乡村振兴下人口老龄化的法治思考

2022-09-21 16:46:24 来源:写作指导

摘要:本文以昆明市西山区碧鸡街道为例,实证调研农村老龄化问题的现状及原因,分析我国农村人口老龄化目前存在的突出问题,以期从完善立法体系和加强司法执法两个方面解决农村人口老龄化问题,加强法治保障,助力乡村振兴。

关键词:农村老龄化;农村养老体系;乡村振兴

一、人口老龄化简述

(一)概念

人口老龄化是指人口生育率(某地区在某时段内人口总出生数与相应人口中育龄妇女人数间的比例)降低以及人均寿命延长导致的某一区域总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加导致的老年人口比例相应增长的动态。

(二)判断标准

世界上大部分国家遵循1956年联合国所颁布的《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准,如果一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时,则说明该国家或地区进入老年化。我国界定60岁以上为老龄人口。

(三)农村人口老龄化现象

在社会人口老龄化的大背景下,因物质条件缺乏、基础设施建设不完善、人口比例结构失衡、思想道德水平滞后等特有原因,导致农村地区老年人口比例攀升、养老条件不足、农村老年人口生活质量较低、基础性保障差等具有突出地区特色的农村老龄化现象。

二、农村人口老龄化的现状及原因分析

农村老龄化并非我国特有现象,其与各地经济社会发展乃至人类社会发展都有紧密联系,并将长期存在。目前我国农村人口老龄化问题主要表现在:

(一)收入少

我国是一个农业大国,典型的城乡二元经济结构导致了城乡居民收入差距一直不断扩大,农村老年人口增收困难。从2021年12月在碧鸡街道采集的200份调查样本来看,95%以上人口主要经济来源为务农或务工,每年仅有7%~8%的人口有余款,87%左右仅能达到年收支平衡,仍有2%~3%的居民存在入不敷出、欠有外债的情况。据此可推测,大部分人在有劳动能力时都难以有存款,仅能满足当时的生活开支,因此无法为年老时预留足够的养老储蓄。随着时代的发展,生育率普遍下降,人类寿命逐渐延长。以碧鸡街道为例,随着公共卫生条件的不断优化和医疗水平的不断提升,目前街道下辖的8个行政区均已配备专门的卫生所,以保障社区居民基本看病就医需求,街道的人均寿命在近20年间有了明显提升。按照当前人类健康趋势,平均寿命会不断延长,这也意味着劳动年龄的延长,会加剧农村养老负担。

(二)养老难

由于农村地区物质条件和基础设施相比城市较为薄弱,农村老年人的生活质量与城里老年人相比普遍偏低,养老保障水平相对滞后。以碧鸡街道为例,下辖社区多为行政村级别,目前尚无配套健全的养老院、疗养院等保障设施。而且,年轻劳动力大多不愿留在农村,大量劳动力向城区流动,以谋求更好的工作,从而提高生活条件。调查样本数据显示,街道下属辖区近一半青壮年在外务工,老年人口占比高达32.3%,此现象在我国农村地区普遍存在,这也进一步导致了老年人口在农村总人口中占比不断攀升,加剧养老困难。从我国国情来看,农村地区人口老龄化与我国人口老龄化成因存在诸多重合,生育率降低和人均寿命延长是主要原因。20世纪,我国实施了计划生育政策,目前处于主要劳动力阶段的人群大多出生于该时期,且有一部分是独生子女,这就导致其在老年人赡养问题上力不从心。随着工业化城镇化的快速推进,农村年轻劳动力向城市流失严重,留守老人、留守儿童相应增多,引发一系列社会问题。就老龄化对农村地区的影响来看,主要有以下三个方面:一是对农业生产的影响。2020年我国农业劳动力中30岁以下人群比重仅有17.8%,而50岁以上的则有36.4%。农村劳动力大量持续向外转移,一些地方农忙季节缺人手、务农劳动力老龄化、农业兼业化副业化问题日益突出,“谁来种地”“地怎么种”成为迫切需要解决问题。二是对农民生活的影响。近年来,农民的医疗开支和养老开支大幅增加且比重上升,加上农村地区基础设施薄弱等原因,农村老龄人口在看病就医问题上仍存在一些瓶颈。三是对家庭社会的影响。近年来,农村留守老人问题突出,村庄空心化、家庭空巢化现象日益明显。

三、对农村地区人口老龄化的法治思考及建议

法律对于社会有指引、评价、教育、预测和强制五种规范作用。笔者认为,对于农村地区人口老龄化治理可以从立法与执法的角度出发,综合法律的调节作用,融合乡村振兴发展政策,根据农村特有的地区属性,针对突出问题制定具有针对性和高效性的治理措施。

(一)完善立法体系,缓解因农村老龄人口收入少的问题

一是改进立法滞后现状。新中国成立后,我国已先后制定多部有关保护老年人的法律法规,但总体来看,应对老龄化、保护老年人权益的法律法规无论是从数量上还是完善程度上,都滞后于人口老龄化发展的速度,无法充分适应人口老龄化的需要,对于农村地区人口老龄化问题的针对性更是不强。随着乡村振兴战略的不断实施,我国大部分农村地区经济发展水平与人民生活水平大幅提升,完成了部分产业与发展转型,而现行大部分法律颁布的时间较早,无法适应目前的发展状态,缺乏进步性与前瞻性,立法主体应在准确调研和掌握我国农村地区最新发展现状与趋势的基础上,制定、完善并出台与时俱进的规章制度和相对健全的农村养老保障体系。在治理地区性人口老龄化问题时,各地政府应加大公共财政支持力度,扩大公共服务覆盖范围,统筹城乡养老服务设施建设,进一步提高农村居民最低生活保障、农村居民新型养老保险、农村新型合作医疗保障水平。近几年的中央一号文件和有关政策,对于完善农村养老和社会保障制度采取了不少措施,取得了显著成效;但仍有部分农村老年人存在看病难、就医难等问题,因此政府应继续提高新型农村合作医疗补助标准,积极推进异地结算,不断探索改进农村社会养老保险制度与其他养老保险制度衔接整合的政策措施。

二是借鉴他国先进经验。我国在农村人口老龄化立法过程中应充分学习国外先进经验,国外对于农村养老保障体系有近百年的探索历程,例如德国1957年颁布的《农民老年救济法》规定所有农民必须参加养老保险,属于强制性的法定保险。1995年颁布的《农业社会改革法》将农民养老正式纳入社会保险领域而不再是社会救济领域。上述法律对于我国具有很强的启发意义。首先要从根本上保证农民养老储蓄的充足,在农民自身无法保证其养老支出的情况下,国家可以出台农村居民社会养老保险制度,通过强制性手段为农村老龄人口提供养老保障。我国自2009年开始实施新型农村社会养老保险试点,三年后基本实现了制度的全覆盖。然而在近几年,该制度的可持续运行正面临激励政策缺失、资金筹集保障机制缺失、监管机制缺失、制度衔接机制缺失等突出问题。因此,在对相关制度的探索过程中,应充分借鉴国外先进经验,结合自身情况,建立高效可行的中国特色农村养老体系,旨在使农村老年人权益的保障与救济日益与城镇老年人口趋同,体现人权平等的基础法治思想,进一步缩小城乡发展差距,促进社会经济稳定发展。

(二)提高战略效率,缓解农村老龄人口养老难的问题

一是持续振兴乡村经济。政府部门应持续加强农村基础设施建设,按照衔接配套、标准提高、建管并重、加大投入、规划引导的要求,统筹农村生产生活及服务设施,全面提升农村生产生活条件。农村劳动力大量流向城市的根本原因就是城乡发展不均衡。自2017年12月召开的中央农村工作会议首次提出要走中国特色社会主义乡村振兴道路,并清晰划定乡村振兴战略的时间表和路线图开始,乡村振兴战略中产业振兴和人才振兴相关工作已取得大量示范性成果,通过对农村地区的产业引进、规划指导、安置帮扶等具体策略,使农村地区逐步向现代化、机械化、智能化迈进。引进农副产品电商、开发生态农村旅游产业、落地大型企业工厂等举措充分利用了农村地区资源,提高了农村土地与资源的利用率,有利于留住农村青年劳动力,使其回报家乡的观念不断深入、条件不断优化。从碧鸡街道办以往的工作经验来看,各社区可以继续牵头开展农村地区各项产业转型升级工作及项目,发展特色农副产品外销等,以缓解人口老龄化的冲击。

二是加大老龄化违法问题执法力度。农村青年劳动力不断流失,会导致部分农村留守人口过多、区域治安环境不稳、犯罪活动频发等社会问题,公安及司法部门要进一步加大执法力度,有效打击和震慑各类违法犯罪。此类以老龄人口为主体的犯罪行为往往分为两种:一种是老年人是受害者,另一种是老年人是施害者。老年人因其年老体弱、耳目不灵、手脚不便等特点,容易受到不法分子的侵害,成为被欺凌、虐待和遗弃的对象。同时,受心理、生理条件影响,再加上其处于较落后农村地区等原因,农村地区的老年人口犯罪率也在上升,犯罪行为所触及的类型主要集中在奸淫幼女和猥亵儿童。此类问题社会影响恶劣,相关部门应加大执法、普法力度,严厉打击此类犯罪行为,加大处罚力度,以发挥法律的震慑作用。

三是发展智能化养老服务。各级政府可以通过产业发展和养老服务相结合的形式,支持企业和社会资本共同发展养老服务业。随着年龄的增长,对于没有自理能力的农村老年人来说,如厕、洗澡等基本生活都会很困难,而目前我国农村地区基本没有相应的智能化产品提供给老年人,仍需依靠人力看护解决这一问题。而城市地区在近几年已从日本等养老产业较先进国家引进了洗澡机器人等智能产品,一定程度上缓解了此类问题。因此,政府下一步应着力将此类智能化看护产品适当向农村地区引进,通过自动化看护产品缓解农村老龄人口护理需求存在的问题,以科技手段助力农村老龄化治理。四是加强人文法治关怀。农村老龄化治理的核心问题之一是提高农村老年人生活质量及幸福指数,前文所述相关养老措施建设、劳动力人口回流、智能产品引进等属于通过改变外部条件在客观上提高农村老年人生活质量;对于提高其生活幸福指数来说,人文关怀是不可或缺的一环。通过实施乡村振兴战略促使农村青壮年劳动力人口回流,就可侧面达到子女家人常年陪伴照顾农村老人,使其心理得到安慰,更有利于减缓农村留守老年人口的不断攀升现状。此外,政府还可牵头,通过相关基层司法部门,组建专门的关爱老年人执法小组,定期上门看望农村老年人,了解其生活状况、存在困难情况等,及时联系其他对应部门进行帮扶,做到点对点、点对面的有效整治,使农村地区老年人感受到国家层面的法治帮助与法律关怀,使其有意识也有能力运用法律武器维护自身权益,使前期完善的立法工作与后期的执法工作有机结合,形成农村老龄化治理从国家立法司法到个人懂法用法的完整应对链。必要时,还可充分发挥农村居民社区的作用,建立和完善社区范围内的养老服务体系,鼓励社区积极开展居民互助养老等新兴模式。在全球人口老龄化的大背景下,对于农村老龄化问题的治理而言,法律仍是高效和强有力的武器,同时,也应结合各地实际情况因地制宜、对症下药,探索出一套适合农村地区的治理体系,通过国家强制力的保障,解决好农村老龄化问题。

作者:谭斯瑜 单位:天津工业大学法学院法学专业