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公共财政理论范文1
关键词:公共财政,减贫,财政职能
从绝对的生存贫困到相对的发展贫困,“贫困”这一困扰人类社会发展的难题始终“固执”地发挥着它的威力。世界银行2000—2001年度报告对贫困进行了明确的界定:“贫困不仅意味着低收入、低消费,而且意味着缺少受教育的机会,营养不良,健康状况差,没有发言权和恐惧”,据此可以确立三个层次的减贫目标,一是要解决贫困人口的生存问题;二是要为贫困人口创造基本的生活、生产条件;三是要培养和增强贫困人口摆脱贫困、独立发展的能力。上述目标与政府职能存在交集,所以多数国家的减贫工作是以政府为主导的。不仅如此,各国政府减贫主导力量的核心又都统一指向公共财政,我国长期实行的便是以财政减贫为主的政府主导型减贫模式。其主要原因在于,同其他宏观减贫手段相比,公共财政的减贫能力最强,可发挥作用的工具最多,而其他减贫手段均不能够独立运用,必须在公共财政的辅助下才能产生效果,所以,减轻和消除贫困是公共财政的职能所在。
一、减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据
研究公共财政减贫,首先应该确定在减贫目标约束下政府与市场之间的关系,判断减贫是否处于公共财政职能范围内,在此前提下,还应为公共财政减贫寻求充分的理论依据。
(一)政府与市场的关系定位
贫困主要涉及的是公平问题,但包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制追求的是效率目标,对于各种原因导致的人们创造效率的能力差异并不包容,这必然会造成两极分化和贫富悬殊。此外,贫困累积到一定程度后会破坏正常的市场运行,降低经济发展效率,甚至会引发社会动荡、威胁政权稳定,致使效率也无从实现。由此可见,无论从公平的角度,还是从效率的角度,都表明减贫的内在应力客观存在。在减贫问题上,市场解决不好,甚至会产生负面影响,那么政府便肩负着不可推卸的责任。具体来说,政府在短期内可以通过直接的方式,给贫困者以物质上的救济,满足其基本生存和生活需要;在长期可以通过间接的方式,为贫困者提供基本的教育、医疗、就业、养老等保障以及相应的政策倾斜,一方面满足贫困者的基本发展需要,提高其在市场经济中创造效率和参与竞争的能力,另一方面增强政府减贫的可持续性,实现贫困者真正的脱贫。但是,我们还应该看到,因政府资源有限,政府独立解决贫困问题是有难度的。因此,在减贫方面,首先应充分发挥政府主导作用,并主要通过公共财政履行减贫职能;其次应引导市场主体和社会成员积极参与,实现政府、市场和社会的协调配合,从而提高减贫的质量和效率。
(二)公共财政减贫的理论依据
发展经济学家认为,缓解贫困应从促进经济增长入手,公共财政减贫的主要任务应该是加大投资以促进资本形成,限制人口增长和提高人口素质,促进农村劳动力转移,实行政府主导的土地、收入分配、教育等制度改革,发挥地区不平衡发展战略的带动效应等。较有代表性的理论包括:罗格纳.纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”理论、哈维.莱宾斯坦提出的“临界最小努力”理论、缪尔达尔提出的“循环积累因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法则”、刘易斯建立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等等。
福利经济学家则认为,为了缓解贫困,公共财政应以寻求“最大化的社会福利”为目标,并在此基础上进行资源配置以提高效率,进行收入分配以实现公平,进行集体选择以增进社会福利。庇古提出了两个基本命题:国民收入总量越大,社会经济福利就越大;国民收入分配越是均等化,社会经济福利也就越大。当然,“国民收入分配均等化”的观点会使效率受到损失,并不可取,它的意义在于为“公共服务均等化”提供了有益的启发,而后者则是缓解贫困的有效手段。罗尔斯认为,旨在实现收入分配平等的财政政策是正确的,他强调的收入分配平等并不是完全的平等,而是允许存在一定程度的有助于提高人们工作积极性的不平等,从而提高社会帮助穷人的能力。阿马蒂亚.森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入,而是要提高他们创造收入的能力,政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件,包括让更多的人拥有食品、住房、接受基础教育和医疗保健等,为此政府应当实行多种再分配政策,包括对失业者给予补助,对贫困线下的公民进行救助,提高贫困地区的教育水平等等,通过这些措施来培养和提高个人的能力并最终解决贫困问题。
上述两种理论对我国的具体实践都有较强的指导意义,在经济发展的初期和中期,我国公共财政减贫重点依靠经济发展来实现,主要方式是加大资本性投资;随着经济发展进入成熟期,公共财政减贫的重点正逐渐转向教育、卫生保健、社会保障等社会服务方面。这也从反贫困的角度印证了20世纪60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增长的发展模型。
二、公共财政的减贫职能分析
根据穆斯格雷夫对于财政职能的经典界定并结合我国的具体情况,可以确定我国公共财政应发挥三项基本职能,即资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能;根据减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据,可以确定我国公共财政职能应体现减贫取向并具有减贫的职能优势,从而保证减贫目标的实现。
(一)公共财政职能的减贫取向。
资源配置方面。市场资源配置的结果是资源流向效率较高的地区,形成富者更富、穷者更穷、收入差距逐渐扩大的“马太效应”,这便需要公共财政出面解决随之而来的贫困问题。公共财政资源配置职能最主要的体现是提供公共产品和服务,由于公共财政提供如下五类公共产品和服务,使得公共财政资源配置职能具有较强的减贫取向:其一,在贫困地区推动公路、桥梁、电讯、水利等方面的基础设施建设;其二,在贫困地区实施农田建设、植树造林、治理水土流失等方面的自然生态和环境保护;其三,在贫困地区发展科技、教育、文化事业,包括建设中小学校普及义务教育,举办各种培训班推广和普及农村科学技术等等;其四,在贫困地区投资兴建福利性企业;其五,在贫困地区开展医疗卫生、社会保障、社会救济、救灾抚恤等有利于社会稳定的社会公益性事业。
收入分配方面。市场和政府都具有收入分配功能,其中市场侧重于初次分配,政府侧重于再分配。公共财政通过建立包括所得税、转移支付、社会保障、直接补贴在内的均衡收入分配机制,对因资源禀赋、能力差异等客观因素形成的贫困群体予以扶助,使他们能够维持基本的生活水平。由于公共财政通过如下措施来行使其收入分配职能,使得该项职能具有较强的减贫取向:一是实施累进的个人所得税,对高收入者适用较高的税率,同时,进行转移支付,对低收入者实施救助,这样在保障低收入者的基本生活需求的同时实现缩小贫富差距、维护社会稳定的目标;二是提供公共服务并力求实现公共服务均等化目标,一方面满足贫困者在教育、卫生等方面的需求,缩小人们的生活水平差距,另一方面从根本上对新增贫困起到预防和抑制作用;三是完善社会保障制度,制定和实施针对贫困群体的社会保障计划,向其提供初等教育和初级医疗保健及养老服务,从而提高贫困者人力资本的价值和劳动生产率,同时提高贫困者生活水平以达到社会最低生活标准并满足其基本的发展需求。
经济稳定与发展方面。公共财政履行经济稳定与发展职能的目标是保障经济、社会、人口、资源、环境等各项要素的整体发展,这一目标具有较强的减贫取向。首先,经济发展目标和减贫是相辅相成的,只有经济稳定发展,才能最终减轻并消除贫困,只有减轻和消除贫困、实现社会公平,才能提高经济发展的速度和质量;经济发展目标要求在物质资源有限的情况下,全体社会成员公平发展,不能以贫困作为经济增长的代价。其次,社会发展目标要求社会的全面进步和协调发展,公共财政以满足社会公共需要为首要任务,强调以人为本的原则,通过使每个社会成员摆脱贫困并进一步推动人的全面发展来实现社会发展目标。第三,资源、环境和生态保护目标重在关注各方发展的可持续性,公共财政在首先保障贫困者生存需要的前提下,重视环境治理、能源节约和生态保护问题,力求满足贫困地区和贫困人口的可持续发展需要,把握住彻底摆脱贫困的关键所在。当前我国公共财政贯彻落实以人为本的科学发展观,积极支持和谐社会建设,大力保障经济、社会与人的全面、协调、可持续发展,这充分体现了公共财政经济稳定与发展职能的减贫取向。
(二)公共财政减贫的职能优势
公共财政的公共性、灵活性和直接性等特点共同构成了公共财政在减轻和消除贫困方面的职能优势。
首先,公共财政具有公共性。公共财政活动的基本目标是为了满足“社会公共需要”,有效地提供“公共产品与公共服务”,这决定了公共财政具有公共性。社会公共需要是包括贫困者在内的全体居民共同利益的体现,由公共财政通过公共收支提供公共产品和服务来满足,其中减贫、扶贫工程位于公共服务之列,为防止“搭便车”等非效率问题出现,公共产品及服务只能由公共财政提供。公共性是公共财政的标志性特征,体现着公共财政减贫的职能优势,因为公共性意味着社会所有成员的公共需要都被纳入公共财政的目标,公共收入源自所有法人实体、社会组织和城乡居民,公共支出主要用于公共安全、基础设施、基础产业、社会事业等涵盖全体社会成员的公共领域。在此基础上,公共性还意味着公共财政更加关注贫困者,因为公共收入的取得要遵循量能缴纳的原则,无纳税能力的贫困者不必纳税;公共支出要为贫困者提供生活保障,但仅限于满足其最基本的生存和生活需要及公共需要,可见,公共财政减贫在充分体现公平的基础上并不损失效率。
其次,公共财政具有灵活性。公共财政是由公共支出、公共收入、公共预算、公共财政政策和公共财政体制等部分构成的有机体系,其职能范围广、可选择的手段多,在减贫方面具有灵活性。第一,公共收入具有灵活性,其税收收入、债务收入以及国有资产收益、政府性收费等非税收入,分别通过公共权力、公共产权、公共信用等多种途径筹集,是公共财政履行减贫职能的物质基础。第二,公共支出具有灵活性,其转移性支出是公共财政履行减贫职能的载体,履行财政减贫职能的全部支出都包括在内,转移性支出既可以采取直接的支出方式,也可以采取间接的支出方式。第三,公共预算作为公共收支的年度计划,是对所有的公共支出项目与公共收入项目的通盘考虑,具有计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性等特点,为灵活的公共财政赋予了一定的约束力,这正是公共财政有效提供减贫公共服务、切实履行减贫职能的有力保障。第四,公共财政政策具有灵活性,它是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系,通过实施税收、财政支出、公债、预算等政策措施来达到发展、稳定、公平、效率等目标,公共财政减贫职能是通过综合性的财政减贫政策具体实施的,它包括长期财政减贫战略和短期财政减贫策略,且政策目标及实施方式、手段可随着减贫任务的变化而进行调整。第五,公共财政体制是对各级政府财权财力划分的法律规范和基本制度,科学地划分中央财政和各级地方政府在减贫方面的财权财力,是公共财政有效履行减贫职能的重要条件。可见,公共财政减贫职能可以通过多种渠道、多种方式得以发挥,并能适应减贫任务的阶段性发展变化,在减贫方面具有较强的优势。
最后,公共财政具有直接性。除了公共财政减贫政策以外,政府履行减贫职能可以通过多种手段实现,例如农业政策、价格政策、信贷政策、土地政策、区域发展政策等,但是只有综合性的公共财政减贫政策具有直接性,而其他手段的减贫作用均是间接的,需公共财政的协调配合才能真正发挥减贫作用。公共财政政策具有如下特征:主要作用于分配领域,倾向于结构调整和优化资源配置,直接影响消费总量和投资总量,从而直接影响社会的有效需求,这些特征决定了公共财政的减贫效果是直接的。公共财政减贫政策可以通过救济支出、补贴、投资、税收等直接或间接手段来具体实施,其中直接手段直接面向贫困者个人,能够加强减贫力度并加快减贫进度。相比之下,其他政府减贫手段则不具有这些优势,例如,农业政策是通过扶植农业、发展农村经济、增加农民收入来实现减贫的,农业政策的实施必然要借助补贴、税费减免等财政手段实现;价格政策是通过农产品价格保护,进而保证农民收入水平来实现减贫的,价格政策一般与粮食企业亏损补贴配套使用,而后者属于公共财政调节范畴;信贷政策是通过信贷部门对贫困者发放小额贷款帮助其恢复生产来实现减贫的,一般需要财政出面进行贷款担保,贷款才能顺利发放。
可见,公共财政在减贫方面发挥的作用是全面的、直接的、灵活的,公共财政内在的特征决定了其具有并能够充分发挥减贫的职能优势,这对于减贫任务来说是不可或缺的。
三、公共财政减贫的实践经验
世界各国的发展史表明,各国都遭遇过不同程度的贫困困扰,但因在社会制度、文化传统、经济发展阶段等方面的背景不同,各国贫困问题有着不同的特征,所以采取的财政减贫措施也存在着差异。然而,恰恰由于这些差异的存在,我国才更能够从中汲取较为丰富的减贫经验,提高减贫任务的工作效率和成功几率。
(一)发展中国家的减贫经验
发展中国家面临的温饱、土地、产业结构、科技、资金等相关贫困问题与中国的情况较为接近,其经验更值得中国借鉴,因此我们首先介绍发展中国家的减贫经验。
印度的财政减贫历程大体分为两个阶段:第一个阶段是实施“第四个五年计划”期间,以推行“绿色革命”为主要内容,公共财政支持了“农业精耕县计划”、“农业精耕地区计划”和,重点解决粮食问题和农村贫困问题;第二个阶段是实施“第五个五年计划”期间,提出稳定增长、消灭贫困、满足最低需要的口号,公共财政支持了“以工代赈”计划、“农村综合发展”计划、“青年职业培训”计划等多种计划来帮助和促进贫困地区发展。
印度尼西亚的财政减贫成效也较为显着,其减贫政策的宗旨是在发展中使穷人受益。公共财政大力支持国家发展计划,在农业、卫生、教育和社会福利等方面作了大量工作,有效地减轻了该国的贫困问题。同时,公共财政积极配合以农村小额信贷为核心内容的信贷扶贫模式,为自耕农占据优势的印度尼西亚广大农民提供了及时、便利的信贷服务,推动了该国农村经济的发展,降低了贫困发生率。
小额信贷扶贫影响力最大的是孟加拉乡村银行,其以强调小额信贷项目的社会功能着称,切实帮助贫困者解决基本生存问题和增强贫困者的持续发展能力。孟加拉乡村银行注重利用市场经济手段,引导贫困者参与并对其进行有效激励,为大规模的贫困者提供了信贷服务,承担着该国重要的扶贫任务,其小额信贷项目资金主要来源于财政补贴和国际援助。
20世纪中叶,拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥伦比亚、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉等国家实施了相同的财政减贫政策,即“发展极措施”,其中以巴西的做法最具代表性。具体包括:国家直接投资于贫困落后地区,建立起政治、经济、文化中心,带动周围地区的发展;设立“地区性开发特别协调部”作为专门管理机构,从事制定区域开发计划、安排项目和投资、开发集中连片的落后地区等工作,分期分批地解决落后地区开发问题;将全国税收的30%作为“全国一体化”基金,专项用于“发展极”计划对落后地区的大规模开发,并组建开发银行对该项特别基金进行管理;政府规定向落后地区投资的私人,一律减免所得税的50%,并鼓励将减免的部分继续用于这些地区的投资或公益事业;实行农产品最低保护价格,当市场价格高于这个价格时,农民可以自由向市场出售,而当市场价格低于这个价格时,农民可以将产品卖给国家,或作为抵押来取得低息贷款,从而保护了农民的基本利益。“发展极计划”发挥了积极的作用,使巴西贫困现象明显减轻,但财政也为负担该计划所需的巨额资金而压力巨大。
(二)发达国家的减贫经验
“社会保障方案”和地区发展政策是西方发达国家解决本国贫困问题的主要措施,此外还包括价格政策、就业培训、发展基础设施及社会事业等措施,这些措施均需借助公共财政的力量实施。
社会保障方案是一种从增加收入、提高生活水平的角度缓解贫困状况的措施,实质是对国民收入的再分配,其理论基础源自西方学者提出的“福利国家”思想。社会保障方案一般包括实行养老、疾病、失业等社会保险和社会救济,以及为贫困者直接提供基本的营养、卫生、教育保障和其他生活补助,以满足老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要贫困者的基本需求,改善他们的贫困状况。该方案须借助财政手段来实行,主要通过累进所得税和转移支付缩小人们实际收入差距,缓解低收入者的贫困状况。由于发达国家经济实力雄厚,贫困人口的比例相对较小,适合实行普遍的福利制度,因此社会保障方案已经成为美、英、德等发达国家的主要减贫措施。在美国,公共福利支出是州和地方政府的第二大财政支出,仅次于教育支出;在英国,社会保障及福利支出是地方政府的第三大财政支出,且呈不断增长的趋势;在丹麦,中央和地方财政都是典型的福利财政,地方财政支出中社会保障和福利支出列第一位,占总支出的1/2以上,且呈逐渐增长的趋势。
地区发展政策是以空间分布为基础的一项减贫战略,其主要措施包括加大对贫困地区的投资力度来发展贫困地区的基础设施,增强贫困地区的发展潜力;对贫困地区进行政策倾斜来鼓励和刺激其经济发展。西方发达国家拥有雄厚的经济实力,有利于地区发展政策的实施,其经验对于我国制定合理、科学的区域政策,改善中西部地区的贫穷落后状况也具有一定的启示意义。例如,美国曾进行大规模的西部开发行动,制定并实施了一系列地区发展政策,包括减税、免税、退税等优惠税收政策以及信贷政策和相关补贴政策,改善了西部地区的贫困状况,并在减少和消除贫困的基础上实现了地区间的平衡,进一步促进了美国整体经济发展。再如,德国曾进行大规模的东部开发行动,实施了两项重要的地区发展政策,其一是发达的西部地区对贫困的东部地区进行大量财政援助,主要用于加强基础设施建设、改善投资环境和减少失业等方面;其二是加大东部贫困地区的科技服务投入和为其中小企业的技术创新提供优惠贷款,促进人力物力资源的合理流动。地区发展政策有力地刺激了德国东部地区的经济发展,迅速增加了东部地区居民的收入水平,缓解了贫富差距。
(三)我国财政减贫案例分析
贵州省纳雍县和广东省阳山县都曾是国家级贫困县,均坐落于自然和经济社会条件较差的山区,贫困程度较高,通过一系列较大力度的扶贫工作,对二者的减贫成效较为显着。由于两县减贫模式较为典型和相似,选取它们进行案例分析,能够基本反映出公共财政为促进减贫所做的基本工作。
贵州省纳雍县2000年以前一直是主要依靠财政补贴的国家级贫困县。近年来,该县瞄准贫困乡村和贫困人口,通过政府扶贫、开发扶贫、技术扶贫、整村推进、借智借财、定点帮扶和对口帮扶等模式实现减贫,扶贫开发工作成绩显着。财政是纳雍县实现减贫的核心力量,该县创新财政扶贫资金使用机制,通过建立农业发展风险基金、为农民提供贷款贴息和担保等方式,增加农业融资渠道,使农民获得足够的生产资金,并对贫困程度不同的农户采取不同的扶贫方式,很大程度上提高了财政资金的使用效益。据调查,纳雍县财政扶贫资金的80%主要用于种养殖业,其余的20%与部门捆绑资金主要用于基础设施和社会公益事业建设。在重视财政投入的同时,该县还注意加强对财政扶贫资金的项目管理,精心组织项目实施,其中包括:财政扶贫资金项目申报管理,规定申报项目必须是扶贫开发重点村,并从规划的项目库中征求村民意见选择申报;财政扶贫资金项目实施管理,项目审批后各实施单位拟定实施方案,并与县扶贫办签订资金管理协议,然后下拨30%的启动资金开始启动;实行财政扶贫资金项目公示制,将资金数量、项目名称、实施地点、建设单位、开工时间、竣工时间等情况进行公示,涉及贫困农户种养殖业和住房改造等项目的,将贫困户名单进行公示,接受社会监督;加强扶贫开发统计监测工作,各乡镇扶贫工作站采取了月报、季报、年报制度,全面、准确、动态、系统地反映贫困地区经济社会发展情况和扶贫开况,形成了比较科学的监测和考核指标体系;实行县级财政报账制,项目实施结束后,经验收组验收,到县扶贫办审核,再到县会计核算中心报账;实行项目后续管理制度,保证项目管理的延续性。此外,该县财政还支持产业开发扶贫、整村推进扶贫、借脑借智工程、社会事业发展、农村劳动力的转移培训等扶贫措施的落实。
广东省阳山县曾被列为全国重点扶贫县和广东省特困县,按照“统筹规划、突出重点、完善机制、整合资源、综合推进”的思路,坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针,通过实施一系列有效的减贫措施,已于1998年实现整体脱贫。阳山县财政减贫的主要特点在于支持“十项民心工程”,着力改善贫困村和贫困农户的生产生活条件和发展环境,增加贫困群体收入。具体包括:对生活在石灰岩边远山区的群众进行移民安置,并保障迁移群众异地发展经济致富,支持安居工程;投资建立县劳动就业培训中心基地,促进农村富余劳动力输出,支持扩大与促进就业工程;通过深化农村税费改革、扶持发展农村种养业及农村专业协会、加快农网改造和生态公益林建设等支持农民减负增收工程;落实“两免一补”政策,开展职业教育,免费培训农村劳动人才,引进对口帮扶和社会帮扶资金,支持教育扶贫工程;发放低保金、救助金、供养费,使医疗救济特困户、低保救济对象、“五保”供养对象和残疾人的基本生活得到保障,支持济困助残工程;推进农村合作医疗制度,扩大城镇职工基本医疗保障覆盖面,加强公共卫生基础设施建设,确保食品药品安全,加强安全生产管理,支持全民安康工程;加大对工业污染源的治理力度,投资兴建垃圾压缩泵站和污水处理厂,支持治污保洁工程;投资修建蓄水池和供水设施,支持农村饮水工程;投资建设县城防洪排涝体系工程、大小型水库加固工程,支持城乡防灾减灾工程;支持外来员工合法权益保护工程。通过财政支持“十项民心工程”,阳山县农村基础设施建设得到加强,农村生产生活条件和发展环境得到改善,农业生产布局得到调整,农业资源得到优化,农村劳动力素质得到提高,农民收入得到大幅增加,这为全县整体脱贫提供了必要条件。
四、我国公共财政减贫的政策思路
国内外长期的反贫困经验证明减贫是一个系统工程,由于贫困成因复杂、贫困程度不一,单从一两个方面实施减贫措施难以实现长期减贫目标,因而需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。通过前文对公共财政减贫职能的阐释及对公共财政减贫的理论和实践的探讨,以公共财政为核心、立足于贫困群体和宏观调控实际需要的减贫政策思路逐渐清晰。
(一)根据致贫原因选择减贫方式,做到区别对待。贫困是由多种因素长期综合作用的结果,由于我国不同地区的自然条件、社会经济环境差异较大,各地致贫原因多有不同,综合起来主要包括:生存环境恶劣,生活方式落后;基础设施落后,产业基础薄弱;贫困人口数量多、增长速度快且综合素质普遍较低;资金、技术、人才短缺;因病、因残及因子女教育致贫等。由于致贫原因不同,我国贫困人口所面临的贫困性质不同,对减贫措施和力度的需求也不同,公共财政应该根据致贫原因,安排不同的支出,对减贫相关工作给予分类支持。具体来说,对于生存条件恶劣、资源贫瘠的贫困地区宜安排相应支出支持转移搬迁、异地安置;对于资源禀赋较好的贫困地区宜安排相应支出支持开发式减贫;对于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫;对于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫等等。在确定减贫方式后还应根据贫困者的贫困程度来确定具体的措施和力度,以此来提高财政减贫的针对性和有效性。
(二)根据贫困对象确定瞄准方式,做到点面结合。我国的贫困对象分为不同的层次,包括贫困县、贫困村、贫困家庭和贫困人口。长期以来,中国的减贫政策采取的是区域瞄准方式,即绝大部分扶贫项目和扶贫投资主要瞄准贫困地区(以贫困县为主),通过各类区域发展项目改善地区的生产和生活条件,从而使贫困人口受益,实现减贫的目的。我国中西部有21个省区市的592个县(旗、市)被确定为国家扶贫开发工作重点县,减贫成效显着。然而,区域瞄准方式只适合于贫困人口规模较大且高度集中的情况,在此前提下具有准确、有效、节约成本等优点。但是,随着减贫效果的逐渐显现,贫困人口的分布开始分散,有些贫困地区除生活在边远山区的居民外已经实现了整体脱贫,前提条件发生改变,区域瞄准方式的优点也就无从体现。对此,我国应该下移瞄准对象、缩小瞄准范围,以提高瞄准的准确性,同时防止财政扶贫资金的浪费。目前,我国将瞄准方向逐渐转向乡村,已有14.8万个贫困村被纳入整村推进扶贫规划。在此基础上,应进一步调整瞄准范围,一是将瞄准对象全面从县确定到村;二是将非贫困县的贫困村纳入整村推进扶贫规划;三是针对贫困家庭和贫困人口进行重点扶助,直接向特困者提供基本公共服务以满足其基本生存和生活需要。
(三)根据贫困对象的发展能力,做到以“输血”促“造血”。“输血式”扶贫也称“救济式”扶贫,是我国传统的减贫模式,通过政府发放资金和实物,来解决贫困人口的基本温饱问题,也即生活救济。这种减贫模式较适于特困群体,可以在短期内使其基本生存和生活需要得到满足,迅速缓解贫困。但这种减贫模式的缺点也较突出,一是只能起到短期缓解贫困的作用,而不能彻底地摆脱贫困,二是贫困人口对救济的被动接受容易产生依赖心理,妨碍其自身发展能力的激发和调动,也会增大财政的压力。因此,应尽早告别单一的“输血式”扶贫,在通过“输血”使贫困群体摆脱“特困”束缚后,根据其自身发展能力,从机制和组织体系等方面积极培养其“造血”功能,从根本上解放贫困对象的生产力,实现长期脱贫和遏制返贫。具体来说,财政应一方面通过单纯发放资金和实物对特困人群实行救济,一方面根据非特困的贫困群体的具体情况,通过投资相应的扶贫项目、引导社会资金投入、加强市场竞争来带动地区经济发展。在引导社会资金投入方面应力求形式多样化,因为随着减贫难度和成本的不断提高,政府难以独立完成减贫任务,需要社会力量的积极参与,具体可发展对口帮扶、联系帮扶、定点帮扶、股份合作、“公司十农户”、“大户+农户”、“公司+基地+农户”等形式的社会扶贫,并吸引中介组织积极参与扶贫工作。同时,还应引导贫困对象根据实际情况探索创新与自身能力及特点相适应的减贫模式,在“输血”与“造血”相结合的基础上实现脱贫。
(四)根据贫困群体的实际需求,推广“参与式”扶贫模式。尽管建立在广泛调查的基础上,但是政府部门在财力、物力、人力等方面的减贫措施与贫困群体的实际需求之间存在着偏差仍然是难以避免的,从而影响到减贫效果。对于这一问题的较好解决方式是推广“参与式”扶贫模式,因为该模式最重要的特征就是让贫困者直接参与到减贫项目的设计、实施、监测与评估整个过程,使财政减贫与贫困群体的经济社会环境、现有的生产和生活经验、接受援助的能力联系起来,有助于援助方采取更有针对性的措施,从而提升减贫的整体价值和财政资源的利用效率。推广“参与式”扶贫模式需要立足于贫困群体的基本需求,给予贫困群体一定的发言权、分析权和决策权,同时,财政等援助方应该提供必要的资金、实物以及适当的组织、培训和技术服务,最终既可有效缓解贫困,又可强化贫困群体的资金管理能力、适应市场能力、协调组织能力,还可以激发贫困群体的主体意识及脱贫致富的积极性,实现“多赢”的目的。
(五)根据宏观调控需要,完善财政减贫制度及政策。财政减贫的直接目的是使贫困者减轻或摆脱贫困状况,但财政减贫除了具有社会功能外也兼顾效率,其效率取向决定了财政减贫是促进经济增长和发展的重要途径。财政减贫可以推动贫困地区经济发展、促进劳动力自由流动、防止贫困群体不计环境成本的过度开垦和生产,进而满足国家宏观调控的需要,尤其是制度化的社会保障是政府调节经济周期、促进经济发展的有效手段。这便对财政减贫提出了更高的要求,一方面承担减轻贫困的主要责任,另一方面应处理好公平与效率的关系,促进经济发展与稳定。因此,完善财政减贫制度及政策不但是反贫困所必需的,也是宏观调控所需要的。当前,首先应建立健全适合于城市和农村具体情况的社会保障制度及面向特殊贫困者的财政救助体系,保障贫困群体养老、医疗、教育、就业等基本需求;其次,应完善土地、户籍等相关制度和机制,支持户籍制度和农村土地制度改革;再次,应建立宏观政策的协调机制,使财政政策与农业政策、价格政策、土地政策、信贷政策、投资政策、区域发展政策形成合力,有效发挥政策体系在减贫方面的整体作用;最后,应进行财政减贫制度创新,形成减贫的内在动力。
公共财政理论范文2
关键词：公共财政理论；市场失灵；财政职能
公共财政是指国家为满足其社会公共需要，以社会剩余产品的分配为主的收支活动，是与市场经济相适应的一种财政模式。当代西方公共财政理论认为，在市场经济条件下，社会资源的主要配置者是市场，而不是政府。只有在“满足社会公共需要”或“市场失灵”的领域，政府部门的介入才是必要的，这即是说，“满足社会公共需要”或“市场失灵”决定着公共财政存在的必要性及其职能范围，“市场失灵”主要有以下几种情况：
第一，公共产品供给的问题。公共产品是指每个人消费这种产品（物品和劳务），并不会导致他人对该产品消费的减少。它由它的使用价值所覆盖的全体消费者占有，而不能由个别消费者占有，也就是说，公共物品和劳务具有“非竞争性”和“非排他性”，这便容易出现“搭便车”现象，从而也就使得这些公共产品无法通过市场来有效提供。另外介于私人产品和公共产品之间的“准公共产品”，也无法通过市场来有效配置。
第二，无法解决“外部效应”问题。所谓“外部效应”，是指一个经济主体的活动对其他经济主体带来的利益或损失。单纯依靠市场，无法使受益者付费或使受害者获得补偿，导致了社会收益和私人收益、社会成本和私人成本之间差异的产生，也就使得市场机制本身无法实现这类资源的最优配置，只能通过非市场方式去纠正外部效应问题。
第三，经济的周期性波动。经济周期、经济波动是内生于市场经济的，伴随着经济衰退和萧条的是收入水平的下降和失业率的上升，而伴随着经济过热的又是通货膨胀，这是市场经济自身难以克服的弊病。
第四，收入分配不公问题。在市场经济条件下，收入分配是由每个人提供的生产要素的数量及其市场价格决定的。由于人们占有财产情况的不同以及劳动能力的差别，由市场决定的收入分配状况往往是极不公平的。任其发展，将会产生一系列的社会问题。这也是市场无法依靠自身力量解决的问题。
第五，垄断问题。市场的有效运行是以自由竞争为条件的，然而许多行业在市场条件下又很容易形成垄断，垄断必然排斥竞争，以致于引起产量不足、资源得不到充分利用和效率低下等问题，影响了市场效率的发挥。
第六，信息不对称问题。所谓信息不对称，是指市场上的交易双方所掌握的信息量不等，一方掌握的信息多于另一方，这很容易导致逆向选择和败德行为，造成交易量过小甚至市场消失，“优胜劣汰”的市场法则失灵。
针对以上市场失灵问题，西方财政学认为，以居民和企业为主体的私人经济或私人部门经济是无力加以解决的。这为政府的介入和干预提供了必要性和合理性的依据。借鉴西方公共财政理论并结合我国实际，对政府和市场的分工进行明确划分，政府必须改变大包大揽的做法，逐步退出市场能够正常发挥作用的领域（“越位”）。也就是说，只要市场能够做得好的领域，政府就不要去干预；市场不能发挥作用的领域或市场干不好的事情，才是政府必须介入的领域。为此必须以“市场失灵”为标准，以纠正和克服“市场失灵”现象，满足社会公共需要出发来界定我国财政职能范围，优化财政支出结构，逐步从经营性、盈利性的领域退出，从市场可以提供的，私营企业和家庭可以提供的各项领域退出；同时还要强化那些必须由财政管而财政却没有管或没有管好的各项事业和建设领域、社会领域的调控功能，从而彻底解决好政府和财政的“越位”和“缺位”问题。
一是消除“越位”——政府管了不该管的、不属于社会公共需要或“市场失灵”领域的事。
就我国目前的情况看，可以纳入“越位”的事项主要有：（1）经营性和竞争性的生产领域的投资。经营性和竞争性活动是典型的市场活动，按照“市场能干的，就交给市场”的原则，财政资金要从这些领域逐步退出来。虽然这需要有一个过程，但是，除非提供公共产品的企业或视作一种社会公共需要，否则，财政不应再在经营性和竞争性领域投资办企业。（2）应用性研究。它与基础性研究的性质不同，基础性研究属于公共物品或服务范畴，其成果为社会所共享，不能作为商品出售，财政理应给予支持，负担全部经费。应用性研究的成果可以直接运用于生产和生活，在专利制度下可以作为商品出售，研究费用既可以由此得到补偿，还可获得相应盈利，财政就不应负担或不应全部负担其经费。（3）经营性事业单位。一些有条件进入市场的经营性事业单位，如行政事业单位办的出版社、杂志社、培训中心等，以及民间协会、学会、研究会等，仍然由财政负担经费。（4）一般性文艺团体，它们的经营收入，同样可以弥补成本并获得盈利，应当实行企业化管理，财政不应提供经费。（5）弥补国有企业亏损（特别是弥补竞争性领域的国有企业亏损）以及给予一般加工工业的投资补贴，如企业生产经营所需流动资金、挖潜改造资金等，各级财政不同程度地介入，从发展的角度看，它们不是社会公共需要领域的事项，财政必须逐步退出来。
二是消除“缺位”——政府该管的、本属于社会公共需要或“市场失灵”领域的事没有管好。
公共财政理论范文3
关键词:公共财政 纳税人 纳税人权利
正文:
从传统的“国家财政”转变为“公共财政”, 必然引致从社会意识、立法规则到政府行为的一系列巨大变革, 其中, 传统财政理论研究与财税实践中, 一直为我们所忽视的纳税人权利也将成为“公共财政”的题中应有之义。
一、公共财政的基本内容
李岚清同志在2002年7月的全国财政工作会议上指出：财政的首要任务是保证必要的公共支出，公共财政体制下的财政支出一般主要用于满足社会公共需要和社会保障方面。
“公共财政”的基本内容主要包括三个方面:
1、在“公共财政”中, 政府支出体现为社会的“公共”支出
在市场经济条件下, 列入财政支出的事项大多属于满足社会公共需要的层次, 主要为社会提供难以按市场原则提供的公共商品与服务。正是在这一意义上, 财政成为公共财政。
2、在“公共财政”中, 政府收入来源于社会的“公共”收入
在市场经济条件下, 由于政府支出的范围主要限于为社会提供难以按市场原则提供的公共商品, 不能获得全部收益却需要承担全部成本, 因此, 政府支出的这种性质客观上必然要求一种与这对应的财政收入形式。
3、 在“公共财政”中, 政府公共服务支出与“公共”收入数量上是一致的
税收作为社会成员为获得公共需要的满足或为消费公共商品而支付的一种价格或费用形式, 在政府收入仅以税收形式获得且预算约束严格的前提下, 政府支出与税收收入之间存在相等的或一致的关系。政府支出—政府征税—公民纳税这一过程, 其实是一个平等主体之间的权利交换过程。
二、有关纳税人权利
纳税人权利, 可以从广义和狭义两个方面来理解。
广义上看, 纳税人权利是指纳税人依法在政治、经济、文化各个方面所享有的权力和利益。
狭义上看, 纳税人权利是指有关法律对纳税人这一权利主体在履行纳税义务的过程中, 可以依法作出一定行为或不作出一定行为, 以及要求征税机关作出或抑制某种行为的许可和保障, 同时, 当纳税主体的合法利益受到侵犯时, 纳税主体所应获得的救助与补偿。
三、赋予纳税人权利的必要性
无论是从广义上还是狭义上来理解, 纳税人权利都是实行“公共财政”所不可或缺的, 是“公共财政”的内在要求。
1、 提高政府的公共支出效率, 需要相应的制衡力量
2、“税价”的上升,“税网”的扩大, 税法日趋复杂, 税收更广更深地渗入私人经济
税务机关是行使征税权力的法定机关, 其涉及利益之直接, 影响面之广, 是其他政府权力的行使所难以比拟的。必须以法律形式明确赋予纳税人应有的权利, 从而形成对政府征税权力的有效制约。
3、 市场化改革使公民个人拥有纳税人主体资格的问题日益突出
纳税人对税收的认识程序将在很大程度上制约着税收的实现, 而纳税人对自身法律地位的关注又影响着对税收的认识。由于单靠加强税收征管难以保证税款及时足额入库, 因此, 从长远来看, 只有提高纳税人的权利意识, 才是解决问题的根本出路。
4、随着科学技术的发展, 纳税人的各种信息日趋公开化
从而使得纳税人的运作资料极易被公开, 其利益也更容易被侵害。因此, 特别需要赋予纳税人应有的权利, 以维护自身的利益。
四、纳税人应享有的权利
1、纳税人应享有税种设置的参与权
《税收征管法》第三条规定:税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定进行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税的决定。这是税收法定主义原则的立法体现。也由此可知,我国对于税种设置、税种的开征,历来都是通过国家以法律法规的形式颁布出来。
尽管在确立开征某项税收时,既经过了税收学家们的精密计算,也经过部分省市的试点,在确认可行之后,才开始在全国范围内进行推广,但是对于全国范围内的纳税人而言,他们的参与程度是相当有限的,他们对于税种的开征并没有多少发言权。相当部分的纳税人对于税种的开征没有机会提出反对意见或修改意见。
1789 年的法国,在其人权宣言中载明:“一切公民得由自己或其代表,决定税收有无必要而自由认定之⋯⋯”。美国独立革命中,也打出了的口号,并在1776 年的独立宣言中表明：“不出代议士,不纳税”。西方最终确定了“无代表,则无税课”的基本原则。相对于西方纳税人的税权思想,中国的纳税人对税种设置的参与度是十分少的。
本人认为税种的开征关系到最广大纳税人的利益,与纳税人的权利是最密切的,如果要从纳税人的口袋中掏钱,却不得到他们的允许,这于理于法都是说不通的。所以我们应该召开广泛的听证程序,由专家组向广大的纳税人介绍税种的详细资料,再由纳税人表决通过。若达到绝大多数票的同意,才能开征一项税种。“无代表,则无税课”是公共财政模式下纳税人所力求的目标,我国税收法律体系应设置相应的配套程序,让广大的纳税人参与到税种设置程序中去,由纳税人自己决定对自己设置何种税种。如此以来,既可减少纳税人拒绝纳税的抵触情绪,也可以使税务机关在征纳税时消除许多不必要的阻碍。
2、纳税人应享有知情权
我们知道，作为消费者,在购买消费品时应充分保障消费者对该消费品的知情权。在税收领域,纳税人的知情权是尤为重要的。
首先,作为纳税人,对于税收的实体性规定,如何计征,计征的税率为多少,纳税时间、地点等都必须有充分的了解。税务机关在计征某一税种时采用的具体核算方法,也应详细告知纳税人。
公共财政理论范文4
近年来，我县政府采购工作围绕“扩范围、上规模、建机制、抓规范”的工作思路，严格采购制度，推进政府采购工作规范化、信息化和精细化管理。政府采购范围从单纯的货物类采购扩大到小型工程类、服务类采购，政府采购规模逐年增长，政府采购的资金构成也日趋多元化。在取得一定成绩的同时，政府采购业务管理中仍存在一些不容忽视的问题，主要表现在：
1、政策法规意识不强。部分单位负责人和财务人员对政府采购工作不够重视，不熟悉采购政策业务流程，想方设法规避政府采购；部分采购人违反招标文件澄清、修改规定，随意中止采购项目；部分采购单位违背《政府采购法》相关规定，指定品牌商家，抬高招投标技术参数门槛。此外，有些供应商不讲诚信、恶意相争，甚至采取不正当手法提供虚假文件或盲目投拆质疑，造成很坏影响。
2、采购预算到位率不高。有些单位未按《政府采购法》相关规定，及时编制年度项目采购计划；有些单位实际采购支出与年初采购项目预算不匹配，采购随意性大，预算约束力不强；有些单位专项资金下达时间与政府采购时间差距较大，采购时间安排不合理，资金使用效率较低。
3、信息化建设滞后。目前政府采购的信息化平台，只局限于采购文件公告和中标信息，且信息公开有一定的局限性，不能实现与采购部门单位、供应商之间各类信息资源共享，采购预算网上报批、采购计划网上报送、采购方式网上审批、电子评标、合同网上签订等各项业务操作尚未实现电子信息化管理。
4、管理体制未到位。目前没实现彻底的“管办分离”，“决策、监管、操作”三方定位职责不明确，相互之间的约束机制不健全，缺乏实际可操作性的监督管理办法，常常发生监管缺位、错位和越位现象。
5、询价产品质量难保障。询价采购低价中标情况普遍，质量没保障。由于价格低，质量不好，出现返修率高，服务跟不上的现象，在一定程度上影响了采购人的积极性。
6、采购跟踪监督不力。目前政府采购业务工作主要依靠传统人工操作，牵制不少精力；对重大设备项目采购缺少事前调研认证，采购中心人员对商品技术参数把握不足，一味依赖采购单位单方意见，容易造成供应商投诉、质疑；对合同后期的履约还缺乏一套严格的监督检查程序，对违反合同的行为缺少及时有效的处理、处罚手段。
1、积极推行电子化采购模式。建立和完善信息网站、交易业务系统、网上开评标系统、专家管理系统、信用信息系统、电子监察系统的电子交易、电子服务和电子监督的公共资源交易综合系统。采购重要环节要全部进入网上操作，统一受理、全程管理、动态监督。采购单位、采管科、采购中心、财政资金收付支付中心、响应供应商之间业务流程网上对接，使得采购业务由传统模式向电子化模式过渡。要便利供应商参加政府采购活动，相关供应商可以足不出户就可以参加政府采购活动，实现“网购”式的采购活动。
2、加强采购预算刚性化管理。传统的采购预算资金及项目安排缺少计划性，单位项目采购突击性随意性大，县财政监管部门及政府采购中心往往会被动应付。建议尽快出台政府采购预算管理办法，通过预算切块、强化验收、资金财政直接支付等措施，保证政府采购活动依法、有序、规范。
公共财政理论范文5
关键词:保险利益原则;股东;公司财产
一般认为，公司财产的毁损灭失，必然会影响到股东的利益。但是这种影响或者说是可能的损失风险能否成为保险法上所认可的保险利益，各国(地区)的立法意见和审判实务并不一致。美国的保险规则认为，“股东获得股息的能力取决于公司财产的持续存在。如果清算的话，股东对其在公司财产中的比例股份之估价具有保险利益”［1］。英国判例则否认股东对公司具有保险利益。在“Macaurav．NorthernAssuranceCo．ltd”一案中，法官认为，“可保利益的大小只有通过确定在公司终止时，股份在财产最终分配中的范围才可以计算出来，而该范围将因有关财产的损失而减少，而且计算几乎是不可能的。”［2］我国台湾学者桂裕认为，“公司法既已规定股东有分享红利及分配剩余财产的权利，因此应承认股东对公司财产有可保利益”［3］109。另两位台湾学者梁文贤与刘宗荣则认为，“股东对公司财产有无保险利益，应视其对公司的权限与责任而定，非可一概而论”。可见，对股东的保险利益是否予以认可存在着颇多争议。笔者认为，随着时代的发展，公司股权已经成为社会财富的重要表现形式，承认股东基于股权对公司的财产享有保险利益极具有现实必要性、制度合理性和可操作性。
一、现实必要性
保险制度作为市场经济“自保障”机制的重要载体和表现形式，它内生于市场经济体制，并随着市场经济发展程度的提高而发展［4］。保险制度充分发挥着自身的社会管理功能，为市场经济的发展保驾护航。因此，承认股东对公司财产的保险利益极具现实必要性。(一)进行社会管理的必要在现代社会中，保险的保障作用日益放大，使得保险制度承载了更多的社会功能。随着市场经济的发展，公司在经济社会中的地位越来越重要，公司股权已经成为社会重要的财富表现形式。确认股东对公司财产的保险利益将成为继有限责任制度之后的又一大激励人们投资的重要举措。保险制度将发挥自身的社会管理功能进一步分散股东的投资风险，并对公司管理层的勤勉义务提出更高要求，使得公司制度与保险制度能够相互促进，协同发展。(二)鼓励保险创新的必要保险作为一种法律合约，其产品的开发必然依赖于相关的法律环境，必须以保险利益为基础，只有存在保险利益，才可能存在保险产品。如果法律没有为保险产品的创新提供合适的土壤，保险公司冒然创新不仅不能获得收益，反而会受到保险监督管理机构的处罚。因此，在立法层面确认股东对公司财产享有保险利益十分必要，能够引导保险公司就股东的保险利益开发相关的保险产品，鼓励保险产品的创新。(三)弥补公司制度不足的必要股东对公司财产的保险利益得到法律上的承认之后，将与有限责任制度共同成为鼓励人们投资的两大制度。这将减少投资者的风险，使公司有效地募集到更多的社会资本，组建大规模的公司集团。更重要的是，这也将为中小股东权益的保护提供一种新路径。“商业保险作为一种经济补偿制度无疑能够弥补公司制度对中小股东利益保护不力的缺陷。如果承认股东对公司财产具有保险利益，中小股东就可以对自己的投资财产利益通过投保的方式来规避风险”［5］。
二、制度合理性
在明确股东对公司财产保险利益的必要性之后，就要从具体制度层面上去分析股东保险利益存在的合理性。我们可以分别从保险利益的制度目的、构成要件、具体内容三个方面去探寻股东对公司财产享有保险利益的合理性。(一)目的合理性一般认为，保险利益原则的三大功能在于区分赌博与保险、防范道德风险和防止不当得利。保险利益原则本不是为了保护被保险人或者是保险人，而是为了防止社会投机行为，是基于公共政策出发而进行的考虑，避免那些对与自己没有保险利益的财产进行投保的人通过保险来获取不当利益。那么，对股东保险利益的认可是否会违背这一制度的初衷呢?答案是否定的。股东与公司财产之间并非没有利害关系，他们之间有利害关系并且这种关系十分密切。公司财产的毁损灭失必然会导致公司资产的减少，影响公司的正常经营，从而减少公司的盈利，并进而影响股东分取股息、红利的数量。所以，股东与公司的财产之间的关系是密切到由股东作为被保险人为公司的财产投保并不会诱发道德危机的程度。相反，正是由于保险制度自身功能的多样性，反而会激励投资主体，改善投资环境，活跃投资市场。股东与公司财产之间有股权作为保险利益的载体，此同所有权人对所有物拥有保险利益如出一辙。但是，所有权人是基于物权或者物上请求权而享有的保险利益;而股东则是基于股权权利束之具体权利，如分红权、剩余财产分配权而享有的保险利益。(二)要件合理性通常认为，保险利益应具有三个基本属性，即合法性、确定性、可计算性。1．合法性所谓合法性，是指保险利益应该是法律上承认的利益。我国《保险法》第12条规定:“保险利益是指投保人或者被保险人对保险标的具有的法律上承认的利益。”关于“法律上承认的利益”主要有两种理解，一种是认为必须有法律的明文规定，否则一律排除;另一种观点则立足于保险法的私法本质，认为法无明文禁止即自由，法律上承认的利益是指除了那些被法律排除在外的违反法律、公序良俗的利益之外的其他利益。笔者认为，如果仅仅是根据那些法律明文规定的权利来判断保险利益的范围未免太过狭隘。且《保险法》第12条所采用的表述是“法律上承认的利益”而不是“法律上的权利”，“利益”的范围比“权利”要广，这是肯定的。所以，“法律上承认”，指的应是保险利益的“合法性”之当然要求，而不是要求以“法定权利”为基础［6］。不过，纵使人们基于防止保险制度的滥用之考虑将保险利益牢牢限定在“法定权利”的牢笼里，对承认股东对公司财产的保险利益也没有影响。股权是股东通过向公司投资而享有的从公司获取收益或参与公司经营管理的法定权利，股东基于股权享有保险利益也与第一种观点相契合。因此，无论对“合法性”采何种理解，股东的保险利益都具有合法性。2．确定性一般认为，保险利益的确定性不仅包括投保人或被保险人对保险标的所具有的已经确定的利益，也包括那些可以确定的利益。当然也有少数学者认为确定性只包括已经确定的利益［7］。笔者认为，无论对确定性采狭义还是广义的理解，首先应该明确的是保险利益确定性存在的时点，即保险利益的确定性应存在于保险合同订立时，还是保险事故发生时?由于保险利益的确定性主要指的是保险利益主体、客体和内容的确定，所以保险利益的确定性应是合同订立时的要求，否则在合同订立时保险利益主客体或内容都还未确定，保险合同根本就没有成立的可能。现行《保险法》第48条规定:“保险事故发生时，被保险人对保险标的不具有保险利益的，不得向保险人请求赔偿保险金。”即在订立财产保险合同时，并不要求投保人或者被保险人对保险标的享有保险利益，只需在保险事故发生时，被保险人对保险标的享有保险利益即可。那么，将确定性的存在时点界定为保险合同订立时是否与法律规定相矛盾呢?并非如此。在订立保险合同时，保险人和投保人或被保险人之间是基于双方对被保险人与保险标的之间确实存在保险利益关系的信赖而订立保险合同。而在保险事故发生时，合同双方当事人就保险利益是否存在发生纠纷时，法官则根据《保险法》第48条来认定被保险人是否享有保险金请求权，而非对保险合同订立时保险利益的确定性进行判断。保险利益的确定性是当事人双方签订合同时对保险利益主体、客体、内容确定性的判断。应注意的是，该确定性只是强调保险利益作为一种事实上的利害关系真实确定的存在，而不要求将保险利益通过金钱计算方式予以确定。对金额的具体认定是通过保险利益的可计算性来反映的。股东对公司财产享有确定的利益，公司财产是公司资产的一部份，股东对公司的资产享有与其出资额相应的份额利益，股东对公司的财产当然也就享有份额利益。这种利益是不仅是确定的，还是法定的，其权利的主体、客体以及内容都明确具体。3．可计算性所谓可计算性，是指保险利益必须具有金钱价值，可以用金钱的方式加以计算，某些利益虽然存在，但是如果不能用金钱的方式加以计算，就不能用以衡量保险价值，也就与保险利益原则防止赌博与道德风险的初衷相违背。根据现代公司法理论，股东人格与公司人格相互独立，股东依法向公司出资以后，出资财产的所有权转移给公司，但是股东并非就此与出资财产丧失了一切权利义务关系，其所有权只是转变为了股权的形式继续存在。这与所有权让与的债权债务关系不同。以买卖合同关系为例，在一个单纯的买卖合同关系中，卖方履行完毕交付财产的义务以后，存在于该物上的所有权利(所有、使用、收益、处分等权利)彻底转移给买方，买方之后对该财产的任何支配行为都与卖方无关。此种情形下，卖方不能对已经转移所有权的财产享有保险利益，但是这并不妨碍卖方以其债权请求权为保险标的进行投保，如信用保险。而股东的出资行为不同，股东出资的对价并非金钱本身，而是股权。股权与用于出资的虽然转移了所有权的财产有着密切的联系，公司财产的状况直接关系着股东通过股权所能获得的收益之大小。而这种收益受影响的程度根据一定的方式是可以计算的。不过，笔者认为保险利益的可计算性在逻辑上是保险利益的结果而非原因，将其认为是保险利益的要件之一，以其作为衡量保险利益有无之标准，难免有循环论证之嫌。(三)内容合理性保险利益从最初仅能以所有权作为保险利益的基础权利，扩大到了将担保物权以及债权纳入保险利益的基础权利，并继续发展至认可那些还未上升为权利的相关利益的享有者的保险利益，且仍有扩大之势。基于此，学者们根据保险利益产生原因的不同可将保险利益分为积极保险利益和消极保险利益。积极保险利益再根据保险利益产生时间的不同分为现有利益和期待利益，现有利益和期待利益具体又包含着基于各种物权或者准物权而产生的利益。消极保险利益则主要指的是一些责任利益，即被保险人所负担的基于违约责任或者侵权责任而形成的合同之债或侵权之债。应注意的是，股东对公司财产的保险利益大都反映在股东所拥有的财产性权利之上，这也是由财产保险利益的经济性所决定的。1．股东的现有利益实质上，“股东依法对公司出资以后，虽然丧失了其对原有资产的所有权，但却获取了对公司的股权，并基于该股权获得对公司现有财产的份额利益”［8］31，此种份额利益即是以现有利益形式存在的股东保险利益。就我国《公司法》所规定的两种公司形式而言，无论是有限责任公司还是股份有限公司，股东的股权都是可以自由转让的。虽然有限责任公司由于其人合性的特点对股东对外转让股权设定了一定的限制，但是只要有限公司的股东想转让股权，无论是内部转让还是外部转让，其必然会以其中一种方式得到实现，这并不会影响股东所享有的已经存在的份额利益。此处应注意区别利益的存在与利益的实现两个问题，此时股东的份额利益已经存在，只是没有转化为金钱的形式。2．股东的期待利益股东以其分红权和剩余财产分配权对公司财产享有期待利益。所谓期待利益，即投保人或被保险人在订立合同时对保险标的的利益尚未存在，但基于其现有权利而在将来可获得的利益。股东基于分红权和剩余财产分配权所享有的期待利益并非凭空的期待，我国《公司法》第35条、第167条规定了股东的分红权;第187条规定了股东的剩余财产分配权，此种期待利益都是以确实有可能实现的法律上所规定的权利为依据的。股东作为公司的所有人当然对这种利益享有期待权，股东是公司经营利润的最终受益人，公司只是作为一个拟制法律主体而存在。3．股东的责任利益有学者认为，股东是否具有保险利益应区别对待。“无限公司之股东及两合公司之无限责任股东，对公司之财产，有管理、处分之权限，并对公司之债务负连带无限清偿之责任，故应认为对公司有保险利益。有限责任公司之股东与两合公司之有限责任股东，仅以出资额为限承担责任而已，其对公司之实际利益，甚难估计，而责任亦轻，故应认为无保险利益为妥。”［9］笔者认为，以股东的责任形式来判断股东是否对公司的财产享有保险利益只是对责任利益此一种形式的探讨，而不包括以现有利益和期待利益形式存在的股东对公司财产的利益形式。所以，即使按照该学者的观点，也只能理解为有限责任公司的股东和承担有限责任的股东对公司财产没有责任利益，而不能否定以另两种形式存在的股东对公司财产的保险利益。因此，笔者认为，就我国公司形式而言，股东对公司财产享有以现有利益和期待利益两种形式存在的保险利益。
三、可操作性
即使是那些不认可股东保险利益的学者也不得不承认股东与公司财产实质上的利害关系。而他们之所以不愿意承认股东的保险利益，很大程度上是因为他们觉得股东对公司财产的保险利益难以计算，甚至几乎不可能确定，从而否定股东的保险利益。但是，以保险利益在价值上难以计算而否认股东根据股权对公司财产享有保险利益显得过于牵强。民法上的缔约过失责任或者是违约责任也都难以计算和加以证明，但是民法学家们并没有因为其损失难以确定而放弃对善意的遵守诚实信用的相对人的保护。推及之，在股东与公司财产的命运如此紧密相连，承认股东对公司财产拥有保险利益也没有法理和学理的障碍，反而因为其对保险市场的促进作用和对中小股东的保护激励而具有重大意义的情形下，为何不能对股东就公司财产的投保人资格、被保险人身份予以确认呢?本文认为不应该因为实务操作上的困难而将股东对公司财产的保险利益弃之于不顾。持反对观点的学者们大概是混淆了是否具有保险利益和如何衡量保险利益两个问题，“以难于操作而否认保险利益，犯了倒果为因的错误”［3］111。实际上，股东对公司财产的保险利益并非难以计算。那么，如何衡量股东的保险利益呢?在保险事故发生时，股东如何行使自己的保险金请求权?保险人根据什么标准来履行自己的保险金给付义务?股东可以其向公司的实际出资额为限，以不定额保险方式进行投保。由于股东人格与公司人格相互独立，在股东出资(无论是以什么形式出资)以后，所有的出资财产都变为了公司的财产，公司对其享有法人所有权。理论上，股东则对每一项财产享有与自己已实际出资的比例相应的经济价值。在保险事故发生之时，保险人先总体上评估公司在此次保险事故中遭受多少损失，再根据股东的出资比例来分摊股东在此次保险事故中所遭受的损失。在股东个人所遭受的损失比例范围内，由保险人向股东支付保险金。当然，保险人给付的保险金，一方面必须在保险金额的限度之内，另一方面也必须在被保险人的实际损失限度之内。至于保险金额的最高限度则应以股东的实际出资额为限，这样就可以防止股东不当得利的道德风险。
四、股东保险利益之周边
(一)股东转让股权时，保险利益一并转移股东保险利益的标的是公司财产，该保险利益的载体是股权。与所有权保险利益转移是标的财产本身的转让不同，股东保险利益的转让不是作为标的本身的公司财产的转让，而是股东所享有之股权的转让。当股权一端的股东将自己的股权转让给他人时，对公司财产的保险利益归属也就会相应发生转变，即股权之所在，保险利益之所随。因为股东对公司财产享有保险利益的基础是基于股东的身份以及股权的存在，正是其作为股东，公司财产的损益才与其密切相关。股权的转让分两种情形:第一，对内转让。股权对内转让是指股权转让在股东与股东之间进行，保险利益的载体是股权•931这一点是没有发生变化的，只是保险利益的归属从此股东到了彼股东之手。原股东退出公司不再享有股权，也就不再享有原来对公司财产的保险利益，而继而由受让股东享有。如果受让股东原本也投保了，那么其之前所有的与之后所受让的股权合并，在股权上所附的对公司财产的保险利益也合二为一。公司财产发生合同约定的保险事故后，受让股东可以在新的合并的保险利益范围内请求保险公司支付保险金。第二，对外转让。股东将自己的股权对外转让给第三人，该第三人成为新股东。那么第三人也因为获得股权而获得了对公司财产的保险利益，其在受让股权的同时即承继了原被保险人股东的权利和义务。不过，应注意的是，上述的承继并非当然的承继，而是以被保险人或者受让人的通知义务为前提的。《保险法》第49条第二款规定:“保险标的转让的，被保险人或者受让人应当及时通知保险人，但货物运输保险合同和另有约定的合同除外。”但是保险法并未对未履行通知义务的转让的效力作出明确规定。笔者认为，只要股东的股权转让并未导致保险标的物的危险程度增加，那么保险人都不能以保险标的的转让未得到及时通知或者受让人不是保险合同当事人为由主张不承担保险责任。当然，关于危险程度是否增加的举证责任应由未履行通知义务的被保险人或者受让人承担。(二)公司与股东保险利益竞合之处理股东为公司的财产进行投保有两种情形:一是股东作为投保人，公司作为被保险人投保;二是股东既作为投保人又作为被保险人投保。在公司自身也基于法人所有权对其所有的公司财产投保时，前一种情形下，保险事故发生时，公司既作为股东与保险人签订的保险合同的被保险人享有保险金请求权，也作为公司自己与保险人签订的保险合同的被保险人享有保险金请求权，此为竞合情形之一。这就涉及投保人(股东)在他人(公司)保险利益范围内投保的保险合同的效力问题。根据前述我国财产保险的保险利益原则自订立保险合同时并不要求投保人或者被保险人享有保险利益，只需在保险事故发生时，被保险人具有保险利益之规定，此种保险竞合的情形下，公司作为基于同一保险利益而订立的两份投保人不同的保险合同都是有效的，公司可以作为两份合同的被保险人而向保险人请求支付保险金。但是，由于此两份保险合同是基于同一保险利益而签订，根据保险利益原则的补偿，公司显然只能在保险利益价值范围内得到补偿，当然还应以公司财产所受的实际损害为限。由于此情形下的保险利益同一，所以其类似于重复保险，可以类推适用重复保险之规定。在后一种情形下，股东兼具投保人和被保险人的双重身份。股东以股权为基础性权利对公司财产进行投保，公司以法人所有权对公司财产进行投保，两者基于不同的保险利益，但却指向共同的保险标的，即公司财产，此为竞合情形之二。其不同于重复保险，该情形是两个以上的投保人基于不同的保险利益对同一保险标的就同一保险事故向同一保险人或者分别同两个以上保险人订立保险合同。虽然各个保险合同也是指向的同一保险标的物，但是他们的保险利益却不相同，因而与重复保险有着本质上的区别。在此种情形下，各被保险人应在各自的保险利益范围内请求赔偿。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释(二)》第1条，也肯定了财产保险可就同一保险标的的不同保险利益分别投保的行为，其规定，“财产保险中，不同投保人就同一保险标的分别投保，保险事故发生后，被保险人在其保险利益范围内依据保险合同主张赔偿的，人民法院应予支持”。公司就公司财产受到的全部损害请求保险公司予以赔偿，赔偿的金额应以保险金额为限;股东则只能以公司财产受到的全部损害根据实际出资比例进行分摊后的损失额请求保险公司支付保险金，当然也应该以其与保险人约定的保险金额为限。综上所述，承认股东对公司财产具有保险利益以适应保险市场发展的需求，也与从宽认定保险利益的立法趋势相一致，还为保险业的创新多元化发展提供了良好的路径，在更好地发挥保险制度的功能的同时，也将对鼓励投资、繁荣经济起到至关重要的作用。
参考文献:
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公共财政理论范文6
【关键词】夫妻财产；公证；确立
夫妻的财产分割问题是婚姻终止后所引发的一个最为直接和最为现实的财产问题，在很多离婚案件当中，对夫妻共同财产的分割都成为了法庭上聚焦最多的争议核心问题。在当今社会的离婚特点和财产诉讼的背景之下，怎样才能够有效防止这一类纠纷的产生，财产公证这一词语也就随之而诞生了。
一、夫妻财产公证的现状和问题
（一）夫妻财产公证的现状
有句话说的好：没有感情的婚姻也没有道德，只有感情的婚姻却又是不现实的。试想一下，一份感情究竟能够维持多少时间，一旦两个人的婚姻出现了意外，那么将如何划分夫妻二人的财产呢？这在当前是一个较有争议的问题，而这也是由当前我国的夫妻财产公正的现状所决定的。在我国财产公证的现状需要从两个方面讲起：第一是在婚前办理财产公证的人大部分都是再婚的。婚姻如此幸福，但是命运往往不站在幸福的这一面，有的时候，自己的那一半可能会因为各种原因离自己而去，接下来自己就可能会考虑再婚。但是因为对未知事物很难把握，又担心财产会落在旁人的手里，因此再婚的人都会对此作出充分的考虑，既要满足子女和老人的赡养费用，也想就此获得幸福。于是，在婚前进行财产公证的再婚者较多。而这无疑也是为了自己的婚前财产上了一道保险，能够在很大程度上促进新家庭的和谐和稳定；第二是双方经济差异大的办理婚前财产公证的较多，者无需过多解释，因为同样也是出于对婚姻和财产的保护，避免有“思想不正”之人借着结婚的名义来套取另一方的财产。
（二）夫妻财产公证存在的问题
在我国的夫妻财产公证上面存在的问题也比较普遍，其中在理论知识上面的认识存在着较大的冲突，主要有否定和肯定两种说法。因为我国是一个很讲人情的国度，所以大家都觉得提钱伤感情，也就是说很多人都是感性的，很多人对婚前就进行财产公证的这种理很难以接受。还有一种肯定的，在理性的人来看，当前人们的婚姻状态越来越多元化，存在着很多的变数，都担心在以后会出现财产分割的困扰，因此理性的进行财产公证是完全可以接受和理解的做法。也有人认为夫妻的财产公证和我国传统的观念相悖，因为在古代的时候，我们的婚姻一向都是非常圣洁和美好的，它强调双方都必须在相爱和信任的基础上产生一种亲情，需要夫妻两个人共同担当、患难与共。也有的人认为这与民事意思的自治理念相冲突，民事意思是人们进行自我规定原则的一部分，人们可以在此框架下对自己或者自己的财产规定某种法律行为，如果采取公证的话，将会对当事人的意思自治产生阻碍。
二、完全夫妻财产公证确立的策略探究
（一）在立法上对具体的法律规范进行设置
这从三个方面来说，首先要对婚前的财产公证做出强制性的规范，当前我国现行的婚姻法没有对夫妻的财产约定要不要进行公证做出明确而强硬的要求，本着自愿的原则，法律并不对此进行强迫。所以，笔者认为需要将婚前财产公证的确立通过立法形式确定下来。虽然婚姻法处于民法的范畴，但是家庭是社会的基础细胞，能够关系到社会的稳定和进步，因此需要对婚姻适当地介入一些公权力；其次是对婚前财产公证的年限进行明确。对婚前的财产公证必须设定年限，在很多地区，男性的平均收入都比女性高，因此很多女性的婚前个人财产要比男性少，有些女性甚至在婚前没有个人财产。如果在婚前男方对其财产进行公证，那么一旦婚姻关系在持续期间发生变化，那么女方便只能要求将其婚姻共同期间的共有财产进行平分，这对女方来说是非常不公正的。所以必须要对婚前财产公证的年限做出明确；最后是对婚前财产公证制度的变更做出撤销的规定。在我国，立法上并没有做出对其可进行撤销的规定，因此需要将夫妻二人的财产约定理解成为双方的合意行为，具备某种契约的性质，这样也就允许夫妻的双方按照财产的变化情况对双方的财产约定做出更变或者撤销，但是这最好要有一定的条件和程序。
（二）完善相关职能部门的执法
首先相关的职能不能应该对其自身的建设进行完善，并且要加大宣传的力度。公证制度是国家司法的预防制度，可以有效地帮助国家减少纠纷的发生，以此来维护法制，规范市场的秩序，这能够对社会产生一定的公信力。所以，无论是对政府职能的转变还是对市场经济发展的适应，都必须要建立一套完善的公证制度；其次公证机关需要对夫妻财产公证时候的审查力度进行强化，具体来说需要做好三个方面的审查：①审查主体必须合格，公证的主体是夫妻，就是已婚夫妻或者拟登记结婚的男女双方，②要审查当事人双方的真实意思和表示，双方都必须在自愿选择和决定的基础上来进行财产公证，③审查双方约定的内容是否合法，并且在其财产属权上是否存在争议；最后是在公证过程中，公证人员必须始终保持中立的态度。
三、结语
在本研究当中，笔者主要针对夫妻财产公证确立的现状和当前所存在的问题做出了简要的分析，同时笔者也在文中给出了相关的完善措施。其实在婚姻关系上，情与法看上去是一对矛盾的主体，但是两者之间却是相互照应的，能够起到相互促进的作用，两者是缺一不可的。最后，笔者希望相关工作人员能够做好夫妻财产公证方面的工作，为我们的社会营造一个和谐的氛围。
参考文献
[1] 陈兆曼.婚前财产公证的法社会学探析[J].发展研究，2012，04（01）：15-16.
