摘要:学前教育供给侧改革，不仅影响自身发展，而且关乎社会民生。在学前教育供给主体单一、供给要素投入不够、供给能力不足、供给结构失衡的困境下，解决“入园难”的现实问题刻不容缓。这些问题弱化学前教育的公益性，制约教育保障公平与兼顾效率的进程。突破学前教育发展的现实困境须着力于明确“一主多元”供给主体的责权，完善供给运行机制，提升供给有效性。
关键词:学前教育；供给侧改革；现实困境；突破路径
当前，经济领域的供给侧结构性改革已经成为社会各界热议的话题，而社会领域的教育供给侧改革不仅影响教育自身，而且关乎经济社会发展。
一、学前教育发展的现实困境
改革开放以来，学前教育事业取得巨大发展。这一进程中，政府的主导作用充分发挥，公共财政作为重要支撑，使学前教育供给数量、供给质量和供给结构力图不断满足社会对学前教育的需求。然而，在学前教育供给量快速提升的同时，入园难、入园贵的问题不断加重，师资待遇偏低且队伍数量不足，学前普惠性教育资源匮乏，保教质量令人堪忧等问题依然普遍存在。随着“全面二孩”政策的实施，学前教育必将面临更大的压力。现实困境主要体现在以下几方面。
（一）供给主体单一
公共品的供给主体主要有政府、市场和社会三种类型。而我国学前教育的供给主体呈现出单一状态。改革开放至1992年，由于缺乏市场竞争和社会参与，学前教育学前教育主要由政府提供，使得政府负担沉重且效率不高。党的十四大召开后，市场经济推动着各项事业发展，学前教育事业也不例外，民办园数量呈井喷式增长，而公办园数量占比大幅缩小。由于过度依赖市场，民办与公办幼儿园之间的数量差不断加大。民办园以服务对象为中心，注重结果导向，与公办园相比，效率明显高，但公办幼儿园数量的减少使优质学前教育资源的需求与实际供给之间的关系变得更为紧张。“入园难”“入园贵”等问题逐渐演变为亟待解决的社会问题，学前教育的公益性备受质疑。单一的政府供给主体不利于政府职能的有效发挥，影响政府供给绩效；而单一的市场供给主体又导致政府责任的缺失，严重阻碍公共服务均等化目标的实现。
（二）供给要素投入不够
经费投入和师资数量是我国学前教育供给要素投入不够的主要体现。2015年颁布实施的“全面二孩”政策取代了1980年的“独生子女”政策，调整后的人口政策，迎来的“婴儿潮”，无疑将影响学前教育的发展速度、规模和质量。由于生育的时间周期，“全面二孩”政策的效果在2017年开始显现。2017年1月5日，国务院《国家人口发展规划（2016－2030年）》指出，2017－2020年平均每年新增1875万人口，2020年全国总人口将达到14．2亿人左右。对我国学前教育的生均经费（生均经费／人均GDP）的预测显示：“2022年，我国因“全面二孩”政策，需新增学前教育经费投入613．73－1022．88亿元，新增学前教育国家财政性经费306．87－511．44亿元。”［1］师资队伍的数量和质量也是影响学前教育发展的重要因素。师幼比是衡量学前教育质量的重要标准。依据《幼儿园教职工配备标准（暂行）》，幼儿园师幼比应在1∶5－1∶7。受“全面二孩”政策的影响，我国学前教育师资队伍的配置水平面临新的挑战。一直以来，我国幼儿教师队伍整体配置水平偏低。根据国家统计局统计的数据显示，2014年在职幼儿教师数量约184万人，师幼比已从2010年的1∶27提高到1∶22，但仍远远低于1∶5－1∶7的指标。学前教育师资供给在师资水平上也亟待提升。按照2020年我国在园人数5573万人的假设，要达到1∶7的师幼比，幼儿教师需达到612万人；要达到1∶5的比例，则需931万人。在目前中职和专科学历教师占绝对大比例的情况下，培养学前教育专业本科以上学历的人才对提升学前教育软实力有着至关重要的作用。
（三）供给能力不足
公众对学前教育的需求大致可以分为三类。一是照看服务。这部分需求人群主要在偏远农村地区，以留守儿童家庭为主。这些家庭收入较低，家庭成员没有足够精力照看孩子，支付能力也较低。二是教养服务。这部分需求人群占比较高。他们是有一定支付能力的家庭，比较关注幼儿的成长。三是个性服务。这类需求占比较小，但增长迅速。这部分家庭支付能力较强，对学前教育质量要求高，希望学前教育机构能够从孩子的特点出发，满足幼儿成长的个性化需求。当前学前教育的供给能力远远不能满足迅猛增长的需求，使得学前教育资源稀缺问题更为明显。家庭人均收入的增加提高了家庭对学前教育服务的支付能力，而人口流动又加剧了供需的失衡。日益严峻的学前供需失衡表现为上述不同的学前教育需求都难以得到满足。较之于农村，学前教育在城市的供给数量更充足，但学前教育的政府财政性拨款主要面向公办园，大部分地区实施以公办园为示范带动民办园的策略，而民办园出于利益的考虑，在投入上势必不足，造成数量足但质量欠佳的供应态势。随着村小教育的取消，农村地区学前教育处于停滞状态。为保障利润，人口较为集中的乡镇地区成为社会力量开办幼儿园的主阵地，而乡镇以下的村庄大多无专门的学前教育机构。与城市相比，农村学前教育的服务数量和质量都供应不足。这与城市本位倾向的学前教育办学体制格局有着必然联系。
（四）供给结构失衡
我国现阶段学前教育资源配置存在诸多不合理现象，违背教育公平，影响供给效益，导致学前教育供给失衡。一是城乡发展差距过大。农村城镇化倾向依然突出，政府主体责任落实不到位，缩小城乡差距的进程十分缓慢。二是公办、民办园发展失衡。虽然民办幼儿园总体数量占绝对优势，但政府财政拨款主要用于公办园。随着《民办教育促进法》的颁布，政府开始加大对非营利性民办幼儿园的财政补贴，但这不足以让民办幼儿园的办学水平得到实质性提高。虽然国家把民办幼儿园作为学前教育的重要供给主体之一，但是并未严格规范其服务质量。公办园与民办园之间教育服务质量的差距，使原本就对民办园不够信任的民众更加质疑民办园的水平。
二、突破学前教育现实困境的紧迫性
（一）学前教育供给侧问题已经严重挑战学前教育的公益性
因本身具有显著的公益性，学前教育对适龄儿童教育带来的长远收益使整个社会的绝大多数公民受益。从公共产品在消费上的非竞争性、供给上的非排他性和效用上的不可分割性来看，学前教育明显表现出排他性和竞争性，这并非公共产品的特征。学前教育又呈现出极强的正外部效应与利益的外溢性，这并非私人产品的属性，而是其对社会可持续发展重要性之所在。然而，目前我国“入园难”“入园贵”的呼声高涨，学前教育资源分配不均，学前教育的公益性正受到严重挑战。供给侧即供给方，其绝对主体指向国家和地方政府。20世纪90年代以前，政府是主要的学前教育财政投入主体。随着企事业单位改制，学前教育市场化加快，政府不再是主要的供给主体，在相当长的一段时期内，占幼儿园总数70％以上的民办园基本得不到政府的财政支持，学前教育地区发展不均衡局面依然严峻。此外，经济困难家庭儿童入园难也是一个严峻的社会问题。可见，学前教育供给侧问题是导致学前教育公益性弱化的症结所在。
（二）学前教育供给侧改革将影响教育保障公平与兼顾效率的进程
学前教育供给侧改革偏重于学前教育供给主体的改革，通过结构性改革使学前教育供给体系更加优化。从政府提供公共服务的角度说，学前教育供给侧指向政府，需求侧指向各类学前教育教学机构、教职人员和家庭。当前，我国学前教育供给涉及的诸多利益主体目标碎片化，导致各利益主体责任混乱，如责任落实不到位、责任边界不清等。我国学前教育改革的重心在供给侧。供给侧不但是教育资源的绝对主导者，而且拥有对其监管和配置的相应权利。当下，我国学前教育均衡发展主要受阻于城乡、区域、公办和民办园之间发展的不均衡。供给侧改革正是缓解这种不均衡的有效路径，能够从本质上推动学前教育回归教育公平，落实供给主体责任，处理好学前教育供给侧与需求侧的关系，把政府引领作用和市场决定性作用结合起来。
三、突破学前教育现实困境的路径选择
（一）明确“一主多元”供给主体的责权
随着时代的发展，虽然政府的职能范围发生变化，但是仍然可以用马斯格雷夫（Musgrave）的三职能论来阐释，即配置（资源配置）、公平（收入分配）和稳定（宏观调控）。有效率兼具回应性的政府将有益于社会每一个人。公共品的供给成为政府的主要职能，而这一职能是以公共需求为原点的。如果不能满足公共需求，那么政府便没有了存在的意义。近年来，西方公共服务供给的新趋势已指向政府作用和公民价值。单纯依靠政府、市场以及社会的学前教育公共服务体系已经不能满足公众对学前优质教育资源的需求，只有多方参与才能有效提供学前教育公共产品。当前，学前教育的“一主多元”供给主体主要指这几方面：一是政府部门。该主体以保障学前教育公益性为主要目的实施“领导决策、统筹规划、财政投入、引导激励、立法规制、评价监管、问责体制等”［2］。二是营利性组织。该部分供给主体以营利为目的。三是非营利性组织。区别于前者，该主体不以营利为目的，且从事公益性质的学前教育活动。在学前教育供给侧改革中，处理好政府与市场的关系，既要实现市场在学前教育资源中的决定作用，又要深化政府职能转变，明晰政府的主导责任，强化服务意识，优化服务理念，构建创新规范的学前教育公共服务供给体系。政府只有将公益性价值作为改革实践的基本原则，才能为学前教育事业提供均衡发展的全面战略。此外，各级政府以及政府各部门之间的权责有待明晰，组织机构有待健全，供给制度有待完善，供给机制有待理顺。建立可靠的“一主多元”供给主体关系，政府与营利性组织或非营利性组织要共同承担风险；政府应该明确、强化和落实自身的责任，而不是将责任转移到其他组织；拓宽经费来源渠道，鼓励多元化投资模式，规范有效地缓解学前教育经费紧张的局面；引导市场竞争机制与社会志愿机制，通过鼓励多元主体参与的方式，如发放教育?、合同外包、政府补助、政府购买等，既保障教育公平又兼顾效率。
（二）完善供给运行机制
经费不足是制约学前教育供给质量的重要因素。换言之，学前教育的快速发展离不开学前教育经费的投入保障。资本的逐利性导致农村地区学前教育发展缓慢，教育资源分配不均的状况无法得到有效缓解。为此，要健全与学前教育发展特点相适应的财政经费投入体系，明确各级政府财政预算中纳入学前教育经费的项目，并根据财政能力确定相应的比例；制订幼儿园办学最低标准，明晰幼儿园办学最低投入标准，大力发展普惠性幼儿园，切实缓解“入园难、入园贵”的问题；在目前各级政府财政经费并不充裕的现实情况下，学前教育供给侧改革应当着力思考：在追求教育公平与质量的同时如何提升财政供给效率，利用有限的经费切实缓解“入园难、入园贵”问题，改变少数人享有多数优质学前教育资源的现实状况；学前教育经费投入需要建立以政府财政投入为主的经费投入机制，让尽可能多的幼儿接受学前教育，构建“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务体系。单纯依靠增加经费投入并不能保证提高学前教育的供给质量，还需要尽快完善政府、家长、社会等多方参与的成本分担机制。完善学前教育财政管理制度对强化经费有效投入具有重要作用。这不仅能够监控学前教育经费投入方案和执行情况，而且有利于经费使用的制度化，保障资金投入使用的合理性和有效性。对于农村地区，应尽快完善农村学前教育经费投入体制，在强调政府对学前教育财政投入的基础上，采用政府、家长和社会共同分担的原则，各级财政应安排一定比例的经费用于发展农村学前教育，将供给干预与需求激励相结合，特别是农村贫困家庭儿童和残疾儿童应由政府承担保教费。
（三）提升供给有效性
缓解当前学前教育供给不足的有效路径便是提升其供给的有效性。这不能一蹴而就，而是一个循序渐进的过程。首先，加大对学前教育公益性与普惠性的宣传力度，转变多元供给主体对学前教育公益性认识不清或者漠视的观念，尤其是要转变政府人员的观念。其次，进一步转变政府规制理念为服务理念，增强引导和服务作用，充分发挥市场机制的作用，寻找政府与市场之间合作与竞争的平衡点。学前教育的公私合作供给模式涵盖“建立环节的特许经营、民建公租，运行环节的购买学位、购买教师服务、发放教育券以及管理环节的委托管理、购买评估、购买培训等”［3］。再次，完善学前教育供给的相关法律法规。对学前教育公共服务的供给只有通过法律法规予以保障才能实现。呼唤已久的《学前教育法》尚在启动阶段，亟待各级地方政府制订相应的配套法规，加强自身服务意识，将学前教育纳入政府整体工作规划之中，细化各相关职能部门应承担的具体职责，规范管理学前教育市场。最后，健全评价制度。强化学前教育供给绩效理念，建立服务型政府，在学前教育公共服务供给方面真正做到以公共需要为本，政府绩效的衡量以效果为本。科学合理的供给评价体系的建立需要彻底实行行政管理体制改革，厘清政府各职能部门的职责，做到信息透明化管理，真正实现社会对政府供给绩效的监督和问责。只有构建制度化的供给评价指标和评价体系，才能有效约束与激励学前教育多元供给主体。只有将学前教育公共服务供给绩效与“一主多元”供给主体的切身利益直接挂钩，真正落实激励措施，才能有效发挥供给绩效评价的功能，进而缓解备受关注的学前教育日益严峻的供需矛盾。而建立并完善学前教育公共服务供给评价体系不但需要深化幼儿为本的服务理念，而且需要学前教育相关管理者的广泛参与。
参考文献：
［1］郑益乐．“全面二孩”政策对我国学前教育资源供给的影响及建议［J］．教育科学，2016（6）：86．
［2］庞丽娟，冯江英．学前教育公共服务分类与“一主多元”供给机制设计［J］．中国教育学刊，2014（7）：5．
［3］李辉．我国学前教育发展中的公私合作：模式与特点［J］．教育发展研究，2012（20）：22－23．
作者:罗腊梅 胡秋梦 单位:重庆第二师范学院
