一、发展农地金融的制约因素
1．缺乏完善的农地使用权流转机制
发展农地金融的关键在于建立完善的农村土地流转机制。现阶段，我国还未建立完善的土地流转制度，严重制约了我国农地金融的发展。由于有效的农村土地流转机制的缺位，当农户不能偿还欠款时，贷款机构对农地的拍卖变现实际上是一种不可置信的威胁，即贷款偿还缺乏硬性的约束，农户缺乏按期偿贷的积极性，农地抵押贷款往往不能如期收回，这将导致大量不良贷款的产生，严重威胁金融系统的安全。而从现阶段农村业已存在的土地流转实践来看，目前土地流转多出于农民的自发行为，这种流转是偶然性的交易，是基于长期共处产生的信任，而且仅限于封闭的初级群体。大范围、跨地域的土地产权流转市场还远未形成，这就大大降低了土地使用权的流动性，不利于培育活跃的土地产权流转市场，从而难以形成土地使用权的公允价值。
2．缺乏公平科学的农地估价体系
农地金融实质是农地资源的金融化。无论是将其作为信贷抵押资产还是将其予以证券化，都必须以其经济价值的量化作为前提，因此必须对其自身价值进行科学准确的评估。当前我国对城市土地价值的评估已积累了不少经验，评估模型亦愈加完善，也形成了多家大型的评估机构，培养了不少资产评估人才。但是科学评估农地价值方面，国内无论在行业经验还是专业人才方面，都处于空白阶段，缺乏全国统一的农地分等、定级估价体系。这些因素导致了现阶段对农地价值的评估具有相当大的难度。
3．农业保险的缺位
由于农业生产面临着自然风险、市场风险等多种风险因素，农业保险回报率低，同时缺乏必要的政策支持和相应的法律法规依据，加之现有保险机构日益注重商业化经营，业务重心逐渐转移到城市，近十几年来农业保险业务日趋萎缩，农业保费收入占财产险保费收入的比例在低点徘徊，而农业保险的赔付率却比较高，如果加上营业税和其他相关费用，保险机构几乎无盈利空间。因此，营利性商业保险机构大多不愿涉足农业保险。而农地金融发展初期，银行对以农地使用权抵押进行放贷的农地金融模式存在较大顾虑，会相应的提高对贷款农户风险程度的评估，从而使其“惜贷”。因此若没有相应的农业保险作为配套举措，农地金融很难持续开展下去。
4．农村社保发展不完善
土地对于农民而言，不仅仅是生产资料和可以保值增值的资产，更重要的是其承载着社会保障功能，包括生存保障和就业保障。一些农民对农地金融参与意愿不是很强烈，主要是考虑到一旦经营亏损，丧失还债能力，很可能会彻底失去土地。届时，自己将失去生存和就业保障。尽管当前我国农村社会保障制度在近些年已经有了很大改观，新型农村社会养老保险试点2010年覆盖24%的县，2011年覆盖60%的县。截至2011年5月底，参加新农保人数达1.9亿人，5170万人领取养老金；截止2011年底参加新型农村合作医疗人数8.36亿人4，2012年度新型农村合作医疗基金的筹集标准提高到每人每年300元，其中中央及地方财政补助240元。在肯定成绩的同时，我们必须承认当前社会保障针对的只是农民最基本的、最低层次的医疗和养老保险需求，且覆盖面小、保障水平低，若考虑通货膨胀因素，这些保障支出甚至不能保证农民最基本的生活。因此现阶段，我国农村社会保障供给依然严重不足。农村社会保障体系发展的不完善直接导致农民对发展农地金融的响应程度不高，农地金融发展缺乏群众基础。
二、当前发展农地金融的政策促进
要进一步发展农地金融服务，中央及各级地方政府必须在以下方面做出努力。
1．完善农地法律体系
要建立健全农村土地法律体系。对于土地使用权，应给予更明晰、更全面的定义，对其内涵、地位、界限、法律形式以及所有权主体的经济地位、法律地位、财产地位及其职责权利范围进行界定。在此基础上推行农地承包经营权的抵押贷款，实现农地产权的市场化、股权化和资产化。为此，应尽快修订现有的《土地承包经营法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等一批法律法规，消除土地承包(流转)经营权抵质押贷款的法律障碍，确保农村土地有序健康的流转，为承办农村土地经营权抵质押贷款的金融机构提供法律支持，提高参与积极性。在修改《土地管理法》的过程中，做好与其它不动产登记工作的衔接，真正建立以土地为核心的不动产统一登记制度，提高不动产登记的法律地位。尽快出台《农村集体建设用地流转管理办法》，以规范集体建设用地流转交易和管理行为，促进流转的依法有序进行。
2．创新农村土地流转机制
发展农地金融的核心在于依靠以“转包、出租、互换、转让、股份合作”等多种形式存在的农地流转制度。由于我国人多地少、土地资源紧张的基本国情将在长期范围内存在，因此，如何在为农民提供多种土地流转方式的同时保证我国农村土地能够实现流转而避免流失，对坚守“18亿亩耕地红线”并进而保障我国粮食安全具有深远而重大的意义，也成为在创新农地金融过程中中央及各级政府必须首要关注的问题。建议由政府牵头组建土地使用权流转市场，积极探索合理的土地流转价格形成机制，从而培育活跃的发达的土地产权交易市场，为农村房屋产权、宅基地使用权、林权、土地承包经营权交易提供平台，增强农地流转的法律效力,确保农村土地高效、有序流转。同时积极创新土地流转载体，推进农村土地使用权的证券化，从而加速农村土地使用权的流转。
3．建立科学的农地价格评估体系
不断完善农地估价方法，建立科学合理的农地价格评估体系，是农地金融机构与农户能否达成借贷协议，土地债券能否顺利发行和流通，进而推动农地金融迈入实质性进程的关键。而在城市土地评价方面，我国已建立了分等、定级和估价的理论和技术体系，这为建立科学化、信息化、覆盖全国的农地估价体系提供了充分的借鉴。应在此基础上，结合农地自身的属性和生产周期特点以及地区经济发展水平加以合理改进，制定适合我国国情的农地价格评估方法和评估程序。同时，鼓励和支持国内评估机构参与农地评估业务，培养大批专业素质高的评估人才，建立农地评估资格认证机制。鉴于国外农地估价发展较为成熟，可适当引入竞争机制，让国外先进评估机构参与到农地估价市场，以推进我国农地估价行业的发展。
4．加大农业保险建设
农业保险建设是当前农地金融发展的基础性工程。加大农业保险建设需要多管齐下、多步跟进，具体包括法规制度建设、农业风险规划管理、农业保险业务安排、农业保险服务体系、农业再保险安排和巨灾风险转移分散机制等。从当前的实际来看，最为急需解决的是开发农业保险资源，由财政牵头建立农地抵押融资风险补偿资金，在省级、区县分别建立“三权”抵押融资业务损失及再担保机制，加大对参与农业保险业务的保险机构的财政补贴；增开适合农村经济发展水平的农业保险险种，加强农业保险业务创新；提高农业保险管理能力，最大限度地加强农业保险风险防范，特别要注重防范道德风险；加强农业保险宣传力度，提高农户保险意识，拓宽农业保险覆盖范围。
5．建立完善的农村社会保障体系
发展农地金融，必须建立完善的社会保障体系，不断弱化农地的社会保障功能，强化其资本功能。因此可以考虑将农村社会发展纳入国家公共财政支持体系，建立农民失业保险制度和最低生活保障制度，保障农民基本生活水平;完善农民养老和医疗保险制度，提高农村的基本福利。只有农民的生存权和发展权得到了保障，其对土地的依赖才会逐渐减弱，其申请土地抵押贷款才没有后顾之忧，这样农地金融才能持续稳健地推行下去。
作者：韩莉 单位：中国青年政治学院
