府债务审计结果，全国总债务率为113.41%。国际货币组织确定的国家债务率应控制在90%～150%之间，因此从全国来看，整体债务风险可控。
根据各省审计报告，2012年北京、重庆、贵州、云南、湖北、上海等地的总债务率较高，均在85%以上；甘肃、河南、宁夏、山西、安徽等地的总债务率偏低，均在53%以下（见表2）。
（二）土地财政依赖程度指标
土地财政依赖程度=地方政府基金收入/地方财政公共收入
土地财政形成的地方基金性收入是地方政府收入的重要来源。土地使用权转让收入等土地财政收入与房地产市场息息相关，具有较大波动性。对土地财政依赖度较高的地区，未来收入波动的可能性较大，信用风险相对较高。
经测算，截至2013年末，青海、重庆、陕西、上海、北京等地的土地财政依赖程度较高；广东、江苏、安徽、四川、浙江等地的土地财政依赖程度较低（见表3）。
（三）非信贷渠道依赖度
非信贷渠道依赖度=非银行融资/债务余额
从债务来源分析，各省债务主要来源为银行贷款，其次是发行债券和信托融资。如果非信贷渠道依赖度较高，那么区域内金融风险较高。因为非信贷渠道依赖度低表明该区域面临的金融风险主要集中在银行内，政府控制能力较强，出面解决问题的概率较大，风险相对较低，反之则反是。
根据地方政府债务审计报告，在直接债务中，贵州、甘肃、内蒙、宁夏、河南等地非银行融资占比较高，均在63%以上；天津、上海、广东、海南、辽宁等地依靠银行贷款融资的比重较高（见表4）。在或有债务中，山西、云南、江苏、重庆、安徽等地依靠非银行融资占比较高，在40%～50%；青海、上海、新疆、辽宁、海南等地依靠银行融资的比重较高（见表5）。
地方债务审计报告范文5
常委会组成人员认为，从审计工作报告反映的情况看，2011年我省本级预算执行和全省其他财政收支情况总体上是好的，但也存在一些不容忽视的问题，主要是：预算编制不够完整和细化；部分项目资金下达不够及时，预算执行进度不够均衡；部分财政性资金仍未纳入预算管理，行政事业性收费还不够规范；全省土地出让金的征收、管理和使用中还存在较多问题；部分市县保障性住房资金缺口较大；高校科研经费等一些专项资金管理不严，使用绩效有待提高；全省普通高中学校举债建设较为普遍。为此，提出以下建议：
一、深化预算改革，完善政府预算体系。加快推进综合预算改革，不断完善公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性债务计划编制，促进规范完整的政府预算体系建设。细化预算编制，增强预算编制的完整性和准确性，要将中央补助和税收返还等体制性结算收入及对市县转移支付支出编入预算，逐步将全部政府性资金纳入预算管理范围。优化财政支出结构，进一步加大对民生领域的投入。建立健全预算信息公开制度，积极、稳妥、有序地推进预算信息向社会公开。
二、严格预算执行，规范预算管理制度。严格按照省人代会审查批准的预算，积极组织各项收支的执行和实施，按照法定要求，及时下达预算，改变年底集中拨付和预算支出执行率偏低的现象，提高预算执行的严肃性和均衡性。压缩和控制一般性支出，严格控制预算追加，规范超收收入安排使用，强化预算刚性约束。进一步完善转移支付分配方式，提高一般性转移支付的比重。
三、强化财政监管，提高资金使用绩效。加快财政监督体系建设，建立健全财政全过程监督机制。全面推进预算绩效管理，完善资金使用绩效评价机制和责任追究制度。加强地方政府性债务管理，有效防控债务风险。加大专项资金整合和清理力度，规范专项资金管理，防止资金积压和沉淀，加强结转资金使用监督，提高财政资金使用绩效。省政府要进一步重视审计反映出来的突出问题，深入研究，健全制度，堵塞漏洞，加强监管，逐步使问题得到解决。
地方债务审计报告范文6
关键词：地方政府债务；现状；成因；对策
中图分类号：F812.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）35-0194-03
改革开放以来，我国各项社会事业取得快速发展，经济保持平稳较快增长，综合国力大幅提升。然而，由于大规模的建设性融资需求，地方政府债务规模也在快速增加，地方政府债务问题已经成为我国经济社会发展研究的重要议题。而在2014年的8月份，我国预算法进行了重新修订，其中对于地方政府债务管理进行了规范，允许省级地方政府经批准后发行债券，并纳入预算管理，这为管理地方政府债务、防范债务风险指引了方向。在这个背景下，研究我国目前的地方政府债务现状及其产生根源，可以为具体规范地方政府债务提供参考和依据。
一、我国地方政府债务的现状①
截至2013年6月底，全国地方政府性债务余额178 908.66亿元。其中，政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，占60.85%；政府负有担保责任的或有债务26 655.77亿元，占14.90%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务43 393.72亿元，占24.25%。地方政府债务率即负有偿还责任的债务余额占当年地方政府综合财力的比重（2012年底相关数据测算）为90.44%，若加上负有担保责任的或有债务，则高达113.80%，虽未超出国际上通行的债务率上限（世界上多数国家将债务率指标控制在80%～120%之间），但也足够引起警戒。
从举借主体看，地方政府债务主体呈多元化趋势，有政府和机构直接发债、经费补助事业单位、融资平台的借款，还有某些国有企业的借款，甚至有些行政事业部门也可以贷款。2013年6月底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为69 704.42亿元和40 597.58亿元，占比共计61.65%。这种多主体借款融资，造成了各自为政，多头管理，债务不清，难以监控的混乱局面。
从借款来源看，地方政府债务来源虽然是多渠道的，但绝大部分还是来自于银行贷款，2013年6月底地方政府性债务余额中，银行贷款为101 187.39亿元，占56.56%（详见表1）。政府债务对银行存款具有很强的依赖性，一旦政府无法清偿债务，将直接把风险转嫁到金融系统，增加我国金融系统的风险性。
从资金投向看，主要投向基础建设和公益性项目，已支出的政府负有偿还责任的101 187.39亿元中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利生态建设等公益性、基础设施项目的支出占86.77%。
二、我国地方政府债务的成因分析
（一）体制不健全是地方政府债务产生的深层原因
首先，分税制的财政体制使得地方政府财权与事权不相匹配。分税制虽然在制度上规范了中央和地方政府之间的分配关系，加强了国家的宏观调控能力，但在地方政府财权与事权的匹配问题上仍存在不合理之处：中央掌握了大宗税，集中了过多的财税收入，而只留给地方一些小税和散税，地方缺乏稳固的税源；与此同时，由于事权划分不清，使得地方政府承担了过多的提供地方公共产品等责任，但却没有相应的财力予以支持，地方政府要解决事权与财力之间的矛盾，只能靠借债。
其次，投资体制不健全使得投资风险向地方政府转移。投资是促进我国经济发展的三大马车之一，但现有的投资体制还没有跳出计划经济的框架，如主要经济领域仍然由政府垄断，民间资本难以涉足；而公共事业领域社会资本又不愿意进入。因此，最终各方面的投资就集中到了各级政府身上，而财力不足使得地方政府只能依靠借债来融资，投资风险也就不断向地方政府集中。
再次，融资体制不合理，使得地方政府隐形债务增多。市场机制建立后，政企脱离，企业贷款完全依赖银行。但由于银行追求利润最大化，使得一些企业特别是中小企业的融资存在一些问题，它们不得不借助地方政府的威信进行融资或者由地方政府担保贷款，这加重了地方政府的债务压力。
最后，行政管理体制改革滞后使得地方政府职能转换不到位。改革开放30多年来，我国行政体制改革始终滞后于经济体制改革，使得政府未能及时转换职能，这是地方政府负债的一个深层次原因。
（二）政策的落实是地方政府债务产生的潜在原因
地方政府债务的扩大与国家的宏观政策密不可分，其中有一部分是各级地方政府在落实上级各项宏观政策过程中，因财力不足而产生的。如在县乡一级，有相当部分的政府债务来源于“两基”（基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）达标。西部某地区自1997年以来，为实现“普九”教育目标，仅乡村修建学校负债就达10 051.14万元，占乡村债务总额的47.18%。①此外，上级政府拨付专项资金时，要求下级政府提供相应的配套资金，很多地方政府为了争取该专项资金，只能通过举债来筹集配套资金，其结果是地方债务的不断膨胀。
（三）政绩观不合理的是地方政府债务扩大的内在原因
传统政绩考核体系以GDP为主要内容，地方政府要取得政绩，必须实现地方GDP的快速增长，所以往往超越自身权限和发展阶段盲目投资，不断的上大的基础设施项目，比如高铁项目或高速公路项目，几十亿甚至上百亿的投资就会形成上百亿甚至数百亿的产值，GDP 增长了，政绩突出了，地方干部也就提拔了，但是巨大的地方债务也同时形成了。当然，这种债务本身是属于投资性的。但是问题是，这种投资一般都是带有准公共产品性质的长期投资，由于投资形成的负债短期不可能收回，更不可能产生利润，这种不断的投资必然造成地方政府的债务累积。
（四）债务管理制度缺乏是地方政府债务扩大的外在原因
新《预算法》出台以前，国家虽然明确不允许地方政府自行发债，但地方政府出于贯彻财政政策、提供地方公共产品等原因还是负担了日益膨胀的债务；对于这些债务。国家未及时采取明确制度措施进行管理约束，致使地方政府债务一度失控，问题百出。当然，自2011开始，中央政府层面开始高度重视政府债务问题。目前，国务院也已出台关于加强地方政府性债务管理的意见，地方政府也开始加强自身债务管理。根据2013年政府债务审计报告，截至2013年6月底，有23个省级、298个市级、1 736个县级（分别占省级、市级、县级总个数的63.89%、76.21%和62.49%）政府已出台了综合性的政府性债务管理制度，但与此同时仍有很多的省市县尚未真正建立起相关管理制度，不能很好地约束地方政府债务规模，未来还需进一步建立并完善地方债务管理制度。
三、加强我国地方政府债务管理的政策建议
2014年10月2日，国务院了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，对规范地方政府性债务管理进行了指导，未来的地方政府债务管理也应在此框架下有序开展，为此，需要做到以下几点。
（一）改革现行财政体制，明确政府间事权和支出责任
一方面，应该在市场经济体制和公共财政框架下，遵循事权划分的基本规则，尽快在教育科学、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域，形成相对规范、明晰的管理权限和支出责任的划分模式，并以法律的形式固定下来。另一方面，在保证中央权力集中的基础上适当赋予地方政府税收自，扩大地方政府的税基、税率决定权，给予地方政府在某些共享税上更多的发言权与参与权。此外，明确政府的事权和支出责任，还正确看待政府与市场的关系，充分肯定市场在资源配置中起的决定性作用，政府则主要关注提供纯公共产品的提供，对于可以部分通过市场配置予以提供的准公共产品，应积极引入社会资本，从而提高公共产品的提供效率，也减轻地方政府的财力负担。
（二）建立健全融资体制，划清政府与企业融资界限
地方政府债务中有一部分是为地方企业融资进行担保而形成的，为割断地方政府与企业之间的这种债务关系、消除地方政府的隐形债务，必须建立科学、规范、系统性的融资体制。一方面，政府与企业融资应该分渠道进行，地方政府通过发行地方债券筹措资金，地方国有企业、集体企业和民营企业通过金融市场贷款，走市场化的融资渠道，以此来形成规范的市场融资体系；另一方面，对于地方中小企业的融资问题，地方政府应起到铺路搭桥的作用，通过相关政策措施引导银行和企业之间进行资金对接，同时，政府也要进一步加强对或有债务的管理，根据国务院《意见》的指示，剥离地方投融资平台公司的融资功能，不再通过投融资平台公司举借债务。
（三）加快政府职能转换，改革官员晋升考核机制
地方政府要从观念上树立服务型政府的观念，切实转换现行职能定位，将工作重点放在提供优质公共服务上；改变包揽一切的做法，在资源配置上充分发挥市场的作用，退出经营性、竞争性领域，把企业作为推动经济发展的主要动力，不再以经济发展主体自居，从而成为真正的服务型政府。另外要建立科学合理的地方政府官员政绩考核体系，要注重把官员任期内本级政府为促进地方经济发展或相关民生项目而举债的规模及债务偿还情况等纳入地方政府主要官员的政绩考评体系中，明确责任，以此约束地方政府举债规模的肆意增加。
（四）健全债务管理制度，监督地方政府债务管理
目前，新《预算法》已允许省、自治区、直辖市经批准后按照限额发行地方政府债券；同时，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，将地方政府债务纳入预算管理，并规定政府发债收入不得用于经常性项目。为保证地方政府举债按照法律规定进行，必须加强对发债地方政府的监督管理，包括政府发行债券流程的监督和债务收入的使用监督。同时，地方政府应建立配套的偿债基金保障机制，并加强对债务融资配套资金的管理。此外，还要健全债务信息公开披露制度，全面反映地方政府的债务状况，既要反映政府债务收入及其结构分布（包括显性债务和隐性债务）、债务担保情况、债务使用情况、债务还本付息以及延期情况、对债务未来发展状况的预测等，还应及时报告有关地方政府偿债能力和债务活动等方面的信息，以此加强对地方政府债务的监督管理。
（五）建立债务风险防控、预警机制，降低政府债务风险
一方面，中央政府必须加强对地方政府债务融资的统一控制，通过在中央设立专门的机构统一负责对地方政府债务融资的监管；另一方面，要建立健全地方政府债务风险预警机制，通过对地方政府的各项财政支出活动进行监督和监测，在政府债务风险增大到一定程度时发出警报，从而把政府债务风险降低到比较安全的程度。根据2013年政府债务审计报告，截至2013年6月底，18个省级、156个市级、935个县级政府建立了债务风险预警制度；28个省级、254个市级、755个县级政府建立了偿债准备金制度，准备金余额为3 265.50亿元，其余未建立的地方政府可以借鉴相关实践经验。
参考文献：
[1] 国家审计署.全国政府性债务审计结果[R].2013，（12）.
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[4] 黄燕芬，邬拉.地方政府债务风险：现状、成因及对社会的影响[J].经济研究参考，2011，（23）.
Reflections on the local government debt issues in China
NI Cai-xia
（Branch of Jinhu County，the people's Bank of China ，Huaian 211600，China）
