20年前，英国的蒂姆•伯纳斯•李（TimBerners-Lee）研发了互联网，此后，互联网飞速发展，目前已全面渗透到政治、社会、经济、军事、科技和文化等领域，给人类社会带来了历史性的变革，极大地推动了社会发展，影响了世界历史进程。当前，中国已成为世界互联网应用的第一大国，互联网对我国经济社会发展起到了极大的推动作用，但它给维护国家安全和社会稳定带来的新情况、新问题也对我们提出了挑战。我们必须及早研究应对策略，趋利避害，化危为机，更好地维护国家安全和社会稳定。 一、网络时代社会稳定态势分析 （一）网络虚拟社会迅猛发展，对现实社会的影响越来越大 互联网在世界范围日益普及，催生了网络虚拟社会。统计显示，全球网民总数超过20亿，占世界总人口的近1?3。中国互联网络信息中心（CNNIC）《第29次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2011年12月，我国网民总数5.13亿人，手机网民3.56亿人，网站达229.6万个，互联网普及率38.3%，[1]高于世界平均水平。互联网广泛应用于政治、经济、社会、文化等各个领域，以及人们生产生活的各个方面，正在发挥着越来越重要的作用。从奥巴马利用微博赢得公众支持当选美国总统，美国依托推特（Twitter）、脸谱（Facebook）助推“阿拉伯之春”，到中国领导人开微博，并上网倾听网民呼声，吸收网民意见建议……互联网深刻影响着各国的政治环境；从网络交易、网银支付的日益普及，到国际电子商务的迅猛增长，互联网正改变着世界经济的运作模式；电子邮件以及QQ、MSN等即时通信的普及应用，前所未有地改变了人们的社会交往方式。互联网正广泛而深刻地影响和改变着现实社会，并对社会稳定产生了现实和潜在的影响。 （二）网络群体性事件增多，社会影响力不容低估 全国乃至世界各地的人们通过互联网日益紧密地联系在一起，互联网已被公认为继报纸、广播、电视之后的“第四媒体”，成为各类信息的“集散地”和社会舆论的“放大器”，它以强大的影响力、渗透力和独特的互动性、流动性、开放性，加剧了局部问题全局化、简单问题复杂化、个体问题公众化、普通问题政治化、一般问题热点化的趋势，引发网络热点、焦点，网民“一呼百万应”，容易形成网络群体性事件。2003年的“孙志刚事件”是国内第一起里程碑式的重大网络群体性事件，此后，网络群体性事件越来越多。近年来，“三公”（公权力大、公益性强、公众关注度高）部门和“三涉”（涉权、涉富、涉警）事件最容易成为网络焦点和热点，形成网络群体性事件。正面网络群体性事件，对改善党和政府形象发挥了积极作用，如“汶川地震救援”、“中国向索马里派出护航舰队”等事件，正面影响力达到了“一呼百万应”的效果。但也有很多网络群体性事件的影响是负面的，它们直接损害了党和政府的形象和公信力，甚至侵蚀政权的群众基础。例如，“郭美美”事件属于典型的微博引发的网络群体性事件，引发社会和公众对我国慈善事业的诘问与反思，对现实社会产生了广泛而深远的影响；重庆、三亚等地曾发生的出租车罢运事件，属于“现实与虚拟并存型网络群体性事件”，网络推波助澜，网上网下相互“感染”，提升了群体性事件的规模和对抗性；而“周久耕事件”、“躲猫猫事件”、“邓玉娇事件”等，属于“现实诱发型网上群体性事件”，引发网上持续热议，形成网上强大的“表达对抗”，对政府形象及社会稳定的负面影响难以估量。 （三）网络社会动员方式影响巨大，危害现实社会稳定 当前，虚拟社会与现实社会相互交织、相互作用日益突出，网络对现实社会的干预日益加深。互联网颠覆了传统的社会动员方式，网络“集结号”式的社会动员机制威力巨大，过去自上而下、脉络清晰、便于管控的社会组织动员方式，已被网络社区自下而上、同步迅捷、互联互动的组织动员方式取代了。各种社会矛盾和社会问题，特别是热点、敏感问题往往先在互联网上表现出来，对热点、敏感问题的网上炒作、煽动，易成为群体性事件的“燃点”。网上一些观点或言论，尤其是行动性信息，一旦引起大量网民共鸣，就能释放出难以估量的社会动员力量，形成影响社会稳定的现实行动。一些别有用心的人利用网络组织策划社会冲突事件,隐蔽性强，影响力大，难以掌控，一旦事件爆发,就会产生强烈的社会冲击力和呈几何级数增长的影响力。在英国伦敦骚乱事件中，网络成为煽风点火、扩大影响、煽动聚集、推动事件升级的重要平台。从乌鲁木齐“7•5”事件、上海“4•16”涉日游行事件等的策划方式看，大多利用互联网和手机短信联络组织，网上网下互联互动，谋划、策动突发事件，危害社会稳定。大量群体性事件表明，互联网和手机短信已成为串联煽动群体性事件的重要渠道，并且具有煽动面广、组织号召力强、事前征兆不明显、无直接利益关系群众容易被卷入、聚集快速等特点。有些事件组织者甚至在境外通过互联网和手机直接操纵指挥境内活动，组织煽动群体性事件，直接影响社会稳定。 （四）网络舆情鱼龙混杂，挑战社会公信力和正常社会秩序 互联网具有虚拟性、开放性、无界性、隐蔽性、渗透性，以及信息传播快、互动能力强等特点，越来越多的人愿意在网上表达思想、发表意见，互联网已成为社会舆论的重要发源地。网络舆论是公众（网民）以网络为平台，通过互联网传播的对某一焦点或热点事件表现出的有一定影响力的群体共同意见或言论。网络舆论已成为社会舆论的重要表现形式，对政府决策产生了影响。网络舆情既具有内容的丰富性、信息的即时性、方式的互动性、的开放性、参与的自由性等特点，也具有情绪化与非理性、个性化与群体极化性等特点，加上网络舆情内容缺失“把关人”，网络舆情者及传受者身份的隐匿性,或者因网民道德缺失而散布、传播有害信息和谣言，造成网络舆情鱼龙混杂、良莠不齐的局面，对一些社会问题和矛盾产生催化、放大和扭曲的作用。如网上“三毛党”、“五毛党”盛行，就是明显的例子。网络舆情真假难辨，有害信息通过网络迅速传播，容易造成难以预料的社会影响。虚假网络舆情损害了网络媒体的公信度，一旦被网民采信，就会给社会造成极大危害。正如西方学者埃瑟•戴森所言：“数字化的世界是一片新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可能成为恐怖主义和江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”[2](p.17)2009年6月，河南杞县辐照厂发生事故，7月上旬网络出现“杞县核泄漏”的帖子并迅速传播，导致7月17日众多杞县民众逃离家园“避难”，县城成了一座“空城”，一时造成社会秩序极度混乱。#p#分页标题#e# （五）境内外敌对势力以互联网为重要阵地，危害国家安全 在国际政治领域，西方势力对我国实施“西化”、“分化”等“和平演变”的战略图谋一直没有改变。境内外敌对势力利用互联网的无界性、隐蔽性、开放性、渗透性等特点，加紧策划建立以互联网为渠道、境内外密切联系的网络体系，把互联网作为对我国进行政治、文化、意识形态渗透的“桥头堡”，成为恶意炒作的“主阵地”。某些西方大国推行“网络霸权主义”，以网络为平台，经常危害我国国家主权和社会稳定的信息，全方位地实施渗透颠覆活动。近年来，境内外敌对势力经常在网上歪曲事实，制造谣言，炒作社会热点问题和司法个案，攻击我国的政治制度和人权状况，妄图掌握“心战”主导权。他们还打出“维权”旗号，利用互联网插手民间“维权”活动，在网上大肆炒作煽动，竭力煽动不明真相的群众，推动“维权”事件的组织化、政治化、涉外化，妄图作为他们在中国实施“街头政治”的第一步。 （六）网络技术日新月异，助推网络违法犯罪活动快速上升 网络犯罪作为一种新型犯罪，正以异乎寻常的速度增长，且手段不断翻新，任何一种网络新技术都会引来新的网络犯罪。犯罪分子最大限度地利用互联网的匿名性，开发越来越多的高技术犯罪手段实施网络犯罪。网络犯罪种类繁多，有网络、网络诈骗，以及盗用账号和个人资料等，作案手段不断翻新。甚至出现网上雇凶杀人的案例。“网络贩黄”利用点对点网络、即时通信服务、手机短信、WAP网站等互联网新技术模式传播，毒害青少年，是青少年犯罪率上升的原因之一。此外，互联网正成为全球恐怖分子的重要阵地，互联网上有煽动仇恨情绪的宗教极端分子，有数千家募集资金并宣扬极端思想的网站、聊天室。境内外“三股势力”利用网络招募并培训恐怖分子，传授制造暴力恐怖活动的方法，针对境内目标行动指令，威胁公共安全。英国反恐专家法瓦兹•格吉斯说：“这些新的好战分子是在网络的推动下出现的。阿富汗和巴基斯坦的恐怖分子训练营正在被网上的虚拟训练营取代。”[3]甚至网络恐怖分子可能利用技术手段破坏计算机系统和基础设施，控制空中交通、电网、通信网络、军事指挥系统和金融交易的计算机系统，危害社会秩序和公共安全。 二、当前互联网管理存在的问题 （一）互联网管理体制尚未理顺，难以充分发挥管理合力 当前，互联网管理涉及公安、信息产业、宣传、新闻办等17个部门，各部门管理资源没有得到有效整合，没有形成常态长效的互联网管理协作联动机制，不同地区互联网管理部门合作不顺畅，未能充分发挥管理合力。只在上级部署开展专项整治活动时（如打击网络淫秽色情信息、打击网络非法盗版等），相关部门成立一个联合机构开展专项治理，而在平时日常管理中，各部门多头管理，权责不一，效率不高。一旦发生网上突发事件，主要依靠公安、宣传部门应急处置。互联网是无界的，网民上网活动也是无界的，但互联网受制于属地管理原则，本地警方调查服务器设在外省市的网站，要经过严格审批手续，当手续获批时，往往已错过最佳处置时机。如何有效整合网络管理资源和网络处置手段，在处理紧急事件时能够做到快速反应，联动处置，是互联网管理亟待解决的现实问题。 （二）互联网管理法律法规不健全，在管理时法律支撑不足 法律是有效的管理手段之一，尽管国家有关部门已制定《互联网信息服务管理办法》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》、《新闻网站电子公告服务管理暂行办法》等行政法规和部门规章，但从快速发展的互联网实际管理需要看，还显得不够。当前，相关互联网管理法律法规缺乏，使互联网管理部门难以充分发挥职能作用，这是迫切需要解决的问题。我国新增网站中90%为商业网站，它们追求的是经济效益而不是社会效益，不少网站为吸引眼球转载一些内容不实的报道，管理部门缺乏处置依据。发生网上突发事件时，能否快速让网站停止发帖、转帖是处置的关键环节之一，但现有管理手段难以实现，尤其是面对外省市网站更是如此。此外，有的规定比较原则，缺乏操作性，对违规网站的处罚缺乏力度。 （三）网络舆情管理机制不完善，网络舆情引导能力不强 在以互联网为平台的信息化时代，对公共信息的过度控制以维护政治和社会稳定的做法，已经难以维系。当今，公众对政治及公共事务的参与热情空前高涨，对信息的过度控制容易造成信息短缺，而正常信息流通渠道的阻滞会导致小道消息和虚假信息在网络传播，在网络的放大作用下造成非常不利的影响，给政府形象和公信力带来巨大损害。现有的舆情管理机制多采用自上而下的垂直管理方式，这种管理方式在处理非紧急事件时可发挥一定作用，但在处理跨地区、跨部门突发舆情事件时反应迟钝、行动缓慢。那种强调社会稳定和方便事件真相调查，先封锁消息或进行“冷处理”的办法，容易造成权威信息的缺失或滞后，给流言甚至谣言的传播留下空间，事实证明效果适得其反。网上突发事件直接考验政府的舆情管理能力，从一些网上突发事件处置看，一些地方政府网络舆情引导能力明显不强：一是信息失真，敷衍公众，引发公众信任危机。如“俯卧撑”、“躲猫猫”、“70码”、“喝开水”等，一个个充满嘲讽意味的网络热词背后，反映了公众对有关政府公信力的质疑。二是信息被动、滞后，给流言提供了迅速滋生的空间。“杞县核辐射事件”传言的爆发，与有关部门不及时公布辐照厂事故真相，未做好宣传解释工作有很大的关系。三是信息不全面，前后矛盾，避重就轻。如“邓玉娇事件”，有关部门前后通报案情细节不一致，引发网民一边倒的指责。 （四）网络监管技术滞后，网上有害信息难以得到全部管控#p#分页标题#e# 一般来说，网络监管技术相对滞后于互联网技术的快速发展，对网上有害信息的全部监管和过滤在技术上是很难实现的。比如，目前网络监管技术对微博有效监管就非常困难。微博是微型博客与即时通信的结合，具有强大的跨平台通信功能，使信息的知识和技术门槛大大降低，每个用户都可以成为信息者，对现有政治话语体系产生了强烈冲击。而且，它是一个开放的平台，任何网站、服务商都可以接入，只要有一个第三方软件，用户就可以在其他网络平台上使用微博，并共享数据。在网络条件不稳定的情况下，通过任何一个第三方服务都能保证对微博实时、稳定的使用。这意味着，即使微博网站被关闭或屏蔽，人们也可通过其他多个第三方开放的数据接口和手机实现信息的接受与，监管难度很大。 （五）互联网行业自律不严，加大了对互联网监管的难度 鉴于互联网的无界性、虚拟性、开放性、隐蔽性等特点，完全依赖政府资源管理互联网十分困难。政府不宜、也不可能对互联网实施完全的控制，互联网行业自律能够收到事半功倍的效果。但目前互联网行业自我约束机制不健全、自我管理能力不强。现有网站绝大部分是商业性网站，把扩大市场占有率、提高网民点击量作为实现利润最大化的不二法门，有意无意地放松了对网络内容的监管，有时甚至为吸引网民“眼球”，有意制造敏感性的网络“热点”，推波助澜，炒作“三公”部门、“三涉”事件等热点、焦点事件，而不考虑政治及社会影响，有的甚至对网络传播色情淫秽、虚假等有害信息“睁一只眼，闭一只眼”，客观上助推了网络有害信息泛滥。在政府部门要求加强互联网监管时，有的网络运营服务商不是积极配合，而是阳奉阴违、消极应对，甚至暗中设置一些障碍，导致政府监管互联网的一系列举措落实不力，效果大打折扣。 三、当前增强互联网管理工作的策略思考 贯彻落实党的十七届六中全会精神，按照“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的方针，加快形成法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、公众监督、社会教育相结合的互联网管理体系，既加强和改进对互联网的有效监管，又大力促进互联网的健康快速发展，切实维护网络虚拟社会的和谐稳定。 （一）完善互联网管理体制机制，形成互联网管理合力 加强对互联网的管理，是当今信息化时代世界各国政府的重要职责之一，我国也不例外。我们应在各级党委、政府的领导下，按照“政府牵头、分工负责、权责明晰、相互协作”的管理原则，大力健全完善党委、政府统一领导，监管部门各司其职，运营企业积极参与，行业及网民严格自律，全社会齐抓共管的互联网管理新机制，通过互联网建设者、应用者、管理者、参与者的共同努力，做到军地结合、政企结合、专群结合，形成强大的互联网管理合力。所谓军地结合，就是军队及有关方面加强“网军”建设，积极应对境内外敌对势力可能发动的“网战”、“网络恐怖袭击”、网上渗透颠覆破坏活动，确保网络安全、国家安全；政府互联网管理部门理顺管理体制，健全制度规范，整合政府资源，提高管理效能，有效维护网络秩序。所谓政企结合，就是政府互联网管理部门要进一步加强对网络运营服务商的监管，网络运营服务商要积极配合，主动承担安全管理责任，提供必要的技术支持。所谓专群结合，就是政府互联网管理部门要明确职责分工，加强跨地区、跨部门的协作配合；各互联网应用重点单位、网络经营业主和广大网民承担网络安全管理责任义务，实现责权利平衡一致，共同维护网络虚拟社会的安全和稳定。积极参与互联网管理国际论坛和对话，寻求建立互联网管理国际协作机制，在维护网络安全、打击网络犯罪、监管网上有害信息等方面，加强跨国互联网管理交流与合作，共同维护互联网的安全与秩序。 （二）健全互联网管理法律法规，强化互联网行业自律 互联网管理既要靠他律，也要靠自律，两者相辅相成，缺一不可。应当加强网络法制建设，国家有关部门应加强互联网立法调研，推动互联网立法工作，制定和完善有关互联网管理法律法规，为加强互联网监管提供有力的法律依据和支撑，推动建设良好的互联网秩序。应当加强相关法律法规的宣传普及，及时报道打击处罚互联网违法违规典型案例，增强网络运营服务商、网络经营业主、从业人员和网民的法律意识，设立24小时网络举报热线，促使他们自觉遵守相关互联网管理法律法规，共同维护正常的网络秩序。互联网行业自律极为重要，要依托各级互联网行业协会，健全完善互联网行业自我约束、自我管理、行业制裁等制度规范，净化互联网行业环境。坚持“谁运营、谁主管、谁负责”的原则，在政府主导下，互联网行业协会作为管理主体，与网络运营服务商、网络应用重点单位、网络经营业主、网管等管理对象签订协议和承诺书，进一步明确网络运营服务商的安全管理责任，责成其在研发推广网络新技术、新应用、新服务时，必须配套建设相应的安全管理系统，促使网络安全保护技术与网络应用服务技术同步发展；进一步明确网络应用重点单位、网络经营业主的管理责任，严格落实实名上网制度，配合和支持政府部门加强互联网管理；进一步明确网管、“斑竹”等从业人员的管理责任，增强其政治敏感性，提高其甄别有害信息的能力，把好网上第一道“关口”，有效减少有害信息上网传播。 （三）深入推进互联网阵地建设，牢牢把握网络舆论主导权 互联网作为正在快速发展的重要思想阵地，早已引起世界各国政府的高度重视。党的十六大提出了“互联网站要成为传播先进文化的重要阵地”的要求。党的十七届六中全会强调：“加强网上思想文化阵地建设，是社会主义文化建设的迫切任务。”[4]为确保信息时代的政治安全和社会稳定，政府要大力实施网络内容建设工程，把握网络舆论的主导权，有效抵制不良信息对广大网民和社会的影响，形成积极健康、是非分明、祛恶扶正的网络环境。一要做大做强主流网站。深入分析研究网络媒体的规律特点和网民心理，相关部门加强统筹，加快发展重点新闻网站，打造一批在国内外有影响力的综合性网站和特色网站，发挥主要商业性网站的建设性作用，有效引导网络舆论，培育积极向上、和谐健康的网络文化。二要有效引导和管理社交网络及即时通信工具。积极研究社交网络、即时通信工具等平台的特点及其信息互动、传播规律，鼓励更多的公职人员在人气网站以真实身份或普通网民身份开微博、进“社区”，既可以在网上分析社会热点、焦点问题，发表看法，寻求公众理解和支持；也可以上网呼应，从不同角度发表观点，以影响更多网民和网上舆论。三要办好网上社区警务室。依托网上警务室，加强警社合作、警民沟通，利用网上办事平台，以及“网上信箱”、“网上问计”、“网上办证”、“网上评议（考核）”、“网上提示（防范宣传）”等栏目，即时有关信息，为广大网民服务，扩大警方在网上的影响力和公信力。#p#分页标题#e# （四）进一步加强网络舆情危机管理，有效引导网络舆情 网络舆情瞬息万变，实践证明，处置网络舆情危机必须遵循第一时间法则，抓住“黄金4小时”，在第一时间澄清真相，回应、答复问题至关重要。李长春强调：“必须坚持及时准确、公开透明，第一时间权威信息，满足人们的信息需求，回应社会关切，努力抢占先机、赢得话语权、掌握主动权，牢牢占领舆论引导的制高点。”[5]网络舆情引导贵在时效，贵在实效。网络是开放的，如果对网络危机信息用堵截的方法，效果往往适得其反，必须针对不同类型的危机，在第一时间快报事实，慎报原因，澄清真相、明确责任；在掌握网络舆情传播路径、受众参与、社会影响的基础上，有的放矢地官方评论、新闻媒体评论、网上跟帖评论等，通过舆论引导广大网民对危机信息的准确认知和意见表达，达到平息危机事件的目的。第三方言论往往比当事方更有说服力，所以平时应与网民建立常态长效的沟通交流机制，关键时刻善于寻求网上“意见领袖”等第三方“代言”，从不同角度发表言论引导舆论，并迅速组织有分量的跟帖呼应，短时间内形成“压倒性优势”，充分运用他们的影响力引导舆论。 （五）加强网络道德建设，大力推动建立互联网诚信体系 在社会普遍关注互联网、倡导网络文明的背景下，加强网络道德建设成为当务之急。提高网络道德的认识水平，规范网络道德的行为表现，健全网络道德的维护机制，是当前网络道德建设的主要环节。培养公民网络道德意识，是构建网络伦理的前提。要加强网络道德主体建设，唤醒网络人的道德意识，增强其道德行为的自觉性，自觉遵循并维护体现网络特点、体现多数人利益和需要的网络伦理道德规范，如尊重隐私权、保护个人信息、保护知识产权等。在培育公民网络道德意识的基础上，应建立相应的网络道德维护机制，既要建设针对网络行为的技术监督系统，形成网络道德行为的技术他律体系；也要加大对网络行为的舆论监督，形成网络道德行为的舆论评价体系。互联网是全球性网络，管理好互联网关乎世界各国的利益，是各国的共同责任，加强网络伦理道德建设的国际合作十分重要，如制定国际网络行为规范、打击网络犯罪国际合作等。积极探索建立“网络社会征信网”，大力推动互联网诚信体系建设，通过建立征信网站和诚信机制，对虚拟身份进行登记并做好诚信评级，及时公布“问题”网站、公司及网民不诚信网上行为，并将被查实具有网上造谣、欺骗等行为的网民和公司信息提供给“社会征信公司”备案，挤压不良网站、公司及其网络行为的“生存”空间，大力鼓励和培育网络诚信行为，培育文明理性诚信的网络环境。