本文作者：曹治国 王威驷 单位：华北电力大学人文与社会科学学院副教授 华北电力大学人文与社会科学学院
对于矿产资源所有权来讲，基于矿产资源对于一国经济社会发展的重要性，目前各国均确认矿产资源国家所有制度，我国也是如此。根据我国《宪法》、《物权法》的规定，我国的矿产资源为国家所有，即全民所有；矿产资源的所有权人为国家即全体公民，其所有权依《矿产资源法》的规定由国务院行使。值得注意的是，尽管我国的矿产资源归国家所有，其流转亦需经国家机关特许，但矿业权仍然是典型的私权。一般认为，矿业权并非是单一的权利，而是一个包括探矿权与采矿权等一系列相关权利的权利束。我国《矿产资源法》将矿业权分为探矿权和采矿权两类，因此在我国，矿业权其实是探矿权和采矿权的合称，是指符合资质的开采人依照法律规定的条件和程序，在特定的工作区和矿区内勘探、开采矿产资源，从而获得矿产品的权利。①而矿业权的性质在《物权法》颁布前，学界争议颇多，有债权说、特殊物权说、特许物权说、准物权说等。2007年颁布的《物权法》将矿业权划入用益物权范畴，基本为矿业权的性质作出了定论。按《物权法》第46条的规定，矿藏、水流、海域属于国家所有。亦即确定了矿藏亦为民法上的物，成立民事法律关系的客体。第117条规定“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。
第118条规定“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益”。第123条规定“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。我国《矿产资源法》及《物权法》均确认矿产资源国家所有权制度和矿业权有偿使用制度，尽管《矿产资源法》中没有使用矿业权的概念，也没有明确认定矿业权的用益物权的性质，但根据国土资源部于2000年11月1日颁布实施的《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发［2000］309号）第3条的规定，早在我国《物权法》确认探矿权和采矿权为用益物权之前，探矿权和采矿权实际上已经被视为物权，并适用于不动产法规的调整原则。《物权法》中对矿业权的规定只不过是对此前国土资源部颁布的行政规章中关于矿业权性质的确认。根据《物权法》的规定，包括探矿权和采矿权在内的矿业权的属性应为用益物权，其本质是由矿藏所有权人获得对矿藏使用与收益的权利。矿业权作为典型的用益物权，应受物权法的保护与规范，如《物权法》第120条规定，“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利”。矿业权作为私权，自然应适用民法的一般规则，受到保护；更应在因意思自治以外的因素不能继续成立时获得救济。矿业权的属性问题是一个基础性问题，是构建矿业权流转制度的前提。
我们对其属性的确认必须本着实事求是的态度和长远眼光，只有如此才能使其在人们创造财富的过程中发挥更为重要的作用。②矿业权是带有公法色彩的私权。矿产资源作为国家所有的、与人民生活和社会发展密切相关的资源，具有稀缺性与不可重复利用的性质，加之对矿业资源的利用直接影响着公共利益与国家安全，矿业权自然不可能如一般私权那样较少受到意思自治以外因素的规制，在矿业权的出让、转让、利用和消灭等阶段，都需要国家公权力机关的监督和管理，矿业权是带有浓厚公法性质的私权。我国矿产资源为国家所有，这是由我国的基本经济制度决定的，并为我国《宪法》、《物权法》、《矿产资源法》等法律明文规定。矿产资源为国家所有的体制要求建立矿产资源有偿使用制度，确立由国家向其他主体出让矿业权以实现国家矿产资源所有权利益的制度，进而明确矿业权的出让之本质即为国家主管机关作为出让主体向受让人让渡矿产资源开发利用权利的行为。受让人取得矿业权需要经过国家主管机关的审批或招标或拍卖等形式最终确认，受让人要与国家主管机关签订矿业权出让合同。在此过程中，受让人最终取得矿业权都是国家主管机关行使矿产资源行政管理公权力的结果。因此，矿业权的取得带有公权力色彩。矿产资源具有稀缺性与不可重复利用的性质，矿产资源特别是能源类矿产资源对于国家经济发展和国家安全的保障具有日益重要的价值，这就要求不断提高对矿产资源的开发利用效率。
国家主管机关不仅是国家行使矿产资源所有权的代表，还是对矿产资源开发利用进行监督管理的主管机关。据此，国家主管机关不仅在矿业权出让阶段要审查受让人是否具备法律规定的资格和条件，还要在受让人行使矿业权、对矿产资源开发利用的过程中行使监督管理的职责，如矿产资源普查在完成主要矿种普查任务的同时，应当对工作区内包括共生或者伴生矿产的成矿地质条件和矿床工业远景作出初步综合评价；在开采主要矿产的同时，对具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划，综合开采、综合利用，防止浪费等。矿产资源作为由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源，必须经过采掘作业才能形成可以直接使用的矿产品。在对矿产资源采掘的过程中，一方面要保障采掘作业的安全，另一方面要防止采掘作业对外部环境的污染。据此，国家主管机关要监督矿业权人遵守国家劳动安全卫生规定，要求矿业权人具备保障安全生产的必要条件，要求矿业权人在勘探开发矿产资源的过程中，必须遵守有关环境保护的法律规定。因此，矿业权的开发利用带有公权力的色彩。此外，矿业权作为一种用益物权，矿业权人可以将其转让。但为维护矿产资源的开发利用秩序，保障国家矿产资源所有权利益不受损害，矿业权的转让须向登记管理机关提出申请，经审查批准后办理变更登记手续。因此，矿业权的转让也带有公权力的色彩。
综上所述，矿业权的取得、开发利用和转让均涉及到国家矿产资源所有权的实现和矿产资源管理秩序，需要国家主管机关的介入、行使行政监督管理职责，这不仅是必然的，更是必要的。但矿业权自权利人从国家主管机关取得后即成为一种私权，不仅其他民事主体不得侵犯，即便是国家主管机关也不能侵犯。正如我国《物权法》中规定的建设用地使用权一般，该权利也是受让人自国家主管机关通过招标、拍卖、协议等出让方式取得；权利人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利。根据《土地管理法》的规定，国家主管机关对建设用地使用权的取得、开发利用和转让行使行政管理职权，但建设用地使用权仍是我国《物权法》中规定的典型的用益物权。如此类推，尽管矿业权的取得、开发利用和转让均需要国家主管机关的介入，但从根本属性上讲，矿业权仍属于一种用益物权。在国家主管机关对矿业权行使行政监督管理职责时，也必须以此为基点，在法律的框架内寻求私权与公权、个人利益与国家利益的调和。#p#分页标题#e#
国家干涉矿业权的情形。矿业权自成立之后，自当根据合同行使之。但如前所述，作为带有公法色彩的私权，公权力出于维护公共利益、规制被不当行使的矿业权以及国家能源政策调整等需要得介入矿业权的行使并对矿业权予以干预。大体来说，因公权力而使矿业权不能得以行使，有如下几种表现。（1）因公共利益需要而消灭矿业权。国家因公共利益的需要，而使合法的矿业权不能得以行使或使其消灭。在这种情况下，矿业权必然要退位于公共利益的需要，这也符合私法的精神。（2）因违反法律规定而消灭矿业权。这种情况主要包括私自流转矿业权、未能达到法律规定的矿业开采的资格要求、以破坏性方式开采矿产资源等。因违反法律规定而被吊销执照，被消灭矿业权的，自属应当，故此种情形不在本文讨论范围之内。（3）因政府行为而消灭矿业权。当形势变化或政策变化时，政府亦有可能以行政命令方式对矿业权予以整合。山西省对省内煤矿进行的兼并与整合即属此类。以山西此次矿业整合的具体背景而言，此次矿改确属应当，然而其本质仍是行政命令突破民事契约并侵犯矿业权的正当行使。从山西省政府作为当初订立矿业权合同相对人的角度上讲，这是典型的违约行为；而从权利角度上讲，这又是明显的侵权行为。
政府对矿业权的整合应当在法治框架内依法进行，以免公权滥用之虞；而这种情形下对矿业权的整合方式及对矿业权人的补偿办法也更需加以注意。需要明确的是，因政府行为消灭矿业权与为公共利益消灭矿业权这两种情形不应混为一谈，因公共利益消灭矿业权多以征收为主要方式，而政府行为消灭矿业权多通过对矿业权的兼并整合来完成。故此，政府对矿业权的兼并与整合实质上是公权力干预私法自治的表现，而非因公共利益需要消灭矿业权。合理、依法整合矿业权的必要性。矿业权作为有公法色彩的私权，其具有可为公权力干涉的特殊性。而矿业权的被干预应仅限于以公共利益为导向，符合法律规定与程序正义的情形之下，以达到利益平衡的目标。从法理上讲，“任何人均不得因其不法行为而获益”。同样的，人亦不当因其合法行为而受害，否则必将损害法律的规范作用与指导作用。合法取得的矿业权因政府的兼并整合而被消灭，进而导致矿业权人利益受损，这自然有悖法治精神，合理整合矿业权也就是从法理上保障法律的地位。从现行法律规范上讲，《物权法》第121条明确规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿”。矿业权被整合时，自当比照此条，获得相应的补偿。从公益上讲，“公共利益”这一概念究竟如何，殊难界定，政府若为公益对矿业权进行整合兼并，就需要在法治框架下限定对公益自由裁量的空间，以合理整合矿业权。从程序上讲，“程序是法治和恣意而治的分水岭”，合理整合矿业权必须依照法律进行，以确保程序正义，进而达到实质正义。从价值取向上讲，利益平衡是民法的基本原则，作为私权的矿业权在受到干涉时理应符合利益平衡的原则，这也是私法价值的应有之义。而对被兼并的矿业权予以救济，也是对诚实信用原则的维护。从经济利益上讲，“有恒产者有恒心”，矿业权如若经常由于行政命令而不能稳定的行使，必将造成矿业权人怠于取得及行使权利，造成用益物权领域的“公地悲剧”。所以，政府对矿业权的整合，必须在以可裁量之公益为前提下，依法、合理地进行。如此，才能在保障公共利益的情况下，强化公信力，保障矿业权人的投资信心，推进矿业产业健康、稳定的发展。
矿业权整合的价值取向。矿业权的整合虽由国家公权力机关主导推行，然而这一过程仍需符合相应的法律规范，特别是考虑到矿业权作为一种私权，尤须谨慎。具体而言，根据矿业权的属性和我国相关法律规定，矿业权整合应遵循私法本位、公益优先、程序正义、利益平衡的价值取向。私法本位，即矿业权整合应在私法框架下进行。应如实地把矿业权看作通过出让和转让取得的一种用益物权；国家机关对于民事主体已经合法取得的矿业权进行重组、整合活动，应尊重矿业权的私权属性，不能强行予以限制和剥夺。公益优先，即合法的矿业权应让位于公共利益的需要。强调矿业权为私权并非一味对矿业权无限制的保护，矿业权人在面对公共利益需要时，负有配合国家对其权利进行征收和征用的义务。如我国《宪法》第13条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。我国《物权法》第42条、第44条对物权的征收和征用作出了规定。但需要注意的是，此处“公共利益”的认定根据前述《宪法》和《物权法》的规定应依照法律规定的权限和程序进行界定，此处的“法律”是指全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定的法律。程序正义，指矿业权的整合及补偿这一过程应通过一系列的制度设计，依法进行。程序正义是实质正义的先导，更是私权的保障。这里的制度设计包括对政府决策的听证、质询，以及矿业权整合中的程序与法规和对补偿方式和金额的判定方式等。这里程序正义的保障也需要通过制定法律的形式体现出来。利益平衡，是矿业权整合的最基本目标，即指矿业权人不应因政府的兼并整合而遭受不利益。而政府也能够通过兼并整合促进产业进步，达到公共利益的提高。为了达到利益平衡，就需要确立私法本位、公益优先、程序正义等价值取向，从这个意义上讲，利益平衡是通过以上价值取向的确立而达到的。
矿业权整合的制度设计。山西的矿业整合以行政命令开始，在操作中以行政命令为先导，要求矿业权人签订协议或放弃矿业权或入股以达到国有大型煤矿兼并中小私人煤矿的目的。由于在兼并整合的正当性、补偿金额、补偿方式等问题上存在很大争议，山西矿业整合也成为了学界关注的焦点。山西矿业整合主要出于产业升级与走可持续发展道路的目的，考虑到山西矿难高发、经营方式落后的现状，应该说这是符合公共利益的，然而其做法“是一次非常标准的政府行为而不是法制行为。就是说它违背了自主经营的原则，人治的色彩比较严重，甚至在很多方面违反了市场法制的原则。市场法制原则有很多方面，比如说宪法至上原则，自主经营原则，公平原则，自愿原则，所有的整顿行为政府都应该依据宪法和法律的规定来进行，而不是用政府命令的形式去强迫他接受”③。另外，争议的焦点更体现在补偿方式与补偿数额上。政府以矿业权人当初所交资源款的1.5倍与部分股权作为对剩余资源的补偿，并表示将对资产部分经协商评估后加以折旧补偿。而矿业权人一方多表示补偿过低，无法收回成本，且矿山的固定资产赔偿数额方式亦未能达成共识。诸多争议造成山西一时出现煤荒局面，对电力企业的经营造成了影响。④这也与当初政府将矿产资源有偿使用与矿业权价款混为一谈有关，通过收取矿业权价款，来间接挤占矿产资源有偿使用的便宜，是地方政府开创、国土资源部认可的。主要动因是矿产品大幅涨价、矿产品利润陡升，而代表矿产资源有偿使用的资源补偿费收取的标准又不到位。⑤针对上述问题，依据前文所述之价值取向，对今后矿业权整合的制度设计提出如下建议：首先，政府行使矿业行政管理的职能和行使矿业权的职能应分置。政府一方面作为特殊民事主体与矿业权人订立合同设立矿业权，另一方面以行政行为收回矿业权，这种“既当裁判员又当运动员”的做法似不可取。政府是矿政管理者，又是矿业权的经营者，政府运用行政的公权力实现想要的掌控目的，形成不平等竞争环境，影响市场主体的积极性，影响社会资金进入，产生“挤出效应”，甚至形成垄断。⑥国家要按照市场经济的基本规则，使民事主体享有获得矿业权的平等机会。中央和地方财政投资获取或参与矿业权，应以平等的经济实体出现。掌握有公权力的政府及其主管部门不直接经营矿业权。⑦其次，矿业权的设置和整合应设定程序公开。既然矿产资源属国家所有，那么政府对于矿业权的处分应经过代议机关———所属人民代表大会的审议通过。具体来说，可以为该类事宜建立临时的、专门的委员会，由委员会听取第三方意见评估后提交可行性报告，上交人大表决通过。这样做，一方面是宪法适法性的体现，另一方面强化了人民代表大会的职能，巩固了我国的人民代表大会体制，也能够进一步体现民意。#p#分页标题#e#
在整个审议过程中，应当引入听证与质询制度，听证与质询的过程应当公开。听证与质询的主要目的在于确定政府对矿业权的干涉是否确实能够促进公共利益，是否真正必要。就这次山西煤改而言，政府的理由主要是私营煤矿管理模式落后、阻碍矿业健康发展，然而政府并没有对矿业整合后的前景作出切实预测与详细的可行性报告并予以公布，也没有充分论证煤矿由国企兼并后的发展前景，这也成为舆论质疑的原因之一。因此，政府应就矿业权整合事宜提交可行性报告交由委员会审议，并作为人大代表表决时的参照，以免“公共利益”这一理由被滥用。当政府的整合方案经人大表决通过后，兼并进程方能展开。首先涉及的是矿业权人之矿业权是否合法的问题。在山西省小煤矿发展进程中，一些小煤矿的采矿权人没有经过法定变更，多次非法转让，有的煤矿在不具备安全生产条件的情况下，引进外地投资者盲目经营。久而久之形成了采矿权人、法人代表、非法承包人、私下投资人、实际控制者之间比较混乱的“格局”。山西省煤炭工业厅厅长王守祯认为，对于煤炭资源领域长期存在的违法违规经营、非法交易、“地下”协议和不正当利益，无论是法律和政策都不予保护，当然也得不到相应补偿。⑧非法的矿业权自然不受法律保护，然而当矿业权的情形如山西般混乱时，政府就应对矿业权合法与否进行调查。在这个过程中，证明矿业权合法与否的举证责任应当归于政府，因为作为当初签订民事契约时的强势一方，政府有义务在签约时对矿业权人是否符合资格进行审查，并在之后的过程中对矿业权的流转情况加以了解，同样政府在指出矿业权非法时也就有举证的义务。如果整合时矿业权的权利外观并无问题，除非政府能够证明存在有使矿业权不合法的因由，那么就应当认为矿业权人的权利合法，并且给予赔偿。
再次，矿业权价值评估应公开、公正和规范。对矿业权人经营之矿区价值的评估，应由具有专业资质的第三方机构进行。矿业权评估价值应由评估机构规范、公正、独立地完成，并承担法律责任，但实际备案认定过程中必须满足行政方面的要求。假如行政方面的要求限于合规性方面的审查自然无可非议，但越来越多的地方政府制定了评估价值的标准价码，评估机构必须去迎合这个价码。不可否认，制定价码有政策调控的意图，但也不能不顾忌价码制定者是矿业权出让市场中交易的甲方。更有甚者，一些地方政府以行政价码代替了评估，而且有扩散的趋势。若任其发展下去，新生的矿业权评估事业有夭折的危险。⑨日本如“新日株式会社”等综合建筑企业即设有专门的赔偿顾问部门，专门负责不动产价值评估等业务。赔偿的金额除包括当初缴纳的资源款、剩余资源的补偿款外，还应包括矿业权人在经营期间对矿区的投资与因整合而丧失的期待利益。待评估完毕后，政府与矿业权人即可开始协商，达成共识。协商期间，矿业权人仍应有权经营矿区，获取收益。应当明确的是，此时双方协商的仅是赔偿金额与赔偿方式问题。而矿业权整合之事本身，既已经过人大审议通过，合法地上升为公意，则已不应作为可商讨之事宜，此即程序正义的体现之一。
日本的矿业补偿制度。与我国同属大陆法系的日本在矿业权征用与补偿方面的主要法规除原则性的民法典、矿业法外，实务操作中较常用的为平成十年（1999年）生效的“厚生省因公共用地的取得造成损失之补偿基准”（以下简称“基准”）。“基准”的第22条规定了对消灭的矿业权的补偿办法，其第1款规定：对被消灭的矿业权、租矿权以及采石权，依正常交易价格予以补偿；第2款规定：在附近没有同类矿业权或租矿权交易的情形下，对因前项规定消灭之矿业权或租矿权依以下各条目规定之数额补偿。“基准”本身仅是厚生省颁布的指导性法规，日本各县各有其自己的“基准”，如茨城、岐阜、广岛等县在当地的“基准”中矿业权部分仅规定了“在附近没有同类矿业权或租矿权交易的情形下，对因前项规定消灭之矿业权或租矿权，以该权利的状态、收益性以及取得该权利所需费用等方面考虑决定补偿金额”。我国的矿业权整合在补偿方面也有必要学习日本的相关制度，即明确的算法和地方根据本地区实际情况制定规章的方法相结合的做法，这有助于依法、合理整合矿业权工作的顺利开展。
民间企业承担评估任务。除制度建设外，日本的综合建设企业设有的补偿顾问部门的作用也值得我国借鉴。以“新日株式会社”这样的综合建设服务公司的补偿顾问部门为例，其自我介绍为“蔽社从确保因公共事业的计划而征收征用的用地的观点出发，对公共事业人提供支持并处理补偿顾问业务。补偿顾问部门需要在满足一定资格的条件下经国土交通大臣登录方可开展业务。蔽社全部8个部门都已登录，并在国土交通省、都市再生机构、水资源机构、NEXCO（高速公路建设公司）下属各企业、县市町村及其他政府机构的委托中获得了高度评价”。其下设有土地调查部门、土地评估部门、物件部门、机械工作物部门、营业补偿•特殊补偿部门、事业损失部门、补偿关联部门、综合补偿部门共8部门，进行对地产的调查、评估及相关事务的处理工作。由这类企业进行评估，主要保障了评估的中立性与公信力，能够更真实地确定地产的实际价值，减少征收征用中的摩擦与争议。中国的矿业权整合的评估部分，可以仿效日本逐步交由拥有专业资格的第三方公司、企业、事务所等进行，以提高效率、降低成本、减少争议。在保障与加强国有资产的同时将相关领域开放给民间资本，不失为国有经济与私营经济共同发展的一个方向。
山西煤矿整合一事，由于其强烈的行政命令色彩与引发的种种争议成为学界关注之焦点、热点。矿业权整合一事能否在法治框架下合理、依法进行，不仅关系到私人权利与私人财产的保障，关系到矿产资源类企业的发展，关系到我国能源法律体系的发展，更关系到我国法治建设进程方向这一根本性问题。行政命令与私人财产之间如何在法治框架下达到利益平衡进而促进法治进步与公共利益是一个深刻而长远的课题，需要整个法律界的关注与努力。目前，我国正在审议修改《矿产资源法》、《煤炭法》以及制定《能源法》，我们希望对矿业权及推而广之的能源开发利用权利的保障以及对损失的补偿能够切实地体现在这三部法律中，以实现国家矿产开发秩序与矿业权人利益的平衡，同时也希望对矿业权及推而广之的能源开发利用权利的保障在《能源法》中有所体现，以切实发挥《能源法》的“能源宪法”作用，最终达到我国法治的新的进步。#p#分页标题#e#