新型城镇化下存量工业用地再利用途径

2022-09-21 16:46:01 来源:写作指导

摘要:新型城镇化发展条件下,对于大量的存量工业用地再利用是较好的选择,通过存量开发变被动为主动,达到更新升级、目标多元的目标。政府要通过引导形成市场为主体的多元利益参与,调动积极性主动性,科学规划与布局,建立多元合作收益共享的机制。文章主要就存量工业用地再利用创新方法进行分析探索,以此,提升土地利用效率,保证城市快速发展。

关键词:土地利用;新型城镇化;存量工业用地;土地管理

我国改革开放以来,各地经济不断创新发展,城市化进程越来越快,在这样的大背景下,我国城市工业用地审批也越来越多,从用地规模、用地范围上看,也表现为城镇建设用地及工业用地面积的飞速增长,但是,由于一些城市没有整体性的设计与规划,造成了规划、管理上的诸多问题,在盲目扩张、无序蔓延的过程中,造成了较多的土地浪费现象,很多的城市用地效率低下,影响到了城市的整体布局。工业用地占城镇建设用地比例高、产出投入效率低的问题成为普遍现象,存量工业用地低效利用严重影响到了城市的发展,这也是较多城市常态与缩影。新型城镇化是对城镇发展的新要求,所强调的是提高城镇土地利用效率、深入挖掘存量建设用地潜力,以此,创造新契机,盘活闲置土地,推进城镇化建设。要在新型城镇化发展的背景下,不断研究探索存量工业用地再利用方向,设计新的发展目标,有效提高城市化发展水平,保证存量工业用地再利用创新。

1新型城镇化背景下存量工业用地再利用分析

1.1新型城镇化背景下存量工业用地再利用内在需求

我国经济建设与社会发展速度加快,建成了现代化的社会发展体系,但是,随着当前新理念的创新与推动,传统城镇化建设方式已经不符合现代的发展,必须要改变传统模式,更新理念创新思路,提高城镇化发展水平。新型城镇化是现代社会发展的基础,是全新理念实践,新型城镇发展的原则是注重工业化、信息化、农业现代化的协调性发展,掌握各方面的情况,发挥各自内在联系,形成相互协调的良好推进机制,新型城镇化注重的是人性化发展。新型城镇化发展不同于传统的发展模式,在经济发展的过程中,也需要体现工业能力,在工业化选择上注重发挥工业引导作用,新型城镇化对工业的创新要求是保证空间发展、合理土地利用、做好产业选择,通过多方面的理念创新与结构改革,倡导由外延式扩张向内涵式挖潜转型,这样,才能更加有效促进工业用地集约使用,关心土地污染程度,通过绿色节能的创新,保证土地生态效益,实现土地利用“提质增效”的优化。推动新型城镇化发展,要创新转化路径,通过闲置工业用地的利用,做好关键突破口选择,有效做好存量工业用地再利用。存量工业地的利用较复杂,与新增工业用地开发相比,其难度较大,因为牵涉利益主体多、地块开发定位难、整体规划复杂,这部分土地占据重要的地块,产业升级与转型更迫切,进行整体性开发,其成本也是较大的。政府主导自上而下推进工业用地开发利用模式不符合市场经济规律,激活土地,则需要做好资本联合,寻求市场的力量建立多元方式,以此,提升存量工业用地利用效益,对于新型城镇化发展来讲,存量土地开发是内在的需求,这对于政府来讲也是另一大考验。

1.2存量工业用地再利用的特征

我国城镇化发展过程中,存在大量的工业用地审批,各地的存量工业用地再利用政策措施不同,也是影响到工业用地开发的关键,从各地的措施方法上看,主要体现为几个明显的特征。一是从被动更新到主动升级。传统的城镇发展,主要就是依靠旧城改造为主,是在物质性老化及功能衰退的情况下,政府被动进行推进,没有形成整体性系统性设计,各地的规划也不同,更新改造项目数量大,但分布零星,没有形成综合性设计布局。新型城镇化背景下的城镇发展,则需要不断提高利用效率,各地在保证科学开发的前提下,收紧土地资源利用审批,特别是对长三角、珠三角地区的土地利用,必须要在保证经济发展科学的前提下,合理利用土地,解决经济发展和建设用地总量矛盾,各地经济发展,对土地的需求增长,只有解决工业用地再利用的问题,才能有效强大内在驱动力与外在拉动力。通过闲置存量土地的利用,实现城市结构布局优化、城市生态环境改善、土地利用效率提升、政府治理能力提高的综合目标。二是目标诉求多元化。传统用地审批不科学、利用不合理的现象不符合新型城镇化发展目标要求,只有合理地进行规划设计,才能确保土地利用率,及时处置好存量土地,科学设计、整体布局,推动存量工业用地二次利用。通过新型土地利用规划,解决建设用地利用的问题,避免小规模、零星工业用地的改造。通过存量工业用地的整体性设计,合理规划有限空间资源,满足多元化的工业发展需求,充分考虑到不同利益群体的价值诉求,对于参与开发建设的各方,要保证环境诉求、技术诉求、福利诉求、经济诉求、形象诉求等,通过依托城乡空间载体全面实现各方的诉求,保证存量土地开发价值。存量工业用地再利用须以地区现状为中心,全面科学地做好引导,通过整体规划定位,充分做好存量开发,有效优化配置空间结构,做好产业重组,通过新型理念的创新,做好产业升级转型、提高土地利用率、优化空间布局、做好生态修复、丰富城市功能,有效解决城市土地资源不足的问题,更好地实现城镇化发展。三是形成多元参与。对于存量土地的利用,要建立多元利益主体结构,通过全方位的合作参与,使各部分的利益得以平衡,建立起多元参与、利益共享的新型城镇化发展格局。对于旧工业用地改造中的问题,要做好调研,通过对市场的协调机制建立,建立以政府为主导的多元主体,使各方利益主体多元诉求得以实现,改变政府主导的单一模式,创新推动存量工业用地再利用多元模式,形成不同的利益群体,根据开发改造项目实际情况,发挥好市场的动能,允许开发商和原产权人积极参与,形成合作共识,以此,有效推动存量土地开发,进一步推动存量工业用地再利用工作开展。

2新型城镇化背景下存量工业用地再利用路径创新

2.1科学编制再开发规划和计划

根据新型城镇化要求,提出新的规划设计要求,在大背景下做好存量工业用地再利用,充分把握内在需求、特征方向,及时做好调研与分配,有效发现存量工业用地再利用中的问题,使目标更加清晰。只有做好复杂产权主体与开发状况的分析,才能保证各方面利益,有效推进存量工业用地再定位和利益再分配,以此,保证项目可行性,提高项目的整体成效。政府要不断提升自身的宏观指导能力,通过宏观政策引导,做好整体综合的规划布局,同时,也要鼓励市场参与,形成以政府为主导、市场参与为基础的社会主体进来,不断创新项目形式,使参与项目的各方利益更加平衡,使开发项目管理与激励措施更加科学有效,通过科学合理的布局,建立起新型合作方式,推进新型城镇化发展能力,使存量工业用地效率提高、促进城市内涵增长、建立共享成果。存量工业用地再利用注重整体性开发,做好各方面利益群体的体系衔接,要根据不同城市做好整体设计,通过补充、调整和镶嵌方式,把存量用地纳入城市开发中,不断推动存量工业用地再开发与法定规划对接。建立再开发专项规划和年度计划,合理设计规划的内容,对存量工业用地再开发规模、方向、目标、强度等重要问题做好详细地解读,设计规划路径,通过市场引领,做好导向性管控,有效解决规划与市场、土地管用脱节矛盾,把握土地的个性化特点,摒弃传统脱离地块使用的现况,创新工作机制,灵活用好政策,保证各利益团体利益诉求,这样,才能通过合理的转化,有效提高存量用地效率,通过有计划的建设规划,减少控详规划调整的尴尬局面,做好长远规划设计,使城镇建设速度提升,实现建设美丽城市的根本目标。

2.2多元合作与收益共享

积极调动协调市场要素,允许多元社会主体参与到工业用地再开发的工作中,要划分存量土地,把握当下的特点,针对不同工业用地类型做好分类,以市场为导向探索新用地模式,保证土地利用更加科学有效,成为推动新型城镇发展的动力。以往的城市建成区零星旧工业地块要进行整体考量,政府要拿出整体综合的规划,根据地域优势,做好土地的收储、原产权人自主处置、市场主体合作开发等工作,通过以“退二进三”的创新机制引导,打造新机制,以人为本,做好存量土地的转变,转型为以文化创意为代表的生活服务业;对于一些闲置多年的工业园区,整体设计,针对工业园区闲置的工业用地,需要由园区自主进行主导设计开发,对有能力的企业进行扶持,通过存量工业园区土地的开发或利用,做好重新整合。如容积率奖励、闲置土地分割盘活,通过有效鼓励,提高企业参与积极性,做好产能提升,开发过程中要充分考虑到整体性布局,使园区形成一个更为科学的主体,保证各产业的空间衔接与行业对接;乡镇零散工业用地也是当前存量土地的形态,要在保证耕地的基础上,依据新修改的《土地管理法》做好存量开发利用,当前,我国不断加大农村集体用地改革力度,对集体经营性建设用地入市进行了法律规范,扫除了入市的阻碍,有效提高了集体用地效率质量。随着城乡统一工业用地市场的逐步建立,集体用地也更加科学合理,地方政府加强引导,鼓励企业进入有发展潜力的集体开发项目,通过再开发或减量化,建立起自行主导、转让出租、联合开发并存的灵活用地模式,有效盘活了现有的集体用地,保证了工业发展的同时,激发再开发潜力。要不断创新探索新的利益分配,可以在保证政府利益的前提下,创新多元主体合作,推进保障原产权人权益,使地方政府、原土地使用权人、开发单位主体收益均衡。

2.3设立工业用地再开发管理机构

学习国外的先进经验,有效建立起工业用地再开发机构,当前,从国外老工业区调整更新工作成效看,专业的机构起到了中枢作用,发挥了引导能力,专业机构在工业区开发中的作用不言而喻。专业机构的建立是以政府为主导,也可以是以政府为引领的企业机构。通过专业机构的合理科学设计,形成整体性布局,建立明晰的方向,确定改造的目标,通过有效的开发引导,做好整体性协调组织,不断推动政府工作创新开展。政府要拿出整体的规划布局,专业机构根据总体目标,合理制定优先计划,不断推动政府活动创新发展,通过项目落地实施,确保各项改造目标的实现。专业的开发机构是保证工业用地再开发利用的根本,是开发的主体,从国外有成效的经验看,他们建立的都是开发委员会、城市开发公司等模式,这种模式能够有效做好项目招标与建设,从操作上看,也更加有力度,通过固定机构的整体推进,使区域工业存量用地得到再次开发与利用,建立起了统筹协调良好机制。根据整体开发计划不断进行新的调整,使各项目能够按照整体设计不断进步,定期联合办公,做好协调推进,使不同区县工业用地再开发良好发展,对不同地区存量工业用地情况进行了解,做好项目对接,制定有效的衔接措施、工作程序,进一步规范各部门的工作,调动各方面的力量,使政府、规划、自然资源管理、产业规划、经济管理等部门工作更加顺畅,共同解决存量用地的问题。要建立科学的指导平台,及时发现问题,解决产业用地问题,使传统的多头管理弊端得以改善,调动起市场的要素,使有参与意愿的企业能够进入存量开发中,加大存量工业用地再开发利用透明度。

2.4创新经济激励模式与政策

存量用地的开发需要强大的资金支持,没有良好的资金支持,无法进行存量开发,政府要不断强化政策引导,从税收、土地出让金、专项基金、地价补缴等多方面做好创新性改革,要改变传统的观念,更新思路,做好政策探索和创新。政府要让利于民、让利于企,从税收杠杆上发挥引导作用,降低存量工业用地流转成本,进一步促进利用存量工业用地优先建设的方法,通过税收的调整,适当减免建设税费,提高企业利益,保证企业效益;对于积极参与的企业,企业优先开发利用闲置低效工业用地,政府一定要在资金上给予帮助,特别是企业拿地的价格上必须要给予地价优惠,鼓励企业积极参与,做好存量工业用地的开发。政府要做好资金引导,从专项资金的角度,设置工业用地整治专项,要从财政上做好预算,做好整体性设计,初步考虑从财政支出中专门划拨,对企业行为进行鼓励,考虑土地出让溢价、基准地价上浮等因素,有效建立以财政为主体的更新整治专项资金,这样,才能有效鼓励企业参与积极性,通过资金的引导作用,对工业用地再开发给予贴息补贴等,对于大宗用地的资金不足,政府也需要考虑企业的用地成本,通过对较大面积土地回购和整理中的资金缺口,适度给予补充,这样,才能确保企业在后续的开发中资金更加充足,实现政府与企业的双赢。对于多年后的地价问题,一定要做好市场评估,通过补缴方面的补贴,保证企业用地效益,政府可以实施差别补地价政策,区别协议和招拍挂方式,让企业能够顺利取得工业存量用地,对不同的区域进行评估打分,实施不同的政策引导,通过补地价做好补偿,政府要出台相关的政策,允许企业有更多的利润,规划拟拆除地上附着物给予一定的补偿,根据国家出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》要求,有效做好统一补偿,更好地维护用地者合法权益,保证开发企业更大利润。

2.5建立刚性和弹性相结合的退出机制

要对现有的情况进行调研,对产业绩效低、产品质量劣的工业企业要建立机制,土地使用者或者企业提出改造申请,政府相关部门进行审核,与企业进行重新的合同协议签订,通过合同形式做好补缴,同时,也需要预留城市公共用地,保障公共服务设施比例,做好存量用地新规划衔接。

3结束语

综上所述,城市发展过程中,要不断创新与改革,有效用好现有资源,推动城市全面发展。要综合做好存量土地的开发与再利用,做好政府引导,企业参与,调动市场力量,设计良好的营销机制,不断推动新型城镇化建设科学发展。

作者:王洪芹 庞道刚 单位:济宁市土地储备和规划事务中心