摘要:单耗管理，作为海关加工贸易管理的基础和核心，在海关加工贸易监管工作中发挥着重要作用。随着加工贸易创新发展和海关各项业务改革的不断深入，改进单耗管理已经迫在眉睫、势在必行，本文主要根据加工贸易发展现状，分析了现行单耗管理模式的问题，研究了单耗管理的特点和规律，进而对下一步加工贸易改革创新提出政策建议。
关键词：海关;加工贸易;单耗;管理模式
单耗管理，作为海关加工贸易管理的基础和核心，在海关加工贸易监管工作中占据着重要地位，也发挥着重要作用。根据加工贸易发展现状，本文通过对部分有代表性的加工贸易企业进行调研，结合加工贸易产业实际，从现行单耗管理模式对限制加工贸易发展的因素表现、执法风险、关企关系等方面进行深入分析，进而对下一步加工贸易改革创新提出政策建议。
一、单耗管理的特点及发展历程
1.单耗的含义及单耗管理的特点
单耗是指加工贸易企业在正常加工条件下加工单位成品所耗用的料件量[1]，单耗包括净耗和工艺损耗。净耗，是指在加工后，料件通过物理变化或者化学反应存在或者转化到单位成品中的量。工艺损耗，是指因加工工艺原因，料件在正常加工过程中除净耗外所必需耗用、但不能存在或者转化到成品中的量，包括有形损耗和无形损耗[2]。单耗管理主要有如下特点：①基础性、过程性。单耗管理是加工贸易管理的基础，贯穿于海关加工贸易监管链条的全过程。在手册设立环节，单耗数据是手册进口料件数量和出口成品数量之间的重要纽带；在中期核查环节，单耗核查是检查企业生产情况是否正常的重要手段；在后期核销环节，单耗核定是准确界定保税料件征、免、补税的重要尺度。②技术性、复杂性。单耗管理是一项相对复杂的、技术性较强的工作，光凭海关自己无法做好，需要充分利用社会资源共同管理，需要相关政府部门、行业协会、企业都参与进来。③规范化、标准化。单耗管理遵循“如实申报、据实核销”的原则，加工贸易企业应如实申报单耗，海关根据企业申报或海关核定的单耗进行核销；同时，以“单耗标准”为抓手，通过标准的刚性管理，引导企业规范经营，提高技术水平、促进产业升级。
2.单耗管理的发展历程
单耗管理随着加工贸易的发展从无到有，并随着加工贸易监管模式的变革而变革。2002年《中华人民共和国海关加工贸易单耗管理办法》（总署第96号令）的实施和单耗数据库的推广使用统一规范了海关对单耗的管理，使单耗管理走向了制度化管理。2007年，为适应加工贸易发展形势及海关监管改革的迫切需要，海关总署出台了新的《中华人民共和国海关加工贸易单耗管理办法》（总署第155号令），使单耗定义更加规范化，单耗标准更加刚性化、单耗审核更加科学化。多年来，海关不断探索和改进单耗管理模式，不断提高单耗管理效能，单耗管理在加工贸易管理中的重要性日益彰显。
二、单耗管理在加工贸易中的作用
一是作为桥梁，建立成品—料件的对应关系，根据单耗关系可以知道成品的料件使用情况，完成保税进口料件的监管，没有了单耗数据，加工贸易进出口数据的逻辑管理就无法建立，整个加工贸易的管理链条也会被打断。二是作为风险分析的工具，单耗数据是一个十分有效的监控指标。有经验的关员通常可以通过对单耗数据异常企业的监控而发现走私、违规的线索。目前单耗管理作用没有完全发挥的一个主要原因，就是大家都把关注点放在了怎样准确审核单耗数据上，而没有把重点放在单耗数据的风险应用分析上。
三、现行单耗管理模式存在的主要问题
1.企业的管理模式和海关对单耗申报的要求有比较大的差距
对于大部分企业来说，企业虽然能准确统计几个时间点的单耗数据，却仍然不能和海关要求的单耗数据准确对接。在当前单耗管理的模式中，企业存在三个时间点的单耗数据，一是企业生产的实时单耗数据，二是企业在进出口环节时的单耗数据，三是企业在向海关进行申报时的单耗数据。按照海关的要求，企业应该向海关申报的是手册或者账册核销周期内的实际单耗，以当前企业的普遍运营模式来看，两者的单耗数据存在差异，多数企业无法按照海关的要求准确申报单耗。
2.单耗标准的制定存在一定的局限性
一是单耗标准覆盖率低，涉及商品品种仅占加工贸易商品的百分之三十左右，许多商品仍无法参照执行；二是单耗标准适用面窄，一个单耗标准往往只涉及某种商品的单一规格和型号，其他规格和型号都不能适用；三是商品更新换代速度快，而政府部门制定单耗标准耗时较长，往往标准一出来就过时了；四是企业生产设备、工艺具有多样性，统一的单耗标准难以符合所有企业或大部分企业的生产实际，造成部分单耗标准缺乏普适性、科学性、合理性。与企业的快速发展、产品的更新日新月异相比而言，虽然海关近年来在单耗标准和单耗风险参数的制定上已经做了大量的工作，但仍然难以掩盖单耗标准覆盖率低，单耗参数数量少的现实。
3.单耗审核专业性强，审定关员难以保证准确审核所有单耗数据
单耗涉及到了每一种产品的构成，具体的生产流程和生产工艺，即使是企业本身的技术人员也要经过若干时间的积累和沉淀才能准确把握相关的数据。因此，由于审定关员的商品知识不足、对企业生产工艺流程不熟悉，缺乏专业的技术手段等各种客观条件的限制，海关审定单耗时往往只是遵循经验主义，以审定关员的主观判断和掌握的常规性知识来进行审定，审定关员很难准确审核所有单耗数据。
4.无法实现对加工贸易全过程的有效监管
由于申报单耗是平均单耗，海关在不同环节核实申报单耗会存在一定“误差”。“误差”的存在，会造成企业申报不实的“假象”，同时也会给关员“寻租”等不廉洁行为提供生存的土壤。如在成品出口环节，由于申报单耗的特点在实际查验过程中或多或少与该批出口成品的实际单耗产生的差异，这一现象在查验环节普遍存在，使出口查验环节对单耗的核实难以真正实现应有的意义，而出口环节核实单耗的准确性是实现加工贸易全过程有效监管的重要环节，同样的问题在后续核查中也会发生。
四、完善单耗管理模式的相关建议
既然现有的单耗管理模式出现了种种问题，那么如果企业不按照现有的方式申报单耗，海关在实际监管中将如何获取单耗？如何实现单耗管理？笔者认为通过建立以追溯制度为基础，风险监控为核心的耗料管理模式，作为现有单耗管理模式的补充，是解决问题的有效手段。海关总署在加工贸易深改方案中提出工单、单耗和耗料三种监管方式[3]，当前工单和单耗模式已经实现，但耗料方式还没有实现。本文拟通过落实耗料管理模式实现手（账）册的申报、核销，真正完善加工贸易深化改革申报体系。耗料管理模式，是指企业在账册核销前以电子账册项下成品为单元向海关申报料件耗用量，完成核销作业；海关依据企业申报料件耗用量由系统自动生成各成品对应的单耗，以系统自动生成的单耗数据为重要风险监控要素开展风险监控分析；在企业建立的耗料追溯制度基础上，并以此为依托强化前中后期海关实际监管，实现稽核查和缉私部门按企业实际耗用量核定企业库存的新型加工贸易管理模式。该模式注重以市场为导向，充分发挥了经济活动中市场的决定性作用[4]，以企业的生产实际为基础尊重客观规律，建立加工贸易企业诚信自律机制，积极引导企业自主开展相关加工贸易业务。另外，该模式简化了海关业务流程，实现了“管精、管少、管好”，有效提高了海关管理效能[5]。
1.该模式对企业带来的优势
①契合企业生产行为，突出企业主体责任。强化企业作为市场主体的自律管理，厘清企业自律责任和海关监管权力的边界，突出企业的申报责任和要求，账册管理报核模式更贴近企业生产实际。将申报的责任明确交还给企业，企业应承担因申报不实或不规范而引起的法律责任。海关仅为企业提供申报的程序性规范和要求，企业按照该规范和要求，结合生产实际情况向海关申报后，海关不再进行实质性审核即接受企业申报，并以此作为计算企业进、出、转、销、存的依据。②以“申报总耗”代替“申报单耗”，力求实现自动备案、准确核销的基本目标。创新企业备案及核销方法，以企业为单元，采用“记账式”管理模式进行管理，从而实现手册自动备案、自动（滚动）核销。允许企业不在手册备案环节备案及申报单耗，仅在备案资料库中备案进口料件及出口成品的品名、商品编码、计量单位、规格型号等信息，无须形成对应关系；在成品出口环节，向海关申报出口报关单，同时应通过辅助系统向海关申报料件、成品的对应关系及各项成品对应料件的总耗用量，总耗用量包括净耗耗用量及损耗耗用量两部分，系统根据逻辑规则自动计算得出该批成品对应料件的净耗、损耗及单耗数据，同时系统对单损耗各数据做最基本的逻辑检控，对于不通过逻辑检控的予以转人工审核处理。对于通过的数据则留存在海关辅助系统中为海关监管提供风险分析及后续监控的依据；手册核销前，全部成品已经出口完毕，系统根据总耗用量对手（账）册中的料件底账进行相应扣减，并结合企业生产实际做好边角料、残次品等各种物料形态的处理工作，从而实现自动核销。
2.该模式对海关带来的优势
①依托耗料追溯制度，实现加工生产全程监管。以企业建立耗料追溯制度为基础强化内部管理，简化申报手续、提交单证等作业内容，统筹展开新型加工贸易监管工作，研究准确计算企业实际耗用量的方法，以计算企业实际耗用量代替单耗折算的耗料核算方式贯穿前、中、后期监管环节，确保耗料数据准确、客观、可追溯。海关通过前期的耗料追溯资质审批、中期的耗料追溯核查、后期的耗料追溯验证可实现对加工贸易企业耗料情况的全过程监管。②减少关员审核责任，化解廉政的风险。新模式下单耗数据根据企业申报的耗料由系统自动生成，既更贴切了企业的生产实际，又减少了关员无法承担的准确审核单耗数据的责任，有效改变了原有模式下部分关员仅凭感性认识和经验主观审核单耗，从而产生执法不统一、不科学的现象，切实降低廉政风险。③建立多领域多环节多维度监控，突出监控重点，完善加工贸易监管链条的风险监控，确保信息全程可溯，结果真实可靠。第一，系统生成的单耗可以从以下方面重点开展监控分析：一是生成单耗是否超单耗标准、生成单耗与单耗风险参数是否存在较大差异；二是生成单耗与企业历史单耗水平是否存在波动较大或长期不变；三是生成单耗与同行业相同或类似产品的单耗是否存在较大差异；四是企业所耗用料件构成和比例是否合理。第二，针对重点行业单耗特点对行业进行企业画像聚类分析，开展对同类行业项下企业类似产品的横向比较，通过对单耗的分布分析图聚焦异值企业，并进一步对该企业料件、成品的进、出、转、销、存和单耗等情况进行全面分析，根据分析结果将高风险企业移交核查部门对风险点核实；第三，以企业为单元对单耗历史数据进行动态分析，加强对料件、产品的纵向比较，通过对料件成品进出平稳度，结合企业资信情况、稽核查查获记录、口岸查验情况等开展综合研判，并根据研判结果将高风险企业移交核查部门对风险点进一步核实。第四，加强对重点商品的分析，拓宽情报渠道，对走私动态和国内外商品需求变化，重点关注敏感商品、高价值商品、高税率商品，开展监控分析，对发现的风险及时处置。④有效提高单耗实际管理能力，突出实地验证力量。在耗料管理模式下，单耗作为加工贸易监管的基础和核心的地位没有改变、单耗作为贯穿于加工贸易管理全过程的重要链条没有改变，只要通过强化实地验证能力就可以真正提高实际监管效能。前期做好单耗基础工作，包括辅导企业追溯制度的建立，单耗参数、单耗标准以及规范申报规则的制定、审定和修改；中期做好单耗风险分析工作，对行业、企业及商品存在的单耗风险进行分析，下发处置建议；后期强化实地验证能力，开展单耗核查，配合稽查、核查等部门做好单耗的实地核定，为稽查、核查提供有效技术支持。
参考文献：
[1]中华人民共和国海关总署.海关总署令第219号《中华人民共和国海关加工贸易货物监管办法》[S].2014-03-12.
[2]中华人民共和国海关总署.海关总署令第155号《中华人民共和国海关加工贸易单耗管理办法》[S].2007-01-04.
[3]海关总署办公厅.海关总署办公厅关于印发《海关深化加工贸易监管改革实施方案》的通知（署办发〔2019〕24号）[S].
[4]《海关总署关于深入推进“放管服”改革优化加工贸易监管的若干意见》（署企发〔2019〕205号）[S].
[5]崔立年.关于改进加工贸易单耗管理的思考[J].海关研究.
作者:黄妍 刘宏波 单位:东莞海关
