卫生执法论文范文1
在前一轮的卫生监督体制改革中，各地卫生行政机关按既定方针办事，既“内设”
了一个卫生监督机构（处、科或股），又“下设”了一个具有独立法人地位的、低一
级的、专职对口委托卫生执法的事业单位，即“卫生监督所”。为了能够顺理成章的将有关卫生法律法规内容“集中授权委托”于卫生监督所执行，卫生行政机关在相关文件中把上述“内设”与“下设”的两个机构一同命名，统称为“卫生监督机构”。至此，各地卫生行政机关在自身不配备卫生监督执法队伍的条件下，充分发挥了卫生执法主体与委托卫生执法的双重权力作用。其精心设计是把每部卫生法律法规的职权职责拆分层次执行，使“内设”卫生监督机构不但行使执法主体权力，而且直接把持与监管“下设”卫生监督机构开展“被委托卫生执法”工作，后者实际上是一种“牵牛式委托卫生执法”，其运行的职权职责令人眼球模糊，它象是在“借鉴公、检、法的司法衔接运作方式”，但一经法理分析，即知它权责分离、“形似质异”。法院、检察与公安部门虽然存在刑事案件移交的司法衔接工作关系，但是，三个部门不是隶属上下级关系，而且各自成为相应法律法规执行主体，各部门的司法权力与责任是独立而完整的。而在上述卫生监督执法体制运行中，“内设”卫生监督机构是上级领导，既是执法者又是监督执法者；与此同时，“下设”卫生监督机构是被直接领导者，既是“被委托者”又是“被监督者”，在各项具体执法过程中，要始终执行着“下级（下设）服从上级（“内设”）”的政令、时时处于“向上对口”、“听任服从”与“责任承担”的工作位置，由此可见，各地现行授权委托卫生执法是一种权责委托不完全、不对称的执法运行模式。由于我国的行政程序法尚未出台，即国家对行政委托的程序和形式要件未做明确规定，所以，目前的授权委托卫生执法模式尚且缺乏法律依据与程序规范，它仅仅是一家之“探索”，其运作在各地已凸显了诸多工作弊端。也可以说，这种“牵牛式委托卫生执法”是导致广大基层卫生监督所执法力度软弱与执法地位劣势的最直接、最根本的原因。
二、对“名不副实卫生监督”的思考
当前各地卫生监督所的机构设置、编制性质与执法定位都是来源于卫生部的卫
生改革意见，实质上是各地卫生厅局依照政令、设计内部卫生监督执法权责格局的产
物，是各地卫生厅局法制权力掌控与责任承担品质的表现。其中的卫生监督所设置及
其“被委托卫生执法”的专职身份，至今尚未见到国家相关法律法规明文授权与明确规定，其合法性地位一直备受编委与法学等界的极大质疑。然而，自从各地卫生监督所成立以来，在每项卫生监督执法工作中，自始至终都渗透着“卫生执法主体”（执法文书及其权力把关等）与“委托卫生执法”（执法人员及其具体作为等）的双重内涵，尤其是在卫生行政许可与卫生行政处罚等运作程序中，“执法主体”与“受委托执法”的作为交替进行，尽显了“程序层折”特色，致使卫生行政高成本、低效率。同时，卫生监督执法名词称谓也随之丰富多彩，既有称“卫生监督”、“卫生监督执法”、“卫生执法监督”、又有称“卫生执法”、“卫生行政执法”或“卫生行政监督”。从法学理论至部门文件、从执法运用到民众用语，从学术交流乃至论坛文章，人们都可以见证到“卫生监督执法”有着上述的文字名词表达，卫生监督执法称谓的不统一，令人莫衷一是，目前，尽快地把它们统一称谓是法理学的需要，也是工作规范化的需要，查阅《现代汉语词典》中的相关名词解释：“卫生----能防止疾病，有益于健康；监督----察看并督促；行政----执行国家权力；执法-----执行法律······”。顾名思义：国家设立的卫生部门都有着共同的工作目标，即在“防治疾病，有益健康”上全心全意的为人民服务；“卫生监督”一词虽然是我国最元老与最常用的卫生执法工作用语，在字义上也体现了卫生部门“全心全意为人民健康服务”与“构筑社会卫生和谐”的工作理念，但是它缺乏了与时俱进的“依法卫生行政”内涵，故此，如果能够把“卫生监督执法”作为全国同行的工作与理论规范的统一称谓、并相应的把“卫生监督所”、“卫生监督员”分别更名为“卫生监督执法局”、“卫生监督执法员”，则是从事内容的完整字义表达、是贴切的，必要的。
三、对“内设与外设机构尊卑有序的思考
纵观全国各地卫生监督执法现状，各个“相同地方”都有两个归属“相同名称”的卫生监督机构，并且也都执行着“相同的卫生法律法规”，这不得不令人质疑：“各地卫生部门在前一轮卫生体制改革中为何需要机构重叠与人力资源浪费？”殊不知：在相同地方的两个归属“相同名称”的卫生监督机构中，由于有着被“内设”与“下设”之分，使机构本质上就有着“尊卑贵贱”之别，所以，机构设置“原创者”一直认为这并非两个机构重叠，而是“体制改革创新”，而且这种“独辟蹊径、敢为人先”的内在，在卫生外界是鲜为人知的、也是很难理解得了的。因此，“内设”卫生监督机构具有“卫生执法主体”资格，其卫生监督执法位置“内设高置”，所有工作人员是公务员编制；而“下设”卫生监督机构则是“专门被授权委托卫生执法”责任单位，卫生监督执法位置“下设外为”，故而该类单位编制性质在各地是“五花八门”，不一一而论；“下设”卫生监督机构执法人员统称为“卫生监督员”，可是人员编制身份在全国是多种多样的，既有公务员、参照公务员、又有事业编制等等。我们从现实上、从论坛网友的相互交流中都可见证到：当前，有些基层卫生监督所，尤其是处于经济后进地区的县级卫生监督所，由于难以得到上级与政府部门的相关支持，工作处境每况日下，存在卫生监督执法经费空缺、执法设备、取证工具匮乏、办公环境条件差劣、工作薪酬待遇低下，甚至拖欠······工作中人心涣散。由此，严重影响了卫生监督执法机制的正常运行，产生了工作的恶性循环，使卫生监督执法形象不能够树立。当前这种卫生监督执法角色的等级差别、工作待遇不公的构架状态，究其肇因是在前一轮改革中存在“以人为本”观念的偏差，是尊卑有序的落后观念闹腾的结果；它导致了卫生监督所位处劣势、使卫生监督执法工作产生多层次摩擦、内耗与矛盾，因此，呼吁应当及早进行革除。
四、对“卫生监督执法体制改革问题”的思考
经过前一轮体制改革而建立的卫生监督机构，各地在运行中出现了这样那样一些问题，很多人就此而对机构改革不以为然，其实，这并不是机构改革的本质上出现了问题，恰恰相反，在相当程度上是因为机构改革驾驭上出现偏差，体制创新不到位、改革过程不彻底所造成的。其实，改革必需遵循客观规律，不能有歪打正着的侥幸心理。“哀莫大于心死”，令人哀时也莫过于卫生监督执法体制运行中出现了这样那样的问题，而决策层熟视无睹、明哲保身，或陷入了唯我独尊的贵族狭隘与虚妄之中，因而缺失了改革锐意与核心力量，广大基层卫生监督员只能“望梅止渴”；或者在论
坛等处从发表牢骚以“调节心态”到“玩世不恭”乃至“麻木不仁”；或者在工作中成为适者生存的人，从众心理令人“百智成痴”，人人“大智若愚”；个个“不愿种树”而“只等乘凉”同样导致了我们卫生监督执法事业被荒废。事实上，改革思路的枯竭才是致命的元凶，改革存在问题与错误是客观的，它并不是纯粹消极的东西，正反两方面的积累，有助于我们通过比较，获得对机构改革的规律性认识。目前，全国各地机构改革高潮迭起，卫生监督执法体制改革不但是卫生大部制改革中的重要组成部分，而且是各地政府与卫生行政机关应当具备的时代品质表现，我们强烈呼吁于改革决策层应当审时度势，因时而变，应时而动，有所作为，要不拘泥于暂时得失，放眼长远发展。那么，我们要改革什么？应当如何改革？这都是必须正确解答的现实性问题。改革就是“破除旧弊，创立新优”，改革是不断自我完善的过程，彻底的改革可以说是一场革命。法国作家雨果说过：“革命是什么？革命是进步。进步是什么？进步就是明天。”因此，对现行卫生监督执法体制而言，只有与依法维护公共卫生秩序相结合、与保障公民健康权益相结合，才有改革的生机和活力；只有革命性的改革才会有进步，才会有明天。
五、对“当前卫生监督体制改革方案”的思考
改革是直面既有利益格局交锋。所以，我们要把依法维护好公共卫生的责、权、利三者的统一作为本轮改革目标，以转变现有卫生监督机构职能作为本轮改革的核心；把革除机构重叠、体制运行程序层折与效能低下等弊端作为本轮改革的重点。卫
生监督执法体制改革决策层的智略决定与预示着改革的发展前途，因此，在改革决策
中一是要有历史眼光，不囿于个人见解，不限于个人视角，不急于个人得失。二是要
有大局观念，有胸怀放弃既得公权，有勇气调整权责格局，有胆色剖析与破除尊卑积
弊。三是要坚持民主集中制原则，深入调查、尊重基层。因为在依法维护普通老百姓
健康权益上，基层卫生监督所的作为是最直接的力量、是最广泛的基础，在摸爬滚打
的基层实践中必然蕴含着改革真知，所以，只要找准了基层卫生监督执法的“脉”，
卫生执法论文范文2
关键词：动物卫生监督；行政执法；措施
中图分类号：S851.4 文献标识码：B 文章编号：1007-273X（2016）02-0060-01
动物卫生监督执法是公众食品安全与动物防疫相关的公共卫生安全的保障，是社会食品及卫生管理与安全控制的重要组成部分，与社会生活息息相关。依据1998年1月1日颁布实施的《中华人民共和国动物防疫法》以下简称《动物防疫法》，楚雄市在2008年12月前是在原畜牧站加挂动物卫生监督所的牌子，人员不变，2009年1月机构改革，原畜牧站一分为二成立楚雄市动物卫生监督所和疫控中心。现对如何做好动物卫生监督行政执法工作谈几点看法，供参考。
1 执法形象的展示
执法形象包括外在形象和内在形象，这就是日常倡导的“内强素质，外树形象”的具体表达。在日常执法过程中，对外的形象，不仅是代表个人，更主要代表了动物卫生监督所形象。
2 执法语言的交流技巧
在日常执法过程中，执法人员经常会遇到和接触这样的执法对象，少数年纪大的倚老卖老，个别妇女凭着性别优势无礼取闹，一些自产自销畜禽及其产品的农民认为政府应该对有利于他们的都支持，一些（两劳）释放人员目空一切，暴力威胁。对于这些情况，执法人员应做到以下几点。①巧妙运用语言，营造和谐的氛围。加强沟通，营造轻松愉快的气氛和互相信任的环境，这样有利于执法工作的开展。②刚柔并济。执法办案是一个严肃的过程，执法人员在必要时要敢于动真碰硬，维护法律权威；同时也要适当说理，争取当事人配合，以理服人。③区别对待，有的放矢。对不同身份不同性格的当事人应采取不同的谈话方式和策略。④引导当事人换位思考。
3 证据收集与认定
在行政执法实践中，特别是我们动物卫生监督所收集的许多证据（动物及其产品）具有一定的特殊性，它可能随着周围的环境、时间、温度等条件的变化而发生质的变化，因此，如何收集，固定和认定证据，是认定本案卫生行政处罚正确的关键。我们在动物卫生监督执法过程中，一定要注意以下几个常见问题。牢记动物卫生监督执法合格案件的基本构成要件：①是主体适格； ②是事实清楚；③是证据确凿、充分；④是符合法定程序；⑤是适用法律、法规、规章正确。
4 执法能力提高措施
动物卫生行政执法技巧的提高，需要执法人员在实践中逐步摸索，不断总结经验，同时要不断加强政治理论，相关法律法规及专业理论学习。主要表现在以下几个方面。
4.1 加强政治理论学习，建立正确的人生观、世界观
执法人员的思想政治素质直接影响到行政执法的效果。我们要牢固树立“立党为公，执政为民”的思想，把住行政执法的方向盘，真正贯彻“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的要求。清廉执法，秉公执法，加强执法人员的党性与政治理论教育，把我们的队伍建设成为能够经得起各种困难与风险考验的具有坚强战斗力的执法队伍。
4.2 加强相关法律法规知识的学习
法律不是僵死的教条，法律是有灵魂的，法律的灵魂就是法律设定的，特别是法律中有很多模糊的概念，如：“对社会有一定影响，情节严重 ，不符合动物防疫条件”等确定的用语。所以必须加强各类所需法律法规相关业务知识的学习，理解的同时，要加强对违法心里学知识的学习。违法心理学是心理学中，新兴的一门学科，简单地说，就是要对违法者的违法心里与动机进行研究，以便采取适当的心里攻势，增强执法的针对性。
4.3 加强专业理论知识的学习
动物卫生执法工作，政策性强，涉及面广，任务重，要求高，特别是2007年中央1号文件关于发展健康养殖业，建设现代农业政策的明确提出，以及党的十报告中指出“要确保农产品质量和安全”，2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议表决修订。本次新法修改力度非常大，从原来104条增加50条变成154条。新法中对八个方面的制度构建进行了修改，完善统一权威的食品安全监管机构；明确建立最严格的全过程监管制度，进一步强调食品生产经营者的主体责任和监管部门的监管责任；更加突出预防为主、风险防范；实行食品安全社会共治，充分发挥媒体、广大消费者在食品安全治理中的作用；突出对保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品等特殊食品的监管完善；加强对高毒、剧毒农药的管理；加强对食用农产品的管理；建立最严格的法律责任制度等。
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今年以来，我所行政执法工作在卫生局的周密部署下，在所领导的精心安排下，根据《xx县人民政府关于推进依法行政工作的实施意见》（民政发[200*]85号）和《xx县卫生局全面推进依法行政总体工作方案》（民卫发[2009]50号）等规范性文件的要求，对卫生行政执法依据和程序等内容做了全面认真地梳理和归档，进一步落实了主管领导和个体卫生监督员的执法责任，明确了公共卫生监督一、二科、医疗卫生监督科和宣传稽查科对各类卫生监督执法工作的职能职责，为我所依法行政工作奠定了基础。在此基础上，我所按照合法、合理、程序正当的要求，严格行政处罚、行政许可等行政执法行为，遵守回避、公开、告知、陈述申辩和说明理由、听证、救济等各项行政程序制度，建立健全了卫生行政执法责任制等相关规章制度，严格按照法定程序行使权力、履行职责，真正做到了公正执法、文明执法，确保了我所卫生监督执法行为的规范化、法治化。
二、注重宣传培训，营造良好的卫生监督执法环境。
内部培训方面，今年我所组织全体卫生监督员认真学习了《国务院全面推进依法行政实施纲要》、《卫生行政执法责任制若干规定》和《卫生行政处罚程序》等相关卫生法律法规和部令规章等，鼓励广大卫生监督员参加各种形式的在岗培训，取得了比较满意的成效。社会宣传方面，我所针对全县卫生行业部分从业人员法律意识比较淡薄、学法守法积极性不高、行业自律意识不强的实际，举办了2期“餐饮业、学校及建筑工地食堂负责人培训班”，1期“公共场所负责人培训班”，积极开展了“3·15”法律法规宣传活动和职业病防治宣传等活动4次，累计集中培训监管对象240人，出动宣传人员75人次，宣传车辆13辆次，发放宣传材料4500余份，悬挂横幅12条次，接受咨询650多人次，发放《公共卫生从业人员培训手册》2500余册，向新闻媒体和上级单位投送卫生监督信息达14条。通过坚持不懈的宣传培训，全体卫生监督员执法理论水平逐步提高，广大公共卫生从业人员卫生安全意识逐步增强，执法环境不断改善。
三、完善内部制约机制，认真开展卫生监督稽查
为强化内部制约机制，规范卫生行政执法行为，我所根据卫生部《卫生监督稽查工作规范》和《甘肃省卫生监督稽查工作考核评价办法》，以提高卫生行政执法能力为出发点，扎实开展了卫生监督稽查。今年的卫生监督稽查工作主要以卫生行政许可、卫生监督检查、举报投诉案件的受理查办、监督员执法行为和风纪稽查、执法文书使用制作、卫生行政处罚行为等六项内容为重点，稽查各类许可档案700余份，稽查各类书写执法文书300多份，纠正不当文书40多份。按照我所制定的《举报投诉调查处理制度》及时有效处理举报投诉案件3起，发放《卫生监督执法行为问卷调查表》150份，对行政处罚案件的处罚主体、依据、程序、自由裁量权等情况实行全过程稽查指导，对存在的问题按照“任务分解到位、职责明确到位、措施跟进到位、督导检查到位”的要求全面彻底得以整改。通过开展卫生监督稽查,为我单位的依法行政工作健康有序推进提供了内部保障。
四、坚持以人为本，努力提高执法人员综合素质
自建所以来，上级领导非常重视队伍建设，始终把提高卫生监督员的业务水平和整体素质摆到了十分重要的位置。为提高我所监督执法能力，掌握规范的卫生行政许可程序，我所按照卫生部《2009-2010年全国卫生监督员教育培训规划》要求，建立完善继续教育机制，想方设法探索教育的新形式、新途径、新载体，采取单位内部学习、参加培训班、横向交流、学历教育等多种有效形式，积极运用监督、帮助、促进相结合的办法，努力提高卫生监督员的综合素质。2009年以来，我所继续坚持周一和周五的例会制度，扎实开展了“干部作风建设年活动”和“强化责任整顿作风教育活动”，组织了全体卫生监督员集体参加了甘肃省2009年卫生监督员资格考试和县政府组织的第三轮持证执法培训，并全部持证上岗，选拔业务骨干参加省市培训班共计23人次。通过坚持不懈的教育培训，全体卫生执法人员的理论水平和执法能力显著提高。
五、倡导阳光执法，大力推进依法行政政务公开
为促进依法行政，增强行政管理活动的透明度，完善监督制约机制，提高行政效能，今年以来，我所结合实际，讲求实效，以群众看得到、看得清、看得懂、方便群众办事、便于群众监督为原则，采取多种渠道，多种方式，不断加大政务公开力度。一是设立了内容齐全、简单明了的政务公开专栏，专栏的基本内容包括：单位的服务宗旨和原则、执法依据、机构设置、业务范围、办事程序、许可时限、执法人员的姓名和照片、收费标准等，临时公开栏陆续公开工作动态、信息等80余条。二是在门厅设立了“投诉意见举报箱”，广泛征求、收集社会各界对本单位及个体卫生监督员的意见建议。三是印制了《公共卫生从业人员培训手册》和各类卫生规章制度，向公共卫生和医疗卫生单位发放，公开了单位简介、职能职责、举报投诉电话等。四是主管领导在电视台作服务表态，公开工作纪律、服务承诺等，接受社会群众监督。五是以职代会为主要载体，公开工作计划、工作目标、财务收支、预决算情况。通过一系列形式的政务公开，达到了方便群众办事、强化权力监督，落实民主决策、民主监督制度的良好效果，受到了群众的一致好评。
六、转变执法观念，实行人性化监督服务
为进一步简化审批程序，推动行政审批工作全面提速，从2009年8月份起，在局机关的安排下，我所认真践行“在服务中执法、在执法中服务”的工作理念，进一步转变工作作风，完善便民措施，指派骨干卫生监督员入驻xx县政务服务中心，集中统一受理各类卫生行政许可，受理后再经过联络员、经办监督员、审核人的明确分工、责任到人、密切配合，使审批的全部过程都在单位内部顺利完成，确保审批过程更加顺畅。同时，在窗口公布行政许可程序、监督电话、提交资料和填写样式等，方便群众办事。实行咨询、许可受理、行政审批、现场审核、发证等诸多环节的“一站式服务”的全新模式后，极大地简化了审批流程，缩短了审批时限，方便了监管对象，切实解决了群众“办证难”的问题。今年共受理各类卫生行政许可申请1560件，较之去年有较大幅度提高。
七、严格审查许可，证件管理规范高效
今年我所进一步规范卫生审查程序，在对全县食品、化妆品、公共场所、医疗机构等生产（经营）单位做出卫生行政许可前，均严格按照《甘肃省小型餐饮业卫生许可暂行规定》、《餐饮业卫生许可审查量化评分表（2009年版）》、卫生部《医疗机构设置标准（试行）》和《xx县小型医疗机构设置验收评估表（试行）》等相关标准进行卫生许可审查和经常性卫生监督审查，对不具备基本标准和许可条件的不予【此言论被论坛屏蔽】。今年新发、延续或变更《食品卫生许可证》409个，复核《食品卫生许可证》947个，新发、延续或变更公共场所《卫生许可证》100个，复核公共场所《卫生许可证》52个；发放《放射诊疗许可证》40个；受理开办医疗机构申请12件，参与设置审查10家；发放公共卫生从业人员《健康体检/卫生培训合格证》2038个。为进一步提高卫生许可相关证件的管理效率，我所将《食品卫生许可证》等证件发放信息全部输入微机，并通过单位内局域网实现共享，大大方便了信息检索和统计效率。目前，全县公共卫生单位和医疗机构持证率达100%，未发生因许可不当而产生的矛盾纠纷。
八、遵循执法程序，卫生行政处罚权规范运行
为进一步规范行政处罚程序，保护当事人的合法权益，我所采取多种举措提高办案质量。一是建章立制。我所根据相关法律、法规、规章，总结实践经验，制定了审批许可制度、卫生行政处罚案件处理程序、重大行政处罚案件集体讨论制度、行政执法过错责任追究制度、卫生监督档案管理制度、卫生许可办理程序等系列制度。二是增强办案透明度。在办理适应一般程序和听证程序的案件中，始终坚持立、办、审、决四分离制度，即分管局长审批立案；办案人员负责调查取证、提出行政处罚合议意见和执行处罚决定；稽查科负责案卷的审核；局长根据案审意见，签发行政处罚决定，从而确保了办案公正、公平、公开。三是严格落实行政执法责任追究制、首问负责制、承办人负责制，做到了行政执法工作有检查、有督促，有监督。今年以来，我单位对查出的42家违法违规单位给予了卫生行政处罚，罚款26家，结案33家，其它9家正在执行中；收缴不合格食品、化妆品、药品等200多个品种约2600瓶（袋、盒），标值约4000元；查出“五病”患者3人，全部依法予以调离。通过严格办案程序，处罚力度逐步加大，执法成效明显提高，今年全县无食物中毒等突发公共卫生事件发生，未发生行政执法错案，未发生因行政处罚所引起的行政复议或行政诉讼案件。
卫生执法论文范文4
关键词：卫生行政执法；体系；模式；现状；对策
2008年“三聚氰胺奶粉”事件后期影响尚未消去，“瘦肉精”、“染色馒头”、“牛肉膏”又接踵而来……近期食品安全恶性事件频频出现，食品安全问题再次推到风口浪尖之上；2010年张家港第一人民医院医疗纠纷引发社会群体事件刚平息不久，武汉就发生了“王贝整容事件”，医疗乱象也被媒体与民众炒的沸沸扬扬。食品安全、医疗安全、职业病界定、无偿献血等问题均成为当前社会的热点话题。一系列的卫生事件引起人们的讨论，也引起笔者的深思：卫生监管到底缺失在哪？卫生行政执法遇到了什么问题？
卫生行政执法，是国家管理卫生事务的重要形式，是社会主义法制的重要组成部分，在保障人民健康、维护社会稳定和促进国民经济发展方面发挥了重要作用[1]。我国卫生行政执法起步较慢，外界对执法多方干预、群众法律意识淡薄，直接阻碍了依法行政的进程。新形势下，环境不断发生变化，对卫生行政执法工作带来了新的挑战。在当前的卫生行政执法工作中，执法力度不强，手段不完善、目标不够明确，效果不佳的问题持续存在，“有法不依、执法不严、违法不究”的行为在一定范围内时有发生，其行为严重阻碍了卫生行政部门依法行政工作的正常开展，已成为卫生行政执法部门特别是基层部门执法工作中最主要的问题[2,3]。要解决当前遇到的问题，仅靠行政命令约束已远远不够，因此，如何科学、有效的执行卫生行政执法，已成为当前社会亟待解决的难题。
国外实践经验告诉我们，科学完善的卫生行政执法法律体系是确保卫生行政执法公平有效的基础，鉴于我国独特的文化及社会环境，要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，不仅需要科学完善的卫生行政执法法律体系，还需要深刻了解当今社会卫生行政执法的存在的问题及由此探究其本质，根据其本质辅以必要的对策措施，如创造良好的卫生行政执法环境、规范政府行为、提高卫生行政执法人员素质等。只有建立起完整的卫生行政执法模式，才能从真正意义上强化卫生行政执法，彻底解决当前卫生行政执法过程中的乱象。
基于以上原因，因本人在医疗卫生领域从事了多年的管理工作，对卫生行政执法有了一定的认识，故决定对卫生行政执法相关理论进行系统阐述，对国外几种典型的卫生行政执法体系进行综述，了解我国卫生行政执法现状，分析存在的问题，探讨可能的解决措施，以期为我国卫生行政执法提供参考，促进我国卫生行政执法水平的提高。
本文采用文献查阅、专家访谈、案
件跟踪、问卷调查等方法进行资料收集。通过查阅公开发表刊物、咨询相关专家来界定卫生行政执法的基本概念；通过查阅相关执法及法律部门开展工作时引用的文献、咨询司法专家来整理目前我国相关卫生行政法律法规；与语言精通人员进行合作，通过原文呈现等方式获得第一手国外文献资料，综述国外典型的卫生行政执法模式；与相关卫生行政部门合作，采用问卷调查、案件跟踪、专家访谈等方式收集卫生行政执法的现状及存在的问题，包括卫生行政执法案件、文书、证据、强制执行、质量控制等数据，通过相关数据来反映现状及问题；通过文献查阅及专家咨询等方法，借鉴国外卫生行政执法的先进理念和国内部分地区比较成功的案例，结合自己的思维，构建出适合我国的卫生行政执法理想模式。
1 卫生行政执法的基本内容
（一）卫生行政执法的概念
关于卫生行政执法的概念，大部分学者的界定类似。“卫生行政执法是指国家卫生行政机关、法律法规授权的组织依照卫生法律、法规和规章的规定处理具体卫生行政事务，将卫生法律法规适用于现实的社会关系，实现国家卫生管理的活动”[4 ]。卫生行政执法有广义和狭义两种理解。
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广义的卫生行政执法是指卫生行政机关、法律法规授权的组织和受委托的组织依法从事卫生行政管理和具体运用卫生法律、法规和规章处理卫生行政事务的一切活动，既包括卫生行政执法主体作出具体行政行为的活动，也包括卫生行政执法主体作出的抽象行政行为的活动，即以不特定的人或事为管理对象，制定或具有普遍约束力的规范性文件的行为，如卫生部根据法律、法规的规定，在本部门的权限内，命令、指示和规章的行为[4]。狭义的卫生行政执法，即卫生监督，指卫生行政执法主体将卫生法律、法规和规章运用于现实生活中的具体对象，处理具体卫生行政案件、作出具体行政行为的活动[5]。本研究为狭义的卫生行政执法，即卫生监督。
卫生监督是政府卫生行政部门依据公共卫生法规的授权，对公民、法人和其他组织贯彻执行卫生法规的情况进行监督检查，对违反卫生法规、危害人体健康的行为追究法律责任的一种卫生行政执法行为[6]。
（二）卫生行政执法主体
卫生行政执法的主体是特定的，只能是卫生行政管理机关，以及法律、法规授权的组织。主体是组织而非个人。根据卫生行政执法主体资格取得的法律依据不同，卫生行政执法主体可以分为职权性执法主体和授权性执法主体。职权性执法主体是根据宪法和行政组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政执法主体资格的行政组织，因此只能是国家行政机关，包括各级人民政府及其职能部门以及县级以上地方政府的派出机关。授权性执法主体是根据宪法和行政组织法以外的单行法律、法规的授权规定而获得行政执法资格的组织。被授予权力的组织必须同时具备四个基本条件：1、是依法成立的具有管理公共事务职责的组织；2、具有熟悉有关法律、法规和业务的人员；3、具有相应的检查、鉴定能力；4、能够独立承担法律责任。被授权的组织可以是非行政机关，通过授权取得行政执法主体资格，也可以是原本没有该项职权的行政机关，通过授权使其原有行政主体的职权范围扩大，职权内容增加[4 ]。
根据卫生行政执法主体的定义，依据监管对象的不同，卫生行政执法主体包括卫生行政部门、国境卫生检疫机关、食品药品监督管理机关、人口和计划生育管理机关、环境保护行政机关、爱国卫生管理机关、其他部门的卫生行政执法机关以及法律、法规授权的组织，如医疗事故鉴定权利授予了医学会[7]。
（三）卫生行政执法行为
为确保公民享有宪法及国家法律赋予的健康权利，卫生行政执法主体有权利、有义务在其法定职权范围内实施卫生行政执法活动，在管理社会公共卫生事务的过程中，作出具有法律意义和法律效力的行为。卫生行政执法行为包括：1、卫生法制宣传：是把卫生法律法规的基本原则、内容像社会做广泛的传播，使人们
能够得到充分的理解、认识和受到教育，从而自觉地遵守卫生法律规范的一种活动；2、卫生行政许可：指卫生行政机关根据相对人的申请，依法对其经营的项目和卫生设施等进行审查后，认为符合卫生标准和要求而赋予相对人从事卫生法律规范所一般禁止的事项的权利和资格的行为；3、卫生监督检查：指卫生行政执法主体对卫生管理相对人遵守卫生法律规范和具体行为所进行的了解、调查，并依法处理的活动；4、卫生行政奖励：指卫生行政机关依法对自觉遵守卫生法律规范、工作成绩显著，为国家做出重要贡献的卫生行政法律关系中的相对人给予精神或物质鼓励行为；5、卫生行政即时控制：是指卫生行政执法主体为预防或制止危害公共健康的行为或事件的发生或扩大，维持公共卫生的正常秩序，依法采取的强制限制相对的人身或财产流通的各种措施；6、卫生行政处罚：是指卫生行政执法主体依照法定权限和程序，对违反卫生法律，法规而尚未构成犯罪的卫生监督相对人给予卫生行政制裁的卫生行政执法行为；7、卫生行政强制执行：是指在行政法律关系中，作为义务主体的相对人不履行其应履行的义务时，行政机关或人民法院依法采取行政强制措施，迫使其履行义务或者由他人代为履行达到同样目的的行为[8]。根据我国现行法律、法规的规定，目前享有行政强制执行权力的机关包括公安、工商、外贸、海关、税务等行政机关，卫生行政机关尚没有强制执行权，只能通过申请人民法院强制执行。
（四）卫生行政执法的原则和功能
1、卫生行政执法的原则
在卫生行政执法活动中不仅要遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本要求，在实际工作中还需遵循以下原则：（1）依法行政的原则：国家卫生行政管理整个领域都应坚持依法办事，才能保证所进行的卫生行政执法合法、适当、有序、高效，才能达到保护公民健康的目的。依法行政需要做到以卫生法法规为依据、使用卫生法律法规准确无误、在法定权限范围内正当行使监督权三个原则。（2）遵守法定程序原则：在卫生行政执法工作中，要求卫生行政行为必须符合卫生行政执法程序，否则不论卫生行政主体作出的处罚决定是否正确，都会因程序违法而使执法主体处于不利地位；（3）以事实为依据的原则：以事实为依据，要求卫生行政执法机关及其工作人员在运用卫生法律法规处理卫生违法案件时，必须一切从实际出发，尊重客观事实，忠于事实真相，以存在的客观事实为依据，决不能以主观想象为依据；（4）独立审理卫生违法案件的原则：卫生行政机关依照卫生法律、法规和规章的规定，独立地处理卫生违法案件，不受任何机关、团体或个人的干涉[9]。
2、卫生行政执法的功能
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一、指导思想
开展创建法治单位活动，是促进地方卫生法制建设、提高卫生事业法治化管理水平的重要法治实践。全市卫生系统要全面贯彻落实党的十七大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，大力开展法制宣传教育，弘扬法治精神，全面落实依法治国基本方略，不断巩固和深化卫生系统法治建设，切实保障人民群众的合法权益，维护社会公平正义。
二、创建目标
争创“法治单位”是贯彻实施依法治国方略的具体实践活动，是一项长期的任务和持续的过程。通过创建活动，进一步提升法治建设效果，促进卫生行政机关依法行政，促进卫生监督机构公正执法，促进医疗卫生单位民主政治建设，促进卫生系统广大干部职工法律素质和社会法治化管理水平的提高，促进我市卫生事业健康可持续发展。
三、工作任务
（一）大力推进机关依法执政能力建设
1、落实民主集中制，健全重大行政决策规则，坚持重大事项集体决定的行政决策机制，不断完善行政决策风险评估机制，加强重大决策跟踪反馈和责任追究，保证卫生行政机关严格按照法定权力和法定程序履行职责。
2、对与群众利益密切相关的重大医疗卫生事项，实行公示、听证等制度，提高人民群众的参与度。
3、推进党务公开、政务公开工作，建立健全党务和政务工作通报制度、工作情况反映制度。
4、健全卫生行政机关工作人员学法制度，把卫生法律法规和依法行政知识纳入法律法规知识培训计划。
（二）大力加强卫生制度建设
1、认真执行各项卫生政策法规，建立基本医疗卫生制度，探索依靠制度管理医疗卫生事务的良好机制，构筑“保障人民健康”、“和谐医患关系”的制度基础。
2、完善规范性文件制定程序和清理审查制度，坚持依法立法、科学立法、民主立法。完善公众参与立法的机制，健全专家咨询论证制度，充分发挥专业机构在卫生立法中的作用，为建设法治卫生提供良好的制度保障。
3、加强程序制度建设，细化卫生执法流程，明确执法环节、步骤和时限。
（三）推进医疗卫生依法行政
1、深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，不断提高行政效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的卫生行政管理体制，积极稳妥地推进医药卫生体制改革。
2、不断完善行政审批工作。建立集中、统一、高效的行政审批和便民服务运行机制，进一步完善与落实“一个窗口对外”和“一站式”服务工作制度。
3、依法履行卫生行政执法职能。进一步清理整顿卫生行政执法队伍，做到卫生执法人员人人有资质、执法有依据；严格运用行政处罚自由裁量权，牢固树立依法行政观念，做到合法行政、合理行政、程序规范、高效便民、诚实守信、权责统一。开展执法人员培训和执法资格认证，依法组织实施医疗服务、采供血行为、公共卫生服务和健康相关产品监管。
4、全面落实卫生行政执法责任制、行政执法评议考核制和行政执法过错责任追究制。依法界定执法职责，科学设立执法岗位，规范执法程序。
5、改革和创新执法方式，推行卫生行政指导等柔性执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合。
6、全面推行政务信息公开。完善政务信息主动公开和依申请公开机制，建立健全政务信息协调机制和保密审查机制，依法、及时公众普遍关心的医疗卫生工作信息，保障公众参与和监督的权利。
7、建立健全安全预警和应急机制。积极预防和依法妥善处置在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件中可能出现的各类突发事件，切实增强医疗卫生应急能力，维护正常社会秩序。
（四）开展卫生法制宣传教育
1、全面落实卫生系统开展法制宣传教育实施计划和分解年度普法工作任务，加强机关公务员、卫生系统干部职工、行政管理相对人和社会公众的法制宣传教育工作，切实增强卫生法制宣传教育工作的针对性，积极为群众解难事、办实事、做好事，促进卫生法治实践不断取得新成果。
2、大力开展“法律六进”活动。结合卫生专题宣传日活动，采取多种宣教手段，利用各类平台载体，深入开展“法律六进”活动，加强社会主义法治教育，开展新颁法律法规、公共行政法知识、廉政建设法律制度及与本职工作密切相关的法律法规的学习宣传培训；形成自觉学法、依法、用法、守法的良好社会氛围。
3、开展“学法用法示范机关”创建活动。通过典型案例剖析、以案说法、以案释法、学用结合、以用促学，在卫生行政执法、卫生行政复议与行政应诉、卫生处理等工作中，不断提高依法办事能力与水平。
（五）强化对行政行为的监督
1、将依法行政工作纳入到年度目标管理考核之中，不断加强对卫生系统干部依法行政、依法办事情况的督促检查，确保本系统依法严格履行职责，无缺位、越位和不作为、乱作为现象发生。
2、畅通各种监督渠道，健全举报投诉制度。在行政审批、行政执法、实施卫生重点工程，广泛接受人大监督与纪检监察、媒体舆论监督和社会公众监督；充分发挥社会监督、舆论监督和卫生系统行风监督员的作用，促进我市卫生系统及其工作人员依法行政、依法办事、依法执业。
3、严格执行党风廉政建设责任制，健全权力运行监督机制，强化监督和问责，坚持有错必纠，有责必问。
4、加强投诉管理和行政复议应诉工作，依法化解社会矛盾纠纷，做到渠道通畅，案结事了。认真做好人大代表建议、政协委员提案调研、答复工作。
四、工作步骤
创建工作从2012年5月份开始，到2012年底完成创建活动的阶段性任务。分三个阶段进行。
（一）动员阶段：2012年5月。成立组织领导机构，动员部署，制定方案，建立考核评估体系。
（二）实施阶段：2012年6月—年11月。严格按照实施方案、考评细则组织实施。
（三）考核阶段：2012年12月。对照《省法治单位创建考评标准（试行）》进行自查、总结，迎接检查考核。
五、工作措施
（一）加强组织领导。市卫生局成立市卫生系统创建“法治单位”工作领导小组，局长任组长，副局长任副组长，局机关各股室、各镇（街办）卫生院及市直医疗卫生单位主要负责人为成员，具体名单见附件1。全面负责创建活动的组织领导，及时研究和解决创建活动中的重大问题，督查与指导卫生系统各单位创建活动的开展情况。全市各医疗卫生单位也要成立创建工作领导小组，明确办事机构，加强本单位创建活动的组织领导。
（二）积极稳妥推进。在认真总结普法与依法行政工作的经验基础上，结合各单位工作实际，将创建活动与日常工作相结合，制定创建活动实施方案和配套措施，统筹规划，分段实施，稳妥推进，切实抓出创建活动成效。
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一、开展创建活动，推进卫生法制建设
2009年，*市卫生局党委明确提出要创建“六型”机关，其中一项重要内容就是建设“法制型”机关，机关自身的法制建设被提到了前所未有的高度。市局调整充实了依法治理领导小组和推行行政执法责任制领导小组，党委书记、局长顾建钦同志亲自担任组长，班子成员任副组长。领导小组定期召开会议，听取法制工作汇报，研究依法行政和普法依法治理工作。部署开展了依法行政示范单位创建活动和依法治院先进单位创建活动，以创建活动为载体，全面推进卫生系统的法制建设。
二、突出重点，法制宣传教育向广度和深度发展
（一）着力加强执法单位的法制宣传教育工作。
作为我市“三个重点”法制宣传教育活动所确定的重点行政执法单位，我市各级卫生行政部门2009年着力加强行政机关和卫生监督机构的法制教育和执法培训工作。一是组织执法人员结合自身实际，开展了“查执法理念、比执法作风、看执法行为”的讨论和交流活动。二是坚持“走出去、请进来”的学习教育原则，通过发放行政执法问卷调查表、聘请机关作风建设监督员等方式，广泛收集社会各界对卫生行政执法工作的意见和建议。三是开展针对性法制教育。结合单位执法工作实际，从群众意见最大、投诉最多、最容易出现违法的问题入手，强化社会主义法治理念教育，促进严格执法、公正执法、文明执法。7月7日特别邀请*大学法学院副院长沈开举教授为我市卫生系统管理核心团队成员和局机关干部近300人授课，讲座题目是“依法治国，构建法治政府”。为进一步提高卫生执法水平，市局还委托市卫生监督所精心组织了12个培训课目，在全市范围开展执法技能培训，参加学习的卫生行政执法人员共计1870余人次。
（二）巩固依法执业教育成果，推进医院法治化管理
举办了8期母婴保健技术培训班，培训内容包括母婴保健方面的法律法规，全市共2200多人参加了学习考试。通过不断加强依法执业教育，医务人员普遍增强了依法维权、依法履行义务、依法承担责任的意识，执业行为更加严谨、规范。在全市二级以上医院开展了“依法治院先进单位”创建活动。各医院对照创建标准，结合实际制定创建方案并认真组织实施。此项活动已在全系统展开，活动要持续到2009年年底。
（三）以考促学，抓好全系统劳动合同法学习考试活动
深入开展劳动合同法学习宣传考试测验活动，为劳动合同法在我市卫生系统的实施营造良好的舆论氛围和广泛的思想基础。坚持以考促学，除机关人员按要求参加市依法治市办组织的考试外，市卫生局还于12月份组织了直属医疗卫生单位领导干部劳动合同法考试，市直单位的106名领导干部参加了考试。为扩大普法教育覆盖面，构建和发展和谐稳定的劳动关系，市直各医疗卫生单位于12月15日前普遍组织了一次本单位的劳动合同法测试答题活动，共有7200多名在职在岗人员参加了测试。
（四）广泛开展社会普法宣传
加强互联网法制宣传教育工作，依托*卫生信息网开设的法律法规专栏，在醒目位置宣传食品卫生法、医疗机构管理条例等卫生法律法规和行政许可法、行政处罚法等行政法律法规。以12.4法制宣传日、《食品卫生法》宣传周、《职业病防治法》宣传周、打击非法行医专项行动为契机，全市各级卫生行政部门组织车辆、人员，深入乡村、社区、学校、企业开展宣传活动，向社会大众重点宣讲食品卫生知识、职业病防治知识、安全就医知识，增强他们的卫生意识和依法维护自身健康权益的能力，取得了良好的社会效果。据统计，2009年我市卫生系统开展法制宣传，共出动车辆160多台次，人员1150多人次，发放宣传资料157000余份，接受群众现场法律咨询2600多人次。
三、强化责任，依法行政工作得到全面加强
（一）推行卫生行政执法责任制成效显著
结合市、县政府开展的行政执法责任制考评工作，我市各级卫生行政部门和卫生监督机构进一步加强了执法考评工作。市局制定了行政执法责任制评议考核方案，对机关内部处室和受委托执法单位的行政执法情况进行考评。市卫生监督所作为我市卫生行政执法责任制示范单位，设立了文书使用管理情况、举报投诉案件的查处情况、执法案件办理情况、案卷质量的评查等十余个考评项目，并逐项制定了量化评分标准。通过日常考评、季度考评、年终考评和社会考评相结合，全市卫生行政执法人员责任意识普遍增强，工作的积极性和主动性进一步提高，办案质量也有了明显提高。参加省卫生厅“百案评奖”活动，取得了1个一等奖、4个二等奖、4个三等奖的优异成绩。
（二）卫生监督稽查工作进一步加强
在做好市级执法考评的同时，市局还通过开展卫生监督稽查活动，强化卫生监督内部制约机制，加强对全市卫生系统执法工作的监督指导。年初下发了卫生监督稽查工作要点，要求重点加强卫生监督机构稽查能力建设。11月份组织两个考核组，对各县（市）、区卫生监督机构人员编制及独立运转情况、内部稽查机构的建立及稽查工作开展情况、卫生行政许可、行政处罚情况进行检查。检查结果以稽查通报形式下发，有力地规范了各县（市）、区的卫生监督工作，促进了执法责任制的落实。
（三）卫生行政执法行为进一步规范
着力规范医疗机构设置审批及执业许可行为，成立了包括各方面专家共109人的*市医疗机构评审委员会。严格执行阶次制度，切实规范罚款自由裁量行为。*市卫生局罚款自由裁量阶次制度建立以来，全体卫生监督人员能够严格按照制度行使自由裁量权，使制度在执法实践中得以检验，在执法文书中予以体现。2009年没有发生违反自由裁量阶次制度擅自实施罚款的行为，杜绝了行政罚款的随意性，树立了卫生执法队伍的良好形象。
（四）规范性文件法制审核备案工作得到加强
从源头上规范行政管理行为，编印《规范性文件管理制度汇编》一书，并发放至各县（市）、区卫生局。通过组织机关工作人员认真学习，进一步强化法制审核备案意识。2009年*市卫生局上报备案规范性文件35件，印发的文件全部经过法规处审核。开展规范性文件清理工作，对2009年以前的规范性文件进行清理，分别作出继续有效、废止、失效的决定，并向社会公布清理结果，确保了文件的合法有效。积极配合市政府的清理工作，对由市卫生局主办以市政府名义印发的26份规范性文件提出了清理意见。
（五）完成行政执法目录和重大具体行政行为备案工作
接受行政层级监督，认真开展行政执法目录和重大具体行政行为备案工作。我市各级卫生行政部门2009年度办结的行政许可、行政处罚案卷目录和重大行政行为决定书都按季度及时报同级政府法制部门进行了备案，做到了有案必备。
（六）依法开展行政执法委托
根据《*市人民政府关于委托实施行政执法事项的若干规定》和卫生监管工作的实际需要，在充分调研论证的基础上，*市卫生局于2009年9月份同郑东新区管委会、郑东新区卫生监督所、*高新区管委会、高新区卫生监督所、*火车站地区管委会等五家单位签订了行政执法委托书并报市政府备案。委托书中明确了委托事项、委托权限和法律责任，为在上述地区顺利开展卫生行政执法工作奠定了法律基础。
（七）做好政府信息公开工作
认真落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，严格按照政府信息公开条例规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政府信息，确保公民的知情权、参与权、表达权、监督权。凡是职责范围内应主动公开的内容都予以公开。2009年5月1日政府信息公开条例正式施行以来，市局已主动公开掌握的各类政府信息达467条，办理信息公开申请1件。信息公开申请渠道畅通，公众可以当面申请也可通过信函、电报、传真等形式提出申请或通过网上填写电子申请表申请。为方便公众查阅、获取政府信息，*市卫生局编制了信息公开指南，在*卫生信息网上开设了政府信息公开专栏，及时和更新政府信息。
（八）认真办理行政复议、行政应诉案件
积极宣传行政复议制度，认真办理行政复议、行政应诉案件。市卫生局2009年办结行政复议案件1件，行政应诉案件4件，其中赵正军诉*市卫生局不受理申诉案，进一步明确了食品流通环节的监管应由工商部门负责，对当前加强部门协调，共同做好食品安全监管工作具有指导意义。
四、积极开展法制调研，认真参与规章清理
