市场监管法范例

新制度经济学把制度分为正式制度与非正式制度两类。正式制度是指某些人或组织有意识制订的各项法律、法规、规则。诺思认为，正式制度应包括政治规则、经济规则和契约，它们形成一个等级结构，从宪法到成文法和普通法，再到明细的规则，最后是个别的契约，它们共同约束着人们的行为。非正式制度是指限制人的行为的不成文的规范，它与正式制度相对应，通常被理解为在社会发展和历史演进过程中自发形成的、不依赖人们主观意志的文化传统和行为习惯，如社会价值观念、伦理规范、文化传统、习惯习俗、意识形态等。证券监管的制度同样由正式制度和非正式制度构成。政府监管、自律监管和法律监管都是由专门的机构以成文的法律、制度和规则为依据进行的监管，它们构成了证券监管的正式制度。然而，这些监管手段都有局限性，在这些监管方式下难免存在监管的空白地带。诸如社会监督机制、诚信机制的非正式制度在尽可能消除这些监管空白方面发挥着不可替代的作用。   一证券市场监管中正式制度的主要内容   1．政府监管方面   一般意义上，监管是指为了实现监管目标，监管主体利用各种监管手段对监管对象所采取的一种有意识和主动的干预和控制活动。监管行为及监管机构的出现与存在具有一定的合理性。迄今为止，诸多理论论述了监管的必要性，其主要观点如下：   （1）市场失灵论认为，市场失灵是不可避免的，为了减少市场失灵的影响，政府必须出面对市场进行干预。证券市场需要证券监管部门来弥补市场的缺失。   （2）交易成本论认为，监管行为及监管机构的存在是为了减少交易成本。监管好比交易双方之间的媒介，其存在的合理性在于有助于尽可能地节省交易成本。   （3）信息不完全论认为，信息具有共享的特点，是一种准公共物品。市场不仅在提供有形物品方面不完全，在提供无形信息方面同样不完全，因而获取信息的代价往往是昂贵的。当信息不完全时，由于经济人的有限理性和机会主义倾向，交易费用趋于上升，市场效率低下，从而使市场有效配置资源的功能受到限制。所以，在证券监管方面，监管行为和监管机构的存在是必要的。   （4）利益冲突论认为，利益冲突的存在可能会损害证券交易所的自律效率，因为当自律组织既负责监督其会员、又负责监管市场部分的时候，利益冲突的风险就更大。在这种情况下，政府有必要加大行政监管力度，确保不会由于证券交易所接触有关市场参与者的商业信息而产生利益冲突。   （5）法的不完备论认为，因为法律的不完备性，法律的吓阻功能削弱，再加上法庭被设计为被动式执法者和事后立法者，导致执法不足。这样，能够在相关案件发生之前主动采取预防行动阻止其发生的政府监管就是必要的。然而，政府监管并不是总能弥补市场缺陷，它也可能失灵。政府监管失灵的第一种表现是：政府监管不仅存在过度倾向，而且存在不足倾向，同时存在滞后性。首先，政府的干预无限扩张，从而导致机构庞大，人员臃肿。这样的政府通常会超越政府应该调控的范围、层次和力度，不仅不能弥补市场机制的缺陷，反而妨碍市场机制正常发挥作用。其次，监管机构因被利益集团俘获而不能进行全面充分的监管。管制者可能谋求自身利益，被管制对象“俘获”，为管制对象的利益服务。一旦政府监管被产业所控制，立法机关或政府监管机构就会仅代表某一特殊利益集团，而非一般公众。最后，监管效应的滞后性表现为一项监管措施从制定到实施，往往需要一个过程。由于“监管时滞”的存在，监管措施不可能严格准确地执行，因而使监管无效。政府监管失灵的第二种表现是：政府监管不能解决外在性。外在性不仅可以使市场失灵，而且也可以使政府失灵。政府远非无所不知，管制者同样存在信息不完全的问题。管制者可能言而无信。管制是靠政府的权力实施的，靠权力做出的“承诺”如果“食言”，不会受到另一方的惩罚。   （6）理性预期学派认为，微观主体的理性行为抵消了政府的监管意图，致使政府监管无效。理性预期假定暗示，经济当事人通过对政府的政策动向进行分析、预测，当某项政策不利于自己的盈利目的时，经济当事人就会从自身的利益出发，采取相应措施来抵制政府，造成政府的监管效力递减，甚至无效。一方面，政府监管是必要的；另一方面，政府的作用是有限的，其自身也存在失灵的问题。惟有把政府监管控制在适度的和必需的范围之内，强调监管要适度，尽可能缩小政府干预缺陷的负面效应，才能发挥政府监管的积极作用、抑制其消极作用。把握政府监管的适度性应当遵守以下三项原则：一是将政府监管严格限制在市场失灵的领域；二是将政府监管限定在对市场缺陷干预能起积极作用的领域；三是政府监管应当限定在监管能产生效益的范围内。科学实施政府监管，首先应对政府在监管中的职能有明确的定位。决策是政府的职能，而具体执行可以由非政府组织负责。在决策指挥和执行的选择上，前者是适合政府活动的领域。政府承担宏观调控的职责，非政府组织承担微观处理的职责。全局性的或关键性的职责应当由政府承担，执行性的以及贴近基层的职责应当尽量由非政府组织承担。政府应将精力集中到宏观决策和监管规划等方面的问题上，凡涉及执行性、事务性和操作性等职能的领域都应当放松政府管制。   2．自律监管方面   作为保护投资者权益的一种监管方式，自律监管比除此以外的其他监管方式出现得更早。证券业自律监管是证券市场发展到一定程度后，在总结早期证券行业自律经验和教训的基础上产生的。通过明确的法律或行政授权，证券业自律监管组织制定比较系统、完整的自律监管制度，在政府监管部门的监督、管理下对证券行业实施监管。自律监管是证券市场监管体系的有机组成部分，与政府监管有较强的互补性。其他监管方式的出现并没有削弱自律监管的地位，自律监管一直在证券市场发挥着不可替代的作用。   早期证券市场管理几乎完全依靠行业自律，证券商为维护市场秩序，保护投资者权益，自主约定行业规范。三个因素促进了证券业自律监管组织的发展：一是政府监管部门的支持；二是场外交易市场的发展；三是市场化进程推动了行业组织向自律监管组织的转变。自律监管的成功得益于多个方面的优势。因为受到经济、声誉及监管机构自身利益的驱使，自律监管组织必须有效地采取有责任的行动，寻求最佳方法监管市场。如果自律组织对市场的监管无效，它们将无法存在。自律监管组织具有适应快速变化的商业环境的监管要求的灵活性，它们接近市场和市场参与者，能针对其市场的具体特征制定适合的规则和监管技术，它们也能快速修改规则适应市场变化。自律组织及其会员以及各自律组织之间保持一种契约关系，这种契约关系具有很强的约束力。因为自律机构接近市场及市场参与者，它们处于平衡监管收益与成本、避免不必要的监管成本的极好地位。与法定监管机构可能提供的方式相比，自律监管允许采用更多方式遵守规则，服从监管。监管架构应设置成具有足够的灵活性，以使市场参与者以创新的、及时的、灵敏的方式对必然发生的变化做出反应。自律监管能给政府节省巨大的成本，只要得到正确执行和监督，一项自律监管计划将以低于法定监管机构的成本有效地实现法定机构的目标与公众利益及被监管者的利益的一致。自律监管组织具有行业专门知识，深入地了解市场及其产品；自律机构具有发挥建设性作用的经验、资源与承诺，这种建设性作用表现在帮助法定监管部门检查问题、有效地创造性地解决问题，维护金融市场的健康，保护消费者。自律机构既具有专门的知识和技术，又具备与市场的直接联系，从而与复杂行业的快速变化保持同步，保证监管的有效性。这些经验能极大地促进监管的有效性以及自律组织发展规则、实施监管及执行计划的效率。#p#分页标题#e#   自律监管属于民事监管，主要根据自律组织章程、交易规则、纪律规则及相关协议而启动。自律组织在向市场参与者提供服务时，很自然地附着在证券发行和交易活动的各层面，这使得自律监管具有全面监管、专业监管、深度监管、柔性监管和预防性监管的功能属性。劝告、警告、谴责等措施是自律组织惯常采取的过渡性监管措施，并以自律组织行使对成员的开除处分作为最有效的措施，通过开除会员资格或取消上市资格，迫使自律组织成员遵守自律组织的约束规则。柔性监管是自律监管的固有属性，也是自律监管区别于政府监管的重要特征，这使得自律组织有可能对被监管者实施差别待遇，从而使得自律组织能够更好地发挥鼓励诚信和惩戒失信的监管作用。   总之，自律组织能更好地理解市场的运作，自律组织出台的规章更容易为被监管者接受，并能较好遵守；自律监管规则本身及其如何实施，可以方便地根据市场条件变化做出适当的调整，而且自律监管可以实施灵活的、高标准的道德规范和行为准则；自律监管通常专注于发展证券业内最佳的实践和标准，并根据经济性原则、声誉原则和自我利益原则对市场进行监管；有效的自律监管可以减少政府监管的成本，从而减轻纳税人的负担。自律监管有助于在市场及其参与者之间保证公平，有效地执行监管计划。随着证券市场的发展日益全球化，市场监管之间的合作越来越重要，自律组织之间以及自律组织与政府之间可以开展监管合作，市场监管的协调变得越来越重要。自律组织之间需要协调，自律组织与法定监管机构之间也需要协调。   3．法律监管方面   证券市场是一个众多参与者进行利益博弈的场所，是利益转移的一个渠道。在利益面前，寡廉鲜耻者有之，违法乱纪者有之，以强凌弱者有之。为了维持证券市场的秩序，必须建立威慑机制、惩戒机制、援助机制、纠纷解决机制和对监管机构的监督机制，为此必须要有完善的法律和制度加以规范。法律作为证券监管的基础，意味着它要为证券市场的所有参与者树立行为的规范，在侵害投资者的行为发生前发挥威慑作用，在侵害行为发生后对违法者加以惩戒并对受害人进行援助。法律作为证券市场秩序的保证，它要提供解决各种证券纠纷的依据。法律不仅要树立各种证券市场交易行为的规范，也是证券监管部门如政府监管机构、自律监管机构实施监管活动的依据。   与行政监管具有的强制性相比，法院介入市场监管的强制性更为严厉。尤其是法院对于证券犯罪行为的制裁从资格刑、财产刑到自由刑，其制裁的内容和惩罚的程度都是极其严厉的。对于遭受违法犯罪行为的欺诈破坏的受害人，只有实施司法救济手段才能最有效地稳定市场和抚慰投资人。对于证券市场的纠纷，经过司法解决不仅权威，而且实现了终局。在行政性监管难有作为或者作为不够的时候，司法应该显示其自身的力量。因为公平和正义是法律的基本价值，违背了公平与正义，监管部门也是值得怀疑的，这时相对人最有效的手段就是通过行政诉讼救济自己的利益，最终也救济了证券市场，以及广大股民。司法具有威慑和教育功能、具有稳定和抚慰功能、具有最终解决纷争的功能、具有衡平和监督行政权力的功能。司法救济是证券交易的法律需求，它能够弥补行政性监管的最大不足，是维护中小股东合法权益最直接最可靠的手段，有利于激励股民和社会力量实现全社会对市场的监督，对于规范证券市场规则具有重要意义。因此它对于维护证券市场的秩序、促进证券市场的健康发展是不可缺少的。   可是，法律通常被设计为要长期适用于大量对象，并且要涵盖大量迥然不同的案件，它本质上具有不完备性，法律的不完备性可能导致法律威慑失灵。同时，由于执法机构职能冲突、执法资源不足、执法时机滞后、执法方式过于刚性，法律执行难以准确体现法律的本意。此外，证券法律有时与国家利益、地方利益相互冲突。作为证券市场的主导者和产权利益的最终享有者，政府必须承担信用担保责任，为上市公司、证券公司等市场主体的经营风险、道德风险负责。而且，追求稳定的政治目标，更将政府隐性信用担保责任推向左右为难的困境。国家对市场主体的隐性信用担保，弱化了证券市场应有的产权约束机制、风险自担机制、责任追究机制，衍生出大量的、几乎无法防范的体制性违法违规行为，导致证券法律失效。   要充分发挥证券监管法律在证券市场的积极作用，必须对其进行适度定位。实际上就是要正确界定证券监管法的任务和证券监管法干预的范围，即证券市场机制能够自行完成的任务，证券监管法就不去涉足；证券监管法干预无效，甚至干预会产生负成本的范围，证券监管法就不必去干预。证券监管法律的基本任务及其干预证券业的适度范围，包括以下四个方面的内容：制裁证券市场的违规违法行为，以规范证券发行和交易行为；增强投资公众的投资信心，保护投资者的合法权益；宏观引导社会资金和资本合理分流，以实现资本金的优化配置；从社会公共利益出发，加强对证券发行和交易行为的监管，形成良好的证券市场秩序，维护社会公共利益。   二证券市场监管中非正式制度的主要内容   国内外学者就非正式制度做过许多研究，但对于证券监管中的非正式制度问题几乎没有任何学者进行过归纳。虽然证券监管中的非正式制度可能并不仅仅包含以下两个方面，但是本文仅从这两个方面分析证券监管的非正式制度。   1．社会监督机制   媒体是现代社会中公民权利对公共权力的一个制衡力量。财经媒体是为广大读者、包括投资者服务的，而监督从来都是其最重要的基本职能。随着社会的开放和经济的发展，媒体作为独立的社会舆论力量正在成型，代表社会公众利益的力量也在不断增强，媒体在证券市场能够上具有独特优势和影响力，它在监管方面更加直接有效，更加独立和超脱。   媒体发挥证券市场监督作用的优势主要表现在两个方面：一是媒体有揭露事实真相的动力。新闻报道的作用，一方面通过对某一个上市公司的新闻报道，可以让投资者全面了解这个上市公司的经营、财务、投资等各方面信息；另一方面，已报道出来的一些公司丑闻，会对其他公司具有一种威慑作用，从而迫使这些公司自觉遵守规则。二是媒体在解决利益冲突方面具有优势。媒体可以利用其敏感的触觉，穷追猛打、究根寻源的职业习惯和无处不在的独特的职业优势，以及律法赋予的特别权利，监督中介机构的独立性，提高利益冲突的披露的透明度，并把第一时间得到的消息传递给社会，以促进信息的对称。大众传媒传递的金融信息以及发表的金融市场评论，是金融监管部门进行决策时的重要参考。目前，大众传媒已成为各国金融监管部门必备的信息来源和重要参考，金融监管部门可以透过大众传媒，及时广泛地听取社会各界的意见和反应，从而提高金融监管决策的准确性。大众媒体以不同方式对金融市场和金融机构直接进行舆论监督，有助于发挥其对金融监管部门的辅助监管作用和强化市场机制的约束作用。大众传媒可以对金融监管部门及其官员进行监督，促使金融监管部门及其官员依法行使监管权力，防范腐败的产生。大众传媒可以反映民意、成为金融监管部门与社会公众之间相互沟通的重要渠道。#p#分页标题#e#   大众传媒作为政府的政策宣传工具，可以为新政策的出台或调整营造良好的舆论氛围。大众传媒是一种方便、快捷的舆论工具，可以起到金融监管部门所不能起到的重要作用。但是，如果管理不善或运作不规范，大众传媒就有可能对金融监管部门制订政策、实施监管起到十分不利的消极作用。由于大众传媒及其从业人员也是利益主体，也有自身的特殊需求，一旦缺乏应有的自律机制和外部监督机制，也有可能左右决策部门，误导投资者和社会公众，从而对金融市场的健康发展起到阻碍甚至是破坏的负面作用。   2．诚信机制   诚信机制是介于单纯建立在重复关系之上，依赖博弈双方自我实施的诚信声誉和以国家强制力为实施保障的国家司法系统之间，或者依靠社会规范，或者依靠缺乏强制力的民间仲裁机构来组织实施的围绕合约执行而展开的有关社会成员商业行为的信息披露、纷争的仲裁、欺诈行为的惩罚等活动的规则和程序的总和。良好的诚信秩序有助于降低交易成本，提高证券市场效率，保障投资者的权益。如果证券市场没有达到足够的诚信程度，不会给投资者带来足够的经济利益，参与市场的投资者就将十分有限，证券市场将难以发挥积极作用。如果证券市场运行基础无法让人放心，诚信缺失、欺诈横行、投机色彩浓厚，投资风险必然加大，投资者数量将会逐渐减少，市场将逐渐萎缩，投资者和证券发行人利益都将受到致命威胁。诚信本身就是健康有序的证券市场之应有特征，健康有序的证券市场本身就是讲求诚实守信的证券市场。   诚信机制是一种重要的非正式制度。诚信机制成为非正式制度的原因在于，其作用的发挥不需要依靠专门的机构和既定的规章制度，也不需要遵循规定的程序，它在任何需要的时候和任何必要的场合都能发挥作用。在证券监管中，诚信机制的作用在于，它迫使管理层在其任职的大部分时间内不侵占股东的利益，并努力争取股东利益的最大化；它使独立董事努力实践对股东的承诺，始终保持忠实和勤勉；它也使上市公司尽量准确及时完整地披露信息。上市公司及其管理层的信誉越好，维持信誉的积极性就越高。相反，如果它们的信誉不佳，违规行为的出现会更早、更频繁。诚信机制的维护对于证券市场取得合作双赢局面至关重要。无论正式制度被如何精心地设计，它终究与日新月异的证券市场保持着一定的距离，而诚信机制则能够与证券市场的变化保持同步。上市公司及其管理层对信誉的追求更能影响证券市场的长远发展。一个上市公司和管理层极力追求并精心维护其信誉的证券市场，是健康有序的、各种正式制度能够发挥积极作用的、投资者利益得到保障的市场；而一个上市公司及其管理层对其信誉漠不关心、参与者对信誉缺失麻木不仁的市场，是投资者利益频频遭受侵害、管制政策屡屡失效的市场。   三证券市场监管中正式制度与非正式制度的作用关系   制度本身包含正式的和非正式的两个方面，二者互补，相辅相成，都是制度安排中不可或缺的组成部分。   1．正式制度   正式制度靠政府机制强制实施。由于政府管制存在失灵的种种缺陷，以及政府管制难以解决的难题，单一的正式制度安排是不可能解决市场秩序混乱问题的。作为非正式制度的惯例、行事准则、行为规范、道德等，通过其对交易主体自我激励和降低交易成本的功能，对社会稳定和市场效率的提高有很大影响。   正式制度只是规范市场秩序的一个手段，并且这一手段还不十分完善有效，单靠它不可能走出市场失灵与政府失灵的怪圈。必须在使正式制度健康运行的前提下，加上非正式制度这一监管方式，彼此协调运行，才有可能走出这个怪圈。   首先，要使正式制度运行良好，必须改变现有的制度安排，加大对管制者的激励和惩罚力度。有时一项制度的效率低下不一定是规则本身的问题，而是规则的执行程序安排不当。一个低效率的制度是可以通过改变制度执行程序而得到改进的。有些市场管制效果不好，问题就是出在执行程序上。比如，注重打击发行欺诈、内幕交易、操纵市场、虚假信息以及欺诈客户，但忽视对政府管制者行为的规范。有些市场秩序混乱，政府管制失灵的原因应该从管制者身上找，并由管制者改进管制方式，或由制度设计者重新安排制度程序，加大对管制者的激励和对其不规范行为甚至违法行为的惩处力度，以降低交易费用，增进社会福利和经济效率。   其次，需要校准正式制度的目标。政府有维护市场秩序的责任和义务，维护市场秩序的核心问题不是告诉（“批准”或“审批”）人们做什么，而是防止证券市场上发生发行欺诈、内幕交易、操纵市场、虚假信息以及欺诈客户的行为。   最后，正式制度的管制行为契约化。一切规则的制定和执行就应该是管制者与被管制者的平等协商，即通过契约化的形式行使。虽然命令和契约都具有强制力，但二者的约束方式是不同的。契约产生的强制力更容易被接受，因为它融入了平等和自治的思想，潜藏着道德上的制裁力量，且力量是平等约束签约双方的。契约化的根本性标志，就是利益主体的平等性和双向性交涉，而不是单向的强制力。政府行为不同于一般意义的契约，政府行为契约化指把被管制者放在与管制者平等协商的地位，管制者也一样受到规则的强制约束，这样的管制规则较之于“命令式”制度易于执行。从这点上说，契约化是连接正式制度和非正式制度的桥梁。政府行为契约化不但是政体和国体的本质要求，而且能降低制度成本，制衡管制者的滥施权威，解决政府失信等问题。   2．非正式制度   规范市场的正式制度仍不足以走出“怪圈”。所以，还得研究如何发挥非正式制度的作用。许多标准的激励和组织理论都假定经济人是自利的，并且只通过法律强制的正式合约（制度）维持他们之间的关系。但实际上，许多交易是通过“自我执行”的非正式合约或规则如诚信等来完成的。非正式制度是在一定激励或约束机制作用下，行为者个人或团体自我执行的隐含契约，即不靠外界强制力量才能执行的社会约定俗成规则。#p#分页标题#e#   这种规则的有效自我执行是靠道德力量和信誉机制来完成的。因此，加强道德建设和信誉机制的建立成为非正式制度建设的关键。当然，就市场秩序而言，道德和信誉机制约束的不只是市场交易主体，也包括市场的管制者，即政府;而且政府的信用在市场规范中起更大作用。作为非正式制度的关键，诚信在社会经济发展中起着至关重要的作用。诚信等非正式规则不仅影响一个社会的经济发展，使追求同一目标的参与者共同行动，更有效率，而且还是摆脱市场失灵和政府失灵窘境的桥梁。换言之，上文所谓政府管制市场的“怪圈”，是以假设没有非正式制度的积极作用、没有诚信机制（或者实践上不重视这一机制的建立）作为前提的。因此，充分发挥非正式制度尤其是诚信机制的作用，成为走出政府管制“两难境地”的关键。

一、我国对离岸金融市场法律监管的必要性

随着我国改革开放的不断深入，离岸金融市场的建立，对于提高我国金融业在国际金融市场的竞争力具有推动作用。我国离岸金融市场的发展现状以及存在的问题都在考验着我国应对能力。因此，我国应加强离岸金融市场的法律监管。

（一）我国离岸金融市场的发展现状批准深圳开展离岸金融业务是我国离岸金融市场发展的起点。我国首家获准开办离岸金融业务的银行是招商银行。随后，中国农业银行与中国工商银行深圳市分行、深圳发展银行（平安银行）、广东发展银行深圳分行经批准相继开办了离岸金融业务，只是，后来由于东南亚金融危机的影响，这些银行开办的离岸金融业务被叫停。2002年6月，招商银行和深圳发展银行（平安银行）又开始经营离岸金融业务。与此同时交通银行总行和浦东发展银行也开始开办离岸金融业务，因此上海从此迈入了离岸金融市场的行列。2006年5月，国务院正式批准天津滨海新区为我国的金融改革的实验区，鼓励在滨海新区进行金融创新和改革。天津滨海新区以其区域、政策等优势成为最有潜力发展离岸金融业务的地区。虽然，离岸金融市场在我国已经取得一定的成绩，但是离岸金融市场业务并不成熟。我国仍存在着离岸金融市场法律监管缺失的问题，在一定程度上阻碍了离岸金融市场的快速发展。

（二）我国对离岸金融市场法律监管的现状1997年10月23日，中国人民银行颁布了《离岸银行业务管理办法》，明确规定了离岸银行业务的行业性质、服务的针对项目及服务的业务范围、申办办法等。1998年5月13日国家外汇管理局颁布并实施的《离岸银行业务管理办法实施细则》，对离岸金融业务不能由离岸银行分支机构办理，离岸金融业务办理人员必须具有较高职业素质等做出了具体规定。后来，由于国家的高度重视，中国银行业监督管理委员会颁行《中资商业银行行政许可事项实施办法》以及《合作金融机构行政许可事项实施办法》，以及《境内机构借用国际商业贷款管理办法》、《境内机构对外担保管理办法》等，这些管理办法都对我国离岸金融市场中的银行业务做出了一些法律规定。通过对以上法律法规的制定与完善，说明我国政府在离岸金融法律监管方面做出了许多努力，并随着离岸金融市场的新情况、新形势的出现而不断调整和修改相关政策。但是，离岸金融市场的国际化与自由性决定了其在经济形势转变中的创新性与效率性。所以法律的修订必须要紧随形势的变化，否则法律调整的滞后性将会影响市场有效的优化资源配置。而目前，我国的法律法规已经明显的滞后于离岸金融市场的发展形势。例如：离岸金融市场的税收问题、离岸银行安全稳健性经营的维护问题、以及跨国监管的问题等等，我国现存法律法规并没有做出明确规定。我国对离岸金融市场法律监管存在的法律方面的欠缺，将在下文详细展开。

（三）我国离岸金融市场法律监管存在的问题目前我国离岸金融市场基本法律体系涵盖了市场准入、监管机关、离岸银行业务的范围、监管模式、检查和监督制度五个方面。尽管目前法律为我国建立离岸金融市场，开展离岸银行业务提供了基本的法律规范框架，但是在许多方面还需要改进。首先，离岸金融市场法律法规建设相对滞后。我国现存的相关法律法规已明显不能适应当前离岸金融市场的发展，对离岸银行市场准入条件、离岸税收、离岸金融内控机制等都没有明确而有效的规定。其次，离岸金融监管模式存在缺陷。我国实行内外业务分离型的市场监管模式，主要是为了提高离岸金融账户的抗风险能力与持续发展的能力，然而，此模式允许银行将在岸资金补充离岸头寸，这就增加了离岸贷款资金的收回风险，反而降低了离岸账户抵御风险的能力。再次，离岸金融市场监管机构职能单一且制定法规缺乏统一性。国家外管局的主要职能仅是监管有关外汇的事务，而离岸银行业务所涉及的内容存在于两方面，即：外汇交易业务和银行内部经营业务，因此银行的内部经营监管被忽视。而且，我国离岸金融市场的监管法律法规是各个部门根据自身的需要而制定，所以在具体执行时会不可避免的出现矛盾。各种法规的不一致性将会阻碍离岸金融市场的有效运行。最后，外汇管制过于严格。目前我国完全放开外汇管制的基本条件还不完备，所以实行内外分离型的离岸金融市场。但是基于我国的基本政策要求，我国的离岸金融业务中，外汇业务监管要求很严格。然而，资金的自由流动和与外国货币的自由兑换是离岸金融市场形成的重要条件，我国对资本项目外汇实行严格管制在一定程度上阻碍了离岸金融市场的运转。

二、完善我国离岸金融市场的法律监管

离岸金融市场要取得长足，健康的发展，就要重视离岸金融业务的法律监管。因此，我国应在充分认识并分析国内经济以及金融形势的情况下，建设合理有效的法律监管体系。

1.我国证券市场发展阶段和现状   我国证券市场经过二十多年的飞跃发展，在交易品种、市场容量、交易手段、监管规则以及清算体系等各方面，都有了很大的进步，在很短的时间内走完了发达国家百余年的历程，确立了在国民经济中的地位。第一阶段：中国证券市场萌生1978年-1992年，改革开放后，中国证券市场在中国经济转轨的背景下萌生。这一时期的市场特点是：自我演进、缺乏规范和监管，以分割的区域性试点为主。第二阶段：形成和初步发展1993年-1998年，中国证券市场统一监管体系初步确立，从早期的区域市场迅速走向全国性统一市场。一系列相关的法律法规和规章制度陆续出台。市场得到较快发展。第三阶段：进一步规范和发展1999年-2007年，这是一个波澜壮阔、牛熊更迭的时期。从2001年开始，股市步入持续四年的调整，券商连年全行亏损。资本市场发展中累积的遗留问题、制度性缺陷和结构性矛盾逐步显现，到2005年，最大的矛头指向了股权分置。“国九条”的出台标志着中央政府对资本市场发展的空前重视；在“开弓没有回头箭”的股改实施后，中国股市也出现了转折性变化。   2.我国证券市场目前存在的问题   2.1发展速度快。   据证监会披露的近十年的数据统计，从2002年到2010年8月，中国证券市场境内融资额达2.7万亿，其中2007年境内融资额近8000亿，创造了近十年的峰值。截至2010年8月，此数据已达5735亿元，比2009年全年的4561亿元高出25.7%。截至2009年底，沪深A股市场总市值为24.27万亿元人民币，超过日本，成为仅次于美国的全球第二大市值市场。二十年间，我国证券市场主板、中小板、创业板各色俱全，B股、H股、QFII、QDII等基本俱备，未来推出国际板是大概率事件、加上正在主推的OTC市场，以及近年推出的股指期货等衍生品，我国证券市场各板块布局已经大致形成。   2.2中国的普通股民几乎没有胜利者。   随着越来越多的公民加入了股民的大家庭，股民的期望也越来越高。然而，当前形势下的中国股市却让这些处在饥渴中的股民不断尝到损失的苦痛。   2.3证券市场调控机制不健全，调控功能微弱   从发达国家的经验来看，证券市场的宏观调控是整个国家宏观经济调控体系的重要组成部分。公开市场业务已经成为当代西方国家金融、经济宏观调控的三大“法宝”之一，而且是最常用，使用最普遍、副作用最少的调控手段。而从我国目前的实际情况来看，这方面的差距相当大。虽然我国金融体制改革迈出了中的的步伐，二阶式金融体制已经形成，但是公开市场业务在实际操作过程中步维坚，几乎形同虚设。究其原因，主要是由于我国证券市场刚刚起步，虽然发展势头迅猛，但是终究处于初级阶段，证券市场的建设还相当粗糙。一方面证券的形成比较分散，组合的方式多种多样，各地证券市场之间缺乏横向联系和交流，彼此处于相对分割的独立状态，这使市场调节难免带有自主性和倾向性；另一方面上进出机制、经营机制、约束机制、价格机制、政策调节机制不健全，加之通讯手段落后，信息传递迟缓，调控主题自然很难对市场发展偏误以及动作及时有效的矫正。   2.4证券市场监管存在制度性缺陷。   虽然我国已经制定了一整套的关于证券市场监管的法律法规，从证券发行有关问题到证券交易流通环节，均规定了比较明确的相关法律条文，但是在监管过程中的贯彻实施由于缺乏相应的保障性政策规定及监管主体的总体意识还不够高，因此还存在很大的障碍，需要引起足够的重视。   3.对问题解决的几点意见   3.1狠抓上市公司治理结构完善   由于受体制、机制、环境等因素影响,相当一批上市公司法人治理结构不完善、运作不规范、质量不高,严重影响了投资者的信心,制约了资本市场健康稳定发展。在实践中坚持“关口”前移，要在上市过程中就重点关注公司治理是否健全，是否具有清晰的权力制衡和有效的制度约束。要更加注重监督上市公司董事会、监事会的运行情况，确保治理机制有效发挥。只有上市公司的质量靠得住，股票市场的基础才能扎得牢。   3.2围绕证券市场的监管目标，加大监管力度   我国证券市场监管的目标包括三个方面：保护投资者的权益；确保证券市场公平、高效、透明；降低系统风险。与其相应的监管模式是：在建立完整的证券监管法律的基础上，在单一证券监管机构集中统一的监管下，充分发挥中国证券业协会等自律组织的作用，形成政府监管与市场自律协调运行、各司其责的监管体系。可以从以下几个方面加强证券监管：（1）完善证券市场监管的立法建设，使监管机构的工作有法可依，有章可循，不至于在出现问题时找不到负责的机构和人员。（2）真正建立集中统一的证券监管体系，以中国证券会为监管核心，个地方派出机构为监管工作实施主体，辅以中国证券协会及证券交易所等自律组织的作用，形成层级监管体系。（3）充分发挥市场机制的作用，减少政府对证券市场监管工作的干预。   3.3完善上市公司内控的制度性安排   从实践来看，有关上市公司内控的制度性安排仍有可完善之处。上交所的《内控指引》与深交所《内控指引》相比，似乎在可操作性上存在一定差距，未来仍有完善的空间。总体来看，目前我国的上市公司内控已经存在着比较全面的制度性安排，与发达国家相比也并不逊色。因此，实践中除了不断完善和协调现行的制度性安排之外，最重要的莫过于我国上市公司如何有效实施其内部控制体系或框架。   3.4坚定不移地深化发行和退市制度改革   加大对新股发行过程中各种违法违规行为的监管和惩治力度，增强行业机构的责任意识和法纪意识。抓紧实施主板、中小板的退市制度改革方案，做好新老制度执行的衔接工作，加强对具体实施过程的监控，及时发现风险，改进措施，确保平稳过渡。在证券市场改革发展实践中，注重以上方面的改善，并加以适当的、符合我国证券市场发展现状的创新性措施，相信在不久的将来，中国的证券市场一定会取得更大程度的发展和完善，发挥其在国民经济和社会发展中的重要作用。#p#分页标题#e#

摘要：在各类畜产品市场供应需求扩大背景下，要注重对畜产品质量进行控制。主要分析了畜产品质量安全与监管现状，并提出了对应的措施，旨在保障畜牧业长远可持续发展。

关键词：畜产品；质量安全；监管措施

在畜产品安全监管中要做好各类投入品生产、市场经营与应用管理。全面加强区域动物饲养管理，做好各项疾病综合性防治，对患病畜禽实施无害化处理。强化加工、包装、贮藏、运输、销售等环节综合性管理，是目前畜牧业全面发展中亟需解决的问题，对保护群众身体健康以及畜牧业发展具有重要影响，也关系到新疆区域社会经济稳定发展。

1畜产品质量安全与监管现状分析

目前，区域畜禽养殖量逐步扩大，各类畜产品产量以及人均占有量大幅度提升。通过畜牧业科学化养殖有助于扩大广大农民经济收入，为基层新农村经济建设提供动力，但当前多数基层地区还是以传统饲养模式为主体。加上养殖生产与人居生活区域较近，畜产品质量安全监管尚未拟定针对性的管理方案。畜禽饲养分散化，对各类疾病缺乏系统化、科学化的防控知识，容易诱发较多养殖问题。基层动物疫病防控体系建设不完善，防控人员有限，导致动物疫病不能得到规范化控制，存在人畜共患病风险。对畜产品质量安全产生较大负面影响，限制畜牧业发展速度，导致社会主义市场经济难以全面发展［1］。近年来，我国农业产业化发展速度逐步加快，在一定程度上能有效推动我国畜产品产业快速发展，逐步发展成为社会经济发展的重要产业。当前要注重全面推动各类畜产品流通生产，保障畜产品自身价值全面显现。目前各区域畜产品质量安全监管在不断完善，但对流通过程缺乏针对性监管。由于畜产品生产管理流动性较大，在加工、销售中监管不足，将致使畜产品质量安全问题加重。基层尚未建立完善的畜产品质量安全监管制度以及各项监管法律。各项管理职责设定不规范，致使管理环节各项操作综合效率较低，监管覆盖面受限。

2畜产品质量安全与监管措施

2．1完善畜产品质量安全监管法律体系，确定畜产品质量安全监管范围

一、指导思想和工作目标

坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实“四个最严”和总理“全覆盖、零容忍”等特设、食药监管总要求以及县委、县政府、省市局的决策部署，强化市场监管，服务经济发展，保障改善民生，努力实现安全有保障、竞争有秩序、市场有活力、发展有质量、队伍有生机、市县有位置的目标，奋力提升市场监管工作的大好局面，为建设富裕和谐贡献力量。

二、工作原则和具体要求

1.坚持政治站位。树牢“四个意识”，自觉服从党组工作安排，把打好打赢三大战役（特设食药安全风险防御战、散煤管控阻击战、扶贫脱贫攻坚战）摆在首要位置。

2.坚持精准监管。认真开展“精准落实年”活动，食品药品特设实行全覆盖监管，其他产品与服务事项实行导向性重点监管，杜绝形式主义、官僚主义，积极作为，主动作为，扑下身子，自降一级深入一线抓落实。

3.坚持问题导向。树立风险点就是监管重点理念，紧盯易出问题的商品质量(含食品药械)与服务事项、问题多发的环节与场所，切实抓好专项整治，突出各项抽检的针对性和有效性，善于发现问题，确保不出现“灰犀牛”和“黑天鹅”事件。

4.坚持“四个最严”。最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责是总书记对食品药品安全最经典、最权威的指示，也是牢牢守好食品、药品、特设、重要工业品与消费品安全底线的根本路径。正确处理严管与安全、教育与惩戒的关系，突出执法办案、聚焦隐患排查和风险防控，严查严办，坚决筑牢生命安全底线。

基于畜禽产品生产加工环节和流通销售环节分段监管的体制，畜牧兽医主管部门和市场监管部门如何强化监管，解决彼此间的执法权限冲突。本文以注水肉的监管处罚为例，从法律层面分析了两部门的执法权范围边界，认为对法律条文的认识分歧是造成现实中执法权冲突的主要原因，进而从确立违法行为人发现推定的规则和执法机关间的协作、配合机制等方面提出了解决执法权冲突的对策措施。

1执法监管权的现实冲突

“三聚氰胺”“瘦肉精”“苏丹红”等具有影响性的非法添加剂事件，以及注水肉在市场上的屡禁不止，使得畜禽产品的质量安全一次次成为社会公众关注的热点。拒绝行政不作为，加强执法监管，维护老百姓“舌尖上的安全”理所当然地被提及，矛头似乎都指向了畜牧兽医主管部门。但是，上述产品同时具有“动物产品”“农产品”“食品”等多重属性，往往涉及到多部监管法律，不同法律规定的执法主体不尽相同，而且在屠宰加工、流通销售等不同的环节，监管主体也会有所不同，执法职能权限交叉不可避免。“群龙治水”虽然可能存在管辖权争抢的问题，但在关系民生的食品安全领域，更值得注意的是管辖权推诿的问题。以注水肉的监管为例，对于市场上查处的注水肉，市场监管部门觉得是在屠宰环节甚至之前被注水，畜牧兽医主管部门觉得不排除出场后注水的可能，两部门如果都认为不归自己管的话则不可避免地存在监管盲区，对注水肉顶多是销毁处理，对违法行为人无法给予行政处罚，起不到震慑和预防违法行为再次发生的作用，就会出现媒体所称的注水肉背后的“注水监管”问题。因此，妥善处理好不同执法主体间的职权冲突，是执法实践中的现实问题，唯有如此，才能实现监管“到位”不“失位”和“越位”的良好效果。

2不同主体执法权边界的法律审视

（1）执法权冲突是部门间权力分工的结果，从法律上明确相关执法主体的权力边界，是正确处理职权冲突的前提和基础。由于注水肉监管案例具有典型性，本文对于执法权冲突的分析论证均是围绕着畜牧兽医主管部门和市场监管部门的职权交叉展开，结论可适用于其他部门间的职权冲突。对于动物源产品的加工，首先《动物防疫法》第五十八条规定，动物卫生监督机构对动物饲养、屠宰、经营，隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施监督管理。《生猪屠宰管理条例》第二条规定，国家实行生猪定点屠宰、集中检疫制度，第二十七条对生猪注水或注入其他物质的行为，规定由畜牧兽医主管部门进行处罚，第二十九条对销售、使用注水或注入其他物质的生猪的行为，规定由食品药品监管部门(现市场监管部门)进行处罚。只有《食品安全法》第一百二十三条规定，经营未按规定进行检疫或检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或检验不合格的肉类制品的，由食品安全监督管理部门(现市场监管部门)进行处罚。（2）通览以上法律规定，大部分具有一致性，即对于屠宰、生产环节的违法行为，由畜牧兽医主管部门进行处罚，对进入流通销售环节的违法行为，由市场监管部门进行处罚。笔者认为，这种根据生产和销售不同环节分段监管的体制，符合两部门各自在技术管理层面的专业优势以及长期以来形成的监管实际，应当予以坚持并作为处理执法主体间权限冲突的基础。惟一例外的是《食品安全法》对生产环节发生的违法行为，亦规定由市场监管部门进行处罚，该法与《生猪屠宰管理条例》的规定不一致，对此有人认为，根据法律的层级和修订的新旧，应适用《食品安全法》而不适用《生猪屠宰管理条例》。笔者对此持不同意见，《生猪屠宰管理条例》是唯一在法条中明确规定对注水肉进行处罚的法规，属于规范屠宰方面的特别法，特别法优于普通法是法律适用的通常规则；而且对于动物产品的生产环节，市场监管部门无监管传统亦无执法优势，缺乏执法积极性；综合以上两点，对于注水肉的监管，《生猪屠宰管理条例》应当予以适用。当然，对于《食品安全法》生产环节执法主体的特殊规定，我们可以视为行为人的一个违法行为同时触犯了两个不同的法条。对于法条竞合的处理，因其触犯了不同管理领域的法律规范，法定的执法主体也不相同，行政执法原理认可两个执法机关(畜牧兽医主管部门和市场监管部门)均有权对其作出处罚，只不过应受“一事不二罚”原则的限制，后处理的机关发现已经有其他机关对违法行为作出处罚的，则不应再立案处罚。

3弥合执法监管权冲突的对策

区分不同环节的违法行为分段监管的执法体制，既有相关法律法规的明确授权，亦符合原农业部、食品药品监管总局职权划分的文件(农质发[2014]14号文)规定，严格遵照上述规定执行，执法监管冲突本不易发生，至少不会出现无人监管的问题。然而，执法实践的复杂性在于即使对于法律规定明确的情形也会因为对法律条文的不同理解而出现分歧，本文所探讨的畜产品监管即是如此，即法定的监管部门均认为违法行为发生在其他环节，应由其他机关监管，权限交叉的区域反而成为无人监管的地带。解决这种管辖推诿的权限冲突，整合执法力量，实施单一机关的综合执法无疑是一种有效的措施，这也是《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发[2008]17号文)和《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号文)确定的行政执法的发展方向。但是，综合执法从决策到现实还需要磨合和时间，目前即使在农业执法领域也只是处于试点阶段，并未全面推开，更遑论全领域的综合执法。因此，寻求在现行体制框架内的解决措施无疑是更为可行和现实的对策，笔者提出如下建议：

一、证券期货市场诚信监管的法律维度

（一）信息监管是证券期货市场诚信监管的内容维度

诚信监管就是保证证券期货市场信息的质量和实现信息去伪存真的过程。其次，诚信监管是对信息充分性的监管。如果说去伪存真实现了诚信监管对于信息“质”的要求，那么保证信息供给的充分性则是诚信监管对于信息“量”的要求。仅有“质”而没有“量”的信息供给对于证券期货市场而言如同外表华丽而内里空虚的饰品，只能起到妆点“门面”的作用，缺乏实际意义和应有价值。因此，诚信监管就是要实现证券期货市场信息供给的充分性，这种充分性是指在满足市场主体获得足够信息的同时，又不致于造成信息的泛滥而带来信息甄别与筛选的困难。再次，诚信监管是对信息适当性的监管。信息适当性，是指在信息提供和公开的过程中，市场主体无需提供全部的信息，监管部门也不必将所有信息公之于众，提供和公开的信息应仅限于涉及相关者利益，不得损害市场主体的个人隐私和商业秘密。诚信监管对于信息适当性的这一要求，是对公众知情权和个体隐私权进行权衡以及两者相互妥协所达成的结果，是公共利益保护和私人利益保护的最佳结合点。最后，诚信监管是对信息可得性的监管。信息的价值在于信息的有用性，而实现信息有用性的前提则在于信息具有可得性。信息的可得性，包括信息查询、信息使用和信息交流等环节的畅通无阻，是市场主体进行信息筛选，从而获取对自身有用信息的前提。证券期货交易诚信监管信息的真实、充分和适当还需建立在信息可得的基础上，否则就是“镜中花、水中月”，难以实现信息的真正价值。

（二）动态监管是证券期货市场诚信监管的方式维度

证券期货市场瞬息万变，这就要求证券期货市场必须“随其应变”，以动态化的方式进行诚信监管。这种动态化的诚信监管包含三个方面的要素。一是及时提供和公布诚信信息。信息的价值不仅在于它的稀缺性和有用性，还在于其时效性。对于证券期货市场主体而言，“时过境迁”的信息其利用价值已经减损，甚至还可能误导市场主体的判断和行为。诚信信息提供的不及时不仅会造成信息供给的滞后，还会在事实上造成信息失真，影响市场主体作出正确决断。诚信信息公开若不及时，就无法满足相关主体的信息需求，从而可能带来交易机会的丧失。因此，证券期货市场诚信监管应保证信息的时效性，以动态反映主体和市场的真实情况。二是及时调整诚信监管力度。证券期货市场变动频繁，在市场行情出现不利变动时，交易者可能会因市场风险的考虑而逃避监管；在市场行情利好之时，交易者又可能因急于寻找交易机会而自觉配合监管。因此监管部门应根据市场的变动情况把握监管力度，在市场动荡频繁之时，强化对于市场主体的硬性约束，使其无从逃避基本的诚信责任；在市场运行较为平稳之时，适当放松监管的力度，给市场主体一个相对宽松的监管环境以增加交易机会。三是及时更新诚信监管手段。证券期货市场作为金融市场的重要组成，同样具有强烈的创新动机，而适当的监管就是对创新过度的预防和纠正。源于金融创新的复杂多样性，在证券期货这个“新兴加转轨”的市场上，诚信监管的手段也应随实践的发展不断丰富和完善。证券期货市场诚信监管手段的及时更新，不仅是指监管手段设计上的推陈出新，还包括监管手段运用的适时改进，如此方能有效防止因市场主体过度创新而造成的监管滞后或监管真空。

（三）立体监管是证券期货市场诚信监管的效果维度

传统的证券期货市场诚信建设是平面化、单向化和片面化的，诚信建设的平台只搭建在监管部门和市场主体之间，缺乏向社会公开和接受公众监督的包容性，仅强调对于市场主体的诚信监管，过于侧重对失信行为的谴责与惩戒，却忽略了对监管部门监管效果的要求，未能很好地发挥诚信建设的预防和激励作用。鉴于证券期货市场传统诚信建设的不足，以证监会《诚信监管办法》为核心而形成的诚信监管制度，将从监管的覆盖面、监管手段以及监管作用等方面实现诚信监管的立体化效果。首先，关于诚信监管覆盖面的立体化效果。证券期货交易利益相关者众多，诚信监管不应局限于监管者与被监管者之间，还应具有一定的社会包容性。因此，诚信监管制度扩大了其覆盖面，实现了对内的信息整合和对外的信息共享，从而形成一个立体化的监管网络体系。其次，关于诚信监管过程的立体化效果。证券期货市场的诚信问题不是监管部门对于被监管者的单向约束，而是一个互动、沟通和合作的过程，因此诚信监管必须实现监管过程的立体化。这种监管过程的立体化是指，以建立统一的诚信档案为中心，使激励、预防和惩戒手段并重，规范证券期货市场诚信行为。最后，关于诚信监管作用的立体化效果。证券期货市场诚信监管可能会产生三种作用，即积极作用、中性作用和消极作用。就积极作用而言，主要依靠监管的引导作用得以实现，是激励机制的作用表现。中性作用是监管预防作用的体现，介于积极和消极之间，虽然不会产生激励机制所起到的示范效应，但是也不会造成惩戒机制所形成的规避效应。消极作用作为监管惩戒作用的显现，是对市场主体规范行为逆向保护的结果。以诚信监管覆盖面和监管过程的立体化作为基础，鼓励和促进诚信监管积极作用，保留中性作用，避免或减少消极作用，从而使证券期货市场诚信监管作用的立体化效果最终得以实现。

第一章  规划背景

第一节  “十三五”时期取得的成就

“十三五”时期是全区市场监管系统体制改革期、效能提升期。全区市场监管系统在自治区党委和政府的领导下，在国家市场监管总局的有力指导下，不断加强市场监管工作，市场监管体制改革任务基本完成，“放管服”改革不断深化，市场监管制度创新成效逐步显现，服务全区经济社会发展的作用进一步凸显。

    ——市场监管新体制基本建立。市场监管体制实现历史性变革，完成市场监管领域综合执法改革，实现部门分权设置向整体性设置转变，职能配置由分段、分事项监管向统一监管转变，监管方式由传统手段向信息化、智能化转变，基本实现一类事项由一个部门统筹、一件事情由一个部门负责，市场监管机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监管更加有力、运行更加高效。

    ——新型市场监管机制基本建立。厘清政府和市场的关系，简政放权深入推进，以清单管理模式厘清行政执法职责边界，大幅减少不必要的监管执法事项。推进大数据、互联网、信息技术与监管业务的进一步融合，建立涉企信息统一归集公示及联合惩戒机制，提高了信用风险预测预警和动态监测能力。以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制初步建立。企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的共治格局正在形成。全面落实行政执法“三项制度”，依法行政的法治基础进一步夯实。

——市场安全监管基础性制度基本建立。食品药品安全全过程监管体系基本形成，食品药品检验检测能力不断提高，食品抽检合格率达到98%以上，药品抽检合格率达到97.4%以上，人民群众饮食用药安全得到保障。持续推进食品生产经营企业落实主体责任，建立了生产经营企业负责人培训全覆盖机制，督促企业完成风险点自查，落实企业风险管控责任。建成覆盖全区市场监管高风险领域的风险管控系统，全面落实企业主体责任和各级市场监管部门监管责任。

——营商环境更加优化。深化商事制度改革，实施“多证合一”“一照一码”、住所（经营场所）、简易注销、“证照分离”、外资企业单一窗口办理等登记制度改革。推行全程电子化登记和电子营业执照，全面实行名称自主申报，推进“政银合作”，将办照服务延伸到银行网点。建设企业开办“一网通”服务平台，不断提升登记注册便利化水平，将企业开办时间进一步压缩至3个工作日；市场监管系统首批17项政务服务事项实现“跨省通办”。“十三五”期间，全区新登记各类市场主体121.82万户，总量达到226.50万户。开通企业注销“一网通”服务平台，将简易注销公告时间由45天压至20天。完善“双随机、一公开”监管机制，开展部门联合双随机抽查；深入开展打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣行为，市场环境进一步净化。