公共财政理论范文1
关键词：食货；国家分配论；公共财政框架
近年来，公共财政框架的理论倍受财政理论界人士的瞩目。这一理论不同于西式的公共财政理论，也有别于旧中国的公共财政理论，这种理论是在新中国传统的国家分配论的基础上，借鉴了西方公共财政理论，结合我国社会主义市场经济深入发展的具体情况提出的财政理论，所以，可以说这一理论是我国在社会主义市场经济模式下财政理论的重大突破。
一、我国对资本主义财政理论的引进及沿革
在我国封建社会的漫长历史中，对国家以行政手段直接参与或间接干预国民经济、安排百姓生活与生产的活动，通常以“食货”一词来概括，历代史书中，都有“食货志”专篇记述或论述这些活动。“财政”一词是清朝末年从日本舶来的，后来成为概括上述活动的术语。据有关文献记载：日本在“明治维新”前后从法国引进了Finances这个单词，在翻译时，借用了汉字中的“财”和“政”二字，于是形成了“财政”这个概念。而FinanceS这个单词的英文为Financ.，起源于13一15世纪的拉丁语FiniS，汉语的意思是货币支付，后来又发展为Finars，汉语的意思是支付货款、裁定款项等，16世纪末法国政治家布丹在论及财政问题时，将Finars译成法文Finances，到了18世纪，亚当·斯密在《国富论》中论述财政问题时，将FinanceS写成Financ.，并多处使用Financ……[1]直到1892年巴斯塔布尔才用PubliC financ.表述财政这个概念（汉语的意思是公共财政）。这一表述虽然得到西方大多数学者的赞同，但也不乏反对者。例如1898年阿当斯就曾以Scienc of financ.一词来表述，1937年瞻森曾以govemlnent financ.一词来表述，1965年，约翰森则以public economics一词来表述。[2]
我国在鸦片战争以后，特别是在“”前后，越来越多的仁人志士，开眼看世界，希望从发达国家借鉴富国强兵的经验，“财政”一词就是那时从日本引进我国的。但见诸官方文件，大概在光绪年间。光绪10年，“户部统筹财政。[3]光绪24年（1898年），提出：”改革财政，实行国家预算“。[4]光绪29年3月，”命奕?痢Ⅵ暮韬杌?峄Р空?聿普?＃?月）命那桐、与奕?痢Ⅵ暮杌??砘Р坎普??5]此后，经常以财政处的名义，上奏有关事宜，如建铸造银钱总厂、在京办银行等。光绪32年，实行新官制，改户部为度支部，”改户部设省，财政处入之。“中央在度支部下设”清理财政处“，各省设”清理财政正监理官、副监理官“等职官。[6]这里有两点应该加以说明：其一，当时对”财政“一词的理解偏重于货币，所以所设”财政处“的主要职责是负责铸币，包括铜钱、银币、纸币，以及制定各种钱币发行的制度规则等，直到民国（1912年）以后，才逐渐对”财政“一词有了较全面的理解；其二，这时的财政处不过是度支部下属的一个机构名称，并不是理论意义上的财政概念，但这已经证明，最高统治者在革新派人物的影响下开始接受这个新的概念，并运用于实践之中。在财政概念被广泛应用的前后，中国的财政制度也发生了很大的变化，例如在财政收入中出现了具有资本主义性质的国有企业收入，铁路、轮船航运、电讯、邮政、矿业收入等，虽然收入甚微，但已不同于封建制度下的官营企业收入，三次发行国内公债和股票，也是按资本主义方式发行的；在财政支出中也现了资本主义性质的支出项目，如创建新军、训练警察、独立的司法机构支出、教育费、外交费等都属于此类支出；同时也出现了与资本主义性质的财政收支相配套的财政管理制度，如预算制度就是比较典型的具有资本主义性质的财政管理形式，其实，光绪29年设立清理财政处的目的之一，亦是清理地方财政，测算中央和地方的财政收支，为实行西方模式的预算作准备，经过4年的准备，于宣统二年试办宣统三年的预算。这个预算尽管比较粗浅，而且没来得及实施，清朝就被了，但这个没会诸实施的预算，不能说不具有资本主义性质；宣统二年，制定了统一国库章程，这一章程也不同于封建性的国库制度，而是初步具有资本主义性质的国库制度。
从清末舶来资本主义的财政概念以来，到政府的崩溃，在这不到40年的时间里，财政概念得到当时的统治者和经济学人士的普遍认同，并在各类财政文件和财政著述中予以广泛采用，20世纪30一40年代已有多部《财政学》之类的论著问世，政府还第一次编印了《财政年鉴》。然而就其实质而言，与资本主义的财政概念，无论是内涵，抑或外延，都有很大差距，当然，由于真正的资本主义生产方式并没有在中国建立起来，所以也不可能在中国建立起真正的资本主义性质的财政概念，这期间虽然使用的是资本主义的财政名词，但仍然难以掩盖其封建制度遗留的专制性和半殖民地时产生的买办性，以及连年不断地战争所造成的军事性。
二、新中国对资本主义财政理论的革命性改造
从1949年中华人民共和国建立，到1984年中共十二届三中全会，新中国已经建立起了以公有制为基础的相当完善的社会主义计划经济体制下的财政制度，例如统收统支的财政预算管理制度、国有企业财务制度和利润上缴制度、促进国营经济发展的税收制度、促进农业发展的农业税制度等等。这个时期的财政概念虽然仍以“财政”二字加以概括，但对其内容进行了革命性的改造。首先，新中国的财政理论是以马列主义的国家学说和剩余价值论为理论基础的，从而摈弃了资本主义的社会契约论和边际效益论（Financ.或PubliC financ.的理论基础是资本主义的社会契约论和边际效益论）。马列主义的国家学说认为，国家是阶级不可调合的产物，是阶级压迫的工具[7]，赋税（财政中的重要组成部分）是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西[8]；其次，新中国财政的实践基础是计划经济体制，而资本主义实行的是市场经济体制。在这样的理论基础与实践基础上，从1951年以来经过许多财政专家、学者的深入探讨，到1982年，基本确立了具有中国特色的社会主义计划经济体制下的财政概念，即“财政是指国家为了实现其职能的需要而对一部分社会产品进行分配或再分配”，这就是所谓的“国家分配论”。这个概念的内涵是：以国家为主体的无偿的具有强制性地分配活动及所体现的分配关系；这个概念的外延是：财政分配是一部分社会总产品，其中包括一部分国民收入，一部分剩余产品或剩余价值（M），一部分是V或C.对财政概念的这种表述，比较科学地概括了计划经济时期的财政活动，因而得到了新中国大多数学者的赞同。与此同时，从财政的本质、职能、范围、作用，到财政政策、制度等方面，建立了一整套相对完整的理论体系，当然，这期间关于财政概念还有其他一些不同的表述，如公共需要论、价值分配论等。
“国家分配论”不仅对我国社会主义财政理论建设有着重要作用，而且对我国社会主义计划经济时期的财政工作实践有着重要的指导意义。我国能够胜利渡过三年困难时期，并实现国民经济的恢复和发展；能够在极度困难的条件下，冲破“”时期的重重阻力，巩固了政权，稳定了经济；能够在“拨乱反正”以后的一段时间里，使国家财政从危机的边缘走向恢复和发展；无不与正确的财政方针、政策有着直接或间接的关系，而这一时期国家财政方针、政策的制定都是以“国家分配论”为依据的。
但由于“国家分配论”是在特定的经济体制下形成的，因而不可避免地具有一定的局限性：虽然这一理论对国家财政内涵—国家财政本质的论述具有普遍真理性，但对国家财政外延的论述却不具有普遍真理性，例如对国家财政的职能、范围的论述，如果说在社会主义计划经济体制下是完全正确的，但在社会主义市场经济体制下，就需要加以修正了；特别是对不同国家财政在不同的政治制度、经济体制下的财政模式或类型未能进行科学地区分，所以当我国由社会主义计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，这一理论就遇到了来自实践的严峻挑战。面对这一尴尬局面，“国家分配论”必须突破过去对国家财政这一概念的外延的认识，打造一种新的财政理论，以适应社会主义市场经济体制，指导不断向纵深发展的财政改革实践。在这种情况下，公共财政框架论应运而生了。
三、公共财政框架理论是我国财政理论的发展与创新
1984年10月中共中央十二届三中全会作出的《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确指出：我国社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济。这时，一些先知先觉的人士就根据中国经济体制的变化，提出了“公共财政”的概念，并引发了关于“国家分配论”与“公共财政论”的学术之争。1992年10月中共十四大更加明确地提出：我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。自此以后，中国的经济体制发生了很大的变化，原来实行的计划经济体制，逐渐向市场经济体制转变。同时，财政制度和财政预算管理体制也发生了巨大的变革，例如在财政预算管理体制方面，已由国家统收统支逐步改变为分级财政预算管理体制；在财政收入方面，原来以国有企业利润为主要来源，改革开放以后，逐步改变为以税代利、以税为主的缴纳方式；在税收制度上，建立了以增殖税为主体、消费税与营业税为补充的新流转税制度，修订和完善了企业所得税和个人所得税制度改革，完善了资源税、财产税制度等；在财政支出方面，改变了原来对国有企业一揽子包下来的做法，而是按照抓大放小、有进有退、有所为有所不为的方针，进行企业改制，将大多数国有企业推向市场，而以有限的财政资金保证公共部门的需要；在财政管理方面，实行复式预算制度，又颁布了预算法、公司法等。由于经济制度、财政制度的改革，原来以国家为主体的分配活动及所体现的分配关系的财政概念，显然无法全面概括财政活动的实践，于是一些有识之士开始冲破各方面的阻力，进一步探讨“公共财政概念”。以“公共财政”来概括现实财政活动的财政概念由此登上了历史舞台。
1997年下半年，中国经济经受了一次严峻的考验，这就是东南亚的金融危机，以及国内由于前期实行的财政与货币的双紧政策的负效应，致使投资严重不足，总需求小于总供给，造成市场萧条，经济萎缩。在这种情况下，中央及时调整财政政策，于1997年底开始实行积极的财政政策和稳健的货币政策，以加大力度，扩大内需，调整结构，拉动经济增长。就是在这种形势下，财政部长项怀诚于1999年初，在《关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告》中提出了“转变财政职能，优化支出结构，建立公共财政的基本框架”的思想。《财政》杂志1999年第4期为此配发了《转变财政职能，建立公共财政》的专论。这些论述，充分说明政府部门已经接受并已在实践中开始运用“公共财政”这一概念，随后便在全国范围内掀起了关于“公共财政”概念和“公共财政”理论的讨论热潮。随着“公共财政”概念和理论大讨论的深入开展，中国的财政制度也发生了一系列的重大变化，如财政支出方面的政府采购制度、社会保障制度、转移支付制度，在财政融资方面的发展证券市场、发行品种齐全的国债制度等。目前，财政理论界的许多专家、学者都在深入研究公共财政概念内涵和外延，密切关注公共财政理论的发展。可以预期，随着“公共财政”概念与理论大讨论的深入发展，必将带来财政制度的更大变革。
在社会主义市场经济条件下所建立的“公共财政”理论，继承了“国家分配论”的马列主义传统，摒弃了西方公共产品论中关于否定资本主义国家财政的阶级性和剥削性等糟粕，借鉴了这一理论中关于在市场经济条件下，国家财政弥补市场失灵、为市场提供非排他陛和非对抗等合理内容，创建了新的财政理论。其实，在“公共财政论”提出之前，我国已经出现了一系例类似“公共财政”的改革实践，例如利改税、分税制的实行、国有企业改制、财政的转移支付制度等等，所以这一理论实际上是我国在社会主义市场经济条件下财政改革实践的理论升华。故此，笔者称之为“公共财政框架论”或“新公共财政论”。
“公共财政框架论”或“新公共财政论”既能够深刻阐释我国在社会主义市场经济发展过程中所出现的国家财政改革的新事物，又能化解在国家财政改革中出现的有关矛盾，同时也能指导国家财政改革向纵深发展。特别是在我国加入WTO之后，这一理论必将显示其蓬勃的生机。因而，“公共财政框架论”或“新公共财政论”是我国财政理论的重大发展和创新。因为这一理论为国家财政的改革提供了充分的理论依据。我国自改革开放以来，国家财政率先改革，并取得了很大的成绩，然而在改革过程中，理论滞后的问题一直困绕着改革的步伐。无论是对利改税，还是政府财政行为的转轨，抑或国家预算体制与制度的改革，都需要理论界给予财政理论的指导和诊释，然而传统的国家分配论对此却无能为力。例如国有企业的利改税，传统的国家分配论认为国家是以两种身份从国有企业取得收入的，即一种是以国家的行政权利强制取得的税收，一种是以所有者的身份取得利润，如果将利润改为税收，就等于放弃了国家的所有者身份，所以，在理论上是说不通的，因而在利改税出台很长一段时间后，仍然有人进行理论上的批评；政府财政行为的转轨更是有悖于传统的国家分配论，在计划经济时期，我国的国家财政一向以建设财政、生产财政自喻，为了支持国有企业的发展，国家财政付出高昂的代价，而到了80一90年代，中央已经明确要建立社会主义市场经济体制以后，国有企业的亏损户仍不断增加，亏损额急剧上升，为了弥补巨额亏损，国家不得不再三削减政府必要的开支，更无法兴办基础性事业和公共事业，致使经济建设一度出现“瓶颈”梗阻，在这种情况下，人们仍然按照传统思维，呼吁“放水养鱼”，可鱼儿还是难以生存，当时如若有人换一种方式思考，就会与传统的国家分配论相碰撞。而“公共财政框架论”或“新公共财政论”不仅能够对这些改革给予充分的理论解释，而且还为在社会主义市场经济条件下的财政改革提供了充分的理论依据，从而保证这些改革不断向纵深发展。其次，这一理论更有利于我国与国际接轨。虽然我国实行的是社会主义公共财政，西方国家实行的是资本主义的公共财政，但既然都是公共财政，就必然有许多相通之处，这无疑为各国财政之间进行国际比较，提供了前提，有利于我们吸取国际上各国财政的先进经验（当然，这些经验主要是技术性的），也使我国的数量统计口径与国际上的数量统计口径更加接近，进而拉近了我国与国际社会的距离。此外，这一理论也敦促职能部门更好地运用资本运营规律，改造国有资产，加快国有企业转轨改制的步伐，提高国家财政宏观调控的能力。总之，在市场经济条件下，“公共财政框架论”或“新公共财政论”是对新中国传统的“国家分配论”的发展和创新，国家决策部门选择这一理论，应该说是一种与时俱进的明智的抉择。
参考文献：
[l]何盛明，梁尚敏。财政学[M].北京：中国财经出版社，1987
[2]应从市场经济的基点看待公共财政问题「J].财政研究，1999，（l）。
[3]《清史稿》卷124《食货志》5（（茶法》。
[4]光绪24年《明定国是诏书》。
[5]《清史稿》卷24（（本纪德宗记》。
[6]《清史稿》卷ll9（（职官志》6“度支部‘，条和”清理财政处“条。
公共财政理论范文2
一、什么是公共财政
财政是国家（政府）为主体的经济活动（分配活动），这在我国已经形成了共识，因此财政从来就是国家（政府）财政，这是财政的本质，或财政一般，问题的关键在于国家的性质不同，社会经济运行机制不同，决定着国家为主体的经济活动（分配活动）目的及达到目的途径不同。从而形成了不同的财政类型（模式）或称财政特殊。公共财政作为我国社会主义市场经济下财政改革与发展的目标模式，对其内涵的认识，必然要从社会主义市场经济环境入手。
社会主义生产的目的在于要最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活的需要。问题的关键在于满足人们需要的资源总是有限的，要使有限的资源尽可能地满足人们的需要，效率是关键，是第一位的。要使经济活动符合效率的要求，必然要相应的效率装置，而迄今为止，市场机制是人们发现的使经济活动有效率的唯一装置。换句话说，在经济制度中，没有市场机制也就没有效率。但市场失败的存在决定着市场机制只能有效率地提供具有排他性和竞争性的私人物品，满足社会成员的私人需要，对社会成员个人需要图谱中的公共需要则无法有效满足，而公共需要又是社会成员个人图谱中客观存在的。既然市场机制无法有效提供，就只能通过某种非市场机制来提供。这种非市场机制在我国约定俗成称为财政机制。市场机制提供的满足私人需要的物品称为私人物品，与此相对应，财政机制提供的满足公共需要的物品称为公共物品。据此，在市场经济下，财政就是政府通过非市场机制提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动。
问题到此还没有完结，关键在于资源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社会成员的私人需要和公共需要得到最优满足，实现社会成员个人福利水平最大化，或者更明确地说，政府财政机制提供公共物品如何才能符合经济活动效率的要求？既然市场机制是使经济活动有效率的唯一装置，财政机制要符合经济效率的要求，其实质上也必然是一种模拟市场机制。财政采用模拟市场机制提供公共物品，实质上也就是要求按社会成员的意愿（偏好）提供公共物品。问题是社会成员众多，而公共物品只能统一提供，这就需要通过某种装置将社会成员个人对公共物品的个人偏好汇总成集体偏好。这就是说，在市场经济体制下要使社会成员福利水平最大化，政府财政机制提供公共物品满足社会公共需要必须按社会成员的集体偏好（大多数人的意志）进行，由社会成员对政府财政活动进行约束和规范。由此可见，公共财政就是市场经济体制下政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动，而公共财政制度就是确保政府按社会公众的集体意愿提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动的基本规则。
二、如何正确理解公共财政
上述公共财政的简单定义中，实际上包含着十分丰富的内涵。对此应从以下几个方面来理解：
1．公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动。这里的分配指广义的分配，包括资源配置、收入分配。最优满足社会公共需要构成公共财政的出发点和归宿。社会公共需要决定着公共财政的存在，决定着公共财政的活动范围和活动效果。公共财政则着眼于满足社会成员的公共需要，公共财政不应该成为超越市场的力量去满足社会成员的私人需要。
2．公共财政活动的对象是提供公共物品。有需要就要有供给，满足社会公共需要的供给途径就构成了公共财政活动的对象，这就是要提供公共物品。在这里，我们把政府公共财政为社会成员个人提供的各种产品和服务都称为公共物品。私人物品则由市场提供，公共财政不能够超越市场力量去提供私人物品，只能够提供市场无法有效提供的公共物品。
3．公共财政的核心是效率。效率是经济活动的核心，公共财政作为政府为市场提供公共物品满足社会公共需要的经济活动，其核心也是要解决效率问题。从计划财政转向公共财政说到底也是提高经济活动效率的必然要求。
公共财政的效率表现在两个方面：一是配置效率，二是生产效率或x-效率。配置效率指的是资源根据最终产品消费者的偏好和预算约束线配置，从而使私人和公共物品的资源配置都达到帕累托效率状态。从实践角度看，配置效率是指下列问题：公共部门是否生产选民所需要的服务（公共支出）水平和组合？选民在政治市场上是自主的吗？谁的偏好最重要？x-效率是从供给方来考虑的，指的是公共财政采用最好的方法和最有效的技术以最低成本生产公共物品。建立公共财政制度就是要最优化制度安排，确保配置效率和生产效率得以实现。
4．公共财政的立足点是非市场赢利性。公共财政立足于非市场赢利性包括三个层次：一是指公共财政活动范围立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争性领域，不应“与民争利”；二是指公共财政活动立足于非市场竞争领域，也应立足于非赢利性。政府向社会成员征收收入只应以弥补公共物品的生产成本为限。通俗说法就是公共财政活动中应做到“以支定收”，即根据社会成员对社会公共需要的需求确定公共物品的生产规模及相应的公共支出规模，公共支出规模确定公共收入的规模，而不能以政府能够征得的收入多少来安排支出，即不能“以收定支”。“以支定收”是政府公共活动的行为准则。“以收定支”则是企业和家庭经济活动的行为准则。
5．公共财政是运行机制法治化的财政。公共财政运行机制法治化就是说整个公共财政活动都置于法治化轨道上，在法律法规约束下进行，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，实现依法理财。当然这里的“法”是民主基础上反映最广大人民群众根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正义之法”、“理性之法”、“合法之法”。通过民主的方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律，从而使社会成员的意志得以真实决定、约束规范和监督政府公共财政活动，确保政府公共财政活动符合社会成员的根本利益。阿克顿曾言：“权力使人腐化，绝对的权力使人绝对腐化”。既然国家（政府）为了提供公共物品满足社会公共需要的职责而被社会成员委以强制性的公共权力（政治权力），那么有效防范掌握了公共权力的公共部门及其官员滥用权力损害社会成员利益就成了社会公众最关注的问题，而唯一的途径就在于政府行为法治化，而政府公共财政活动法治化是关键。因此构建公共财政框架，就不仅仅是从“公共性”方面入手“甩包袱”（缩减财政支出供给范围），而且更为重要的是要从政府自身行为规范化入手，推进政府公共财政活动的法治化。
三、澄清认识误区创建我国公共财政
客观地说，建立公共财政框架的目标虽然很明确，但目前无论是理论界还是政府部门都还对建立公共财政存在着认识上的误区。澄清这些理论认识上的误区，才有利于建立实质意义上的公共财政制度。目前存在认识误区大致可归纳为以下几个方面：
1．公共财政就是财政，而财政从来都是国家（政府）财政。这种误解的错误就在于只看到了财政的共性，而没有看到财政的特性。的确，公共财政是财政的一种模式，财政从来也都是国家财政，但是不同的社会形态及经济运行方式下的财政呈现出各自不同的特征，财政的职能及实现机制都体现出明显的差别，从而“财政一般”中显示出“财政特殊”。如果说“公共财政就是财政，财政从来都是国家财政”，实质上是否认了不同社会形态及经济运行方式下财政的特殊性。照这种观点，也就不存在中国财政适应市场经济要求转轨——建立公共财政的必要。正确的认识应当是，公共财政是财政的一种：具体类型或模式，即与市场经济相适应的财政模式。
2．“公共财政论”是对“国家分配论”的否定。这种观点的错误就在于把财政的类型（模式）同财政的本质混淆在一起。“国家分配论”强调的是财政的本质，即财政是以国家为主体的分配，“公共财政论”则强调的是财政的类型或模式，强调的是财政的本质在市场经济下如何体现出来，或者说强调的是财政的运行机制。公共财政强调的是财政作为国家为主体的分配活动在市场经济下“应按社会公众的意愿，提供公共物品满足社会公共需要”来进行。因此，搞公共财政并不是否定财政的本质，而是要求国家财政按社会主义市场经济要求，系统地改变具体的财政制度安排，公共财政并没有否定国家财政。
3．公共财政的“公共性”否定了国家财政的“阶级性”。这种观点的误解在于把“公共性”与“阶级性”看作了完全对立的两方面。实际上，公共财政的“公共性”与国家财政的“阶级性”是对立统一的，而不是完全对立的，强调公共财政的“公共性”并不等于否认财政的“阶级性”。这是因为公共财政作为与市场经济相适应的一种财政模式，其根本特征即是“公共性”，而阶级性寓于“公共性”。公共财政通过为市场经济活动提供公共服务，实现“阶级性”的要求。在资本主义市场经济下，资本主义国家只有通过公共财政这个工具弥补市场失效，为市场提供公共服务，才能为私人资本榨取剩余价值创造共同的外部条件。例如如果没有公共财政进行收入再分配，工人阶级将因基本生活无法满足而导致劳动力再生产萎缩，进而导致资本主义生产关系萎缩的致命后果。因此，公共财政进行收入再分配实际上是资产阶级利用国家为主体的分配活动为私人资本更好地剥削创造共同的外部资本，也就是说，“阶级性”通过“公共性”体现出来。
在社会主义市场经济下，由于社会主义政治经济制度的确立，广大人民群众是国家的主人，行使当家作主的权利，因而公共财政表现出真正意义上的为社会公众提供公共商品满足社会公共需要，公共财政的公共性得到了严格意义上的体现，从而我国的公共财政才称得上是真正的公共财政。
公共财政理论范文3
关键词：财政分权理论；基层公共财政改革
在中国的财政系统中，超过半数以上的收入与支出是集中在地方政府。在此背景下，研究地方财政体制具有重要的现实意义。基层财政制度的规范对于中央财政具有直接影响。目前我国主要是采取中央与省级政府的财政分配关系，但是随着社会经济制度的发展，地区财政不平衡的矛盾日益突出，这使得基层财政管理难度不断增加。文章主要基于财政分权理论探讨基层公共财政改革的策略。
一、基层公共财政体制中存在的问题分析
（一）政府财权配置不合理
在实施分税制之后，中央政府从地方集中了较多的财力，在事权责任下移的同时，收入与财力仍旧向中央集中。且新世纪后这一问题更加突出，2001年中央决定在农村开始实施税费改革，对于县乡减少的地方收入，中央给予部分补助。2002年实施的所得税改革，企业所得税以及个人所得税中中央分配比例达到60%，之后的2004年实施的出口退税从中央全额承担变更为中央与地方的比例分担，这样导致地方财力转移至中央且中央财政负担转接给地方，这增加了地方财政的压力。政府收入与财力的过度集中加上权事的逐渐下移，导致地方政府的财力无法承担相应的事权责任，这也是目前县乡政府所面临的最大问题。
（二）地方税收系统不够完善
地方税收的稳定性对于地方财政具有直接影响，除了增值税、企业所得税、个人所得税等水费之外，其他方面的税源较为分散。从地方财政结构来看，增值税和企业所得税作为地方主体税额，所占比重不足30%，其他税种在地方财政中的比重不足15%，主体税种的取法以及地方收入稳定性不足，导致地方财政缺乏稳定的收入来源，难以履行地方政府的事权责任。尤其是随着营改增政策的实施，对于地方税收系统造成了更大的影响。此外，部分税种的划分也相对不够合理，例如证劵交易印花税从2016年1月1日起由现行按中央97%、地方3%比例分享全部调整为中央收入，该税税源来自全国各地，收入应当由中央与各地分享，但是这一政策使得全部税收归于中央所有，不符合地方税的收益原则。
（三）地方政府筹资能力不足
《预算法》中明确规定，各地政府预算不列赤字，除了法律和国务院规定外，地方政府不能发行政府债券，这使得地方政府无法通过债券进行融资。为了更好地履行政府权事，地方政府职能通过变通或是非正规的渠道进行融资，虽然避开了地方债务的约束，但是增加了地方政府的债务风险。
二、财政分权理论下基层公共财政制度改革策略
（一）分税制与分成制相结合
分税制只是简单的确立了中央与地方政府之间的财政关系，但是对于省级以下政府的财政体系没有进行统一规定，且目前各地也尚未形成统一的模式。在分税制之后出现的县乡政府财政困难，需要根据目前财政划分的方式，考虑到不同地方的财政收入特点，建立中央、省政府、市政府与县乡政府统筹的财政体制。主要是坚持共同发展的原则，也比较符合我国省级以下政府财政收入状况。这主要是有目前我国各地区基层政府收入单一且薄弱，若从中央到县乡政府实施分税制，那么很可能导致县乡政府过于被动。同时，县乡政府在税收管理方面的能力与水平与省、市政府存在较大的差异，无法满足分税制的要求。随着税种划分和财政层次的下分，往往到了基层可能出现无税可分的情况。因此可以采取分税制与分成制相结合的体制，一方面按照财政分权理论与市场经济国家的分税制制度，建立相互连接、相互补充的中央税与地方税系统，同时能够提高市政府与县乡政府财力的整合，达到共同承担风险的要求，也能够提高地方财政管理的可操作性，减少级次间收入不协调的情况发展。
（二）财权与事权相统筹
财权与事权一直是财政分权的重要内容，财权与事权的相统筹是地方财政体制改革中的重要问题。随着改革的不断深入，政府在实践活动中出现的财权与事权不相符的现象存在较大的争议。从政府财政关系分析，无论是税收转移还是资金补助均等化，上级政府对下级政府的转移支付都应该是一种义务，而不是对基层政府的施舍，下级政府有权利获得上级政府的转移支付，从而实现财政体系之间的纵向与横向平衡。笔者认为，在财权与事权统一的情况下，首先确定组织收入的缺口，由上级政府转移支付补充，从而达到财力与权事相符合的要求。在此基础上，若下级政府仍存在财政缺口，也可通过债务的方式进行融资。
（三）完善地方税收系统
根据基层政府的财政收入状况，从而加强地方税收制度的改革，同时实施垂直管理措施，按照预算法的相关规定，在纵向税务体质的基础上，通过一定的奖励和经费补助的方式，激励地方政府增收，同时还需要考虑到县乡之间的平衡，减少各县乡收入不平衡的现象出现，能够有效减少混库、花钱买税等现象的发生。
公共财政理论范文4
财政到底是什么,很少有人从规范化与权利论的角度有意识地探讨财政的作用并进而建立可供遵循的理论架构。而唯有将税收与财政联系起来,才可以实现财政法律制度体系的完备。从形式上看,财政的基本内容包括收、支和财政管理三类,长期以来只有税收因其无偿剥夺人民财产权的侵害性,一直为公法研究的重心,受法规范、法理论拘束甚深。而其他形式财政自由空间较大。这种不平衡性实际上也容易产生财政只是技术性、机械性的资金提供的偏见,而忽视了财政的权力性和公共性。因此将税收纳入财政的范畴内进行考察,不仅有助于理解公共财政的内涵,更对于如何以公共财政为背景拓展税收与税法理论的新视野都不无裨益。
关于什么是财政,或者说财政的性质究竟为何这一基本的财政理论问题,在学界争论久矣,而对财政的定义基本是从国家理论的角度出发,主要的观点便是“国家分配论”和“公共财政论”。前者认为,财政是国家实现其职能的需要,在参与社会总产品和国民收入的分配和再分配过程中所体现的关系, 即以国家为主体的分配关系。而西方公共财政的历史演进中包括了法治、有限政府以及对个体的平等关怀与尊重等内容;可以这样说,公共财政论的首要内容便是财政立宪。虽然这两种理论并无根本上对立之处,前者是就形式意义上讨论国家的分配行为, 或者说是从簿记手段的意义上看待财政,将其定位于一种专门的技术性活动;而后者则是包含了公共性和民主性的发展的体系。但从另一个角度也可以这样说,正是由于国家与公民的权利义务关系的认识不同,尤其是在权力(利)分配的倾斜程度上有差异,这种差异将决定这一国财政体制及财政运行的基本指导思想,决定着一国纳税人权利的真实和具体的享有状况。
1998年底我国正式提出构建公共财政的基本框架,而厘清公共财政是财政体制改革的起点。比较国家分配论和公共财政论,中国当今构建的社会主义市场经济的公共财政,即在市场经济条件下,国家(政府)以人民为主体进行资源配置的收支活动以及在此过程中形成的一系列制度安排。
社会契约理论是西方主流财政理论的依据和基础,从霍布斯的《利维坦》(1651年)到洛克的《政府论》(1690年),然后是卢梭的《社会契约论》(1762年)无不视国家为公民达成契约的结果,要为公民服务。在这样的理念支配下,普遍认为国家的形成是基于公民天赋权利的让渡,并享有某些保留的权利,人民拥有最后的,政府的统治必须基于人民的同意才能保证其正当性。而财政权的行使,一方面直接涉及对公民财产权利的限制(尤其是课征赋税),一方面又与公民所得到的公共服务直接相关(如公用事业的财政支出),因此只有在征得公民许可的基础上,政府财政权力的行使才是正当和合法的。
在此基础上,学界一直以来对“税”的概念界定,已经有了修正的必要。传统的财政学认为税收具有三个基本特征:一是强制性;二是无偿性,如列宁所说“所谓赋税,就是国家不付任何报酬而向居民取得东西”;三是固定性。但在公共财政的视角下,尤其是税的无偿性已不能再成为说服公民严守纳税义务的理由了;正是由于理论归纳出的无偿性特征,使得在评说纳税人的地位时,众多的财政学着述乃至新近的税法学着述,几乎众口一词,将纳税人简单地划入义务主体一格,强调其义务,却避而不谈其权利,将纳税人等同于纳税义务人,而鲜见论述纳税人之权利。
因此与财政的两种观点相比,就“税”也有相应的两类观点。20世纪初期,德国法学家提出了两种针锋相对的观点:税收权力说与税收债务说。权力关系说是以德国行政法学家奥托梅耶(Otto Mayer)的观点为核心的传统学说,认为税收法律关系是国民对国家课税权的服从关系,而国家总是以优越的权力主体的身份出现,因此体现为典型的权力关系。债务关系说则是以1919年德国《租税通则》制定为标志,根据德国法学家阿尔巴特亨泽尔(Albert Hersel)的主张所形成的学说。这一学说将税收法律关系定性为国家对纳税人请求履行税收债务的关系,国家与纳税人之间的是法律上的债权人和债务人之间的对应关系。因此税收法律关系是一种公法上的债务关系,纳税义务不因课税处分而成立,而以满足课税要件而成立。二者的分歧在于,“权力关系说”强调税收法律关系的行政属性及主体之间的不平等性,“债务关系说”则强调税收法律关系的平等财产关系属性。两种学说都各有其出发点,各有完整的理论逻辑体系。
但以公共财政为背景,审视税收的性质,必须重新考察税收的根据。日本学者近年来寻求将税收看做是人对团体的一种归属。“国家是者——国民的自律性的团体,所以要使国家得以维护以及国家活动所需要的费用当由国民将其作为共同的费用来自行负担。”同时税收不仅是一国法律制度、也同样构成经济制度的重要组成。法律不能脱离经济,法律服务于国家的存在,而国家存续和发展的需要决定着其职能的履行,也决定了一些根本的法律制度。按照1997年世界银行报告《变革世界中的政府》(中国经济出版社,1997)的归纳,政府至少有如下5项基础性任务必须担当:建立法律基础,保持非扭曲的政策环境、包括实现经济的稳定,投资于基本的社会服务与基础设施,保护承受力差的阶层,保护环境。由此可见这些基础性任务是属于维持社会不至解体的硬性规则环境和满足社会全体成员“共同需要”的公共产品。因此财政活动实际上是决定公共物品的供给数量和税负分担的一项公共活动,而税收便是对国家提供公共物品成本的补偿,或者说是为国家提供公共物品的融资。可以说,虽然公共服务作为国家的提供义务是溢出于税收债务之外,并非严格意义上的税收债权的对待给付义务;但税收之债的标的即公共产品,而税收债法理论很好地契合了公共财政的制度内涵,无论从政治学还是经济学的角度,无论从法学理论的要求还是现实制度的需要。
二、公共财政与税收法定主义
一直以来税收的全过程被简单地理解为税款的征缴,税收只不过是国家凭借政治权力强制征收而取得的收入。但从公共财政的角度看,纳税人应当成为税收的终极受益者。
财政法律关系的基本主体是国家(政府)和纳税人,表面上是政府决策,本质上应是公众,政府只是在执行决策,是一个终极实施者。公众通过选举制度和投票机制掌握着公共决策的实际控制权,并通过法律制度保证这一机制的运行。这种由个人决定者到政府者的决策传递链条,使得公共财政行为公开、透明、公正和法治化。反映在税收领域内,在公共财政制度下,税收是政府在公众批准的税法规定下依据其正式、法定的权力向纳税人征收的收入。税收意味着纳税人对公共物品的普遍性付费,意味着纳税人的财产权被正当的权力合法地剥夺。而这种褫夺财产权利的权力的正当性来源正是社会契约理论所解释的。
一般认为,税收的基本原则为公平原则和效率原则,
但笔者以为税种、税率等都是技术问题(社会和经济的现实需要),而民主的关键在于谁决定税收制度,因此唯有税收法定才能保障民主。宪法规定了财产权保障,这一规范具有法律最高位阶的拘束力,而其存在有赖于国家需求的税收供应,从另一个角度看“纳税义务为私有财产及自由经济体制之代价”。因此宪法上国民的负担与义务,而国家得以直接强制者,因其性质为对个人自由之侵害,必须有形式意义上之法律,既人民代表议会所通过之法律依据。不可计算、不可衡量的公民义务,在法治国家是无法容忍的。因此税收法定主义不仅体现了法律优位和法律保留,更是民主和法治等宪法原则在税收上的体现。
税收的实体性正义主要体现在税收立法上。课税权是抽象的权力,要将其具体化而付诸实现,须由国民全体选出代表,按立法程序将其制定为法律。“无代表无税”实质就是要求税收立法的“议会保留”,即税收立法权只能授予议会或国会等公意机关,即立法机关是税收立法的渊源。从严格的税收法定主义原则的要求来说,基本的税收法律,特别是其中涉及到税收要素的法律,都应当由立法机关来制定和通过。而立法中最重要的就是程序问题,程序规范的科学化、民主化有助于发挥立法的作用。在审议和表决法案阶段,公众代表的权力得以直接行使。而立法听证制度是民主政治对立法机关充分表达民意的有力保障。尤其税收属于专门性、技术性很强的立法,并且是直接对抗于宪法对财产权这一基本权利的保护,不但需要专家学者参与立法,更需要建立立法听证。这不但是实现代议政治条件下公民的知情权,也为公民行使参政议政权提供了保障。税收的民主性还体现在立法的稳定性上。税法的构成要素,尤其是确定纳税人纳税义务是否成立的税法要素非经法定程序是不能变动的,这不但是法治的要求,也是降低法律运行成本和保障纳税人的可预期性的基本要求。由上,税收的实体性正义就是要求课税权和立法权的统一。
徒法不足以自行,税收实际上又是征税者同纳税者之间的博弈,纳税人都存在一种降低税负的动机,而征税者在执法中又有滥用权力(超权力)的倾向。因此要求达到均衡状态,必须加强程序性控制,在权利保护的同时加强对义务履行的规制,在权力授予的同时规范权力行使不得滥用。
因此公共税收的理想构建应当是:征税者以税收法案的提出者身份提出税收法案。纳税者以税收交纳者身份对税收法案拥有表决权,双方共同议定一种规范的税法,形成事前约定。而征纳过程成为征税者和纳税者共同遵守税法规范的行为过程:征税者没有随意决定征税和决定征税多少的权力,应当在没有弹性的行为空间内征税;纳税者在法律层次上履行没有规避可能或规避代价高昂的纳税义务,其纳税行为选择弹性空间极小化,形成其纳税过程的无弹性选择机制。
由此可见,纳税人不仅是义务主体,亦应为权利主体。税收法定主义不仅是程序的合法更是实质正义的体现。因此可以说,纳税人是以宪法为保障的公共秩序为基础纳付租税,是以提高国民的一般生活、文化为目的,是财政过程中的基本权利者。 但权利的实现,究竟是什么吸引我们关注具体的现实的权利?更多的场合往往是权利受到侵犯,因此权利的实现除了法律文本上的保证更需要有真实的制度保证,而制度除了对于权力行使的制约,更重要的是事后的救济。纳税人权利体现了宪法所保障的基本权利,因此对于违法税权的行使,有拒绝和主张排除侵害的防御权,同时具备程序保障的功能。我国目前的《税收征收管理法》具体规定纳税人享有的权利有:延期纳税权、申请减税、免税权、多缴税款申请退还权、委托税务权、要求税务机关承担赔偿责任权、申请复议或提讼权等。但这些权利的享有无法为纳税人构建一个开放的权利束,比如纳税人从国家征税后用来满足社会公共需要中受泽的权利,比如纳税人在税收立法中的权利和角色定位。我们提出的诸多设想可能更多的是基于经济学的理论,或是政治学的设想,虽然学科的融通可以为我们的税法学提供很多想象的空间,但我们更需要的是“法”的解释,即税收债法理论。
三、公共财政下的税收之债
债,作为民法上的概念,是指特定当事人之间可以请求为一定给付的民事法律关系。在《法学阶梯》中,“债”被定义为“一种迫使我们必须根据我们城邦的法律制度履行某种给付义务的法律约束”。传统民法上,债包括合同之债、侵权行为之债、无因管理之债和不当得利之债。这四项基本制度的构成要件、指导原则及社会功能虽然各不相同,但其各种法律关系在形式上均产生相同的法律效果,即使一方当事人可以向他方当事人请求为特定行为。此种特定当事人之间得请求为特定行为的法律关系,就是债的关系。法律效果的相同性是债的构成要素,即凡在本质上为特定人得向特定人请求为特定行为的法律关系,均可视为一种广义上的债。
一般认为,税收之债是指作为税收债权人的国家请求作为税收债务人的纳税人履行纳税义务的法律关系。在这一法律关系中,国家是债权人,国民(纳税人)是债务人,国家享有的权利是依法请求国民履行纳税义务,国民(纳税人)的义务是应国家请求而履行纳税义务。而税的依据税收之债的特征包括税收之债是公法之债、税收之债是法定之债、税收之债是货币之债、税收之债是单务之债、税收之债双方当事人法律权利的不对等性。
但于此解释,纳税人的债权又体现在哪里呢?税收之债应当不仅是指税收债务关系,税收债权也不只是国家对纳税人享有的请求权,其意义不仅在于提供了税法学上的说理工具,也为现代税法规范结构的构建提供了新思路。它赋予了税法以崭新的地位和体系。在实践上,可以平衡纳税人与国家之间的法律地位,保障纳税人的合法权利,防止征税机关权力的滥用。
将税收定义为公法之债,是排除对税的法律关系的一元性的定性,是将税作为性质不同的各种法律关系的结合来理解。至少目前,税收之债应当突破“征”与“管”的范围而至“用”,即将税收依据纳入税收之债的理论体系内。
(一)税收之债与纳税人权利
征税是对纳税人财产权的单向强制性转移,从这个意义上说,税法是侵权规范。债权作为一种请求权,不同于支配权直接对客体予以作用并排除他人干涉的权利。债权不是对给付标的物的支配,更无对债务人的人身加以支配的效力。作为具体执行的行政机关,不能直接支配纳税人的财产,否则就是侵权。支配的权利是物权的特征,如果承认政府对纳税人的财产有支配权,无异于承认政府对纳税人财产的某种物权性质的权利。这就从根本上否认了纳税人对个人财产享有所有权。因此国家既然对纳税人不享有支配权,而又要求税金这一货币财产的移转,只能是行使请求权。从国家对公民的税收享有请求权这一点来说,首先肯定了公民的合法的财产性权利。
其次,税的征收过程是一个公民个人财产向国家转移的过程。那么债的标的——公共物品的实现,虽然不是即时的,但作为缴付税款的对价,在公共开支方面享有的权利实际上是税收债权的一种后续权利。因此以公共财政为理论支撑,就是不再将征税与用税割裂开来,虽然财政收入包括税收、规费、国有资产收益、公债以及罚没等其他形式收入。但随着社会的进步,税捐国家成为衡量文明的一个重要指标,指国家各种行政服务所需经费原则上以税捐收入支应之,而不仰仗事业收入。税与公共物品之间的将基本趋于等价,而 对税款的请求权与对提供公共物品的请求权将匹配契约之债的“对价”理论。因此当今社会中,对国家与国民之间就税收产生的关系,正超越以往那种本来的权力关系,而是法律上的债权债务关系。
为使公民对未来的预测成为可能,并谋取法律生活的稳定,要求税法采用成文法的形式,不承认以习惯法等形式成立,“税收法定主义”成为税法领域乃至财政法中的一项重要原则。税收法定主义的确立,使成立税收债权债务的法律效果对于一切税收债务人均适用相同的基准,不受行政机关介入的影响,而“对相同的经济事实以相同的评价”。纳税人应纳税种、应纳税额、纳税方式等均应有明文法律的依据。倘若税务机关多征了应纳税额、误征错征等,则显然没有合法的依据,国家成为受益人,但国家对多征的税额缺乏保有的正当理由,纳税人作为利益受损者则有返付的请求权,这种请求权符合不当得利之返付请求权性质。不当得利为民法上债的发生根据,受益人为债务人,受损害人为债权人。纳税人就超纳金、误纳金等而向税务机关具有的返付请求权,实质也构成一种债的关系。
将公法上的债权债务关系引入税,由于法律关系的主体双方是国家与纳税人,存在着实质上的力量的不对等,因此纳税人在权利受侵犯时往往救济渠道有限,目前仅在行政侵权方面能依法提讼。并且税收涉及宏观调控,由于性质的政治特殊性和行为的复杂性(基于公共需要的满足而提供公共物品),涉及的多和公共服务相关,关系到潜在的不特定的公众利益,目前受到了公益诉讼当事人适格理论以及法院司法审查能力的限制。但若理解成债权债务关系,根据债的相对性理论,公民(组织)实际上具有了具体的诉求指向,无论是采用集团诉讼还是检察长诉讼的形式,对于我国诉讼体系的构建和诉讼法理论的发展都将有所补充。
(二)税收之债与国家财政权
税法上引入民法上债的规定,必须解决引用民法规定的程度问题。将税收视为债,并不意味着可以不受任何限制的、直接运用民法上的债的制度。民法中的双方当事人地位平等,但公法之债中,虽然国家和纳税人之间是债权债务关系,但毫无疑问,国家的背后是权力的支撑和社会公共利益的代表,债权实现所带来的影响往往超过平等主体间,甚至扩大到社会,因此说在公法之债中债的相对性和平等性要做扩大解释。
国家征税权是国家财政权的重要组成部分,国家的征税权对应着纳税人的纳税义务,而征税权又与国家(政府)提供公共物品的义务相联系的。正是由于税收法律关系主体一方的公益性,我们无法想象“使稽征机关同普通的私法主体一样,享受权利和承担义务”,从形式上看,这“似乎彻底贯彻了平等原则,但实质是一种极无效率的举措,因为它将导致公法维护公共利益的落空,并最终损及私益的实现”。因此对于征税权的保障,应当有区别于普通的债权。如前文提到的纳税人针对财政权行使不当的公益诉讼,诉讼的制度设计应当有别于普通的民事诉讼,在诉讼人规模、诉讼的具体程序方面都应遵循财政权优先,这也是符合经济效率的理念。
此外,税收之债不似自然人、法人之间的债权债务关系的“合意”的自由。台湾学者葛克昌认为在税法中应确立“不容和解原则”,即租税之额度不容税捐机关与纳税义务人私下妥协,让步达成协议,而应完全依法定之课税要件课征。即税收之债的法定性和公法特征不仅是对纳税人权利的保护,也是对国家财政权的尊重。
因此适用私法规范所能够解决的,“为法律效果之相同对待,而非寻求相同之构成要件”,即适用其他法律规定事,所适用的是法律效果,而非法律原因。且即使适用他法中的法律效果,仍有可能该法律效果受公法相关理论的修正,而与私法规范中的法律效果有所不同。于此,税收法律关系适用债法制度时,亦应有相关的制度以保障其合理运行,税法同时还应对税收成立要件、时间等法律原因以及税收之债与民法之债受公法理念、价值修正的法律效果予以单独的规定。
如根据税收之债是金钱之债的特点,民法上金钱之债的规定大多可以借用;而根据税收之债的公法之债特点,税收之债具有公法性和债法性。当强调税收之债的公法性时,就需要运用公法制度,否则就会使税收之债沦为一般私法债权;而强调税收之债的债法性,就可移用民法债的规定。
(三)税收之债与财政法治
关于税收之债,有学者提出了“二元论”的主张,日本学者金子宏主张区分对待税收法律关系的性质,认为权力关系说和债务关系说的着眼点是不同的,由法技术的观点看税收实定法时,将税收法律关系单一的划分为权力关系和债务关系是很困难的,因此归于单一的性质是不妥的,因从二元关系的角度予以把握。在税收实定法上,要区分是权力关系还是债务关系,当然基本的和中心的关系仍为债务关系。北野弘久则从法实践论和法认识论的角度分析这一问题。他认为法认识论是从历史的和经验的角度分析税收法律关系的性质的,而存在论的税收法律关系,则在总体上具有权利关系结构的特点。只有从法实践论出发,将税收法律关系统一的理解为债务关系,从法认识论的角度出发,在整体上将税收法律关系把握成权力关系才是正确的。德国着名法学家阿尔拜特亨泽尔提出了着名的税收债权债务关系说,主张税收法律关系可分为税收实体关系和税收程序关系,税收实体关系是基本的关系。它是一种公法上的债权债务关系,并主张国家或地方公共团体与人民在税收法律关系中处于对等地位。
虽然笔者并不完全赞同“二元论”的具体观点,但二元的方法论和价值分析的方法则对于研究税收之债的具体适用有着重要的作用。台湾学者陈敏即认为,一方面在民法中规定的法律思想,常常并非只在民法中可以适用,往往也可为其他的法律领域所共通适用,当然在公法中亦有适用的可能。另一方面于特定的公法未为规定而私法中有规定的事项,如法律的价值判断相当,亦可类推适用民法的规定,实现制度的补充。
如《税收征管法》第五十条第一款规定:“欠缴税款的纳税人因怠于行使到期债权,或者放弃到期债权,或者无偿转让财产,或者以明显不合理的低价转让财产而受让人知道该情形,对国家税收造成损害的,税务机关可以依照合同法第七十三条、第七十四条的规定行使代位权、撤销权。”有学者对税务机关直接依合同法规定行使优先权与撤销权有疑义。认为主体不适格,因为《合同法》第二条第一款有明确规定:“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其它组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”但税收之债并非受合同法调整,税收之债是债的集合而非单一的债的关系。倘若视双方为平等的债的关系,则可依法适用,结果看似尊重平等权而保障了财政权;倘若视为不平等关系,则不在适用范围内,结果看似无视平等权却有损于财政权。因此税收之债的价值并不在于提供一个机械的法的分析方法,而是将其纳入多元分析的价值判断中。在此问题上,似是前者的分析更为可取。无论更关注纳税人权利还是对国家财政权,在权 利本位和“国库主义”的倾向上,以法定主义为基础,以正当的程序为保障,才是一国财政法治得以实现之倚赖。税收之债与民法债相比,具有大量性,拥有庞大的相对人,各自的执行成本不同,因此,税收之债即使与民法之债更类似时,也还要对执法的成本收益进行考量。
由此可见,制度的构建是综合的整体的制度建设。任何的制度创新欠缺相关的制度的配合时,其运行的效果亦是可想而知的。制度的字面上的规定是简单的,但在实践中的意义却远非如此。粗线条的制度引进,将会造成税务机关在实际操作中无所适从,法律的可适用性和实施效果极低。
四、结语
税收之债法律关系中,当事人的平等地位必然要求奉行严格的税收法律主义,而税收法律主义的遵循又提升了税捐义务人的法律地位,使纳税人的权利获得更多的保护。税收之债法律关系的平等性、税收法律主义和纳税人权利的保护构成了税收债权债务关系理论的基点。而公共财政的背景又强化了税收之债的现实可能性。
公共财政理论范文5
适应社会主义市场经济发展的需要，建立与之相适应的公共财政已经刻不容缓。我国已经明确提出建立公共财政，那么到底什么是公共财政，我们所要建立的公共财政的框架之中应该包括哪些内容，这已经成为当前和今后财政改革与发展的主要研究课题。本文拟就西方公共财政理论与中国财政改革的关系展开讨论。
一、西方公共财政理论
（一）西方公共财政理论产生与发展的历程
公共财政产生的前提是市场经济，它产生与发展的过程事实上也就是市场经济的产生与发展的过程，也就是人们对于政府在市场中作用的认识的发展过程。17世纪中叶至18世纪中叶，西欧从封建社会末期过渡到自由资本主义初期，经历了一个从自然经济向自由市场经济转化的过程。1776年，英国著名经济学家亚当·斯密所著《国富论》的出版标志着公共财政理论的诞生，亚当·斯密崇尚经济自由主义，把市场经济描述为“看不见的手”调节的经济，他认为市场能够有效配置资源，供求双方在市场竞争的环境中，每个人各自理性地追求自身的利益，可以带来整个经济的高效率，因此，反对国家干预，主张自由竞争，极力要求缩小国家活动的范围，提出“守夜人”、“廉价政府”的口号以及“最好的财政计划是节支，最好的赋税制度是税额最小”等观点。因此，这个时期的公共财政主要是为了保证政府作为“守夜者”这一角色能够正常运转。此后，约翰·穆勒、威克塞尔、林达尔都进一步发展了他的理论，公共产品理论的创立和福利经济学的兴起使得公共财政理论越来越丰富，职能范围也有所拓宽。
本世纪30年代初，西方资本主义爆发了空前严重的经济危机，从而宣告了自由放任的古典经济理论的破产，从罗斯福“新政”和随后应运而生的凯恩斯主义经济学开始，政府必须干预经济逐步获得了人们的共识，各国政府和财政开始对经济进行大规模干预，以便弥补市场缺陷，充分利用市场的功能作用，促进经济资源的合理配置、收入和财富的合理分配以及经济的稳定运行。
随着经济的发展，政府干预经济在实践中开始暴露出自身的缺陷，70年代的“滞胀”使得人们重新认识“市场失灵”和政府干预的关系，理性预期学派和供给学派为代表的新自由主义对国家干预提出了责难和质疑，开始主张减少国家干预，恢复自由经济。进入90年代以来，又开始重新重视国家干预政策。在这个过程之中，财政的职能也相应地不断调整，但是，从大的趋势来看，在市场经济的不断发展和完善过程中，政府干预经济的职能呈现出不断增强的趋势，财政的职能也相应地不断增强。
随着许多经济学新领域的开拓，特别是随着宏观经济学和福利经济学的发展和成熟，财政学经历了一个从公共财政学到公共经济学的发展过程，与传统经济学相比，公共经济学更注重财政收支对整个经济的影响。当然，公共经济学仍然是围绕着财政而展开的，是对公共财政学的继承和发展。
（二）当代西方公共财政理论的主要内容
当代西方公共财政理论认为，财政存在的必要性，在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”。社会经济的运行应当以市场调节为主，只是在市场难以调节或者调节不好的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。“市场失灵”主要 有以下几种情况：
第一，公共产品的供给不足。公共产品是指这样一种产品（物品和劳务）：每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品。它由它的使用价值所覆盖的全体消费者占有，而不能由个别消费者占有，它的使用价值由其使用价值所覆盖的全体消费者共同享有。也就是说，公共物品和劳务具有“非竞争性”和“非排他性”，这便容易出现“搭便车”现象，从而也就使得这些公共产品无法通过市场来有效提供。另外，介于私人产品和公共产品之间的准公共产品，也无法通过市场来有效配置。
第二，无法解决“外部效应”问题。所谓“外部效应”，是指一定的生成者或消费者的行为意外地影响了他人利益，却无法通过市场价格来进行调节的情形。单纯依靠市场，无法使受益者付费或使受害者获得补偿，导致了社会收益和私人收益、社会成本和私人成本之间差异的产生，也就使得市场机制本身无法实现这类资源的最优配置。
第三，经济的周期性波动。经济周期、经济波动是内生于市场经济的，伴随者经济衰退和萧条的是收入水平的下降和失业率的上升，而伴随着经济过热的又是通货膨胀，这是市场经济自身难以克服的弊病。
第四，收入分配不公问题。由于历史条件、竞争能力的差别，收入分配过程中通常会出现社会难以承受的不平等现象，产生一系列的社会问题，这也是市场机制的一个重要缺陷。
第五，垄断问题。市场的有效运行是以自由竞争为条件的，然而许多行业在市场条件下又很容易形成垄断，垄断便会限制竞争，以致于引起产量不足、资源得不到充分利用和效率低下等问题，影响了市场效率的发挥。
第六，信息不对称问题。所谓信息不对称，是指供求双方对同一个产品或服务了解的程度是不一样的，这很容易造成交易量过小甚至市场消失，引起市场缺陷的产生。
由于市场机制在许多领域存在失效问题，政府的介入和干预也就有了必要性和合理性的依据。政府的职能主要是克服市场失效的问题，而公共财政则是支持政府行使这些职能的主要手段，而且其他手段的运作也都需要政府财政的支持。基于这样一种分析，公共财政的主要职能就可以界定为以下三个：第一是资源配置职能，它是由政府的介入和干预所产生的，它的作用和特点是通过本身的收支活动为政府提供公共物品提供财力，引导资源的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态；第二是收入分配职能，财政通过自身的收支活动进行全社会范围的再分配，以实现社会分配的相对公平。第三是经济稳定职能，由于市场在自发运行中必然产生经济周期问题，政府必须推行宏观经济政策以实现宏观经济的相对稳定。经济稳定又包括充分就业、物价稳定和供给收支平衡等多重含义。
公共财政理论还认为，公共财政是为弥补市场失效，提供公共产品的政府分配行为，它是与市场经济相适用的财政模式。在市场经济条件下，政府不能是盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争，因而也就决定了公共财政的非盈利性。公共财政的活动范围只能限定在市场失效的领域内，不能超出这一领域而损害市场机制的正常运转。
（三）关于公共财政的争论
自从改革开放以来，关于财政改革的讨论就一直没有停止过。82年关于“大财政，小银行”和“小财政，大银行”的问题曾经进行过激励的争论；83年初提出财政要不要转型，即财政要不要退出再生产领域的问题。90年代初期，有人提出要调整财政的范围，并逐步得到大多数人的认可，但是，对于改革的模式问题却一直争论不休，这其中争论的焦点是公共财政问题。对于公共财政的争论的背后，分歧的实质在于：在建立社会主义市场经济的条件下，财政的范围要不要变化，要不要继续对国有企业投资，特别是盈利性的行业，是否要从经营性行业中退出来，财政涉及的领域要增加什么，减少什么。而争论中却过多地涉及了阶级性的问题，我认为对于公共财政，关键不在于其是否在谈阶级性，我们又该如何去批判它的缺点，而在于它对于我们的财政改革有什么借鉴意义，我们该如何去学习它的优点，在结合我国国情的前提下，探索我国财政改革的出路。
二、西方公共财政理论与我国财政改革的关系
我们在建立社会主义市场经济的过程中，不能简单地照搬外国的模式，而是应从我国国情出发，吸收和借鉴世界发达国家建立市场经济的经验，逐步形成具有中国特色的社会主义市场经济模式。
（一）公共财政理论对我国财政改革的借鉴意义
我们对待西方公共财政理论的态度是，既不能完全照搬，也不能绝对排斥。因为，西方的公共财政理论是以私有制为基础，在个人主义价值观指导下形成的，我们不能照搬；另一方面，它又是西方几百年市场经济发展史的经验总结，反映了市场经济的共同规律。为此，我们就要取其精华，去其糟粕，吸收借鉴其有利于市场经济发展的经验，为我们的财政改革服务。
第一，公共财政要求处理好政府（或财政）与市场的关系。首先，从总的方面来说，政府（或财政）与市场的经济职能是相同的，如资源配置、收入分配是两者共同的基本职能，只是由于两者的运行机制的不同，从而在实现同一职能的适用领域、作用方式、经济效应上是不同的。其次，由于市场失灵才存在政府介入或干预的必要性和合理性，同样，政府干预也存在失灵或缺陷，财政作为政府干预的主要手段，可能产生正效应（即有助于弥补市场失灵），也可能产生负效应（即不仅无助于弥补市场失灵，甚至会干扰了市场的正常秩序）。另外，公共财政关心的不是在政府或市场的经济职能之外另寻什么新的财政职能，而是如何界定各自的最适领域和最佳的结合方式，最终实现公平与效率的最优结合。
第二，公共财政是为市场提供公共产品的财政，它是与市场经济相联系的，仅存在于市场经济之中，顺应市场经济的潮流，我国财政模式和活动思路也应予以根本变革，从为自我服务转变到为市场提供公共产品上来。
第三，公共财政是弥补市场失效的财政。公共财政是以市场失效为前提的，其活动范围不能超出市场失效的范围，否则会有损于市场效率的发挥。同时，这也意味着凡是市场不能有效发挥作用的地方，财政就应该充分发挥它的作用。这在我国就是一个财政的退出“越位”与弥补“缺位”的问题。
第四，公共财政的分配规模应由市场来决定，过大的财政规模会引起市场发展规模和速度不应有的压缩，而过小的财政规模则难以提供市场正常运转所需的各种服务和条件，这些都会对市场产生危害，因而财政分配规模应保持在市场所要求的适度规模上。目前，我国财政的两个“比重”过低，已经不能满足市场发展的需要，亟待提高。
第五，公共财政具有非盈利性。在市场经济条件下，政府不能是盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争。借鉴这一点，我国财政就有必要逐步经营性、盈利性的领域推出来，还市场一个自由竞争的空间。
最后，公共财政是由“公共”对之规范、决定和制约的财政。政府的权力是全体人民赋予的，权力的行使又需要通过纳税人提供的税收来解决，为此政府必须接受公众的监督，这就要求公共财政必须具有很高的透明度。另外公共财政必须是规范化、法制化的财政。而我国目前财政缺乏应有的约束、规范和监督，使得财政出现了财政秩序混乱（乱摊派、乱收费以及偷税漏税等），腐败现象严重，财政行为混乱（预算外资金的严重膨胀以及税制的不规范等），预算分配实质上的无计划等问题，因此，改进我国财政活动中的政治运作程序，使之对公共性质的政府财政行为具有根本约束力，应是我国财政工作的当务之急。
（二）我国财政改革应立足于我国国情
市场经济是一个一般与特殊的结合体，我们搞市场经济不仅要看到市场经济的共性，还要看到我们社会主义市场经济的特殊性，要看到我们还是一个处于社会主义初期阶段的、生产力落后的发展中国家，这就要求我们进行财政改革时必须立足于我们的国情。
第一，作为一个发展中大国，由于生产力水平低，市场发育程度低，市场机制还不健全，调控功能还不完善，本来应由市场解决的许多事情还不得不由政府来办。而且，作为一个后发展国家，我们的政府就必须承担起经济腾飞、赶超发达国家的重任，这就必然要求我们对市场的干预和介入要比发达国家更多。当然，我们不能以此为借口而过多地干预市场，只要市场能够解决了，我们就应该逐步退出这些领域，否则就又会造成新的“越位”问题。
第二，作为一个社会主义国家，还必须维护公有制的主体地位，公有制的主体地位主要体现在“公有资产在总资产中占优势；国有经济控制解决命脉，对解决发展起主导作用。这是就全国而言的，有的地方、有的产业可以有所差别”，这儿的控制力特别侧重于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。这就必然要求财政在逐步退出市场竞争领域的过程中，必须贯彻社会主义基本经济制度的要求，实现公有经济的控制力，维护和巩固社会主义的经济基础。
第三，作为一个发展极不平衡的国家，中国的地区差异、城乡差异和居民收入分配差异还很悬殊，这就需要财政运用转移支付等再分配手段进行调节，以促进经济的健康发展和社会的稳定。
（三）我国财政改革要解决好几个问题
根据前文的分析，我们可以看出我国财政改革的基本思路应该是，借鉴西方公共财政理论，结合我国国情，建立符合社会主义市场经济要求的公共财政框架。在建立公共财政框架的过程中，除了前面分析的问题，还要重点解决好以下几个问题：
第一，对政府（或财政）和市场进行合理的分工。借鉴西方公共财政理论并结合我国实际，对政府和市场的分工进行明确划分，这就是市场要在政府宏观调控条件下对资源配置起基础性作用。我国要从过去政府全面配置资源逐步转变为政府和市场共同配置资源，政府必须改变大包大揽的做法，逐步退出市场能够正常发挥作用的领域（“越位”）。也就是说，只要市场能够做得好的领域，政府就不要去干预；市场不能发挥作用的领域或市场干不好的事情，才是政府必须介入的领域。为此必须进一步转变财政职能，科学界定财政支出范围，优化财政支出结构，逐步从经营性、盈利性的领域退出，从市场可以提供的，私营企业和家庭可以提供的各项领域退出；同时还要强化那些必须由财政管而财政却没有管或没有管好的各项事业和建设领域，要强化社会领域的调控功能，比如社会保障社会救济等，从而彻底解决好政府和财政的“越位”和“缺位”问题，从根本上规范政府、财政与市场之间的关系。
第二，建立公共财政必须注重国有经济的管理。考虑到必须维持公有制的主体地位以及经济赶超的重任，在国有经济的进退问题他上必须谨慎，既要有利于市场的有效运转，又不能危及公有制的主体地位（这里主要强调国有经济对国民经济的控制力）。我们可以把国有经济分为三种情况，并分别采取不同的进出策略。第一，提供公共产品的企业必须国有国营，不能市场化，其实国有企业的优势就在于国营和弥补“市场失灵”。第二，对于垄断性的企业适合选择国有国控体制，比如基础产业，某些支柱产业以及高新技术产业等。第三，对于竞争性领域要逐步退出，让市场来经营。
第三，财政改革应坚持两个基本原则：市场原则与发展原则。市场原则是说，公共财政必须建立在市场经济基础之上，我们必须从市场出发来考虑财政的定位。由于各国历史背景的不同，市场经济有所不同，而中国的市场经济实行的时间不长，市场发育水平低，而且与西方市场经济存在较大的差异，我们的公共财政必须我们不成熟的市场经济出发，而不能照搬西方发达市场经济条件下的公共财政。发展的原则是说，对发展中国家而言，发展经济是主要的目的，市场化不能凌驾于发展之上，为了市场化而市场化是毫无疑义的。
三、我国财政改革的目标模式
（一）我国财政职能的界定
在社会主义市场经济体制下，财政的基本职责，应当是为市场的有序运转服务，即为市场运转提供外部条件、解决公共产品的提供和促进公平分配以及宏观经济稳定等，从而提高整个经济的运行效率。因此，我国财政的职能可以界定为资源配置、收入分配以及经济稳定，这也就是要求在市场经济下必须解决好政府、市场和企业三者之间的关系。
（二）收入制度的设想
建立以税收为主体，以规范的非税收入为辅的公共财政收入体系，这又包括两个方面的内容。首先，要界定收入范围，主要有：税收收入、规费收入、公债收入、罚没收入、转让出售公产收入、基金收入、捐赠收入等。其次，要进行收入制度的创新，包括：实行税费改革、完善税制和建立国有资产经营预算等。
（三）支出制度的设想
建立以公共支出为主体的支出体系，这又包括三个方面的内容。首先，界定支出范围，主要有：公共安全、公共机构、公共服务、公共工程和公益事业等。第二，确立公共支出的供给方式，对“纯粹公共产品”的供给，政府应全额负担；对“混合性公共产品”中的教育、社会保障、公共卫生等公共支出，实行最低保障制度；对于“混合性公共产品”中的水电暖路桥等基础设施和基础产业以及公益事业，其公共支出应实行以市场为主、政府资助为辅的原则。第三，进行支出制度的创新，加快与国际惯例的接轨，逐步推进零基预算、社会保障预算、政府采购以及国库单一帐户等项改革，强化预算外资金管理。
（四）建立公共财政管理体系
建立以宏观经济效益和社会效益最大化为目标，以财政法规为依据，以财政收支为中心，运用现代科学的手段和规范的制度的公共财政管理体系，做到财政收支的民主和透明。
（五）建立财政宏观调控体系
建立以保证国民经济稳定协调发展为目标，综合运用预算、税收、投资、国债、补贴、贴息等财政政策和手段的财政宏观调控体系。
主要参考文献：
1．陈共主编《财政学》（四川人民出版社1994年版）
公共财政理论范文6
关键词:公共财政;政府会计;政府统一账户;英国经验
一、WGA的基本框架
WGA是指覆盖英国所有公共部门的一组合并财务报表。它借鉴商业会计方法,为整个公共部门制作一套基于通用会计准则(简称GAAP)的、统一的合并财务报表,其目的在于:提供质量更高的、更透明的信息,支持财政政策的发展,更好地管理公共服务,以及更有效地分配资源。
1、WGA涉及的范围。
《政府资源和会计法案2000》为WGA提供了立法框架,它要求财政部为每个履行公共职能的实体,以及部分或全部由公共资金支持的实体准备WGA。具体来讲,基于GAAP的WGA的合并范围包括英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰四个地域的各种类型的1300多个公共实体。这些实体分为以下几类:
(1)中央政府。包括核心政府财政基金(’Coregovernment’financialfunds,例如:国家贷款基金账户);政府部门资源账户;非部门公共实体;养老金计划,包括中央政府养老金计划,国民保健服务、教师等其它非基金性的雇员养老金计划);部门资源账户中未包括的国民保健服务实体等。
(2)地方当局(Localauthorities)。包括四个地域的各类议会(如:单一制议会、郡议会、自治市镇议会、区议会等等);消防机构、警察机构、缓刑委员会、旅客运输机构;废物处理机构、资源保护局;地方教育当局及学校等。
(3)公营公司(Publiccorporations)。包括国有行业、其他公营公司、营运基金等。
2、建立WGA要解决的关键问题。
(1)合并的方法论问题。由于合并的工作量非常大,采取财政部与政府部门相配合的方法,由财政部负责整个合并过程及账目的编制,并利用政府部门作为中间人,由它们负责其主办实体的子合并(sub—consolidation)。在合并步骤上,采用阶段性方法,先发展中央政府统一账户(CGA)和未经审计的、基于统计原则的WGA,再过渡到基于GAAP的WGA,并且对账户进行几年的模拟运行,以确保质量。财政部还通过成立专门的项目团队和咨询组,制定详细的合并进度表,要求每个相关公共实体制定年度数据进度表等多种措施,来确保WGA项目的顺利实施。
(2)集团内部交易的问题。WGA把所有的公共部门看成一个完整的实体,因此必须排除集团内部交易的影响,即从合并的WGA数字中对销掉不同公共实体之间的所有物质交易和结余。此外,对在多个账户中报告的交易要进行调整以避免重复计算,这主要涉及到集中基金账户、国民贷款基金、国民保险基金。
(3)会计政策和会计惯例的一致性问题。合并必须基于统一的会计政策框架,这是一个基本原则。而英国各类公共实体采用的会计政策体制并不一致,具体会计政策的差异也加大了合并的难度。为此,必须比较、调节和集中公共部门中各类法规及会计指导系列,采用一致的会计政策和会计惯例。
(4)WGA报告的形式和内容。《政府资源和会计法案2000》指出,早期的WGA报告至少要包括三个核心报表:财务绩效报告(即收入与支出账户,相当于损益账户)、财务状况报告(即资产负债表)、现金流量表。在会计报表附注中要解释主要的数字是如何得出的。通过这些高度集中的报表,为议会和其它使用者提供有用的宏观经济信息。
(5)审计问题。为了增加WGA的可信度,其账目必须进行独立的审计。这一审计在很大程度上依赖于并入WGA的各个公共实体的法定审计,为此,应当建立与公共实体审计行业标准类似的审计标准,规范审计意见的形式,明确审计权限,并且协调不同审计人员的工作。例如:根据合并范围,明确主计审计长(简称C&AG)、私营部门审计人员、英格兰、威尔士、苏格兰审计委员会指定的审计人员、北爱尔兰主计审计长等不同人员的审计权限和范围,协调不同审计人员对会计确认等问题的差异。此外,可以开展一至几年的审计模拟运行,以检验其效果。
3、WGA的发展目标。
(1)中期发展:建立基于统计的WGA。在开发和实施基于GAAP的WGA的同时,财政部决定先为整个公共部门开发未经审计的、基于统计原则的WGA。它可以在财政年度结束后较短的时间内生成,有利于为短期或中期财政政策及时提供所需的数据,以促进财政政策的发展,此外,它有可能提高基于欧洲账户体系(简称ESA)的国民核算账户的质量。
(2)中期目标。建立WGA的中期目标是以GAAP为基础,准备一套完全经审计的WGA,它既会流入(feedinto)基于ESA95的国民核算账户,也会流入基于统计(也基于国民核算账户)的WGA(如图1所示)。经审计的、基于GAAP的账目以年度为基础生成,它要经过议会的详细审查,并且为财政政策和经济政策服务。其主要的信息来源为:部门的资源会计与预算(简称RAB)账户、信托和养老金计划的财务报告、地方当局和其他公共部门实体的账户。
基于统计的WGA年度或季度为基础产生。为了产生季度信息,它需要从国民核算账户和部门RSB账户中生成综合的数据,并且对国民核算账户分类进行调整以生成使用RAB分类的账户。这些未经审计的季度信息应当及时准备好以进入短期的财政政策规划过程。
资料来源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
WGA是对现有国民核算账户的重要补充。国民核算账户、基于GAAP的WGA、基于统计的WGA,这三个账户都有可能彼此接受数据,例如:可以通过WGA生成的数据改善国民核算账户的数据。
(3)长期目标。长期中,基于GAAP的信息首先从RAB,再从WGA,越来越多地直接流入国民核算账户。WGA的长期发展目标是建立一个能够提供年度审计账目、季度产出数据、国民核算账目,以及国际比较、规划和预测、经济和财政政策等所有产出的、单独的数据收集系统(见图2)。
要实现长期目标,必须做到:(a)成功实施基于GAAP的WGA和审计;(b)拥有从多种平台接收数据以实施合并的技术,以及为多种报告处理数据的技术。
为了生成图中所示的结果,一些来自WGA的数据可能需要进行调整或者与其他数据相结合。例如:考虑到ESA分类,可能要进行数据调整以编制国民核算账目;一些预测可能需要把GAAP信息与人口统计规划的数据相结合等等。
资料来源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
二、对WGA的评价
1、英国政府对WGA的期望。
近年来,在新工党的领导下,WGA已经从最初的关注增加透明度、增加各类政府部门和公共实体之间的财务责任,发展到与政府决策(尤其是经济层面的决策)直接相关。不论对政府本身,还是对议会、纳税人等其它潜在使用者而言,建立WGA都具有明显的好处。
政府希望WGA能够为各个层次的政府部门、议会、纳税人等用户提供质量更高、更透明的信息,以辅助经济政策的发展,通过更好的决策促进经济绩效的改善,从而使纳税人受益。
2、对WGA的批判性分析。
(1)WGA辅助宏观经济决策的局限性。政府期望通过WGA提供对宏观经济决策有刚的信息,特别是帮助处理代际公平问题和财政可持续性问题。这里隐含的假定是:WGA能够包括养老金、税收、社会保障人口预测、固定资产使用期限等黄金法则管理所需的重要信息,但是WGA信息难以达到这些要求。为了责任目标,必须确保这类资产的保护成本、维修成本等信息尽可能准确地反映在政府账目中。
(2)政府债务合并的困境。现实的困境是:政府一方面希望WGA提供所有公共部门债务的合计数据,另一方面又不想将一些重大的债务(如养老金负债)列入资产负债表。这种矛盾心理直接影响了WGA信息的可用性及其合并的进程。债务合并困境的典型例子有:(a)关于“铁路网”(NetworkRail)实体21万亿英镑债务的会计处理问题。主计审计长应用英国GAAP,认为铁路网的债务应该列于资产负债表中,而国家统计署应用ESA95原则,认为这一债务应该在表外。(b)对私人主动融资(PFI)、公私合作(PPP)项目的会计处理。根据FRS5中设定的基本原则,WGA合并中应当包括PFI项目(因为政府确实从项目中受益并且承担了在长期中为项目提供经费的义务),但是PFI项目却被保留在表外。PPP项目中与政府合作的私营公司的资产、负债既没有列入公共部门资产负债表,也没有列入特定用途实体(简称SPE)的资产负债表。
(3)合并会计技术的问题。同私营部门相比,公共部门在使用合并会计技术的概念及操作上都更为困难。主要表现在:(a)由于高度合并的数字,WGA可能掩饰了一些绩效较差的政府单位,而且低估了那些绩效较好的单位的贡献,难以提供评价政府财政状况和财政业绩的充分信息。(b)合并界限难以确定。关于公共部门的定义多种多样,不同的界定标准反映了不同的政治责任。反对编制WGA者认为:将非部门公共实体、地方政府、国有行业等纳入WGA会引起误导,因为这些实体与中央政府在宪法上是独立的,中央政府不拥有这些实体的任何资产和负债。但是支持WGA者认为:如果尊重这些实体的宪法独立性,WGA将是不完全的,因为这些实体或多或少地从中央政府那里接受资助。(c)WGA审计中涉及的实体众多,难以协调。一方面,主计审计长、四个地域各自的审计机构、私营部门审计人员都有自己独立的审计权限,另一方面,主计审计长等主要审计人员必须依靠次要审计人员的工作。要想管理次要审计人员的工作,主计审计长必须拥有否决他们工作的权利(如果审计缺乏质量)。但是,目前并没有清晰的审计直线职权,不同公共部门审计实体之间又竞相争夺地盘,使得WGA审计过程存在重要的结构缺陷,在会计确认问题上各种审计实体之间可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共实体实施权责制基础的会计系统,大量的中央政府账目也已经改为权责制基础,但是由于获取信息的技术难度,税收的计算仍然是现金制基础的。部门RAB的合时性和质量,以及上述未解决的问题都会危及WGA的效用。
参考文献:
[1]DannyS.L.Chow.ChristopherHumphreyandJodieMoll.DevelopingWholeofGovernmentAccountingintheUK[J].FinancialAccountabilityandManagement,2007,23(1):27—54
[2]HMTreasury.IntroductiontoWholeofGovernmentAccounts[EB/OL].(2007-04-02).
[3]DavidHeald,GeorgeGeorgiou.ConsolidationprinciplesandpracticesfortheUKgovemmemsector[J].AccountingandBusinessResearch,2000,30(2):153-167
[4]HMTreasury.WholeofGovernmentAccounts[EB/OL].(998-07).Hm-treasury.gov.uk
