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国际形势与政策范文1
一、21世纪初期我国财政形势展望
21世纪初期我国财政收支测算应包括“九五”最后一年即2000年,和“十五”规划期间。
有的学者认为,我们对2000年的财政收入预测暂不考虑费税改革的体制因素,对政策因素、征管因素以增减持平处理, 经济增长方面按7%考虑,物价方面按3%考虑,财政收入增长与经济增长同步。 按此测算2000年全国财政收入将达到11890亿元,比1999年预算增长10%, 绝对额增加1000多亿元。关于2000年财政支出,按照1999年全国财政支出占GDP的比例14.0%测算,2000年全国财政支出将达到13350 亿元, 比1999年预算增长10.1%,绝对额增加1200多亿元。2000年支出与1999年同比增幅和增量都有所减少。收支相抵,2000年中央财政赤字为1660亿元,比1999年扩大157亿元。
“十五”时期的预算。收入测算应从几个因素来考虑和处理。 (1)费改税。尽管“十五”期间费改税将使财政收入大大增加,但解决不了国家可支配财力增加的问题,因为增加的收入大多已有明确的用途,只是管理方式的改变。费改税的意义主要不是直接增加国家可支配财力的数量,而是治“乱”,是规范政府分配行为的制度建设,有利于形成良好的宏观经济运行环境。(2)宏观调控所需的财政政策取向。 由于东南亚金融危机的影响等因素导致的国际、国内的经济环境,“九五”末期以至“十五”初期在政策运用上不可能成为增税的时机。(3 )财政体制。1994年新财税体制运行几年来,通过不断的磨合与完善,一个稳定的财政收入增长机制已初步形成,机制本身保证了“九五”时期财政收入增长与经济增长同步。(4)经济增长。 据当前一些机构的研究报告及世界银行发展报告,我们按照7 %的经济增长速度和国家计委物价预测中的3%的价格方案考虑,“十五”的GDP现价增长速度为10%。几项因素中,我们认为直接影响“十五”期间国家可支配财力的数量主要是经济增长,因此收入测算中以经济增长作为主要参数。据此,2005年全国财政收入将达到19150亿元,平均每年增加可支配财力1400 多亿元。支出的考虑主要从需要与可能两个方面来分析。“十五”期间是否需要继续扩张支出规模,主要取决于中期经济形势的发展,关键在于国际经济形势的变动趋向和近两年来采取的扩张政策刺激国内需求的效果。从经济周期的调控运行来看,财政政策从扩张到收缩都应有过渡,需要保持相应的连贯性,不可也不应该大起大落。因此不管形势如何发展,财政支出的压力是很大的。主要反映在社会保障补助(下岗职工基本生活补助、贫困人口生活补助等等)的增加,扩大内需政府增加基础设施投资项目的后续资金压力,以及推进市场化改革的各种社会成本等,都需要财政增加支出。
另有学者认为,21世纪初期我国财政将面临以下几个影响因素。
1.“九五”时期财政收入占GDP的比重持续提高,2000 年估计能够继续保持在12%左右的水平上。但“九五”时期财政收入的增长很重要的在于一些临时性、政策性因素的影响,这些因素在“十五”时期将很难继续发挥作用。“十五”时期国家财政收入的增长将主要依赖税收与经济的协调增长。
2.当前我国财政收入与经济协调增长的机制还没有真正建立,长期以来影响我国财政收入提高的因素依然存在。
3.从预算内财政收入支出的角度看,经济的宏观税负(预算内财政收入占GDP的比重)很低,1998年也只有12.4%。 而从整个政府分配活动看,把预算外、制度外等政府活动赖以维持的资金来源考虑在内,经济维持整个政府运转的负担估计占GDP的比重在25%以上。所以, 从全口径的政府收入角度看,经济的税负并不算低。“十五”面临的困境是:如果在不能减少经济中不规范的政府分配活动的同时,采取措施增加财政收入,必然将加重整个经济的负担水平;如果仅仅把预算外、制度外转化为预算内进行管理,又不得不维持这部分资金原有的支出格局,并不能增加财政可直接支配的财力,从而也就不能有效缓解财政当前的收入困难。
4.1998年和1999年,我国已经连续两年实行增加国债发行、扩张政府需求的积极的财政政策。从目前看,在“九五”末期和“十五”初期,继续实行相对扩张的财政政策仍然难以避免。普遍的看法认为,我国经济需要比较长的结构调整时间。根据世界银行有关专家的分析,在这个期间里,如果不能采取有效的措施,经济增长速度可能下降到4.5 %左右,这个速度显然是我国社会现状所难以接受的。因此,财政政策面临着技术扩张的压力。
5.造成财政政策自我矛盾的主要原因之一是财政基础薄弱,财政可调控财力严重短缺。初步测算,考虑物价因素,如保证法定支出增长与经济增长同步,“十五”时期仅支农、科教文卫支出、价格补偿等因素即可占去财政每年新增财力的50%左右。如果考虑到近年来大量下岗职工的生活保障问题、粮食收购等资金需要,财政(尤其是中央财政)的可调控财力极为有限,“十五”时期财政收支矛盾将更加突出,作为宏观调控主体的中央财政无疑将要面对更加严峻的考验。
6.在我国财政调控经济手段缺乏的情况下,实行积极的财政政策最终体现为财政赤字和国债的增加,但财政赤字的扩大和国债规模的增加,也相应增大了财政的风险。很显然,不论从财政赤字还是国债角度看,联系到我国脆弱的财政基础,财政风险都不是一个让人可以放心的问题。
还有学者认为:对“十五”时期我国国债规模的预测主要基于“九五”时期经济运行情况,特别是与1999年国民经济计划指标紧密相关。“十五”时期各主要指标预测是:GDP计划增长7%,各年分别为106480亿元、117130亿元、128840亿元、141720亿元和155900亿元;中央财政收支保持1999年增幅不变,利率以应到期国债实际利率计算,各年中央财政赤字分别为1810亿元、1990亿元、2190亿元、2410亿元和2650亿元,合计将达11000亿元,超过“九五”时期一倍左右。 根据“十五”时期的中央财政赤字和内债、外债的还本付息情况,各年国债发行额将为:4100亿元、3800亿元、3800亿元、3500亿元和3500亿元, 累计近19000亿元,比“九五”时期新增3800亿元。依此计算,“十五”时期的不含利息支出和包括利息支出的中央财政赤字率,以及中央财政债务负担率仍都在国际公认的安全线内。如果依此指标,我国“十五”期间仍存在一定的发债空间。
再有学者认为:21世纪初期尤其是“十五”期间,我国宏观经济的运行和发展将表现出以下若干基本走势。
1.经济增长速度继续受到需求制约。我国需求不足,除了出口大幅度波动的冲击之外,主要原因在于最终消费率下降,以及消费需求不足对投放扩大的影响。从国际比较看,我国近几年的最终消费率远远低于世界平均水平,也明显低于储蓄率较高而消费率较低的亚洲国家,原因是我国的居民消费率与其他国家相比差距很大(大概低20个百分点左右);但我国城镇居民消费率按人口比重计算却不低于其它国家,问题在于农村消费水平太低,影响了整个居民的消费率。从现在到“十五”期间,我国国内需求结构失衡从而需求不足的局面难以从根本上改变。从这个角度看,我国消费需求的扩张基本上依赖于农村居民消费扩张期的到来。
2.经济增长质量将逐步得到改善。“十五”期间,国有经济的制度变革和战略调整将较大幅度推进,这会带动国有企业经济效益的上升,同时促进非国有经济特别是混合所有制经济的较快发展,使竞争机制更趋于合理和有效,市场机制的调节作用进一步加强。国有企业改革和所有制结构调整的进程,加上市场需求相对不足的约束,将对经济增长方式的转变起着较大的推动作用,从而使经济增长质量得到逐步改善。估计“十五”期间增长方式转变和增长质量提高最为明显的领域将是消费品工业部门。
3.产业结构调整将迈出较大步伐。90年代以来我国的结构问题比较突出,一个是三次产业的结构偏差明显加深,另一个是工业结构的升级非常缓慢。这两个方面对我国的经济增长速度和增长质量产生了很大影响。因此在“十五”期间我们不能不花大力气来推进产业结构的调整和升级。
4.对外开放将进入一个重要的新时期。加入WTO, 受到冲击较大的产业将是农业、重制造业,尤其是高新技术产业以及很多第三产业部门,而大多数消费品工业则已经具备了较强的对外竞争能力。即使中国在近期不加入WTO,21世纪初期也必然要实行进一步开放的政策, 在关税降低和外商投资条件方面都会迈出较大的步伐,国内企业将面临更多的商品进口冲击和国际大跨国公司进入的冲击,面对更大的国际竞争压力,同时也会有更多的国内企业去迎接新的国际挑战,扩大对外出口和对外投资。因此,“十五”期间我国在经济增长与结构调整中既可以进一步利用扩大开放的有利条件,又需要加快增长方式的转变与产业结构的升级,以尽快提高国际竞争能力。
二、21世纪初期的财政政策建议
第一种建议认为,考虑短期政策与中长期政策的协调衔接,近期我国财政政策的取向有以下八个方面:
国际形势与政策范文2
关键词：石油行业；财税政策；政策建议
中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1006-1894(2010)04-0055-08
一、引言
税收作为国民经济宏观调控和财富分配调节的重要手段，也是国家财政收入的主要来源，不仅在理论界备受重视，在实践中也是各行各业改善经营管理和税收筹划的重要依据。因此，关于税收制度的完善及具体实施方案的变革，近年来一直受到广泛的关注。
本文以石油行业为例进行财税分析。从建国到现在，石油税制共经历了多达6次的巨大演变，现行有26种相关税费。。合理的石油税收政策，不仅是企业经营状况的真实反映，更能协调国家与石油企业之间的利益分配关系，尤其是当今，石油在国民经济中战略地位举足轻重，如何确定国内税收政策的改革方向，加强国家政策的扶持和引导力度，更好地实现石油资源的有效开发、利用，促进石油行业的可持续发展，更是众多企业思考的课题。通过国内外财税制度的介绍和比较研究，本文在为读者展现出税收制度改革的同时，更希望借鉴国外成熟的税收体系和实施规范，为我国石油行业财税政策的发展方向提供一点参考。
二、有关石油行业税收理论的研究综述
石油行业是关系国计民生的支柱产业，在国民经济中的重要性不言而喻。石油税收是国家石油政策的重要体现，科学的石油税制体系可以促进石油资源合理利用并增加石油安全的保障程度(罗东坤，2005)。多年来，研究石油领域的文献、著作不断涌现，硕果颇丰。总的说来可以归纳为3类：一是就现行的规定及发展状况进行概括性的描述与介绍，二是利用定性和定量的方法，从不同的角度对石油行业税制存在的问题和国外石油税制进行剖析与阐述并提出改进的建议。第三类是围绕石油的可持续性发展、消费、环境保护等方面开展的。鉴于本文写作的目的和出发点，着重介绍关于第二类中比较有代表性的理论观点。
我国石油税费制度沿革经历了创立、发展、改革3个时期，形成了以增值税和资源税为主的现行石油税费制度，对促进我国油气资源的合理开发利用和石油工业的快速发展发挥了重要作用。但是，由于法律规定上的不合理、征收机制上的不规范以及理论认识上的不清晰，导致了增值税、资源税、矿产资源补偿费等在实践中的混乱。
荆红丽(2007)着重剖析了我国油气田企业增值税实施中出现的问题，她采用理论分析与实证分析相结合的方法，提出了一系列完善油气田企业增值税税制的建议与配套措施。
在资源税上，王甲山与荆红丽(2006)认为我国油气资源征收的资源税从量计征不够合理，还有资源税税额与国内矿区使用费费率难以衔接等。这里面暗藏了许多影响因素。随着石油价格的上涨，我国现行的石油资源税费制度与初衷相悖甚远，已经不能适应经济发展的需要。李红欣、杨鲁、孙长远(2006)从石油资源税费制度的现状出发，就石油资源税和资源补偿费的征收比例和征收方式等问题进行研究分析，指出其中存在的问题，并提出相应的建议。
在另外一个大税目――所得税上，张贡生与马衍伟(2007)认为我国石油企业现行所得税法也存在着可以改进的空间，如不配套的石油企业会计制度，不规范的税基界定，频繁更换的管辖规定，不公平的汇算清缴等。王建铭(2005)与张、马得出相似的结论，在所得税改革上他更是主张调整所得税税率，确定税收减免政策，实行完全成本核算和允许固定资产加速折旧，采取其他所得税优惠措施等。
以上理论笔者是具体从税种设计和实施环节上引用与归纳总结的，以便从总体上对我国现行石油财税有一个基本衡量与把握，下文借用和埃克森美孚的税负对比，分析我国现行的石油税收政策对企业的影响，从而为我国石油财税制度提出改革思路和实施的政策建议。
三、中石油与埃克森美孚税负对比分析
为客观认识我国石油企业的税负水平，本文选择世界头号跨国石油公司埃克森美孚与我国石油巨头中国石油天然气股份有限公司(以下简称“中石油”)进行案例分析。这两个公司除了有代表性外，还同为上下游一体化的跨国石油公司，在业务范围、业务类型等方面非常相似，具有较强的可比性。但是上述两家公司业务涉及的国家众多，各国税负差异较大，全面比较难以衡量我国的税负水平，为此重点以其2003～2007年在本土的有关财务和税费数据与中石油进行对比分析，以客观认识我国石油企业的税负水平。
1 企业背景 埃克森美孚是世界超大型上下游一体化跨国石油石化公司之一，由埃克森公司和美孚公司于1999年合并组建而成，业务遍及200多个国家和地区，主要从事油气勘探开发、炼油与化工、营销等业务，拥有员工8万多人。20O7年，埃克森美孚资产总额达到2421亿美元，营业收入3903亿美元，在2008年《财富》世界500强公司中排名第二，在美国《石油情报周刊》2007年12月公布的全球大石油公司排名中列第3位。
中石油是中国油气行业占主导地位的油气生产和销售商，于2000年4月在纽约及香港上市，2007年11月在上海证券交易所挂牌上市。中石油是全球石油石化产品重要的生产和销售商之一，在20多个国家和地区从事与石油、天然气有关的各项业务，主要包括：油气勘探开发、生产和销售；原油和石油产品的炼制、运输、储存和销售；基本石油化工产品、衍生化工产品及其他化工产品的生产和销售；天然气、原油和成品油的输送及天然气的销售。2007年，中石油资产总额达到1395亿美元，营业收入1099亿美元，在2008年《财富》世界500强公司中排名第25位，在美国《石油情报周刊》2007年12月公布的全球大石油公司排名中列第7位。
2 税负对比 以下将通过对两大公司本土实现税费情况进行对比，以客观衡量和反映我国石油企业的税负水平。
中石油本土营业收入低于埃克森美孚，但实现税费远远高于埃克森美孚，而且2006年开征特别收益金。以来税费迅速增加，使中石油本土税负高于埃克森美孚近一倍。其中，中石油本土所得税外其他税负远高于埃克森美孚，尤其是2006年以来，比埃克森美孚高一倍多(如下图所示)：
若将整体的税费结合石油行业的生产流程进行细化对比，则情况如下：从上游油气勘探与生产环节来看，近年来，中石油本土上游税负高于埃克森美孚，其中，所得税外其他税负比埃克森美孚高1～2倍，2006年以来增幅更大(见图3)。
通过以上的分析，可以得出以下结论：
从静态水平来看，中石油在本国的税负高于埃克森美孚在美国本土的税负近一倍，2006年开征石油特别收益金以来尤其明显。
从变化趋势来看，中石油本国税费在增长，而埃克森美孚在美国本土税负却呈下降趋势。
美国为了鼓励本国石油公司发展，在税收政策上给予支持，逐步削减税负；而中国尽管在这方面做了巨大的努力，但是石油企业税负仍然偏重，削弱了我国石油企业的可持续发展能力，也不利于国内石油企业参与国外油气资源勘探开发的市场竞争能力的培育和提升。
四、石油财税政策存在的问题及原因
通过以上两个国内外案例的直接对比，明显可以看出：国内石油行业的税负在国际竞争中是处于相对劣势的，正在进行大刀阔斧改革的石油财税制度仍背着许多包袱，步履维艰，主要表现在制度的设计上、调节的失衡上，在优惠政策上也存在一些问题。以下分别分析这些不足，并与以美国为代表的国际成熟石油财税制度进行比较与借鉴，摸索我国税制改革的方向和可提升的空间。
1 制度的设计 目前我国石油行业采用的是通用税制，在此基础上增添与油气资源相关的税费项目。在这种附属体制下，国内税种不仅名目繁多，更免不了重复征税和操作的复杂化。在具体的税种设计上，却又相对简化，许多设置与油气所处的勘探开发阶段性关联不大，更多是集中在勘探和生产收益分配阶段。石油行业存在的制度问题还表现在以下几个方面：
首先，国内现行很多税目的征收方式和计税依据不尽合理。长期的从量定额征收方法是建立在销售量或自用量的基础上，不是以实际开采量为依据的，更没有按照国际原油市场价格或实际的销售额征收，应该严格遵循国家财税体制改革所推崇的“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，推进对包含所得税、资源税和地方税在内的一些税种和税率的改革。
其次，没有实行石油区块的招投标制度，缺乏石油区块的竞标市场，难以发挥市场机制对石油矿权进行资源配置的作用。这主要源于计划经济时期开始采用的行政授予方式，导致石油公司可以低廉的价格获得矿权。相反地，美国不需要用法规形式规定资源收费额，而是实行国外通行的石油区块招投标制度，将权利授予最具效率的公司，充分反映资源价值级差，提高开发商的内部收益率，同时使政府的收益增大，实现“双赢”。
再次，早期石油税费制度的规定难免单一或固定，它并没有全面考虑影响的因素。从美国税费制度发展的实践来看，使用滑动台阶条款不失为可选之策。含有滑动比例的财税条款有矿区使用费、利润油分成、定金、所得税及成本回收上限。如以产量规模的大小来确定矿区使用费、利润分成和所得税的比率，使得整个石油税费制度建立在随产量规模的增加而台阶式增长的基础上，继而实现不同开采阶段的合理税负分配。
2 调节的失衡
一个有竞争力的石油财税制度不但能促进石油承包方将石油资源的总收益做到最大，从而获得与之匹配的稳步增长的内部收益率，而且还能使政府收益随之趋涨。而这其中起主要作用的是一个充分考虑资源国政府收益和石油承包方权益分配关系的递进税制。
我国的财税政策并没有完全使石油企业生产收益和政府税收收入的天平保持平衡，并发挥确定分配比例和发挥调节的作用。现行的制度是递减税制，再加上已经实施的10余年不变的税负标准，形成低价运行石油企业承担过重，而高价运行政府却未获得相应额外收益的两难境地。因此，将“收入调节型”税费制度变革为“利润调节型”的税费制度，同时钉住石油市价稳定调整并满足政府诉求的财税政策已势在必行。
此外，于2006年起征的特别收益金，政策的实施确实为企业带来了额外的成本。虽然这个政策的初衷是为了调节石油产业上下游企业收入分配失衡的状态并增加对弱势行业的资金补贴。特别收益金是按国际原油的“虚价格”计征的，原本就没有考虑中国的油价并没有与国际实时对接，甚至频频出现倒挂的现象。尤其近年来随着人民币的大幅升值，相对变低的起征点更是让石油企业雪上加霜。而且，它只是从价格的角度出发，也没有考虑不同企业、不同油田的开采成本问题。政策出台时，业内人士预计国内三大石油公司每年上缴特别收益金总计约200多亿元，但2008年实缴了1000多亿元，远远超过了当时的预期，形成对石油企业利润的过度调节，造成企业现金流十分紧张，严重影响了企业的可持续发展能力。
3 优惠政策的缺失 目前的石油行业的税制并没有考虑石油行业和其他行业生命周期的区别，企业税负在整个生产周期中基本是平均一致的。石油行业作为国民经济的重要组成部分，是有一般经济行业的共性及其特性，符合普遍存在的生产周期规律：一个油田从投入开发到资源枯竭总是要经历上升期、稳产期和递减期等阶段。在第二个时期实现单位效益最大化，但是在接下来的时期却要面临利润逐步下降，坚守盈亏平衡点的考验。若一棍子打死，不根据行业的特殊情况适当进行政策调整，会导致石油企业不得不在开发后期要么选择亏损生产，要么在尚存技术潜力的情况下提前废弃油田的非最优选择。
石油行业是资源类的垄断行业，开发的是不可再生的稀缺资源。同样性质的还有煤炭、钢铁行业。但是据相关资料，我国石油行业的税负略高于煤炭行业，远远高于钢铁行业。究其原因可能是国家税收政策对石油行业现行资源税和矿产资源补偿的力度不够，不足以体现国家对石油资源的政策扶植效应。石油税制中也没有鼓励劣等资源开发的政策，这就忽视了我国高达60亿吨难以运用的石油储量，它们因达不到边际收益而无法进入可采序列，但如果通过政策优惠，这些低品位资源是可以开发利用的。
国内现行财税制度还缺乏国外通行的鼓励边际油田开发的优惠措施，不利于目前国内大部分边际油田和边际区块的有效勘探和开发。这方面可以借鉴美国的做法，它在边际石油资源方面采取了多种税收优惠措施，主要包括之前提到的实施矿区使用费滑动费率制，还有折耗优惠政策，新油、重油的生产使用低税率，允许钻井无形成本与开发费用在税前扣减，对小油气公司实施税收优惠政策等。美国的优惠政策条目众多，在矿区使用费上，有免征矿区使用费；对边远地区和海上勘探开发条件较差的油田减免矿区使用费；对低产井减免矿区使用费；根据产量水平采取滑动制矿区使用费；对某一特定数量的初始产量免征矿区使用费、对新增产量减免矿区使用费；对进入开发中后期的油田、边际油田、老井恢复和提高采收率的石油，减免矿区使用费等等。另外还有对轻油和重油区别对待，对重油的矿区使用费减免。在公司所得税方面的优惠有费用升值回收；加速折旧；投资抵免；勘探费用回收前免税。在增值税和进口税收上更是优惠，实行免征。同时考虑到石油勘探风险巨大，允许建立风险勘探基金，海外勘探支出成本化，并拨海外资源勘探补助金，实行亏损准备金制度和贷款担保制度。此外，还通过配套的投资、财税、金融等政策，加大对石油的财税政策支持，以保障、鼓励石油公司进行石油储备。
尽管各国情况不同，采取的优惠政策不尽相同，但其基本的目标是一致的，即：在承认石油投资特点的基础上，采取各种措施减少石油投资的固有风险，保障石油公司的投资利益，与此同时实现保障国家石油储备的更高目标。
五、对我国石油财税政策改革的建议
每种制度都有其存在和发展的“土壤”，对于国际上这些成熟的模式我们不能简单地
照搬照抄，只有不断取其精华并锐意创新，适时适当适度地将其本土化，才能使石油财税制度在特定行业里充分发挥其功效。本着这个原则，本文为我国石油财税制度改革提供以下政策建议。
1 适时建立相对独立、灵活、反映市场价格变化的石油税制 石油工业管理体制经历多番变迁，但国家仍迟迟没有制定石油行业独立的财税法规体系，建议颁布与石油勘探开发生产相关的一套石油法及其附属法规，并组建包括石油投资、国家资源政策在内的真正意义上的完整石油税收体系。它必须能克服原来体系设计和具体设置上的缺陷，是与国际接轨的、能适应石油市场价格剧烈波动的有弹性的、灵活的税收机制。
2 采用符合石油生产周期的动态税率 业内已有人发现，在不改变法人纳税主体的前提下，实行以油田(藏)为对象粗放计征石油税额，并按照石油开发的效益变化规律实行动态税率的政策是有其现实可能性的。各石油公司的基层采油单位在多年的工作中，掌握了油田开发的经济寿命期内整体效益变化的规律，结合这些规律可以设计出与开发阶段和资源高效利用相匹配的税制。
3 针对不同级别的石油储量实行级差税率 级差税率从零数值开始，结合储量规模、资源一定风险上的经济价值，建立相应的分级体系。它适用于难以动用的储量的开发，当然也可以应用于不宜增加税赋的常规储量和优质储量的开发。在一定程度上，这种制度是为了满足石油安全的需要，在现有的技术条件下最大化开发那些按国民经济评价处于经济边界的资源。
4 调整石油特别收益金的征收办法 石油特别收益金是我国石油企业繁重的税负的一个重要原因，它严重影响着石油企业的现金流和可持续发展能力。建议适当提高特别收益金的起征点，也可以通过浮动机制，使特别收益金的征收在一定程度上能随各国货币价值相应波动，当然在具体的设置上也可以采用分级靠档的方式，拉开差距。
5 在服从一般性税制规定的基础上，给石油行业更多的优惠鼓励政策 对边际油田实行税收优惠政策和投资补贴，是美国油气勘探开发常用的优惠措施，特别是对于进入开发后期、成本不断上升、边际收益不断下降的油田，它是确保其正常生产的重要手段。我国大部分主力油田面临着开发和生产风险大、投资大、产量低的现状，又处于开发的后期，因此国家和政府部门给予适当的投资优惠已经是势在必行。除了以上介绍的美国的一些做法外，世界各产油国对石油企业还有很多其他的措施，特别是针对不盈利或者亏损油气田实施的补贴，取消或放宽成本回收的限制等，以加大对石油行业的扶持力度。
6 完善海外风险勘探政策支持体系 中国石油企业早已走出国门，为实现海外油气勘探的重大突破，取得较大规模储量，建议国家设立海外风险勘探基金，对海外油气风险勘探项目给予全额资金支持。对国家批准的项目，石油企业可以申请使用该基金；风险勘探沉没的资金由国家风险基金核销；风险勘探成功则将投资转做国家资本。另外，也可以实行税收优惠政策，例如对海外运回的份额油气视同国内生产，免征进口环节增值税或先征后返；对境外风险勘探发生的费用，允许税前扣除等。
六、结语
国际形势与政策范文3
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国际形势与政策范文4
关键词:Parsons & Whittemore v.RAKTA案;商事仲裁;公共政策
中图分类号:D9
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)15-0295-02
国际商事仲裁是一项当事人各方将他们之间发生的具有国际性或涉外性的商事争议提交由一名或数名仲裁员组成的仲裁庭,由仲裁庭做出对当事人各方有约束力的裁决制度。它以其自愿性、简便性、终局性的特点,已经成为最为常用且有效地非诉讼争端解决机制。在国际商事仲裁中,由于当事人可以自由选择,往往会将一个中立地方作为仲裁地,通常需要向仲裁地以外的国家法院申请承认和执行仲裁裁决,所以就会引发国际商事仲裁的承认与执行问题。由于各国政治、经济、法律、文化、宗教等方面的差异,有些仲裁裁决的程序或者结果等因素会与实际执行仲裁裁决国的公共利益产生矛盾甚至相违背。这时,公共政策会作为维护内国商事交易安全的“安全阀”被援引,以拒绝承认或执行仲裁裁决,从而保护一国的公共利益和法律稳定。比如,我国《民法通则》第一百五十一条规定了公共秩序保留制度,“依照本章规定适用外国法律或者国际惯例的,不得违背中华人民共和国的社会公共利益”。《民事诉讼法》第二百五十八条规定,人民法院认定执行中华人民共和国涉外仲裁机构作出的裁决违背社会公共利益的,裁定不予执行。虽然在我国乃至各国法院仲裁实践中,裁决以违反公共政策作为理由的并不多见,但是,由于“公共政策”一词本身涵义的模糊性,会给实践带来很大的灵活性,容易导致被滥用的趋势。究竟何谓公共政策?由谁来制定这一标准?如何制定衡量是否为公共政策的标准?本文试图从美国一起援引公共政策的案例出发,并结合相关案例及立法实践,探讨作为拒绝承认与执行国际仲裁裁决理由的公共政策。
1 Parsons & Whittemore v. RAKTA案
1.1 基本案情
1962年11月,美国公司Parsons & Whittemore Overseas Co., Inc.(以下简称“Overseas”)与埃及公司Societe Generale de L'Industrie du Papier (以下简称“RAKTA”)签订了一个书面协议,由其在此后管理监督在埃及亚利山德玛利亚的一个工厂。在合同中订立了仲裁条款作为因履行合同行为产生的不同争议的解决方式,规定不可抗力可作为超出Overseas能力范围以致履行迟延的理由。双方的合作因1967年阿拉伯―以色列六日战争的爆发而出现问题。同年6月,埃及政府中断与美国的外交联系,所有在埃及的美国人都被驱逐出境,除非申请得到特殊的批准。Overseas因此被迫放弃当时在埃及已接近完工的工程,并通知RAKTA认为这种迟延是由于不可抗力造成的。RAKTA不同意这种说法,认为Overseas已构成违约,根据合同中的仲裁条款向第三方仲裁机构提出仲裁申请。1970年,仲裁庭作出初步裁决,认为Overseas提出的不可抗力只存在于1967年5月28日至6月30日,且其并未尽力去争取特殊批准,遂作出利于RAKTA的裁决。RAKTA向美国法院申请要求确认执行根据外国仲裁裁决。Overseas对此提出的抗辩全部被地区法院驳回,它的抗辩理由来自于《联合国承认和执行外国仲裁裁决公约》(即《纽约公约》)的适用上,其中有一条关于公共政策的抗辩。它宣称,公约规定如果裁决违反美国的公共政策,该裁决不应该被执行。本案中的裁决是对美国公共政策的违反,应当拒绝。
1.2 主要判决理由
对于Overseas的抗辩,巡回法院认为:
《纽约公约》第5条(2)款(b)项允许法院拒绝执行外国仲裁裁决的前提是“执行该裁决可能与国家的公共政策相违背”。该条款立法背景并未能其解释提供指导。它的前身《日内瓦公约》和1968年公约的草案将公共政策的例外条款延伸至与法律原则相违背和违反根本法律原则。……但是,也许从公约立法的整体背景把握更具有说服力。公约倾向于支持执行裁决,它极好地取代了《日内瓦公约》,认为对于公共政策抗辩的应作狭义解读。对于这种抗辩若作扩张性的构建会削弱公约为去除已存在的执行上的障碍所作的基本努力。……此外,公约本身明确承认的互惠因素建议法院谨慎援引公共抗辩以免外国法院时常将其作为拒绝承认和执行美国作出的仲裁裁决的理由。
因此,我们认为公约中公共政策抗辩应当被狭义理解。只有在执行外国仲裁裁决会违反国家最基本的道德和正义价值时才可基于此抗辩拒绝执行。Cf. 1 Restatement Second of the Conflict of Laws 117, comment c, at 340 (1971);Loucks v. Standard Oil Co., 224 N.Y. 99, 111, 120 N.E. 198 (1918)。
基于公约中对于公共政策条款的理解,Overseas提出的公共政策抗辩可被轻易驳回。Overseas抗辩认为美国在与埃及关系恶化后,官方机构所采取的措施,尤其是国际发展署撤销对于Overseas-RAKTA合同的财政支持,表明作为一名忠诚的美国公民,应当停止在埃及的项目。如果执行一项与国家政策所主张的行为相反的仲裁裁决就是对美国政策的违反。上诉人的这种理解,是将“国家”政策与美国“公共”政策等同起来,这样并未击中要害。把公共政策抗辩解读为一种保护国家政治利益的狭隘工具是对公约有效性的破坏。该条款并不表示把变幻莫测的国际政治依附在公共政策项下。相反,公约起草者所提出的是一种被限制在某一范围内的公共政策原理,而美国签署加入公约的行为表明其已同意这种超越国家的强调。Cf.Scherk v. Alberto-Culver Co., 417 U.S. 506, 94 S.Ct. 2449, 41 L.Ed.2d 270 (1974)。
将美国与埃及近年来关系的不稳定作为拒绝执行该仲裁裁决的原因意味着把一个原本范围狭窄的抗辩变成公约执行机制中的主要漏洞。因此,我们毫不犹豫地驳回Overseas提出的公共政策抗辩理由。
1.3 评析
本案是美国《联邦仲裁法》(Federal Arbitration Act, 简称FAA)与《纽约公约》立法精神的融合,表明美国法院对于国际商事仲裁裁决执行的支持和作为例外性限制,公共政策需在侵害本国“最基本的道德和正义价值”时才可使用的审慎态度。不能够因美国政府的某种行为与商事活动有所涉及,而将其判定为与国家具有利害关系。同样在Northrop Corp. v. Triad International Marketing S.A. 一案中法院认为即使有关国家与当事人的争议有合理的密切关系,美国法院也不愿以公共政策为由拒绝承认或执行。当然,在承认执行的趋势下,美国也存在援引公共政策列外拒绝承认外国仲裁裁决。例如,在Laminoirs-Trefileries-Cableries de lens, SA v. Southwire Company 案中,法院认为,根据法国法征收5%的超额利息(高于和超过其他情况下可适用的市场利率)违反了美国的公共政策。不过,美国有学者指出,该案判决并不具有说服力。它与Parsons &Whittemore v. RAKTA案判决的精神并不一致。法国法中有关法定利率的规则没有真正违反“基本的道德和正义观念”。法国法有意对裁决后的金额课以超出市场利率的利率是为了督促对应付金额进行支付。上述案件表明,美国在判断是否援引公共政策时,国家的概念会被弱化,尽管公共政策的衡量基准是国家,但是并不表示国家的参与一定就象征公共政策的导向。其实在这一过程中,判定的标准非常模糊给予各国法院在决定援引时较大的自由裁量权,不仅在美国,在各个国家都存在这一现象。
2 国际商事仲裁中的公共政策
早期的公共政策主要是构成了对当事人意思自治的外部限制和规范,是国家公权力对私权领地的介入和干预,它事实上是对法院的一个概括授予自由裁量权的条款,旨在司法过程提供一个法律上的安全阀。直到现在,公共政策这一基本功能尚未有根本性的改变,只不过在民族国家林立的现代社会语境中其适用的对象自然而然地由国内合同转移至涉外的司法判决或仲裁裁决以及外国法的适用。
公共政策在国际商事仲裁中主要和仲裁裁决的承认与执行有关,即当事人请求一国法院承认与执行外国法院的仲裁裁决过程中,如果一国法院认为,承认与执行该仲裁裁决有悖于执行地所在国家的公共政策,则可以此为理由拒绝承认与执行该外国仲裁裁决。从这一角度讲,公共政策就是一个“兜底条款”,具有很大的弹性。国际法院几乎可以将所有的事项归结为公共政策的理由,包括没有给被申请人陈述案情或表达意见的机会、违反相关国家的强制性法规、裁决事项按照执行地国的法律属于不能通过仲裁裁决的事项等,统统都可以归结为公共政策的理由。从本身的表达上来讲,公共政策在不同法系国家的名称不尽相同,主要有公共秩序、善良风俗、保留条款、基本原则、国际社会公共利益等等,是个备受争议的概念。
从立法上看,《纽约公约》第5条第2款规定法院可以以违反公共政策为由拒绝承认和执行公约项下的仲裁裁决。但也没有对公共政策的内涵作出定义,曾经有学者希望能够给公共政策限定一个范围或者明确概念,但者是不可能实现的。因为公共政策具有地域和时间的限定,即使在同一个国家,其内涵也会发生变化,如果想要精确定义势必会产生一定频率的更替情况,反而有违法律的严肃性。在这一前提下,国际公约和国内法层面都对其进行了一定程度的解释。《关于以公共政策为由拒绝执行国际仲裁裁决的最终报告》的第四条建议:
(1)如果仲裁裁决违反的仅仅是“强制性的规则”(即性质上是强制性的,但并不构成国家“国际公共政策”的一部分,因此并不迫使法院必须对案件适用该规则)不应成为拒绝承认或执行的理由,即使该强制性规则构成法院地法、合同准据法、合同履行地法或仲裁所在地法的一部分。
(2)一国法院应只拒绝承认或执行那些为构成本国法律制度一部分的“公共政策规则”所禁止的裁决结果,当(i)该“公共政策规则”旨在包括本案涉及的情形;且(ii)承认或执行这一裁决会明显的破坏该“公共政策规则”所保护的基本的政治、社会或经济利益。
(3)当一方当事人提出裁决违反法院地“公共政策规则”的抗辩,如只对裁决本身进行审查并不能确定裁决是否违反“公共政策规则”,且只有对案件事实进行审查才能做出明确判断,则应允许法院对案件事实做这种必要的审查。各国的司法实践将公共政策实体类公共政策和程序类公共政策。前者包括强制性法律或者安全法、根本性的法律原则、违反善良风俗或公共秩序、国家利益或外部关系;后者指欺诈或者仲裁员舞弊、违反自然公正或者正当程序、缺乏公正、缺乏理由明显无视法律等。
反观我国对公共政策的立法,就实践来说,法院以公共政策为理由拒绝外国商事仲裁裁决的裁定微乎其微,主要就是2008年的“永宁公司”案和1988年的“海南木材”案。立法中的公共政策指的就是中国的公共政策和利益,这是法官审查的主要标准。这一做法与目前国际社会的普遍做法有所不同,虽然“国际”公共政策可能会涉及国内当地的公共秩序(前述案例就采取的是这样一种路径),但并不表示在这一制度下当然就是指国内的公共政策。由于国际商事仲裁在地域上的特殊性,它会涉及多个国家不同的社会背景的交互,如果单纯根据具体执行地的文化背景来做出判断可能会不利于跨国交易的开展和争端的解决。此外,公共政策不等于社会公共利益。如果我国法院从保护国家经济利益的角度依据中国的法律概念来解读《纽约公约》下的“公共政策”,则将有损中国法院执行公约义务的国际公信力。
3 公共政策的发展
关于国际公共政策和国内公共中策的划分以及是否存在跨国家的公共政策一直是理论界争论焦点之一。但从Parsons & Whittemore v. RAKTA案中看出,尽管公共政策最终会回归到国内法但是它首先是国际层面的一个问题。现实情况也是更倾向于接受这种观点,当然也有人提出顾虑,认为“国际公共政策”只是存在于涉外案件中的一个术语罢了,本身划分并不准确。因此,产生了国内、多国和超国家公共政策的三分法。这一分类方法考虑到区域性联盟国家或者是国际社会普适价值的问题,是对于“二分法”的细化。从经济学中的效率和公平的角度来看,公共政策涵义的界定确实更符合这样的趋势即坚持并发展二分法,而且融入三分法对“跨国公共秩序”的理论。以二分法为界定的理论框架,既能达成各国在国际商事仲裁中对公共政策理解的方向性一致,简单框架下的含义更好把握,使得仲裁更加有“效率性”;此外融合“跨国公共秩序”的理论,因为“跨国公共秩序”具有超越一国或多国的性质,旨在维护整个国际社会的共同价值和基本原则,它不是“狭隘的”、“自私的”,不是单纯为了保护一国的利益,而应着眼于保护地区或全球的利益,很好的体现了“公平性”。
国际形势与政策范文5
【关键词】资源型城市；区域经济政策；产业援助政策
资源型城市产业转型是一个世界性的普遍问题，发达国家在经济发展过程中也遇到了资源型城市产业转型和发展接续产业的问题。20世纪80年代以来，以美国、欧盟、日本等发达国家为代表，在资源型城市产业转型中围绕资源型产业、城市经济、劳动力就业、环境整治等方面进行了有益的探索和积极的实践，其经验值得我国资源型城市转型和发展接续产业学习借鉴。我国在20世纪90年代才逐步重视资源型城市转型和发展接续产业问题，目前正处在研究和探索之中。因此，研究分析国外资源型城市产业转型实践的成功经验和做法，对我国资源型城市可持续发展具有十分重要的借鉴意义。
一、区域经济调整政策
（一）德国的区域政策。20世纪60年代，多数西欧国家都出现了基础工业区经济增长放缓甚至停滞下降的趋势，从而致使一些以往经济相当发达的区域地位衰落。因此，各国针对本国的实际情况，把对产业衰落区的调整改造作为区域政策的重要内容，早在60年中期，德国政府就制定了鲁尔地区调整改造计划，主要内容是整顿传统的煤钢生产，提高其市场竞争力，同时进行区内产业布局调整，开辟新型产业，拓宽制造业领域，开发第三产业，借以改变煤钢主导的产业结构。1968年，德国政府通过了《煤矿改造法》，规定由政府向购买废弃土地者提供低息贷款用以建设新工厂，对于在这种区域建立新企业的公司，政府提供就业赠款，向在鲁尔北区投资的公司提供相当于投资总额10%的赠款。
（二）美国的区域政策。美国一般很少制定针对资源型城市的产业政策，但是国家曾经为某些区域的经济发展制定了一些区域政策，在这些政策里包括对于资源型城市所采用的一些措施。比如，美国曾为发展休斯顿的经济专门制定了一系列的区域政策，其中包括大量有关解决煤炭矿区枯竭带来经济社会影响的措施。这些区域政策一般比较注重项目扶持和财政、金融工具的使用，较少使用补贴的办法。
（三）日本的产煤地域振兴政策。为了解决国内煤炭产业出现的问题，日本政府于1961年制定了《产煤地域振兴临时措施法》，在该法令中政府规划了产煤地域，除现在正在生产煤炭的地区，还包括煤矿关闭后的地区。该法令中的规划指明了产煤地域振兴对策的具体方向和振兴目标，确定产煤地域经济生活的地域划分和各区域的规划时段。实施规划以各产煤地域经济生活圈为单位，包括以下项目的具体规划：区域的振兴方向、应当振兴的产业、生活环境的改善、就业增加和职业转换等。
（四）法国的区域政策。为确保资源型城市的转型按照国家的意向和目标方向发展，政府采取了一整套财政引导扶持措施。一是财政补贴和奖励制度。设立“地区开发奖金”，主要为在资源型地区尤其是重点开发区创办工业企业或第三产业经营活动的企业主发放奖金。在地方设立“第三产业经营活动地方奖金”及“科研活动地方奖金”等。二是低息贷款。主要通过农业信贷银行等金融机构发放。农业信贷银行的贷款利息较低，分为短期贷款（2年以下）、中期贷款（15年以下）和长期贷款（30年以下）三种形式。贷款用于兴办大型整治工程、环境保护等。三是税收优惠。为吸引企业家到资源型城市创办工业企业或第三产业，政府还为其提供各种税收优惠，包括行业税、劳工税、不动产转让税以及各种社会捐税和分摊等。政府规定：新办企业和公司享有的国家“开发津贴”（包括奖金、投资补贴、减免税等），最高额可占其投资的1/4，厂房地价减收1/4，能源、运输降价收费，工厂投产后的5年内免交或减交营业税、免征公司税和红利税。凡从巴黎等大城市迁来的500平方米以上的工厂，提供60%的拆迁补贴，迁来的办事机构、行政管理机构和科研机构等可享有其投资费用10%～20%的补贴。对在老工业区的新办企业或公司免征地方税、公司税和所得税3年，期满后仍可享有2年50%的减税优待。
二、产业援助政策
（一）美国的产业援助政策。美国建立了社区赔偿基金和专项保险机制，这是由政府、公司和工会组织注入社区基金，用做赔偿、搬迁和再培训费用，而不是对产业的补贴。建立这种基金的主要原则是让工人和公司都为这项基金作出贡献，保证各方都成为受益者。
（二）日本的产业援助政策。对于采掘业的援助比较有代表的是日本，主要采用财政援助方式。地方财政是产业援助政策的主要经济来源，地方财政援助政策包括产煤地域振兴临时支付金、产煤地域开发事业费补助金、地方支付税的特例三种。
（三）德国的产业援助政策。德国对资源型城市采取过财政援助的办法。比如在20世纪70年代和80年代，联邦政府一直对德国鲁尔地区的煤炭、钢铁等部门进行补助，尤其是对煤铁等矿产品的价格补贴。德国政府计划通过补助使这些老的传统工业再创竞争力，但补助并没有带来积极的效果。在高投入、高资助以后，鲁尔地区仍在进一步衰落，对传统大工业的资助是得不偿失的。因此，政府调整了对老工业基地的资助办法，减少了钢铁、造船等部门的资助，只资助其环保等项目，节省下来得资金用于帮助该地区投资生产新产品，扶持当地新型产业、服务业和中小企业的发展，以创造新的就业岗位。同时资助再就业培训，使从传统大工业裁剪下来的人员，能够在新的岗位上就业。
三、启示
通过比较国外具有典型特点的资源型城市产业转型模式可以看出，发达国家资源型城市在产业转型过程中，成立专门机构并及早制定接续产业的发展规划、发展接续产业方面和人员安置等方面都积累很多成功的经验。我国资源型城市产业转型和发展接续产业要注意借鉴其他国家资源型城市的这些成功经验。
（一）成立专门机构，及早制定接续产业的发展规划。一是要成立专门领导机构、协调城市产业转型。二是要及早科学制定接续产业发展规划。
（二）采用多种手段推进接续产业发展。一要注意依靠市场机制提高资金和技术的使用效率，要依据市场信号，重点投资一些市场潜力大的产业和企业；二要扶植新型产业和高新技术的发展，并且资金使用要主要放在技术投入和设备改造上。三要增加融资渠道，有效利用国有商业银行、城市商业银行、期货公司等金融机构和非金融机构等不同的融资渠道。
（三）注重人力资源开发与配置。一是要加强职业培训，鼓励个人创业。由于资源型产业的大多数从业人员文化素质较差，技能较为单一，很难适应新型产业的需求。因此，必须注重对其进行有针对性的职业技能再培训以促进其就业或个人创业。同时，要为其提供就业需求信息以促进尽快就业。二是要制定鼓励个人创业的优惠政策，通过提供技术支持、资金支持等手段帮助和扶持个人创业。三是要加强社会保障体系的建设，保证解决资源型企业大量职工的失业问题，保持社会的安定。
参考文献：
[1]闫丽珍，闵庆文，成升魁.资源型城市产业转型模式研究进展[J].矿业研究与开发，2006（3）：1-3.
[2]张冬冬.国外资源型城市产业转型及其对我国的启示[J].资源与产业，2009（3）：8.
[3]张文忠，王岱，余建辉.资源型城市接续替代产业发展路径与模式研究[J].中国科学院院刊，2011（2）：136-137.
国际形势与政策范文6
[关键词] 有限理性 模型 房地产政策
一、前言――中国房地产政策背景
2001年，中央195号文件确定银行资金对房地产开发仅仅起辅助推动的作用，不能成为房地产开发的主要资金来源。房地产企业取得相关土地开发资质后自有资金应不低于总投资的30%，商业银行在项目施工近尾声时可向个人发放不超过房价80%的按揭贷款，同时允许商业银行提供房地产公司少量的流动资金贷款。
2002年，中央对房地产金融进行了一次大检查，目的在于评估195号文件的落实情况。本次检查后房地产行业暴露出许多当时房地产发展的不良现象，主要集中在违规放贷上，表现为对“四证”――《国有土地使用证》、《建设用地规划使用证》、《建设工程规划许可证》、《建设工地施工许可证》不全项目发放贷款，在开发商自有资金尚未达到开发项目总投资30%的情况下发放房地产开发贷款，严重违背了195号文件的精神，房地产金融违规现象并未得到有效遏制。
2003年，随着2月《2002年货币政策执行报告》的披露，6月121号文件适时出台。该文件是对195号文件精神的具体化，主要内容为商业银行不得向未取得“四证”的开发项目发放任何形式贷款，并不得向房地产开发企业发放用于缴交土地出让金的贷款，一定数额的流动资金贷款只能用于施工所需设备，禁止为房地产企业垫资，个人住房贷款只能在住房主体结构已封顶时发放。遗憾的是，121号文件收效并不十分显著。
2004年，中国银监会2月《商业银行房地产贷款风险管理指引（征求意见稿）》。
“指引”以非常具体和富于操作性的方式，对商业银行房地产信贷风险管理做出了要求。意见稿的主要内容是建立核查制度，商业银行应当加大监督力度，对内部职能部门和分支机构进行房地产贷款发放质量的年度全面稽核，并形成报告；规定具体的违规惩戒措施；要求商业银行在对房地产企业的贷款前做详细调查。
2005年，总理在政府工作报告中明确提出，2005年“将重点抑制生产资料价格和房地产价格过快上涨”。对住房贷款利率和公积金贷款利率有一定的上调。此次通过利率的调控并不是从紧缩开发商和土地供给上，而是从需求上调控，房地产商对此政策反应温和，老百姓却态度激烈，普遍人认为央行调整利率受影响最大的是普通买房人。3月，国务院办公厅下发《关于切实稳定住房价格的通知》，这份《通知》针对房价上涨过快的现象明确提出八点要求，即“国八条”。第一条要求高度重视稳定房价，第二条要求切实负起稳定住房价格的责任，其余六条均为调控房价的具体政策路径，包括大力调整和改善住房供应结构，严格限制被动性住房需求，正确引导居民合理消费预期，全面监测房地产市场运行，积极贯彻调控住房供求的各项措施，认真组织对稳定住房价格工作的督促检查。4月，房地产形势座谈会召开，中央再次强调抑制房价过快上涨势头是宏观调控的一项重要任务。5月11日，国务院办公厅转发了建设部等七部委联合出台的《关于做好稳定住房价格工作的意见》，《意见》要求遏制投机性炒房，控制投资性购房，鼓励普通商品住房和经济适用住房建设，合理引导住房消费，促进住房价格的基本稳定和房地产业的健康发展。实行实名制购房，“期房”将禁止转让，预售商品房在住房未竣工前不得转让，推行商品房预销售合同网上即时备案，防范私下交易行为。5月26日，国税局发出《关于进一步加强房地产税收管理的通知》，明确要求以契税管理先缴纳税款、后办理产权证书（简称“先税后证”）为把手，加强部门协调配合，实现房地产业诸税种间的有机衔接。
二、政策模型对于解析中国房地产政策变迁的现实意义
政策模型作为公共政策的一种分析途径，具有简化现实社会问题的作用，有助于人们更好地理解社会的一些复杂现象。政策模型更是现实社会中一些利益群体价值的缩影，这些价值之间的相互关系往往体现了政策模型的归纳和分析能力。中国房地产政策作为一个客观现实的产物，与政策模型应当具有一定的联系性，这也正符合了政策模型应当以现实生活为参考依据的要求。房产政策一直关乎多个群体的利益，这其中包括政府，公众，房地产企业，甚至包括寄生于房产企业下的众多建筑装潢装修公司，可见房产政策是一种政治妥协的产物，这需要兼顾各方的利益诉求。但是，我们可以看到，在中国，房产政策历来是一个争论的话题，“这些政策制定的对不对？落实后到底有没有成效？”等等问题一直受到人们的关注，为什么一直以来大家对房产政策都抱以希望，到最后却有所失望，不在于这个政策能带来多大的社会效用，而是这个政策不是人们所想的那样容易制定，政策制定以社会实际情况为参照，但房产政策兼顾的利益群体太多，往往不容易制定，不容易制定好，所以引入政策模型进行研究，可以对房产行业做一个抽象的概括，可以提取一些有分析价值的内容，可以让人们思考房产政策的社会效果和心理趋势，思考和预测未来的发展，为房产政策分析提供多种途径。
三、有限理性模型解析中国房地产政策
有限理性模型是美国著名学者赫伯特・A・西蒙在对传统理性主义总结和批判的基础上提出的，认为在现实生活中很少具备完全理性的前提。因为，人们很难对每个政策产生的结果具有完全的了解和预测，常常要在信息不完备的情况下根据主观判断进行决策。现实生活中决策者的理性是界于完全理性与非理性之间的有限理性，他们不是“经济人”，而是“行政人”。行政人的价值取向和目标往往是多元，受到多方面因素的制约，经常处于变动状态且表现出冲突特征。由于认识水平和能力的有限，以及客观环境因素的制约，所作出的决策往往是一种满意解，也可以理解为是一种次优决策，并能满足需要就行。
中国房地产行业所涉及到的利益群体很多，并受整个市场自身调节的影响，政策制定者往往很难掌握到反映行业发展的完备信息，特别是在早期将房地产作为调控目标的时候。这时决策者只能是以一种个人的价值取向去断定整个房产行业的发展，而不是从一个宏观长远的角度去制定一个符合实际情况的政策。2001年的195号文件仅仅体现了决策者只能在当时断定出房产行业应当在行政审批的制度下进行监督，因此对某些房产企业在市场准入方面进行一定的限制，如“四证”的办理和批准，都是对房产企业自有资金的衡量，并判定房产企业是否有能力涉足房产行业。在当时，国家并不知房产行业的发展在拉动经济的同时，是否会有一些负面影响和不良现象的产生，因此只能去规范它，而不是去鼓励或者抑制它，在某种层面上，这些政策往往是“试金石”，决策者希望这样的政策有一定的作用，但不知道这样的作用是好是坏，是大是小，但决策者明白制定政策带来的作用远远大于不制定政策的作用。遗憾的是，195号文件一直没有得到有效实施，房地产企业往往用流动资金贷款交纳土地出让金，获得“四证”，同时申请开发贷款，而施工单位为了单位效益往往垫资修建，项目地基一打好就开始进行个人的按揭贷款，施工单位也常常无力发放民工工资。这些不良现象都是决策者在制定政策时无法预测到的，而这些不良现象也是信息不完备程度的体现，坏现象越多，信息越不完备，所制定的政策所产生的实际效果也不如人意。因此我们可以形成这样一种逻辑：次优决策和最优决策之间，如果按照有限理性模型去分析，必定存在一定的差距，这种差距往往取决于信息完备程度，而这些差距表现为最优决策预期效果和实际社会效果之间的差距。
(1)f(y)=f(x)(x>0)(2) f(y)=f(x)(x>0)
图1中，随着变量X信息完备程度的增加，决策者掌握的信息资源增加，基于有限理性的决策者所制定的次优决策效果渐渐趋近于理想的最优决策效果；（无箭头的竖线表示最优决策下的预期效果）
图2中，随着变量X次优决策预期效果的增加，使最优决策预期效果和实际社会效果之间的差距逐渐缩小。（无箭头的横线表示最优决策下的预期效果）
参考文献:
[1]陈庆云:公共政策分析[M].北京:中国经济出版社，2000
