基层管理范文1
1949年以后城市社区与单位的关系，大体上可分为三个阶段：50年代是第一阶段，在这个阶段中社区与单位齐头并进，法定社区（市政层级）从区一级延伸到街道一级，控制力大大加强；单位制度从党政军机关扩展到所有国营和集体性质的基层企事业法人，单位社会逐步形成。六七十年代是第二阶段，通过社区单位化和单位社区化的双向发展，单位社会进入全盛时期，法定社区沦落到城市社会的边缘地位。八九十年代是第三阶段，城市中的单位社会逐渐萎缩、瘫痪乃至濒于解体，社区组织重振旗鼓、面貌一新、日益壮大，开始向主导地位回归。
进入80年代以后，社区的概念重新获得确认并逐步被官方文献所采用。90年代初，政府主管部门正式提出了社区建设的思路。临近世纪之交的时候，随着单位社会的迅速瓦解，各项社区发展和社区工作陆续提上议事日程并取得了初步成效，社区建设愈来愈成为城市发展的重中之重。
一、法定社区组织的巩固和延伸
中共接管大城市后，宣布废除保甲制度，对基于保甲编成的区级建制进行了合并改组，并重新配备了行政干部。经过几次反复后,区的行政地位最终确定为一级政府。1949年6月17日《天津市人民政府关于变更区街组织的指示》说：根据“市级为城市工作之基本单位”与“警政合一”之原则，兹特决定“各区政府改组为区公所”。1950年8月北京市也制定了《区公所试行组织条例》。同年11月13日政务院公布的《大城市人民政府组织通则》则又将区公所改回为区政府，其第一条规定：区人民行使政权的机关为区人民代表大会（或代行其职权的区各界人民代表会议）和区人民政府。
中共对城市社会的掌控远远超过统治时期，除进一步加强了区级组织外，更重要的是通过种种措施，将社会控制和市政管理深入到城市社会的最基层。
1扫荡传统社区组织
在军事接管完成后，中共通过“镇反”等政治运动，对城市中所有的传统社区组织和民间势力进行了摧毁性的打击。以上海市卢湾区五里桥街道为例，在全街区38000余人中，有1324人被作为反革命分子和刑事犯罪分子逮捕，占居民总数的3.2％。当事人回忆：“记得有几次大搜捕、大扫荡，当天逮捕的犯人临时集中在……大厂房里，犯人坐在地上满满一屋子。”这种强烈的冲击和震撼既能让人瞬时麻木，又具有深远持久的威慑力。
2组建街道办事处
中共对城市社区实施社会控制的重心是在街道。国民政府曾经试图在街坊一级建政，由于资源、时局和理念诸方面的原因，以失败而告终；而中共则成功地把自己在城市中的政权组织延伸至街道。尽管在最初几年中，各城市的市政当局各行其是，没有形成一个统一的模式。
在1954年以前，全国各城市的街道组织包括三种类型：一是设街政府，为城市基层政权，如武汉市、大连市、郑州市、太原市、兰州市、西宁市。二是设街公所或街道办事处，为市或市辖区的派出机构，如上海市、天津市，以及江西、湖南、广东、山西等省的一些城市。三是“警政合一”，在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作，如北京市、重庆市、成都市。1954年12月31日，全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》，统一规定：10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；10万人口以下5万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关；管辖区域一般应当同公安派出所的管辖区域相同；街道办事处共设专职干部3人至7人。
中共在50年代中期决定把基层政府建在市辖区而不是建在已有一定组织基础的街道，主要是出于向苏联学习的考虑。从理论上说，苏维埃制度是以生产单位为组织细胞而不是以基层社区为组织细胞；从实践上看，苏联把基层政权设在区级，中国便照猫画虎地也设在区级而不是街道。彭真在1953年6月8日写给等的报告中谈了主管当局在此问题上的看法：“目前各城市的街道组织很不一致。在基层政权方面，除少数城市在公安派出所内设民政干事，领导居民工作外，有的城市在区人民政府之下，成立了街人民政府，并召开过街人民代表会议；有的城市在区人民政府下设立了街公所或街道办事处。……城市街道不需要再建立一级政权。因为城市的许多工作都是需要集中统一处理的，不宜分散进行，如街设街政府，就很容易政出多门。随着国家工业化和向社会主义的过渡，工人阶级以外的街道居民将日益减少，街政权将更不需要，更不应当建立。但由于我们现在的工业还很不发达，同时还处在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段，即使在现在工业较发达的城市中，仍有很多不属工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或传业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在很多城市中除建立居民委员会外，还需要设立市或区人民政府的派出机关，我们的意见是设立街道办事处。”
3改组和强化城市居民组织
1949年底至1950年初，城市中的保甲组织撤销后，取而代之的是防护队、防盗队、居民组等名目不同的居民组织。1950年3月，天津市最早建立了称为居民委员会的组织。同期，武汉市部分街道建立了居民代表委员会和居民小组。在1952年开展的“民主建政”运动中，有些城市在街政府下设闾，有些城市由公安派出所按户籍段组织了各种不同的居民组织。有些城市成立了大型居民委员会，有些城市成立了小型居民委员会，有些城市仅有居民小组，有些城市并在居民小组之上还设有中心小组。
彭真在上面提到的报告中说，我们搜集了各城市的材料和意见加以研究后，认为街道居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的“腿”，不应交付很多事情给它办。1954年12月31日，全国人大常委会据此通过了《城市居民委员会组织条例》。到1956年，居民委员会在全国绝大多数城市普遍建立了起来。
彭真把居民委员会的性质定为“群众自治组织”，然而，居民委员会之所以能够比以往的闾邻、保甲组织更有活力，在社区控制上发挥了更大的作用，恰恰在于它具有“政权组织”的性质，充当了基层政权的“腿”，办了基层政权交付给它的很多事情，根本的原因是其经费来自国库。《城市居民委员会组织条例》规定：“居民委员会的公杂费和居民委员会委员的生活补助费，由省、直辖市的人民委员会统一拨发，标准由内务部另行规定。”1955年12月21日，内务部和财政部联合发文，对居民委员会委员的生活补助费做出具体规定，并进一步明确了：“居民委员会的经费，由省、自治区、直辖市人民政府统一拨发，在地方预算的行政管理费支出乡镇行政经费项下列支。”在实际运作中，居民委员会的“行政管理”属性也就很清楚了。
二、单位制对社区的蚕食
单位制度源于根据地时期形成的对“党的革命队伍”的特殊管理体制。所谓“革命队伍”是以中共党员为核心的公职人员群体，根据地党群团体、军队、政府机构和公营企事业是“革命队伍”一元化组织的不同职能部分。“革命队伍”中的成员一律实行供给制，其范围逐渐扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。供给制使个人的私生活空间极其狭小，物质生活和精神生活都完全依赖于“公家”的分配，几乎没有任何选择的余地。一个人只要参加“革命队伍”中任何一个单位，便成了“公家人”的一分子。
中共夺取全国政权后，在革命干部中实行多年的供给制逐步改成了工资制（对此很不情愿，“”和“”时期曾两度想要恢复供给制），但由“公家”把“公家人”“包下来”的基本原则与精神，却通过单位制度的普及而得到进一步的发扬光大。为什么中共要把“革命队伍”中的一种特殊管理制度在全社会推广，路风作过以下的分析：⑴由于国家一方面尽力消灭市场关系并用行政手段控制资源的分配，另一方面又强迫企业承担起劳动者永久性就业和福利的责任，因而造成劳动者对就业场所的全面依附，其实质是个人对国家的依附。⑵决定新中国国家组织过程的政治结构和原则使法律没有成为国家管理社会的主要手段，因而在实现了公有制基础上被纳入行政组织结构的经济组织成为国家对社会进行直接行政管理的组织手段。⑶由于同样的原因，当在国家政治生活中居于绝对领导地位的党组织延伸到一切社会基层组织之后，劳动者的就业场所同时成为他们参与政治过程的主要场所。⑷对于个人来说，就业场所的党组织和行政当局不仅是劳动过程的管理者，而且在政治上和法律上都实际代表了党和政府。在社会生活受到国家行政权力全面控制的条件下，离开就业场所党政当局的认可和证明，个人的许多社会活动就无法进行（例如婚姻登记、户口登记、工作调动等等）。当社会上的各种就业场所逐一被纳入计划经济体系后，单位社会（亦称总体性社会）就形成了。
在单位社会中，身份制、单位制、行政制是三个相互关联的核心因素。单位社会中的每一个城市居民都有自己的一份档案，档案上都列有成分一栏，成分为干部、工人、军人和学生的属于单位体制内的一员，其他成分的城市居民则被打入另册。根据彭真的观点，街道办事处所管辖的“工人阶级以外的街道居民将日益减少”，在1953年，这种人口在有的城市中还占到60％，而在“三大改造”和“”运动之后，在单位体制以外的城市就业人口已经所剩无几。这样一来，城市法定社区组织的作用与单位组织体系相比，就越来越微不足道了。
三、社区单位化
50年代末至60年代初，在“”高潮中，中共曾尝试在城市社区中也建立政社合一的组织。
1958年12月10日中共八届六中全会通过的《关于若干问题的决议》指出：在城市中也在开始进行一些试验。城市中的，将来也会以适合城市特点的形式，成为改造旧城市和建设社会主义新城市的工具，成为生产、交换、分配和人民生活福利的统一组织者，成为工农商学兵相结合和政社合一的社会组织。1960年3月9日，中共中央下发《关于城市问题的批示》，批示称：中央认为对于城市的组织试验和推广，应当采取积极的态度。
天津市河北区鸿顺里街道率先成立了全国第一个城市。自1958年6月至1960年3月底，全国25个省、市、自治区共建立598个城市，公社人口达1800多万，其中河南省各市的公社人口占城市总人口的90％以上，黑龙江省占98％。大多数城市建在街道一级，少数城市建在区一级。例如，天津将103个街道办事处合并改建为52个城市。武汉市将市辖区改为城市，若干街道办事处合并为一个分社，若干居民委员会合并为一个管理区。上述中央批示转发的哈尔滨市香坊的情况也是建在区一级，下设管理区和居委会。公社党委会和公社委员会是在原香坊区委和区人委的基础上，吸收了几个国营大厂的领导人组成的。有关该公社情况的报告起草人认为，城市的首要作用是在辖区内组织生产大协作，其次是发展社办工业和集体生活福利事业。然而，当时的街道办事处的行政级别只是科级，市辖区的绝大部分也不过是处级，而辖区内的国营大企业不乏厅局级单位，街道和区级领导机关根本无法对其协调，某一个“条条”上的企业领导人也无法支配和指挥另一个“条条”上的同级别企业，让城市在辖区内“组织生产大协作”是完全不切实际的，因此很快便放弃了。
同年5月11日，中共中央批转了《北京市委关于城市工作问题的报告》，指出：北京市委的报告对目前正在发展城市的地区有普遍指导意义。报告中提出的先组织生产，后组织生活；政社合一迟一步正式提出；暂不和大工厂、机关、学校合并组织等，都是重要的步骤和政策问题，希望各地认真研究。至此，城市的主要任务便明确为组织职工家属和其他闲散人员参加生产和福利事业。北京市委当时提出的口号是“变消费城市为生产城市”，要求实现“人人都劳动，户户无闲人”。
组织城市，就是要消灭城市社区中残存的单位体系外的一些死角，使城市社会彻底单位化。在“”高潮中，城市通过实行党的一元化领导，大量兴建社办企事业，组织家庭妇女就业，使街道居民也跻身于单位体系之中。而且，城市与农村一样，还是政社合一的社会组织。
上海市五里桥街道于1958年12月建立党支部，1960年建立党委，随着街道党委—居委会党支部组织网络的形成，1960年4月开始试办城市，专职干部增加到39人（包括党委办公室7人）。1960年，北京市将小学、幼儿园、副食店、地段医院等由区下放到城市管理，公社自己也兴办了一批工厂、食堂、服务所、托儿所。公社的行政干部由街道办事处时期的7人增至70～80人。公社党委下设党办、组织部、宣传部、监委、团委、妇联，公社委员会下设工业办、财贸办、城管卫生办、行政办，从这些设置可以看出，街道在转为公社的同时已经从区政府派出机构变成了基层政府机构。“”失败后，各地的城市于1962年先后撤销，下放的和社办的企事业绝大部分都收归区属，重新恢复的街道办事处也再次明确是派出机构，街道社区的单位化转型半途而废。在单位社会中，所有的单位均隶属于“条条”和“块块”，但以前者为主要隶属关系。中央政府的“条条”是各部委及其主管的企事业单位，省、市、自治区政府的“条条”是各厅局及其主管的企事业单位，市政府的“条条”是各委办局及其主管的企事业单位。本来，市辖区和街道两级是以抓“块块”工作为主的；但在“”运动之后，区政府分别接受了下放的市属企事业单位和上抽的街道办企事业单位，也建立起自己的“条条”，并把区属各单位的工作放在远比街道工作更重要的位置上。这样一来，只有街道办事处没有自己的直属单位，只能把所辖居民委员会的社区管理作为自己的主要职责。
四、单位社区化
“单位社区化”有两层意思：一是单位和社区在城市地理空间上的重叠，二是通常所说的“单位办社会”，用单位的多元化功能取代了社区功能。
吴缚龙认为，中国城市社区可以分为四类：传统式街坊社区、单一式单位社区、混合式综合社区、演替式城乡边缘社区。后两类社区在80年代以后才成气候，第一类社区是历来就有的，60年代和70年代主要发展的是单一式单位社区。
单一式单位社区（居民区）的形成最初是受前苏联的影响。1957年5月，全国设计工作会议要求：“今后尽量利用中等城市，有些城市考虑只放一两个工厂，这样不仅分布均匀一些，而且可以不必急于进行城市规划和规模大的城市建设。”后来又提倡大庆的“干打垒”精神，让单位因陋就简地自行解决职工居住问题，并代行城市政府的规划和建设职能。单位与城市社区在空间上的重叠，大至整个市区（例如大庆石油管理局和大庆市、铜川矿务局和铜川市），中至市辖区，小至街道办事处和居民委员会辖区。由于大庆石油管理局是副省部级单位，大庆市只是地级市，前者在很长一个时期中把后者视为自己的一个主管后勤工作的职能部门。在一些大型企业中甚至设有公安分局和派出所，直接行使社区政府的治安管理职能。更多的企业中设有家属委员会机构（简称家委会），在单位居住区中行使类似于居委会的职能，与居委会同样列入街道办事处的隶属序列；不同之处在于，居委会干部从街道领取补贴，家委会干部则通常是企事业单位的正式干部。
政府把所有的社会资源集中到自己手中，这样就断绝了社区自行发展的可能性；而政府又把自己掌握的资金最大限度地投入了直接生产部门，极不愿意向城市基础建设和生活福利事业投资，这就必然要导致“单位办社会”，以填补“政府空位”。本来应当由社区承担而在中国的单位社会中由单位承担起来的职能主要包括：职工住房、各种生活福利、养老保险、医疗保险和卫生防疫、托幼机构、子弟小学、班车服务等。
根据李路路等研究，在住房制度改革以前，城镇住房投资90％以上由各级政府解决，但由政府房管部门直接管理的公房不到25％，75％以上都已分配到各个单位管辖；即使直属房管部门的住房，由于历史原因，实际上也已由单位自行调配，其搬迁空出来的房子通常由本单位的人填补，无须房管部门过问。根据1951年制定的《劳动保险条例》，职工的社会保险包括养老保险、医疗保险、工伤保险和女工生育保险，实行劳动保险基金制，由企业缴纳保险金，由独立于企业外的工会主办，基金的30％由全国总工会掌握用于全国或地区性调剂，70％由企业留作直接支付。而1969年2月财政部军管会《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》规定：“国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险基金”，“企业的退休职工、长期病号和其他劳保开支，改在企业营业外列支”。这样一改，社会保险就变质为单位保险。
“”进一步强化了单位社会，城市社区组织更趋削弱。大规模的知识青年上山下乡和城镇闲散人员下放农村运动，使社区组织失去了大部分管辖对象。街道办事处和党委也被“造反”和“夺权”，基本上陷于瘫痪。上海五里桥街道仅留3人处理日常事务，新成立的权力机构街道“革命委员会”相继被造反派、工宣队、民兵营和军队把持，而且时间都不长，主要工作已由对居民事务和经济事务的管理转向开展接连不断的政治运动，如“斗批改”、“大批判”，以及动员居民到农村安家落户，动员知识青年上山下乡等。按朱健刚的说法：“革委会虽然名义上管理整个街区，但实际上无论从政策资源和人力资源上都已经失去对整个街区的制度化权力的控制，在‘抓革命’的过程中，街区的权力伴随着街区内大部分事务的转移转向了单位内部，街区权力在单位之外呈现出几近真空的状态。”
五、单位社会的萎缩
“”结束后，街道“革命委员会”被撤销。1979年7月1日通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，重新确定了街道办事处的性质，1980年1月8日，人大常委会确认《城市街道办事处组织条例》继续有效。在此前后的一段时间里，城市社区组织的作用开始显现出来。例如，1980～1982年间，有5万多赴新疆生产建设兵团的上海知识青年返沪，成群结队到市委、市政府请愿，高峰时期少则三四千人，多时达到九千余人，一时给市委、市政府造成很大压力，主要靠街道办事处和居民委员会干部走家串户，做家长工作，再通过家长做知识青年的工作，才缓解了这一社会问题。
在城市社区重新获得活力的同时，单位受到了两种不同趋势的推动，一种趋势令单位相对独立于国家，使其在社会生活中发挥更加重要的作用；另一种趋势令个人相对独立于单位，使单位的覆盖面和功能减少。总的说来，单位社会是在逐渐萎缩，并已濒于解体。李路路指出：改革开放以来中国社会结构变化的双重奏表现为，传统体制内的制度化规则变化强化了人对单位的依附，传统体制外的变革则不断冲击着单位制在全社会的垄断和优势地位。单位社会内部出现了以下的变化：⑴单位对国家的依赖性、服从性有所减弱，自主性有了较大增强。⑵单位之间的收入和资源占有情况的差距迅速扩大，有的还表现得极为明显。⑶虽然个人有了较大的流动权力和自由选择的自，但是，在很多方面个人实际上更加依赖自己的单位。在社会差距越来越大，而且这种差距在很大程度上是以单位为边界时，单位就具有了更为重要的意义，例如住房、收入和福利等对个人来说是至关重要的社会资源。
60年代初曾经中断的社区单位化趋向，在80年代获得了新的推动力。为了安置回城知识青年，几乎所有的街道办事处都办起了合作联社。街道再次创办了大批集体企业，街道经济成为街道工作正常运转和事业发展的重要财源。以杭州市下城区武林街道为例，1991年区财政拨给街道行政事业费24.46万元，实际支出97万元，街道自补72.54万元，占74.28％。1989年12月修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，新增了“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”的条款。这样一来，在国家部委直属、省属、市属、区属企事业单位外，又出现了街（街道办事处）属和委（居民委员会）属企事业单位。
在单位社会巩固和扩展自身的同时，它也持续受到一波比一波更强烈的冲击与震撼。第一波是单位体制外组织的萌生，第二波是单位成员向体制外流失，第三波是单位职能向社区的转移，第四波是单位自身大量破产、改制，导致单位社会的最终解体。
70年代末、80年代初，上千万知识青年返回城市，60年代中期的婴儿潮也陆续进入就业年龄，使政府面临严重的就业压力，原有的单位体制根本无法将其全部容纳。迫于形势，国家放弃和部分放弃了一些社会资源的独占和直接支配，因而体制外的“自由流动资源”产生和发展起来。个体、私营、中外合资、外资独资企业从无到有、从小到大地发展壮大，与国有和集体企业已经三分天下。显然，在体制外企业中是无法克隆单位制的所有特征的。
由于体制外企业比国有和集体单位更具活力，提供了更多的个人发展机会，工资待遇也更高，因而对后者的成员产生了巨大的吸引力。人力资源的流动主要包括两类，一类是直接跳槽、辞职下海，另一类是“身在曹营心在汉”，在体制外从事第二职业。这两种类型的人员流动通常都伴随着技术专利、诀窍和其他有形无形资产的泄溢。精英人才大量向体制外流失，老弱病残则滞留在单位内享受劳保和福利，使单位背上越来越沉重的包袱。此外，每年有几百万的退休职工从单位回归社区，这种自然减员也使单位的社会人口覆盖面下降，控制能力减弱。
以往，单位同时兼有生产职能、职工生活职能及大量社会政治职能，是一个职能和设施相对完备的、能满足其成员各方面需要的社会复合体。单位的多元化职能形成了对城市社区内部分化和一体化趋势发展的严重障碍，单位缺乏对社区的认同感，社区也因之缺乏整合效应，使社区的发展活力降低。在改革进程中，“单位办社会”已被完全否定，许多过去的单位职能正在向社区移交。其中最重要的两项改革措施是：住房商品化和重建社会保障体系。劳动和社会保障部副部长王东进最近透露，截止1999年10月底，全国参加养老保险的职工已达到9325万人，比去年底增加849万人；退休人员增加到2896万人；总计达到了1.22亿人。上海、北京等老龄化程度较高的城市，离退休人员均已达到200多万人。一旦退休金发放全部从单位移交社区，将会使退休职工与原单位的关系完全断绝，而使社区组织得到相应的扩充与完善。
到90年代中后期，大批国有企业陷入困境，亏损面超过一半，许多企业资不抵债，事实上已经破产，失业和“下岗”职工多达上千万，由国家“包下来”、“管起来”的单位体制再也无法延续下去了。官方不得不先后提出“抓大放小”、“有进有退”、“有所为有所不为”的口号，鼓励国有企业破产、转制、变卖。一方面是民营企事业的蓬勃兴起，另一方面是国营企事业的“非单位化”和成建制地撤销，单位社会的逐渐萎缩和彻底瓦解就只是一个时间的问题了。
六、社区建设任务的提出
早在30年代初，吴文藻等就将社区概念引入中国的社会学研究，社区研究随即成为中国社会学的主流。1952年院系调整取消社会学后，社区以及社区发展也就不再被人提及，使中国在其后几十年中与这方面的世界潮流完全隔绝。1979年中国社会学恢复后，费孝通等再次推动了城乡社区研究以及社区概念的普及。
80年代初，民政部门提出“社会福利社会办”的口号，开始与“社会福利单位办”的模式分道扬镳。1986年，北京市民政局制定了《北京市发展社区福利网络三年规划》。1987年9月，民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，对社区服务的内涵作了定义，提出了社区服务的发展方向。这样，社区概念逐渐被政府部门、各级领导人和全社会广泛应用。
1991年5月31日，当时的民政部长崔乃夫在听取基层政权建设司汇报工作时指出，基层组织建设应着重抓好社区建设。7月5日，他在中国社会工作者协会成立大会上致词，再次强调要“重视社区建设”。1992年10月，中国基层政权建设研究会在杭州市下城区召开了“全国城市社区建设理论研讨会”。自此以后，“社区服务”的提法进一步延伸扩展为“社区建设”，社区建设基本上就相当于国际上所流行的社区发展概念。
1999年初，民政部在全国选择北京市西城区、南京市鼓楼区、杭州市下城区等8城市的9个区为城市社区建设实验区。有关人士指出，这是对城市基层管理进行改革的重要举措。民政部基层政权建设司也已改名为基层政权和社区建设司。
在90年代，社区服务和社区建设受到朝野各界的普遍关注，成为中国社会发展的重要议题，乃是人口、家庭和社会结构的变化使然。
中国正在迅速地走向老龄化社会。1982年人口普查，60岁及以上人口占总人口的7.6％；1995年全国1％人口抽样调查，60岁及以上人口占总人口的10.2％；65岁及以上人口的占6.7％。城市尤其是大城市的老龄化问题更为突出，1995年时，60岁及以上城市人口约占全国城市总人口12％，上海市65岁及以上人口就已接近全市人口12％。据上海市和北京市的调查，需要照料的老人约占老人总数的13％左右。从另一方面看，中国的家庭结构正在趋于小型化，家庭户均人口1982年为4.41，1990年为3.96，1996年更减至3.7，而且核心家庭的比例已接近75％。独生子女政策的长期实施势必会出现“4—2—1”模式，一对夫妇照顾4位老人和1个孩子，难免顾此失彼、手忙脚乱。与家庭小型化同时出现的是住宅单元化和商品化，过去几户至十几户共住四合院式的住宅越来越少见，邻居之间由于不再是一个单位的同事而彼此陌生化。这种种变化使得传统的家庭照顾和邻里照顾日益成为不可能，社区照顾和社区服务成为不可缺少的替代方式。
单位体制逐渐解体后，原来“单位办社会”所负担的多元化职能必然要回归社区。据朱健刚调查，在企业改制过程中，从单位溢出转移街道的社会功能就有30多项。与此同时，单位体制外的社会空间急剧膨胀，个体户、私营企业都需要社区来管理，外来民工、流动人口更给社区工作带来许多新的难题。城市化进程的加深与市民生活水平的提高，也向增强社区功能提出了新的要求。大量的旧区改造、新区建设和城市文明观念的传播，需要社区组织对市民进行广泛社会动员。市民物质生活水平的提高，要求提高社区生活质量，满足市民对社区安全、社区服务以及社区环境的需求。市民的阶层分化和贫富差距拉大，要求社区关注都市贫困问题，发挥社区中各方面力量来救济穷人、伤残人和有特殊困难的人群。社区发展已经成为人们无法回避的挑战。
七、社区发展新动向
在过去的十年里，中国城市社区发展取得了长足的进步。这里着重考察社区服务、社区教育、社区治安、社区医疗卫生和社区保障这几个方面的新进展。
1社区服务
民政部长多吉才让在1994年12月召开的“全国社区服务经验交流会议”上指出：社区服务业主要由社区福利服务业和便民利民服务业组成，其主要服务内容是：面向老年人、残疾人、优抚对象提供社会福利服务；面向社区居民提供便民利民服务；面向社区企事业单位和机关团体，开展双向服务。面向特殊人群的社区服务也叫社区照顾服务，面向社区全体成员和法人机构的社区服务也叫社区发展服务。
社区照顾服务在改革前一直是民政部门的职责，但在1983年4月召开的全国第八次民政工作会议提出社会福利事业“国家可以办，社会团体可以办，工厂机关可以办，街道可以办，家庭也可以办”的思路后，社会力量开始介入。80年代中期，北京市就提出了街道建立“一厂（福利工厂），一院（敬老院），一所（伤残儿童寄托所），四站（老年人活动站、精神病人工疗站、老年人综合服务站、烈军属服务站）社会福利网络”的要求。进入90年代后，为老年人服务的敬老院、老年人公寓、康乐家园和为少年儿童服务的托儿所、幼儿园、小学生午餐点（小饭桌）等，有许多已经是民办经济实体。
社区发展服务主要包括5个系列：⑴社区公益服务系列，如“保洁、保绿”等；⑵文化体育服务系列，如文娱设施、图书馆（室）、体育锻炼场所等；⑶居民生活服务系列，如便民小吃店、食品杂物店、洗衣店、理发店、家用电器修理点、修鞋点、自行车集中看放点、电话传呼点、供奶站等；⑷家务劳动服务系列，如家庭保姆介绍、代买菜、洗衣、打扫卫生、送煤（气）上门、看护病人等；以及以及新近发展起来的⑸社区中介服务，如婚姻介绍服务、法律服务、“社区综合服务呼叫网络”——通过呼叫计算机主机和终端机与家庭中的电话联网，形成信息网络系统，服务内容包括包括家政、维修、票务、治安、医疗等。政府已在社区发展服务方面投入了很多的精力和资金，但今后主要还是民营经济和民间社团大有作为的一个领域。
目前民政部门在发展社区服务方面的重点工作是成立社区服务中心。据民政部统计，截至1997年底，全国已建成区级社区服务中心745个，街道社区服务中心3385个（街道总数是5678个），居委会社区服务站（分中心）435427个；按照《民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标》，计划到2000年建成社区服务中心7000个，2010年达到1.4万个。属于民政系统管辖和统计范围内的社区服务人员，截至1997年底，全国有专职服务人员575130人，其中专业技术人员和专业管理人员203716人；兼职服务人员604560人；社区服务志愿者5476790人。
社区服务业的市场就业潜力巨大，是今后加快城市化的一个重要发展方向。据国家统计局北京美兰德信息公司1998年6月在北京、上海、广州、成都、西安、沈阳和青岛7城市的抽样调查，需要家电维修、上门送保、家庭保洁、家庭教师等17项服务的家庭占家庭总数的70％，仅7城市中就有707万个以上的家庭对社区服务有较强的需求，而且一个家庭往往需要多种服务，累计可以提供2000万个临时就业机会，目前的空缺超过1100万个。依次类推，全国数百个城市所需要的社区服务，将会提供十分广阔的就业新空间。
2社区教育
社区教育在中国的兴起则是以80年代中期上海开始出现社区教育委员会为标志的。1986年8月，普陀区真如中学在全市率先创立了“社会教育委员会”。1988年3月，闸北区新疆路街道和彭浦新村街道分别成立了由街道牵头的“街道社区教育委员会”；4月，长宁区成立了区一级社区教育委员会和11个街道、镇的社区教育委员会，形成了区、街道两级开展社区教育的格局。至1990年5月，上海市所有的区和140多个街道（镇）都建立了社区教育委员会。
国人对于社区教育的认识，大体上跨越了三个台阶。第一个层次的认识可以《一种新型教育模式的探索》一文为代表：“所谓社会教育是以一个街道（镇）、一个区为范围，成立社区教育委员会，将这个社区内的机关、企业、学校等组织起来，共同来关心青少年的教育并支持社区内的各类学校，为他们提供多种帮助，而学校则发挥自己的智力优势，积极参加社区内的精神文明建设，实行双向服务，起到既办好学校，又服务于社会的作用的新型教育模式。”主要着眼点是社区和学校的“精神文明建设”，实现“学校、家庭、社会德育一体化”，以及动员社区内的厂矿企业、事业单位、社会团体和个人“捐资助学、集资办学”。
第二个层次的认识是把社区教育理解为面向社区内所有人的社会教育、职业教育和终身教育，重点是正规教育体制以外的各种教育方式。1993年3月，普陀区东新村街道举办了上海市第一所社区学院；1994年3月，长宁区周家桥街道创办了第一所“外来人口学校”；5月，徐汇区成立了“个体户家长学校”；6月，南市区小东门街道建立了“街道社区教育中心”。这些教育机构面向社区全体成员，在办学方向上是培养社区发展需要的应用性人才；在教学内容上是多重性的综合教育，具有兼容普教、成教、职教的性质；在经费来源上不依赖政府拨款，主要依靠创办经济实体、社会赞助和部分有偿教育；在管理体制上实行校务委员会领导，校务委员会成员全部在本社区内的知名人士中推选；充分利用社区内已有的智力资源和教学设施，开展社会化教育工作。至于社区老年人学校、老年大学一类的终身教育机构，正在几乎所有的城市中蓬勃发展。
第三个层次的认识是把正规基础教育体制也纳入社区化管理的轨道。1998年初，北京市朝阳区进行了基础教育社区化改革试点，八里庄、六里屯地区原有的8所中小学重新组合，建立了东方德才学校。该校包括四个小学部、两个初中部、一个高中部和一座社区教育中心。小学、初中教育合一，原有两所中学并入新学校后，干部、教职工减少25人，全年减少人员经费22万元，全部用于教育设施建设。1999年11月，北京市西城区月坛街道的10所公立学校和1所民办学校组成月坛社区小学教育集团，实行资源共享、横向交流的合作方式。社区内各小学将联手建立学校管理研究中心、教科研研究中心、教育活动协作中心、现代教育技术研究中心。教育集团还计划用1至3年的时间建立绿色教育中心、科技活动中心、体育活动中心、教师活动中心等9个中心，中心不仅面向社区全体学生还面向全体居民。此举旨在淡化学校边界，打破资源分割局面；依托社区、服务社区，打开校内校外教育壁垒；在提高学校教育质量的同时提高社区的全员素质。
但从全国范围来说，社区教育目前还没有覆盖到基础教育这一块。基础教育基本上是与社区脱节的，搞得好的地方也不过刚刚开始实行“校务公开”。日本的学区和基层社区是重叠在一起的。美国的学区是一种专门设立的地方行政区划，由选民直接选举学区领导成员，负责监督管理区内各基础教育机构的工作，也就是说，基础教育体制完全是社区化的。近来，美国还把社区化管理原则落实到每一个学校，在芝加哥市，每个公立学校都是由一个委员会来管理的，委员会的成员有6名由家长选出的代表，2名社区居民选出的代表，2名教职员工选出的代表再加上校长。委员会行使类似董事会的职能，它雇用校长（订一份任期4年看业绩表现的合同），制定学校工作改进计划，制定学校预算并使之符合学校工作改进计划的要求。显然，中国的社区教育还有很长的路要走。
3社区治安
中国的警察制度主要借鉴日本，一贯注重社区治安，在这方面也有许多独到的经验。进入90年代后，中国警方在实践中探索创新的同时，适当吸取发达国家警察机关对街区治安控制的经验，目前已基本确立城市社区警务的基本构架：以指挥中心为龙头，以110报警服务台为纽带，以派出所为基础，以治安卡点和群众治保为辅助，统一指挥，信息共享，各警种配合，快速反应的动态控制体系。
哈尔滨市建立了称为“3113”制的新型社区警务体制，即把三个派出所辖区划分为一个警务区，在每一个警务区设立一个刑警中队和巡警中队，由户籍警、刑警、巡警“三警”共同承担确保社区安全的责任。这一体制的主要特征是将刑警和巡警从区公安分局向社区层面下放，在警务区的范围内形成侦破、防范和管理、治安巡逻控制的综合能力。哈尔滨市共设立了33个警务社区，社区警力比改革前增加了32.3％。在1998年6月于吉林市召开的全国派出所工作改革经验交流会上，哈尔滨市的社区警务体制得到公安部认可，并准备在全国范围内推广。
提高公安派出所的效能是加强社区治安的基础，落实责任区民警责任制则是派出所改革的核心。1998年，吉林市公安局依据刑事发案、行业场所、企事业单位和实有人口多少的不同情况，将派出所和责任区划分为治安复杂、比较复杂、比较平稳三种类型，确定了不同类型责任区的管辖实有人口标准，将全市184个派出所划分为1234个责任区，其中市区派出所划分622个责任区，比改革前增加了295个。在此基础上，再将市区两级公安机关精简的275名干部和市里增编的80名民警以及分配到市局的干部、大中专毕业生充实到派出所，使市区派出所警力增加了19.1％，从而保证了“一（责任）区一警”。同时，按照属地管理原则，将市区两级治安部门直管的262家企事业单位下放了260家，使派出所管人、管事、管地相结合，责、权、利相统一。通过责任区民警动员和组织，在全市建立起4支群防队伍：一支是2945人的专职有偿治安联防队，一支是1987人的厂街治安联防队，一支是4528人的“三老义务巡逻队”，一支是1332人的行业场所保安员队伍，群防力量比改革前增加了41％。
派出所的警务工作，本来只对区公安分局负责，与街道办事处无直接隶属关系。上海市于1990年成立中共街道党工委后，派出所所长成为党工委的成员；实行“两级政府，三级管理”体制后，警署署长（派出所改组为警署）又成为街道社会治安综合治理委员会的成员，其工作考核须由街道党政领导会签，这些组织措施必然促使派出所（警署）的工作向着社区治安的方向倾斜。
4社区医疗卫生
1977年，世界卫生组织（WHO）通过了“2000年人人享有卫生保健”的目标，次年又提出“实现这个目标的基本途径是初级卫生保健”。世界卫生组织认为，居民80％以上的健康问题可以在基层社区解决。与发达国家自觉重新找回社区医生不同，中国在社区医疗卫生方面的尝试，最初是被逼出来的。自80年代以来，大城市中的基层医疗机构就面临着严重的生存危机。北京市宣武区的一次居民卫生需求表明，这个区3个部、市级大医院的门诊量，已经占去全区418家医疗机构门诊量的一半多；所有的街道医院都日益门庭冷落，每个医务人员的日门诊量平均只有4人次；许多企事业单位的医务所更是形同虚设。有鉴于此，1996年2月的全国卫生工作会议把开展社区卫生服务定为卫生改革的重要内容。此前，天津、上海、北京、山东、哈尔滨、深圳、保定、攀枝花等省市已经开展了这方面的试点，其中山东省济南市这一工作动手较早，进展较快。
济南市比较规范地开展社区卫生工作，是从1995年开始的，市卫生系统提出了社区卫生服务的“六个确定”。包括确定服务模式：以居民个人为中心，以家庭为单位，以社区为范围，实行集预防、保健、医疗、康复、健康教育“五位一体”综合功能的基本卫生服务；确定服务载体：依托原有的街道居委会医疗预防保健网为，以一、二级医院为主体，三级医院和预防保健机构为指导，建设社区卫生服务网络，在街道设立社区卫生服务中心，在居委会设立社区卫生服务站，原则上每1500～2000人配备一名全科医生、半个或一个护士；确定服务方法：以社区卫生服务中心和服务站为联络点，分片包干，服务到人，实行全方位、连续性健康服务，联络点上的服务与随叫随到的入户服务相结合，逐步扩大比较稳定的与家庭或个人的保健合同关系。
1996年7月，天津市委、市政府在全国率先作出《关于发展社区卫生服务的决定》，将社区卫生服务纳入市、区社会经济发展整体规划和文明小区建设规划，列为各级领导干部任期内政绩考核的重要内容。1998年10月，中央精神文明建设指导委员会办公室、卫生部等在天津联合召开“发展社区卫生服务，树立行业文明新风”现场经验交流会。此时，天津市已形成以公立一级医院为主体的社区卫生服务站、团队组合、社会参与三种类型并存的社区卫生服务网络，设有全科医疗站和其他社区卫生服务方式的居委会达1185个，占全市居委会的72％；设全科医疗站132个，投入医生1323人；已建立健康档案的家庭92万余户，居民229万多人；签订家庭保健合同23570户。一个家庭每年只要交10元钱，与社区卫生服务签订保健合同，就能得到便民、优质、廉价的服务。
卫生部提出的发展社区卫生服务的总体目标是：到2000年，基本完成社区卫生服务的试点和扩大试点；2005年，各地基本建立起社区卫生服务体系框架；2010年，在全国建成完整的社区卫生服务体系。从全国范围来说，目前城市社区卫生服务的覆盖面还很小，这主要是因为以单位为主体的医疗保险制度改革严重滞后。
5社区保障
包括养老保险、医疗保险在内的社会保障制度从单位转向社区的改革方向已经确定，但具体措施尚未或刚刚起步，各地区各城市的进度不一，差别很大。
1998年，上海市采取两项养老保险制度的改革措施，一是养老金结算办法由差额结算过渡到全额结算、全额拨付，实行收支两条线；二是养老金发放由单位发放改成社区发放。上海市劳动和社会保障部门计划用三年时间，通过建立和健全具有社会保障待遇发放、各类政策和帐户查询、各项业务代办及特殊困难人群的优抚帮困等多项功能的服务网络，初步构建起全方位、一体化的市—区县—街道三级社会保障社会化管理体系，在全市离退休人员中基本实现养老金的社区发放。
截止1999年6月底，全国实行养老金社会化发放的离退休人员有1039万人，社会化发放率为36.65％，社会化发放率达到50％以上的省份只有8个。劳动和社会保障部要求到2000年底，全国离退休人员养老金社会化发放率达到80％以上。目前企业养老保险基金差额缴拨的做法还比较普遍，有的地区名为全额征缴，实际上把企业缴费在帐上走一圈仍返还给企业，由企业发放养老金；有的实行个人帐户后，仍由企业管理、记录，社保机构未能真正负起养老金发放的责任。问题的症结在于，社会保险机构尚未在社区一级建立和健全起来，从单位化管理向社区化管理的转型还远未完成。
八、街道管理体制改革
随着城市街道办事处辖区范围内各项社区职能的蓬勃发展，原来的街道管理体制越来越显得与之不相适应。1985年10月，上海市选择黄浦区广东路街道等3个街道为试点，开始进行街道管理体制改革。1995年5月，上海市又在10个区的10个街道开始进行“两级政府，三级管理”的试点。此外，北京、济南、南京、杭州、西安、成都、重庆、哈尔滨等城市也紧随其后，在80年代和90年代分别进行了一轮或两轮不同程度上的街道管理体制改革。街政改革的主要内容是：打破条块分割，向街道下放权力；建立街道财政；开展社区共建；面向社区发展调整党群社团的组织与功能。
1向街道放权
根据1954年颁布的《城市街道办事处条例》，街道办事处只有三项任务：⑴办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；⑵指导居民委员会的工作；⑶反映居民的意见和要求。在街道范围内的其他政府工作，是由市和市辖区的派出机构通过“条条”来施行的。在五六十年代，街道范围内属于“条条”管理的机构主要是“三所一场一院”：粮管所、房管所、派出所、菜场和地段医院。到80年代，增加了工商所和环卫所，“三所”变成了“五所”。但工商所起初并没有完全按地域划分，而是按专业划分，区工商行政管理局下辖三类所：个体所、企业所和市场所，其行政权力由区工商局直接授予，街道只负责对辖区内工商所给予支持和配合。此外，还有司法助理和计划生育专干，他们在街道工作，但人、财、物和业务管理都由区的有关部门垂直领导，街道无权过问。
80年代中期，首轮街政改革时下放到街道的权力包括：⑴必要的行政领导权。街道辖区内的“五所一场一院”等机构实行“条块结合”的双重领导体制；⑵监督、检查、制约权。街道辖区内的一切企事业单位在安全、消防、计划生育、市容、卫生等地区性的工作方面，接受街道的监督和检查；与居民生活有密切关系的商业网点和幼托等公益福利设施的撤并、开歇、迁转要事先征得街道同意；辖区内的城市规划编制和改建方案要听取街道的意见；⑶执法权。辖区内的各种违法违章事件，街道有权责成有关执法机关进行处理和必要的处罚。
90年代中期，上海市明确规定街道是市政“三级管理”中的一级，进一步授予街道下列权限：⑴部分城区规划的参与权；⑵分级管理权，对依已有法规可管理的事项，实现条块分别放权，明确责任；⑶综合协调权，凡专业性强的管理事项，由职能部门直接下放给条块中的机构管理，接受街道统一协商，如公安治安、户籍管理，工商市场管理等；⑷属地管理权，街道可以对政策稳定、管理要求明确的事项实施直接管理，如环境卫生、社会救济、社会就业、计划生育、粮籍管理等。
北京市从1999年开始实施新的街道管理体制，主要的改革措施可概括为“一收二放”。“一收”是回收街道企业经营权。街道办事处与街办经济实体脱钩，街道干部统一吃“皇粮”，街道经费全部由财政拨款。“二放”是下放综合管理权和专业管理权。街道辖区内的环境卫生、园林绿化、违章建筑、无照商贩、违法占路等现象的执法管理将由街道负责，对辖区内的施工扰民、污染源处理街道有监督检查权。市容、房管等原来实行双重管理的部门改由街道直接管理；公安、工商、税务等实行垂直领导的部门，其工作接受街道统一部署协调，负责人任免必须征求街道意见。今后逐步做到街道与专业部门的站所对应设置，健全和完善以派出所为主要承办机构的治安防范体系，以工商所、税务所为主要承办机构的市场秩序管理体系，以环卫、园林、房管、规划等部门为主要承办机构的市政监察体系，以民政、劳动等部门为主要承办机构的社区社会化服务体系，而由街道办事处总揽全局，以总负责人的身份来指挥这些体系发挥作用。
2建立街道财政
街道一级设立财政，在80年代中期就已提出设想并进行了试点。例如北京市在街道建立财政科，实行“划分收支，定收定支，分级包干”和“定收定支，节余留用，超支分成”两种财政体制；设置街道税务所，实行双重领导、以区分局为主的体制。但在多数城市，进入90年代后才开始这方面的试点和推广。
截止1995年，武汉市汉口的3个城区41个街道中，有37个实行了街级财政体制，覆盖率为90％；其中28个街道建立了财政所，建所面达68％。在收入划分上，将街道经济的税收和有利于街道征管的小税划给街道。办事处、居委会所办企业及所属“三资企业”、挂靠企业、私营企业、个体工商户所缴纳的增值税25％部分、营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、印花税、车船税、屠宰税、税款滞纳金等属于街道辖区内征收的税收划给街道；对于辖区内集贸市场的税收，凡街道自办的属街道，区办的属区。在支出划分上，将街道办事处人员经费、公用经费、计划生育经费以及青教、文化、司法等专项事业费属于街道正常支出划给街道。在街道财政试行阶段，大的支出项目仍由区财政承担，支出的难点如抚恤救济、公费医疗、统筹医疗未下放街道。在推广阶段，有的区将公费医疗、统筹医疗分别按享受者人均80元和120元的标准下放给街道。在分成比例上向街道倾斜，调动街道多收多超的积极性。江汉区实行收入超基数分档分成，超额10％部分区、街五五分成，10％～20％部分四六分成，20％以上部分三七分成，1995年全区街道实现的超收分成收入占街道财政支出的33.07％。
但是，由于街道还没有取得一级财政的法定地位，街道不能设立街级金库，具体操作上采取的是收入全额上解和支出下拨的“收支两条线”，街道之间收入混库现象比较普遍。现行基层税务机构不是按街区划分，而是按经济区划设置，一个街道财政所要了解自己收入的入库情况，一般要与三四个事务所保持经常性的联系。这些都影响了街道财政体制的正常运转。
3开展社区共建
社区共建，最初叫联片共建，是指在一个居民区、一个“窗口”（如一条街、一个广场、一个风景点等）或一个街道的辖区范围内，由街道牵头组成由各界参加的领导小组，统一协调有关部门及区域内各有关单位，共同参加社区建设的各种联合活动。开始，各地开展的共建仅限于军民一对一的“对子”共建，后来相继出现了厂居、厂校、楼群等众多的共建对子，社区共建也就逐渐由点联成片，由居民小区扩大到整个街区。
上海市五里桥街道的城区管理委员会成立于1995年12月底，由办事处、条上各部门、街区内企事业单位和社团、居委会的代表和有名望的居民代表组成。所有的委员均为兼职，中共街道党工委书记兼主任委员。得到市、区政府承认的街道城区管理委员会的权限有：⑴工作建议权，根据政府部门或社区成员的提议，商议本社区管理事项，提出建议；⑵配合协调权，对政策的贯彻作出配合的具体决定；⑶检查监督权，设立监督员，监察行政权力行使。从权限上看，城区管理委员会很像是街道上的“小政协”。
如果说城区管理委员会基本上还是一个虚的架构，在它下面以居委会辖区为单位的社区事务协商会议却是比较实在的。居委会范围内的各方面代表与街道官员、居委会成员一起签订“社区共建协议”，并商议解决一些具体问题。例如在朱健刚列席的铁一居委会社区事务协商会议上，出席者议决，为了方便居民存放自行车，由物业公司出地皮，异型钢管厂出钱，共同修建一个新的自行车棚。
4调整党群社团的组织与功能
现行政治体制下，中共党组织仍然是各级权力机构的核心，在街道也不例外。过去，街道党委是由各居委会党支部和直属党支部选出代表，在街道党代会上选举产生的。街道辖区内的条上机构和企事业单位的党组织与街道党委没有关系，而且街道党委的选举方式与街道办事处作为一级派出机构的委任方式也不相称。1989年以后，各大城市的街道党委陆续改组成党的工作委员会，定为区委的派出机构，不再由街道党员代表大会选举产生，警署署长等条上机构的负责人也被任命为党工委的成员。相对于街道党委，街道党工委的成立强化了整个社区权力结构的行政中枢。
1997年7月，中共上海市委下发《关于加强和改进社区党建工作的若干意见》。事件后，中共总书记于1999年9、10月间，在不到一个月的时间里两次视察上海等地的社区党建工作。上海社区党建的基本思路是：针对在街道辖区内无上级主管部门的新经济组织大幅度增加，各类社会团体、中介机构等组织不断涌现的新情况，扩大基层工作的覆盖面，探索党员分类管理的新办法，改变过去以条为主、条块分割的局面，形成条块结合、分级属地管理的组织网络。上海市虹桥街道虹储居民区党支部将小区内403名在职党员全部编入“在职党员联系册”，逐一记录他们参加居民区活动的情况，定期向其所在单位党组织反映，并吸收在职党员担任楼组长、“五大员”以及社区党建研究会、居民区议事会成员。金陵东路街道设立了“下岗党员联络站”和“外省市来沪工作党员联络站”，定期组织这些党员参加组织活动。
1996年，联合民政部、国家工商行政管理局联合开展了创建“青年文明社区”活动。这项活动以城市社区（街道、居委会）为基本工作范围，以青年为主体，以社区团组织建设为基础，以提高社区文明程度为目标。团中央要求在社区建立团委或团支部，把流失的团员找回来；建立青年工作委员会，把社区青年工作资源整合起来；建立社区少工委，把少年儿童在社区组织起来；建立由社区志愿服务站、社区家政服务站、社区文化广场等组成的社区青少年服务中心和由青少年维权受理站、社区就业培训学校、青少年读书站组成的社区青少年活动中心，努力做到社区和青少年双向服务的统一。参照新加坡执政党开展社区服务的经验，共青团组织的作用开始转轨变型，从过去的阶级斗争先锋队，转向“用我们的爱心和双手共建温馨美好的家园”的理念和“青年志愿者社区行动”，为社区青少年提供心理咨询、婚恋服务、技能培训、就业指导、法律援助、失足青少年帮教等服务项目。
改革开放以来，随着社会的进步和自治的发展，城市社区内的各类社会团体不断增加。据了解，上海市普陀区民政局登记在册的社会团体已达89个，经常参加社团活动的有近5万人，分布在经济、科技、文化和体育等领域。上海市五里桥街道除了有共产党组织外，还有12名九三学社和致公党的成员，分布在卫生和教育科研系统，全部为在职成员。他们原来与街道没有什么关系，只是在“二级政府，三级管理”的改革中，本着属地化原则，被纳入了街道成立的“各界联谊会”。
基层管理范文2
关键词：水利工程；管理；原因；对策
1当前基层水利工程现状
目前，我国的基层水利工程取得了一定的进步，但在进步的背后也存在着一些问题。尤其是基层水利工程在运行时间上一般都比较长，部分基层水利工程的直属地区相对贫困、财政无法支撑水利事业的修缮等，导致这些地区的水利工程事业的河道、路网、基础设施等存在一定的隐患，影响了基层水利设施发挥其应有的作用。因此，对于基层水利工程一定要加强管理，尤其是对一些年久老化失修的基层水利工程，对他们进行维修、加固、改造，从而保障基层水利工程的正常运行，发挥他们的基本职能，为工农业生产提供支持。
2加强基层水利工程的重要意义
水是生命之源，是人们生产生活中重要的基础资源。现阶段，世界各国都面临着水资源紧缺的问题，因而修建水利工程意义重大，尤其是基层水利工程的建设，能够满足人们生产生活的需要，为生产生活的需要提供基本的水资源支持。基层水利工程的建设对农村的发展尤为重要，其是农业发展的生命线，能够有效地保障人民群众的用水需求，并为农业生产提供有力支持。因此，相关部门要重视对基层水利工程的修建，加强对基层水利工程的维修与保护，在日常的工作中，认真负责，加强管理，做好基层水利工程的相关工作。
3关于基层水利工程管理现代化的基本思路与目标
要想进一步做好基层水利工程管理工作，一定要引进现代化的管理方式，首先要明确基层水利工程管理现代化的基本思路与目标。
3.1基本思路
伴随着计算机技术和网络信息技术的不断发展，我国的水利工程的现代化进程也在不断的加快。现阶段的基层水利工程的管理也要伴随着科技的进步而发展，由传统的闭塞的管理模式转化为先进的现代化管理模式，开展相关的基层水利工程管理模式的研究。在进行基层水利工程现代化管理的过程中，要坚持以科学发展观为指导，全面宣传可持续发展的思想，相关管理部门要全面深化基层水利工程管理方面的改革，宣传新技术、新方法，帮助基层水利部门建立现代化的基层水利管理体系，以期实现基层水利管理由传统闭塞的管理模式向先进的现代化管理模式的转变，促进基层水利工程事业的更快、更科学的发展，实现其基本职能，发挥社会效益。
3.2具体目标
基层水利工程现代化管理的具体目标应该以进一步深化基层水利工程现代化管理体制的改革为主，通过深化基层水利工程现代化管理，对基层水利工程的运行、管理等进行科学合理的整合与系统的梳理。建立相关的现代化管理体系，借鉴国内外的经验，去其糟粕，取其精华，进而实现基层水利工程事业的现代化管理，形成一个高效的、实用的、科学的现代化管理体系，利用计算机技术和网络信息技术，对基层水利的现状、工程进度、使用情况等进行实时评估，为相关的水利管理部门的相关决策提供依据，更好地为基层水利工程的运行服务。
4水利工程管理现代化建设的主要内容
在进行基层水利工程现代化管理体系的建设的过程中，一定要明确基层水利工程管理现代化建设的主要内容。基层水利工程现代化管理建设的主要内容主要包括三个方面：管理体制、管理制度和管理设施与手段，下面做具体分析。
4.1管理体制方面
一定要深化基层水利管理体制改革，明确基层水利管理的相关任务，完善基层水利管理工作的运行机制，不论是在水利管理部门内部还是外部都要进行基层水利工程管理的改革，在管理方式与方法上大胆创新，充分调动合理的人力与物力，推进现代化的管理方法，全面提升基层水利工程管理的水平，为基层水利工程的发展做出贡献。
4.2管理制度方面
要建立健全基层水利工程管理的有关的相关制度，在建立健全制度的过程中要参考国家水利部下发的与水利工程管理相关的文件及考核标准，与此同时也要参考国内外的先进的、成功的技术标准与管理规程，并在此基础上，建立一套符合基层水利管理的、符合本单位自身需求的基层水利工程管理制度，并且在今后的工作中严格执行，为基层水利工程的进一步发展打下坚实的基础。
4.3管理设施与手段方面
在管理设施与手段方面要重视以下几个方面的建设：首先是管理队伍的现代化建设。基层水利工程的现代化管理需要一批高素质的管理人才，这类人才不仅要精通管理知识，还要明确基层水利的相关知识，能够熟练掌握计算机技术和网络技术，是一种复合性人才。相关的基层水利部门要注重对这方面人才的引进与培养，建设一支高素质的基层水利管理人才队伍；其次要建立安全评估体系，合理完善的安全评估体系的建立有利于基层水利工程管理人员处理庞大的工程管理数据和信息，对基层水利工程的监测与评估以及数字化管理系统的构建都十分有利；第三，要建立相应的监视系统，对基层水利工程进行监视管理，查看基层水利工程的状态以及运行情况，监视系统的建设能够节省相应的人力和物力，达到资源的合理的优化配置。在进行监视系统的建设的时候，一定要保障监视系统的布局合理、信号清晰、监视全面；第四，要建立相应的监测系统，用以监测基层水利工程的状态，将基层水利工程的状态实时的反映给管理部门，尤其是在遇到故障等情况时，可以根据出现的问题及时反映，进行抢救、减少损失；最后，要注重维修养护巡检系统的建设，水利工程的养护与维修也是基层水利工程维修人员的相关工作，在工作中，应该建立相应的养护巡检体系，这样才有利于实现规范化、科学化的养护维修工作。在进行养护巡检时，一定要加强引进新技术、新设备，确保养护工作的科学合理，推动维修养护工作的正确规范。
5实现基层水利工程管理现代化的基本途径
5.1加强领导，提高认识
自改革开放以来，国家越来越重视基层水利工程管理工作，尤其是近几年，国家针对基层水利工程管理工作做出了相应的调整，进行了相应的改革，并加大了资金投入力度，为基层水利工程的良好运行提供了基础性的保障。但是，基层水利工程的建设仍旧存在一些问题，尤其是管理方面相对缺乏的问题十分严重，因此，在基层水利工程管理工作中一定要加强领导，提高基层水利工程的管理意识，落实相关的管理责任，从坚持可持续发展的角度出发，具体问题具体分析，对基层水利工程管理的具体责任进行了解与落实，以确保基层水利工程管理工作的顺利进行。
5.2全面提高管理队伍素质
人具有主观能动性，这就决定了人是管理工作的主体。基层水利工程管理工作也一样，在进行基层水利管理工作的同时，一定要提升管理人员的素质，促使整个管理队伍的整体素质全面提高，除了管理能力要加强外，还要提高管理人员的思想意识，全面培养其综合管理能力。
5.3继续深化基层水利工程管理改革
进一步深化与完善基层水利工程管理的改革，建立健全基层水利管理制度的相关法律法规，调动一切与之有关的积极因素进行管理改革，以促使基层水利工程管理工作能够有效发挥职能，推动我国基层水利工程事业的发展。
参考文献
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[2]王书贞，胡同涛，李庆柱.提高水利工程施工质量的措施和途径[J].科技信息，2009（29）.
基层管理范文3
1.在基层人力资源管理中渗透企业文化
企业文化并不是纸上空文，它是推动企业向前发展的精神动力，可以渗透到企业人力资源管理的各个模块中，如招聘、培训、薪酬激励、绩效考核等。在企业文化的导向作用下，基层人力资源管理也能更加有效，两者可在实践活动中相互促进。当企业建立企业文化后，就应重视将其渗透到基层人力资源管理工作中，内化到每一个基层员工的心里，从而外化员工的工作行为，通过不断的宣传、传播，让企业文化在基层员工心中扎根发芽，真正做到以文励人、以文兴企。通过在基层建设、传播企业文化，能充分发挥出企业文化在基层人力资源管理中的激励作用，促进一线员工自觉、自愿地投入工作，最终实现自我管理、无为而治的目标，以进一步提升企业基层人力资源管理效率，推进企业持续发展。
2.有机结合精神激励和物质激励
首先，企业基层人力资源管理人员不能吝惜赞美。每一个员工都有得到别人肯定和重视的渴望，企业基层员工更是如此。一般而言，企业很容易忽略一线员工，不重视在物质及福利上体现出吸引一线人才的优势。同时，企业基层人力资源管理应加强人文关怀，以增强企业的凝聚力，促进一线员工的向心力，通过人力资源管理取得好的员工激励效果。当然，企业的基层员工也可以享有企业所有权的激励。如果企业通过基层人力资源管理的股权激励手段将一线员工变成企业的所有者，那么企业的利益跟员工行为紧紧联系在一起，将收获巨大的激励效果。另外，基层员工也需要来自企业的成长激励。这主要表现为企业为优秀的一线人才提供晋升、进修等机会，从而激励那些事业心强的人才努力成长，将企业命运跟自己的命运联系起来，充分发挥自身潜能，达到企业、个人的双赢局面，这是基层人力资源管理的佳境。
3.加强建立基层人力资源管理的监督机制
加强建立基层人力资源管理的监督机制，应该首先为企业基层建立一套完善的监督体系。其一，加强对企业一线员工的日常监督，并积极倡导企业对基层人力资源管理情况进行监督，尽力做到事前有效预防、事后及时解决；其二，广泛建立企业基层监督网络，增强一线员工对企业基层人力资源管理的参与意识，调动和发挥他们的积极性，实现企业基层人力资源管理监督的有效性；其三，建立基层人才培养机制，通过有效监督为企业基层员工营造一种良好的工作环境，孕育更多更优秀的一线人才。
二、结语
基层管理范文4
部队基层管理教育工作是保障部队纪律严明、提高部队战斗力、维持部队健康高效运转的根本要素。作为军队工作的“立足点”与“大本营”，基层部队的管理看似平淡无奇，却具有至关重要的作用。在部队的日常管理活动中，只有理论联系实际，充分意识到新时期部队管理的变化和特点，才能够根据客观环境的要求，及时地调整基层管理教育工作的策略与重点，确保部队基层的管理教育工作的顺利展开。随着时代的发展和经济水平的提高，部队基层管理教育工作也面临着新的状况与困难。在良好环境中成长的新一代，在精神面貌、思想认知与思维方式上，均较以往有了较大的改变，这决定了单纯按照传统的思路来开展基层管理教育工作，已经难以获得明显的成效。特别是信息传播速度的加快和经济的快速发展，使得我国部队基层官兵的价值取向逐渐发生改变，纪律性呈现出弱化的趋势，而团队合作能力和集体意识也较以往有所下降。因此，只有与时俱进，结合新时期基层管理教育工作的特点，有针对性地采取恰当的教育方式，才能够切实保证教育工作发挥其应有的效果，促进部队的健康和谐发展。
二、新形势下部队基层管理教育工作面临的状况和存在的问题
（一）部队基层管理教育工作面临的新状况
1.利益驱动带来的影响
社会主义市场经济是一柄双刃剑，在带动国民生活质量迅速提高的同时，也对人们的思想造成了一定的影响。这种影响一方面让人们对时间、信息的利用意识明显提升，另一方面又刺激了人们的财富意识，使人们的价值取向发生变化。当这种改变发生在部队基层的官兵当中时，便会导致部分官兵的价值评判标准发生偏离，过于强调利益的重要性，而忽略了其他因素在价值衡量中的地位。抱有这种思想的官兵，在付出劳动的同时，往往会期待获得相应的回报，而一旦未能获得利益，或所得利益无法达到其内心期待的标准，便很容易产生消极心态，丧失对工作的热情，给部队基层工作的正常开展造成负面影响。
2.自由观念带来的影响
我国社会的不断进步与人们思想的不断解放，令人们的生活一天比一天更加民主化、自由化，人民的生活环境也有了较大的改善。但是与此同时，基层部队的小部分官兵由于错误地理解了自由与民主的概念，过于追求个人自由，而出现了难以协调好个人与集体的关系、责任感与使命感淡化、纪律涣散等不良现象，严重地影响了部队的正常纪律。具体表现在，个别思想觉悟不够高、对自由民主思想认识不清的官兵，在工作和生活当中出现工作不积极主动，不愿自觉遵守部队的规章制度，自由散漫，过于重视个人问题，而忽略了集体的目标，最终影响到部队的正常工作。
3.家庭结构变化带来的影响
计划生育基本国策的实施，在一定程度上延缓了我国人口的增长态势，对我国的经济发展和环境保护均起到了至关重要的作用。但同时，计划生育政策的推行，也意味着独生子女数量的大幅增多，使得当前我国部队基层官兵的构成中，独生子女所占的比重正在不断增加。独生子女在成长的过程中，往往受到家人过多的关注与保护，因而抗挫折能力和团队合作意识都要逊于非独生子女。此外，部分家庭的过度溺爱甚至会导致子女产生唯我独尊的心态，在与团队相处的过程中往往我行我素，增大了产生摩擦的可能性，难与他人建立良好的合作关系；而一旦遭遇挫折，又可能一蹶不振，自暴自弃，难以始终保持一颗平常心，因而大大提升了部队基层管理教育工作的难度。
（二）新形势下部队基层管理教育工作存在的问题
1.管理教育理念有待更新
在新形势下，部队基层官兵的思想状况和生活环境都有了显著的变化，这就要求部队基层管理教育的理念应当及时更新，以应对新形势下的新状况。然而当前个别基层部队管理人员在实际管理的过程中，习惯从传统的视角出发，用老办法处理新问题，大大降低了部队基层管理教育工作的实际效果。事实上，如果管理人员不能及时更新自身的管理教育理念，不仅难以应对基层部队工作与生活中出现的复杂情况，久而久之，还会令部队基层官兵的思想问题无法得到有效的疏通而大量积累，最终降低官兵的工作热情，对基层部队工作的顺利展开造成不利影响。
2.人员成分发生较大变化
随着时代的发展，当前我国部队基层人员的组成也发生了显著的改变，其中城市来源的官兵，特别是独生子女所占的比重大幅增加，且官兵的知识水平也有了显著的提升。这在一定程度上提高了部队官兵的整体素质，但与此同时，更加多元化的人员组成和更加丰富的社会阅历，也令部队基层的官兵具备了强烈的民主观念和自我意识，而集体意识和大局观念则有所弱化。因而，在进行部队基层管理教育工作的过程中，往往会遇到难以准确把握官兵的思想状况，从而出现思想工作不到位，教育缺乏针对性等问题，无法有效地开展部队基层的管理教育工作。
3.管理方法较为单一
基层部队官兵的年龄往往比较年轻，其精神世界正处于不断发展成熟的阶段，在当前信息的内容、流通速度和流通渠道都更加丰富的环境下，新时期官兵的思想也呈现出多元化的趋势。而在开展管理教育的过程中，却常常存在管理方法单一、以模式化的管理思路解决多种问题、甚至管理简单粗暴等现象，严重打击了官兵的工作热情，对部队基层管理教育工作的展开造成了阻碍。
三、新形势下提高部队基层管理教育工作成效的方法
（一）在管理中做到“以人为本”
作为科学发展观的核心，“以人为本”的理念在各个行业、不同领域都发挥着举足轻重的作用。将以人为本的理念应用到部队基层管理教育工作中来，结合新形势下官兵的思想变化和心理特点，帮助官兵在发挥自身优势的同时，调节好个人与个人、个人与组织之间的关系，可以充分地调动官兵的积极性，引导官兵走出心理误区，并使官兵形成强烈的主人翁意识，从而在生活与工作中严格自律，积极投身到自身的工作中去，并通过不断地学习提高自己，从而在根本上保证了部队基层管理的科学性与长效性。
（二）及时更新管理理念
在部队基层管理工作中充分发挥创新精神，做到管理理念与时俱进、管理策略不断更新，可以更加准确地抓住新形势下官兵内心的变化趋势，把握官兵的思想特点，提高管理教育的针对性与合理性。同时，将以人为本的人性化管理与法制化管理有机地结合起来，联系部队基层管理教育工作的特点，做到理论联系实际，用不断更新的管理理念带动管理方法向着更加灵活、多元的方向转变，使管理工作从经验走向科学、从粗放走向精确、从分散走向集约、从低效走向高效。
（三）积极改进管理方法
为了符合新形势下官兵的心理特点，在开展部队基层管理教育工作的过程中，应当宽严适度，在坚持刚性管理的同时，注重柔性管理方法在管理教育工作中的积极作用，加强管理者与普通官兵之间的情感交流与思想沟通，拉近人与人之间的关系，从而及时了解到基层官兵存在的问题，并有针对性地采取应对措施，保持基层官兵良好的工作热情。此外，加强基层部队的文化建设，能够有效地提升官兵的思想境界，帮助官兵树立正确的人生观与价值观，从而在广大官兵心中形成自觉抵御不良思想侵蚀的强大屏障，在基层部队形成积极向上的良好风气，提升部队的吸引力和凝聚力，让官兵能够自发地投入到基层工作中去，并最终达到部队建设与人的全面发展的和谐统一。
基层管理范文5
在行为逻辑理论框架下，参与性总是同人的理性相关联的。著名的纳什均衡提供了参与的合理性逻辑:在博弈中，个人理性进行博弈的合理预测往往要运用一些原则，当应用到集体行为时，其做出的参与选择影响了其他人的参与过程。纳什均衡的参与博弈可以简单地归为合作与非合作两种类型[3j。如果将这个均衡应用于公共管理过程，个人参与由于其知识等察赋的差异性因素的作用，可能会对公共利益产生不同的影响，制度学派以此作为倡导国家与制度优先的依据。而在多元主义那里，参与则是其倡导正义与平等价值观的依据，是其张扬个人主义的基本途径。这便是著名的“国家(或者政府)是否应该介人参与”的纷争焦点。在理论界，也有把基层公众在公共事务中参与的广泛程度作为衡量制度绩效的标准。比如，新公共管理理论就旨在寻求公民与公务员的参与，增加在组织机构事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与，这种参与通过新公共行政的联合模型和冲突模型来实现。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。尽管对这一理论尚未达成一致，但对参与及参与草根性强调则是不容忽视的。
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织，其社会性的特征决定了公共管理参与的广泛性圈。一般地，基层公共管理的参与性特征表现为直接而广泛的草根民主性，非政府公共组织在政治生活中可以起到有效抑制公共权力对社会公众滥用的作用，从而发扬民主行政理念，使公共管理更能体现为公众利益服务的本质目标。在理论的层面，这是公共领域的力量。公共领域和私人领域都存在体现公共理性的力量，公共领域由于是公共权力活动的场所，因而天然地必须体现公共性，而私人领域是市民社会成熟基础上的产物，它发挥社会批判功能，体现参与和监督精神，因此它的存在有助于公共性的发扬。基于此，可以得出这一结论，即非政府公共组织的参与是基层公共管理的固有含义，其理性机制的运作影响着自治性公共空间的形成与发展。早在上个世纪20年代，当时国民政府教育部曾经请过美国麻省农科大学校长白德斐来中国，向其求教中国农村发展的意见。
在白氏的报告《改进中国农业与农业教育意见书》所开列的诸多对策中，提倡建立农民组织可以说既是白氏对托克维尔式民主制度的青睐，也是白氏对早在清朝末年实行“新政”后建立农会组织的一种肯定困。当然，清末的农会尚不是完全的政治组织，其经济的意义是第一位的，远不是白德斐所倡导的政治意义的组织，即以公共性特征参与村民公共生活的非政府公共组织。当时，真正在农村公共管理中发挥作用的是以乡绅精英为权威的各种民间自组织，它们自晚清以来得到过空前的发展[7j，尽管这些组织带有“半官半民”或者“亦官亦民”的特征。建国后，为了建立一个完整的国家政治体系，政府开始以一种前所未有的方式渗人社会的各个角落[8]‘P7，，，一些重大制度的变迁改变了传统乡村组织的性质，在时期甚至一度几乎扼杀了乡村组织的“社会属性”，使得乡村组织的存在仅限于“生产队”的经济意义之上。但是，乡村社会的治理并非不需要乡村组织，乡村公共事务的处理也并非仅靠政府就可以根本解决。自20世纪80年代起，改革公社制度的呼声鹊起，而实际中的改革则分成了两个层面:一是实行政社分开，二是重建乡镇政权。自1979年起，全国有213个公社进行了政社分开的试点工作。到1983年，全国性的建立乡政府的试验工作也基本完成，到1985年，全国共建立了83182个乡政府，1988年减少至45195个，。
迄今为止，乡镇体制尽管经历了多次改革，但作为基层政权的体制基本未变，“七所八站”的条块关系体现了中国农村治理体制的复杂性，并基本延续到现在，而村级则开始实行自治性的自我管理制度。自1988年起，乡镇同村级的关系也有重大的变革，《村组法》宣告了农村自治性公共组织的诞生，它已经不再是政府的派出组织，也不是受制于政府的从属性组织，而是村民自己选举产生的自主性组织。就理论而言，村民自治可以将国家权力从农村基层组织逼退，避免国家权力对农村经济的过度汲取，从而恢复农村经济的自生能力，缩小城乡收人差距。因此，自治运动的兴起必将有利于农村经济和社会的发展，有利于农村社区的公共管理的发展。但是，由于基层政府在农村治理的基本思路仍然没有改变，并在相当程度上承续了体制下一贯的国家主义路线，所以村民自治在全国不同农村地区的实施效果是不尽一致的。也就是说，村民自治只是提供了制度的框架，农村自治性公共空间的尚未最终形成。
二、自治性公共空间拓展:农村基层非政府公共组织的成长机制
马克思主义理论认为，国家产生于社会，政治国家消亡之后，社会将变得更加自治，政治民主作为一种国家制度将不复存在，并过渡到社会民主阶段。一句话，国家来源于社会，并将最终回归社会而消亡[l0j(P32‘，。总体说来，基层公共管理的社会性是主流，特别是草根性的公共管理更强调基层的自治性。理由有二:一是基层公共管理的行为主体和执行实施主体主要还是基层的公众和基层社会组织，政府的调控和指导只是间接性的，目的在于调动和提高居民的积极性和参与意识，共同完成基层政权建设和基层公共管理的任务;二是基层公共管理的对象尽管涉及社区的政治、经济、文化等方方面面，但基层的社会性事务却是主要的，基层公共管理的终极目的是利用基层社区的资源，解决基层自己发展的问题，促进社区经济与社会的协调发展，使基层逐步进人一个良性的自我发展状态。因此，自治性的公共空间是基层公共管理赖以存在的前提和基础，国家管理社会的格局终将被基层社会成长的力量所打破，并最终为政府(包括广义上的国家)的消亡做准备。
在我国，农村基层是在党的领导和政府的指导帮助下，依靠基层的力量，利用基层的资源，通过强化社区的功能以改善农村的经济、社会和文化环境，满足农民日益增长的物质文化生活需要。农村基层公共管理体制具有半官方半民间的性质:由公共机构的领导(政府)、基层领导(群众组织负责人)、权力精英(在本社区有影响、有实力的人物)组成基层的管理机构，担负起基层社区建设的决策、组织、协调、管理、控制和执行职能，它以村委会为核心，以其他非政府公共组织参与农村公共生活为制度样式。其结构特征表现为以下四类组织结构:一是政治性的非政府公共组织，包括执政党的政权组织和其他政党的党派组织;二是经济性的非政府公共组织，包括农村乡镇的各类企业、商业和金融等组成的公共性与社会性的组织，它们参与农村基层公共管理;三是群众团体组织，如妇联、共青团、村民委员会和村民小组等;四是其他组织，如学校、医院、文化馆(室)、剧团和宗教团体等。其中政治组织、群众团体组织、某些其他组织(如学校、医院等)与经济组织中的部分商业和金融组织都是上下相承的组织;村民委员会、部分乡镇企业和另一些文化组织(如文化室、宗教团体等)是农村社区的自治组织，它们同所在区域外的同类组织一般不发生相互隶属的关系，这类组织的地域性很强。其中，村民委员会是乡以下村民聚居区内的自我管理的组织。村与乡之间的非行政隶属关系以及由此形成的“乡政村治”格局，是中国农村社区组织结构及社区管理的重要特色。
相对于城市公共管理而言，农村的公共管理不但在地缘空间的意义上具有相对的独立性，即使是基层公共管理的内在机制也是如此。在学术界，有学者以“国家一社会”研究范式解读农村的基层公共管理，大体包括:乡村的公共管理在政治上应该使社会与国家有比较明确的边界;农村的基层公共管理在发展上存在天然的局限性，比如达不到组织化的水平，乡村政治的制度化水平低、规模小等;农村公共管理与乡村共同体密切相关，当前迫切的是构建农村的社区性公共管理体制;在农村，农民的公共生活目的并不在于抵制国家的权威，相反，作为公共管理主体之一的农民更加热切地希望，能够借助国家权威的干预以解决自己的问题，即农村的公共管理对国家存在着依赖性[11〕‘P川一251)。在普遍联系观的指导下，我们可以思考的农村公共管理问题至少有:一是对农村政治的认识，一些现成的观念和机制是否可以仍然适应于它?哪些属于应该发展创新的范畴?二是农村的政治结构是怎样的，如何认识它?它是不是.46，可以被构建的?三是怎样看待今天农村基层的公共管理的结构与功能?比如，当前农村需要怎样的公共权力?四是怎样的农村基层公共管理体制才能有利于制度绩效的提高?五是涉及农村政治发展的问题，农村的各政治主体需要一个怎样的定位?比如，在面对小农与市场经济的矛盾时，作为政治主体的国家需要怎样的定位才能促进农村基层的公共管理进程?这些问题涉及农村基层公共管理的政治属性方面，从自治性公共空间的拓展看，农村治理的逻辑与前提已经昭然若揭了。
三、农村基层治理的制度绩效考察:理论与现实的反差
(一)非政府公共组织有助于提高公共管理绩效水平的理论基础在公民社会和治理与善治的理论框架下，非政府公共组织是具有标志性意义的公共管理主体，其善治(goodgovernance)的意义在于它提供了民主生活的多元特征，实现了社会管理的公共利益最大化，反映了政府与公民在公共生活中的合作机制[121(P2，一66)。帕特南更是把非政府公共组织的参与视为社会资本的有效存量的基础，并以此作为考察民主的制度绩效标准山1。非政府公共组织有助于提高公共管理绩效水平的理论依据主要有:
第一，“失灵”论，即市场失灵(marketfailure)和政府失灵(governmentfailure)论。在市场经济背景下，利益驱动和营利最大化本是市场经济内在的运行规律，这是其优势，也是一种致命的劣势，后者表现为使市场在某些方面存在盲区。比如，在大部分的公共产品的提供上，私人部门组织的积极性普遍不足，因为这是一个回报率低下或者根本没有回报的项目。在此方面，非政府组织的出现填补了这种空缺，成为提供公共物品的公共部门山〕(P34)。而政府失灵则是指政府组织为了实现特定的公共管理目标，在决策、执行、监督、检查等过程中存在的失误或偏差，并带来了不同程度的消极结果。政府失灵现象大致包括以下几种情况:一是政府组织的管理缺位(administrationabsenee)，通俗说法是该管的没管着—“管不了”;二是政府组织行政触角的延伸范围超出了有效界限(administrationabuse)，是政府公共权力的滥用，通俗说法是不该管的却介人了—“管错了”;三是政府管理虽然达到了预期目标，但投人与产出的比例失衡，管理成本高，管理成为一个昂贵(valuableness)的过程，交易成本是失衡的，客观上造成公共资源的浪费和管理效率的低下—“管不好’，[15〕。这两种“失灵论”所昭示的道理是显而易见的:在公共管理实践中，单一依靠某种途径都是不全面的，非政府公共组织的出现绝非是一个主观性的现象，它对于市场私人组织和政府公共组织的补充作用是其存在的前提。当然，非政府公共组织也并非是包治百病的万能处方，它也会出现失灵现象，在公共管理的制度绩效衡量上，政府组织、市场组织和非政府公共组织的彼此关系是一种互补而非排斥的关系。
第二，交易成本理论。这是从市场法则借鉴并推演出来的一种理论，用以解释公共管理的不同机制和制度如何使不同的主体在公共管理过程中减少交易成本。制度经济学者诺斯使用这个工具来解释政治过程中参与者的“工具理性失灵”的现象:这是关于政治与信息的关联理论，参与者因为信息反馈不足而无法做出相应正确的决策;与此同时，即使所有的参与者都具有信息的满足条件，并能够做出最优决策，交易成本仍然是存在的，即不同的策略在博弈中达到均衡是有成本差异的。诺思据此提出的对策是通过对制度和组织的变迁来解决，这为非政府公共组织参与公共管理提供了一个理论的支撑。当然，非政府公共组织的变迁也是伴随着公共管理的制度变迁而存在的，并存在有特定的路径依赖。以交易成本理论诊释的公共管理涉及治理结构的问题，与经济领域的关系简单化不同，政治领域的关系要复杂得多。比如:一般的政治组织都没有明确限定的对象，而总是模糊的，甚至出现人和委托人都不确定的情况。在现代科层制度中，即使人的法律关系非常明确，但实际中的权力关系仍然是模糊的。在这种情况下，个体的选择便是困难的，解决公共问题的管理机制便是没有效率的[18〕‘P3，，。非政府公共组织在这种交易成本的有限理性权衡中使模糊的关系清晰化，成为政府组织在公共管理中的主体的有效补充。
第三，道德激励论。一般意义的激励分为物质激励和精神激励两种。在物质激励方面，尽管非政府公共组织因为其具有的公共性和社会性而享有“非营利性组织”(Non一profitOrganizations，Npos)的美誉，但非政府公共组织参与公共管理的过程并非完全无偿的，其收益的构成主要为提供服务而收取的中介服务费用。除此以外，非政府公共组织的物质资源还有政府拨付的财政支持、成员的会员费以及各种捐助等。这些构成了非政府公共组织参与公共管理稳定的资金来源。重要的是，非政府公共组织参与公共管理具有道德激励的潜在影响。尽管非政府公共组织的组织行为动机不以营利为目的，但其成员却可以从中获得精神上的奖励，这是非政府公共组织得以产生、成长和发展壮大的非物质基础。有学者将其归纳为“供给理论”。按照这种观点，参与非政府公共组织的成员，特别是那些担任一定领导职位的成员，他们虽然不能直接从所从事的服务中获得丰厚的物质利益分配，但不能说他们的服务是无偿的，其中并不乏期图日后回报的心理。比如，参与者中不乏有较好收人的人群，他们在参与非政府公共组织的过程中得到了无形的激励，如声誉、尊敬和心理的满足感等。正是从事了非政府事业使他们获得了很高的社会地位，扩大了他们的社会影响力，为他们日后的发展奠定了基础。从供给的角度讲，这是非政府公共组织能够迅速发展并广泛活跃于公共服务领域的重要原因。
(二)我国农村基层公共空间的限度与扩展:理论与实践的反差
基层管理范文6
实现员工的自主管理是每一个企业的管理者梦寐以求的事情，因为好处是显而易见的。但是却不是每一个企业能够做到的，因为“诚信自律”的背后是健全规范的流程与制度体系，是充分有效的授权，是对管理者领导能力的考验，是以责任、尊重为基本特征的企业文化的支撑。
首先，“诚信自律”班组必须在自愿的基础上完成本班组所有主要操作规程的明细规定，并承诺严格执行公司制度和操作规程，仪表一班承诺的内容几乎涵盖基层管理的所有方面，这就是一个规范化制度化管理的过程，因此要经过一年多的时间和辅导才达标。这是一个从复杂到简单、从他律到自律的过程，只有员工真正将制度和规程转化为自己的自觉行为和思维方式，才能实现真正意义上的“诚信自律”。
其次，“诚信自律”强调的是提高班组管理的“点效率”，但是在讲求系统效率的今天，效率不再取决于一个点或线，而是取决于整个系统的完善、协调和良性运转。如果没有公司一整套的对“诚信自律”的激励措施和配套规定，那么，“诚信自律”就很难在企业中长期推行下去。
第三，“诚信自律”讲的是员工自己管理自己，让员工参与管理，让员工对自己的行为负责，但对管理者提出了更高的要求，管理者必须重新进行角色定位，改变与员工的关系，变控制和命令式领导风格为指导和教练式的领导风格，把员工当做工作伙伴，给予下属充分的尊重和信任，在部门营造学习型组织氛围。只有当管理者能够艺术地和充满感情地激发员工进行自我管理时，工作才会变得更有成效，员工才会更有成就感。
第四，“诚信自律”实际反映的是一种管理理念，倡导的是制度管理和文化管理的有机结合。“诚信”是企业和员工之间承诺承担彼此责任的讲诚信，“自律”是员工自觉的行为，这就是从制度管理走向文化管理更高境界的过程。“诚信自律”需要厚重优秀的文化根基有力支撑；另一方面，“诚信自律”活动又能够对企业文化理念的真正落地起到很好的推动作用。
最后，三环化工的“诚信自律”管理创新，是针对一个制造型企业普遍存在的管理难题——企业基层组织如何实现有效管理，提出了自己的解决之道并大胆尝试，无论下一步能否如其所愿地进行更大范围的推广，三环化工的收获已经是不言而喻的了。
基层管理中的“谋事”与“谋人”
“谋事”与“谋人”这是中国式管理两个方面的问题，孰优孰劣，我们争论了很多年。有人说“谋事”好，也有人说“谋人”好。对我们基层单位来说，要搞好管理工作，到底是“谋事”好还是“谋人”好呢？
首先让我们来了解一下“谋事”与“谋人”在基层管理中的含义：“谋事”就是认真考虑怎么把事情办好，成天想的是做事，是事情，把事情琢磨透彻，想清楚，把事办好，办漂亮。而“谋人”则是考虑怎么用人，把人琢磨透，也就是说，成天考虑的是人。哪么到底孰优孰劣呢？我们到应该“谋事”还是“谋人”呢？“谋事”者认为：事业的成功，工作的圆满完成，单位的顺利发展是由一件件小事大事堆彻而成的，把每一件事，每一项工作都有做好了，事业也就成功了，单位也就发展了。而要把这一件件小事大事都有做好，做完美，做圆满，就必须要认真考虑它，思考它，真正认识并掌握它，从而要求管理者在平时工作中要“谋事”。而“谋人”往往误入歧途，不想着把事办好，一心琢磨人，一心想着怎么控制人，怎么整人，拉帮结派，营私谋利，置单位利益于不顾，造成单位的发展前进受阻，甚至倒退。
“谋人”者认为，作为一名管理者，首要的工作就是用人，虽说单位工作是建立在一件件小事大事基础上的，但做事的是人，而人又是千差万别的，各人有各人的长处，各人有各人个性，只有充分了解单位里的每一个人，才能将最合适的人放在最合适的位置，才能把事情办好，完成好。从而就要求管理要去“谋人”，真正地认识了解每一个单位成员。
对于基层管理者来说，“谋人”与“谋事”本无所谓优劣，无所谓谁好谁坏，但是在实际工作中还是有侧重点的。笔者认为：基层管理者要重点谋事，兼顾谋人。为什么这么说呢？
首先对基层管理者来说，大部分都没有人事任免权，上级安排什么人就只能用什么人，从而不用去考虑用什么人不用什么人。而且对大部分基层单位来说，人员也是相对稳定的，对他们的了解不是一件难事，很快就能知道他们，能干什么不能干什么，喜好什么不喜欢什么……也就是说，“谋人”的工作量不是很大，没必要花大量精力在这方面，还不如花点精力把事琢磨透彻，什么事什么人做更好，什么事需要什么人，更有利于单位工作的开展与进步。
其次，大部分基层管理人员同时也是办事员，必须带领员工们去做事，去完成工作任务。如果自己对事情都不明白，不精通的话，是谈不上很好地完成任务的。而且基层的主要工作就是做事，完成好工作任务，管理者的主要工作也就是组织员工完成任务，如若不了解事情的话，也就谈不上组织好，管理好了。所以，基层管理者应以“谋事”为主，全面了解并精通事情规律，从而完成任务。
第三，“谋事”为主，“谋人”为辅，容易形成良好的管理秩序和制度，防止各种非正常管理秩序出现。谋事为主，管理者主要精力放在事情上，最大限度地把事情做好，找出解决问题、做好事情的最佳办法，凡事对事不对人，上下齐心协力把工作完成好，把事情做好。从而也较易形成适合基层以完成任务为主的管理制度。而如果“谋人”为主，就易拉帮结派，形成以个人利益压集体利益的小利益团体，也易形成专制性的管理制度。从而不利于基层任务的完成，也不利于基层的交替与发展，每逢管理层变动时，就易出现不稳定现象。从而也与基层单位的长期利益不符。
综上所述，对基层管理者来说，依据基层单位的现实情况，为了更好完成基层的工作任务、使命，保持基层长久稳定与发展，管理者应优先于“谋事”，多思考办事方法，完成工作任务技术，辅之以加强对员工的认识和了解，也就是“谋人”，从而促使基层单位长期稳定发展前进。
基层管理人员的职责与素质要求
1、督促——督促、指导员工按规定完成接待任务，优秀的主管是在不间断的巡视之中完成这一管理职能的。
2、沟通——主管必须具有善处人际关系、处事应变的能力和解决日常业务中突发事件的能力。
3、协调——现场工作与各部门之间关系密切，主管人员必须具有较强的横向联系能力和协调能力。
4、计划与实话——主管人员应配合经理拟订各项计划并负责具体组织实施。
5、控制——掌握各项业务工作并使之按程序、按规格正常地开展和进行。
6、培训——主管人员就是员工的教师，应懂得培训的方法，对服务知识、态度、技巧、职业习惯应有深刻的理解，并能给员工做出榜样。凡是要求员工应达到的各项服务标准，都能准确地示范和作出圆满的解释。
7、鼓励——主管应以身作则，树立良好榜样，随时引发下属积极创新，从而产生敬业精神。
8、评估——主管人员应身先士卒，工作在第一线，对产品质量和员工工作表现应有充分的了解，作出公正评价并以此作为对员工进行奖、罚、升、降的依据。
一、基层劳动纪律管理
1、考勤纪律和交接班纪律：
考勤——主管人员每月应做好员工考勤记录，月末汇总上报，病、事假要事前请假，班组长有权停止安排工作。对不服从领导指挥及我作安排者，住领班有权停止考勤。
交接班制度——（1）未正式交接班前，交班者不得擅离岗位。
（2）做到交接：交情况、交设备、交工具、交质量、交记录。
（3）填写好交接班记录，做到手续完备。（4）交班者要为接班者提供方便，做好准备工作，当班的问题当班处理，未尽事宜也应向接班者交待清楚。
2、服务规范管理纪律——主管人员应让服务规范化在每一个员工身上表现出来。一般具体操作是：（1）班前提示、集中训话、介绍本班工作任务、要点和注意事项、对重点要特别提示。（2）班间严格检查员工工作情况，不妥之处应及时指正。（3）班后总结，以利下次改进和发扬。
3、组织纪律——各部门、班组之间都有该部门班组之间的纪律要求，主管人员应以身作则，带头执行。同时教育、监督员工贯彻执行组织纪律。
4、班组民主生活—（1）主管在执行制度时应做到公平正无私、勇于认错。基层组织人员的生活与困难，要当作自己的事情来关心、投入。（2）要开好基层组织民主会，要在会上形成真正批评与自我批评的气氛，给员工充分发表意见的机会。
二、基层控制、指挥管理：
1、服务质量的预先控制——所谓预先控制就是为使服务达到预定的目标，在实施前所做的一切管理上的努力，防止服务中所用的各种资源在质和量上产生偏差，也就是班前准备。
预先控制的主要内容：
（1）人力资源的预先控制——主管人员应按服务区域自身的特点灵活安排人员班次，以保证足够的人力资源。进行班前员工仪容仪表检查，员工待立岗位，站立姿势检查。
（2）物质资源的预先控制（班前物品准备检查）。
（3）卫生重量的预先控制（上岗前半小时要最后一遍班前卫生检查）。
（4）事故的预先控制：班前必须核对所接到的客情预报，避免信息误传，同是了解当天产品供缺情况，就让全体员工明了，避免事后引起宾客不满。
2、服务质量的现场控制——所谓现场控制是指监督现场正在进行的服务，使其规范化、程序化并迅速妥善地处理意外事件。
（1）服务程序的控制：服务期间，主管人员应始终站在第一线，通过亲身观察、判断、监督、指挥服务人员按标准服务程序服务，发生偏差及时纠正。
（2）呈递物品的控制：掌握产品呈递时间，不要让宾客等待太久。
（3）意外事件的控制：服务业是面对面服务的，如引起宾客投诉，主管应及时、迅速采取弥补措施，以防事态扩大，影响其他宾客。发现有醉酒的宾客应告诫服务员停止增加酒精性饮品。同时设法让其早点离开，以保证整个环境和气氛。
（4）人力控制：服务期间，主管人员应根据客情变化进行第二次第三次分工。
3、服务质量的反馈控制：所谓反馈控制就是通过质量信息的反馈找出服务工作有准备阶段的执行阶段的不足，采取措施加强预先控制和现场控制，提高服务质量使宾客更加满意。
信息反馈来源于：服务员、经理（内部系统）、来源于宾客（外源）。
三、基层服务质量的管理：
服务质量是企业管理水平的综合反映，服务质量的优劣是判断管理水平的重要标志。有良好的服务，才能招来并留住宾客，而宾客是企业生存和发展的基础和备件。
“服务业出售的商品只有一个——服务。
服务质量的特点：
（1）综合性：服务质量是服务业管理水平的综合反映。
（2）短暂性：生产与销售几乎同时进行，能否在短时间内完成一系列工作是对服务质量的一种检验。
（3）关联性：（协调性）从产品生产到销售只有靠各环节人员通力合作、协调配合、发挥集智才能保证优生服务。
（4）一致性：服务标准和服务质量的一致性及产品质量、规格标准和产品价格与服务态度均保持一致。
服务质量的内容——服务设施条件和服务水平。
服务水平是检查服务质量的重要内容。
服务水平主要包括：
礼节礼貌——礼貌用语、仪容仪表。
服务态度——微笑、热情、干净是达到企业旺盛的诀窍。
清洁卫生——产品制作工艺、服务环境、岗位、服务人员个人卫生。
