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乡村教育财政的任务及主体

2013-01-05 16:35 来源:农村教育论文 人参与在线咨询

作者:刘惠林 单位:黑龙江大学教育学院

随着我国现代化建设速度的加快,农村经济社会发展迅速,已迫切需要普及十二年制教育。根据国际的经验,普及十二年制义务教育重点与难点都在农村和经济落后地区,应优先在农村普及十二年制义务教育。由于工业化、城市化与农业现代化的要求,接受高中阶段教育已成为公民个人发展的必要条件,农村普通高中教育已具有准公共产品的属性。虽然我国地方政府尚不具备完全承担高中教育财政支出的实力,但中央与地方政府整体财力已能够在普通高中阶段实行免费的义务教育。根据中国国情,普及十二年制义务教育应先从农村和边远地区开始,由中央财政与省级财政重点支持这些地区普通高中的发展,待时机成熟再从立法的角度规定义务教育由九年延长到十二年。这对实现社会公平和正义具有极大的意义,因此我们可以将农村普通高中教育视为公共产品。农村高中阶段职业教育对于解决“三农”问题意义重大,在工业化、城市化、农业现代化进程中,具有不可替代的作用。它一方面培养学生专业知识和专业技能,另一方面传授普通文化知识,提高了农民的基本素质和职业能力。从某种意义上说,发展农村高中阶段职业教育比发展农村普通高中教育更为迫切,难度更大,需要政府更多的财政投入。因此,农村高中阶段职业教育是更接近于公共产品的准公共产品,各级政府对于发展农村高中阶段职业教育具有不可推卸的责任。

农村教育财政的基本任务

(一)保证农村教育经费的充足供给《国家中长期教育发展和改革规划纲要(2010-2020)》明确指出,要推进义务教育均衡发展,消除城乡间、区域间义务教育均衡发展问题。农村义务教育均衡发展的目的是实现城乡间、不同区域间农村义务教育的均衡发展。因此,要重视农村义务教育发展的底线均衡,使之成为农村义务教育均衡发展的基础。底线均衡的“底线”,是指水平、程度、价值等的最低合格标准;“均衡”,是指以这样的标准创造的平等、公平、平衡样态,应使农村教育的各类学校达到合格标准。保证农村教育经费的充足供给,是达到这一目标的前提。

(二)公平配置农村教育资源公平配置农村教育资源的目的是实现教育公平,教育公平包括:起点公平、过程公平、结果公平。现阶段我国教育公平的主要目标是实现教育机会均等。政府应保证每一名适龄青少年儿童都有同等的入学机会,实现教育公平是政府的责任。公平配置农村教育资源有三层含义:第一层含义是政府要实现城乡教育资源的均衡配置,促进城乡教育均衡发展,使农村儿童享有与城市儿童相同的教学条件;第二层含义是实现不同农村地区间教育资源的均衡配置,使不同农村地区的少年儿童都享有大致相等的教学条件;第三层含义是不同农村学校教育资源分配的大致均衡,包括师资、设备、生均经费的大致均衡。实现教育资源配置均衡的基础是教育财力分配的均衡,即实现不同地区人均义务教育支出或生均教育支出的均等化。实现农村教育资源的公平配置,高层次政府比低层次政府负有更大的责任,特别是高层次政府的财政实力高于低层次政府的情况下,高层次政府可以在更大的范围内推进教育均衡化,充分考虑教育资源在城乡间、区域间、学校间的均衡配置。

(三)有效使用农村教育资源在教育资源恒定的情况下,提高教育资源的使用效率成为教育资源配置的重要问题。提高农村教育资源的使用效率,主要有三个途径:首先,要实现师资的优化组合,提高教师的专业能力;其次,要按照国家规定开齐规定科目,开满规定科目,促进学生的全面发展;第三,提高教学效率,包括降低学生的流失率、重读率,提高考试及格率,避免教学进程过慢或过长。第四,提高教学设备的使用效率,注意教学设备的适用性,教学设备过于超前与落后都会降低教育资源的使用效率。

中央和省级财政要成为农村教育财政供给的主体

1994年开始施行的分税制改革,使中央财政掌握了主要的财力,而地方政府则承担了主要的财政支出责任,县级政府承担了农村教育发展的主要责任。根据世界各国发展经验,随着教育现代化进程的加快,生均教育经费要不断增长,教育经费总支出不断增大,教育经费实际需求与地方政府有限财力之间的矛盾越来越大。加上其他公共项目支出的增加,地方政府公共支出的财政负担越来越重,甚至变得难以负担。由于不同地区之间的经济发展水平和可支配财力存在着很大差距,提供教育服务的能力也存在着巨大的差距,从2006年起,我国建立了中央和地方分项目按比例分担的农村教育义务教育经费保障机制。实施这一新机制是为了解决义务教育经费供给主体层次过低的问题,促进城乡教育协调发展。但从目前新机制实施情况来看,离此预定目标还有相当的距离,主要原因在于县级政府仍然是农村教育经费的投入主体。按照新机制的分工,县级财政仍然负责农村教师的工资。在教育事业费支出中,教师工资是主要的部分,由县级财政承担教师工资,表明农村教师经费负担重心过低的问题并没有得到解决。2009年我国义务教育阶段,教育事业费总额为7018.25亿元,人员支出为5010.45亿元,其中农村义务教育阶段教育事业费为4294.52亿元,人员支出为3142.25亿元。据统计,从2006年—2010年全国财政已累计安排农村义务教育经费保障机制改革资金4588亿元,其中中央财政负责2510亿元,地方财政负责2078亿元,中央财政五年间平均每年安排义务教育资金502亿元,只占2009年全国义务教育经费支出总额的11.39%。从以上分析可以看出,县级政府仍然是我国义务教育支出的主体。在现有财政体制下,县级财政难以承担发展农村教育的主要财政责任,应重构农村教育财政体制。

(一)中央财政与省级财政在农村教育财政体制中应占主体地位纵观世界各国,多数国家中央财政和省级财政是农村教育财政的主体。我国中西部地区的大多数县域,存在着经济基础薄弱、缺乏支柱产业、财政支出多、缺乏有效的可支配财力的问题,县级政府难以承担发展农村教育的财政责任。如果财力雄厚的中央政府与省级政府不承担农村教育经费开支的更大份额,势必影响我国农村教育的发展,继续拉大经济发达地区和落后地区农村教育发展的差距,造成新的更大的教育不公平。我国中央和省级政府均已具备承担农村教育财政经费供给的实力,加上农村义务教育是纯公共产品,应该由中央财政和省级财政提供大部分经费;农村普通高中教育和高中阶段职业教育也十分接近公共产品,中央财政与省级财政也应负责提供主要财政经费。

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