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现代行政制度范文1
关键词：支农再贷款 工具 制度 缺陷
支农再贷款是支持扩大“三农”信贷投放、改善农村金融服务的重要货币政策工具。近年来，人民银行通过加大支农再贷款投入和拓宽适用范围等措施，对支持农村金融机构提高资金实力、引导信贷资金投向、扩大农户贷款和缓解农民贷款难等方面发挥了重要的作用，取得了较好的政策效果。2012年末，全国支农再贷款余额1375亿元，比年初增加281亿元。但在实际运用中，支农再贷款仍然存在着适用条件、额度、期限和管理模式等方面的制度性缺陷，阻碍了支农效应的进一步发挥，值得关注。
一、存在的问题
（一）适用条件不够普惠，政策辐射和扩散效应受限制
一是按机构划分支持主体与经济发展存在矛盾。目前，“三农”信贷投入的内涵和外延不断扩大，特别是随着近年来“三农”经济的飞速发展，经营主体和参与服务的金融机构都发生了巨大的变化 ，一些发展较好和实力较强的农业龙头企业、专业合作社和家庭农场等新型农村经济主体早已成为国有银行和股份制银行的重点客户，作为“三农”发展的主力却因为选择了实力更强的银行而无法得到支农信贷政策的支持。目前，除了信用社等农村传统农村金融机构外，其他金融机构均非常重视支农支小业务，其支农业务也面临着资金来源缺乏和成本高企的问题，迫切需要支农再贷款的支持，但目前支农再贷款的对象却仅为信用社和村镇银行等农村小法人金融机构。
二是涉农贷款统计制度不尽合理。当前支农再贷款的适用对象需满足涉农贷款余额占各项贷款余额的比例不低于70%的条件。但由于涉农贷款统计制度对地市本级的农村区域的企业贷款不纳入涉农统计，导致地市本级农村金融机构相对于县市的机构涉农贷款比例较难达到70%的要求。一些属地市本级的农村金融机构达不到业务申办要求。
三是村镇银行借款担保难。根据规定，向村镇银行等新型农村金融机构发放支农再贷款一般由发起行担保。但一些村镇银行由于自身资本金少、抗风险能力相对较弱，寻求担保难度大。特别是一些国有大型银行发起设立的村镇银行，尽管支农再贷款需求旺盛，但总行一般不愿为其担保。即便愿意担保，层层手续需要很长时间，无法满足贷款申请时效性和客户用款的及时性要求。
（二）业务额度规模偏小，对现代农业发展的支持力度有待加强
一是总量和结构问题降低了信贷资金效率。从总量上看，支农再贷款无法满足“三农”信贷需求，特别是当前大多数农村发达地区在现代农业转型升级、城乡一体化建设方面需要大量的资金支持。从地区分布看，西部地区和粮食主产区支农再贷款余额占全国的比重超过90%，东南部农村较为发达地区贷款比例较低。地区不平衡导致支农再贷款的效率不高，一般条件下农村经济发达地区的贷款效率更高。另外，值得关注的是部分地区金融机构由于对支农再贷款长期依赖，对管理机构产生“倒逼”压力，自身存款筹措能力无法提高，一定程度上增加了再贷款资金风险。
二是单户发放额度限制难以满足现代农业发展需求。随着农业产业化规范经营的发展和农业产业结构的调整，养殖业、高效农业、特色农业的资金需求量将越来越大。但目前农户贷款100万元，小微企业300万元的最高额度，难以满足现代农业实际资金需求。
（三）贷款管理模式不够灵活，难以有效满足资金使用需求
一是贷款期限与生产周期匹配问题。目前，支农再贷款期限不超过一年，已无法匹配新型现代农业投入与产出的发展周期。现代的畜牧、养殖等生产周期一般都在三到五年，在未获得生产效益的情况下，为了偿还贷款，企业个人常求助于民间借贷，加重了资金负担。
二是贷款发放时点与农业生产资金需求时点的匹配问题。如农户春耕备耕一般是在每年的3、4月份，大棚种养集中在9、10月份。而目前支农再贷款的发放，还没有做到根据涉农资金需求变化适时调整发放时点，往往是需要资金时无法及时满足。
三是实际使用期限短于贷款名义期限。支农再贷款实行的是额度管理、逐笔审批的制度，业务办理手续较为繁琐。多层审批导致借款金融机构的支农再贷款实际使用期限小于名义贷款期限，很少用足一年，影响了支农再贷款的使用效率。
四是支农再贷款封闭运行增加了借款机构成本。目前规定金融机构在支农再贷款科目下再设 “已使用资金”和“未使用资金”两个子科目，并实行单独会计核算。实际操作中，由于客户申请贷款期限与支农再贷款期限不能完全匹配，当贷款到期或提前归还但支农再贷款又尚未到期时，银行较难有完全匹配的金额与期限进行再次发放，导致“未使用资金”科目资金沉淀，加大了借款机构的贷款成本。
二、相关建议
（一）适度拓宽支农再贷款适用条件
一是建议支农再贷款的适用范围从按对象划分调整为按业务划分，只要是有利于农村经济发展，有利于提高农民收入的项目，都应该纳入支农再贷款支持的范围，发放对象不局限于农村法人金融机构。
二是针对市区和县域金融机构涉农贷款统计口径差异问题，对两者支农再贷款的发放条件进行差别化规定，降低对市区金融机构申请支农再贷款的涉农贷款比例要求。
三是针对村镇银行等新型农村金融机构支农资金实力较为薄弱的现实情况，创新担保方式，在强化再贷款债权约束、落实偿还保证的同时，加大支农再贷款政策支持。
（二）灵活调剂支农再贷款限额
支农再贷款发放应适应农业发展变化，在支持传统农业发展的同时，支持和促进农业产业化发展。建议取消再贷款的额度管理，进一步完善利率定价机制，从金融市场需求出发实行额度规模的动态管理。灵活调剂支农再贷款额度，改善支农再贷款地区间的结构分布，在重点向西部地区和粮食主产地区倾斜的同时，加大对东部沿海地区现代农业转型升级发展的支持力度，增强支农资金实力，提高支农再贷款的使用效率。建议根据支农再贷款的使用量、涉农贷款增长情况，专项匹配支农再贷款额度，更好地引导信贷资金向现代农业领域转移。
（三）科学设置支农再贷款业务办理期限和时点
“支农必先知农”。建议结合各地农业生产周期实际、现代农业发展特点，适当延长支农再贷款的期限（不局限于1年以内），合理满足小企业和“三农”的资金需求。另外，建议对改革成效显著、内控好、涉农贷款比例高、支农再贷款资金需求季节性波动明显的借款金融机构试行支农再贷款“核定额度、随借随还、循环使用”的授信模式，提高支农再贷款的使用效率。
（四）完善支农再贷款管理机制
完善贷后资金风险管理模式，建议通过同业拆借业务报表监督上存资金情况，通过中国货币网监测资金拆出情况，通过借款机构财务报表监测资金是否流向理财市场，防止借款金融机构将支农再贷款上存或在市场上投资套利。另外，建议取消支农再贷款设立二级科目的规定。金融机构可以对支农再贷款的资金进行更加方便和灵活地投放和管理，不必担心到期日不匹配问题，有助于发挥支农再贷款工具的政策效应。
参考文献：
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现代行政制度范文2
关键词：行政诉讼附带民事诉讼 司法为民 行政权力民事行为 行政争议 民事争议
随着社会的发展，社会关系越来越复杂。行政权不断扩张，越来越多地介入平等主体之间的民事行为之中，越来越频繁地对平等主体之间的民事行为进行直接调整。相应地，行政争议与民事争议的交织越来越多出现在行政诉讼当中。对于当前行政诉讼中遇到的行政争议与民事争议相互交织的状况如何通过诉讼途径解决，不仅是理论界有不同的认识 ，而且在实践中做法也是多种多样 .这样的结果是不仅造成了理论上的混乱，而且还在实务中让承办这类行政案件的法官无所适从。笔者认为，要实现司法为民宗旨，破解在行政诉讼制度发展过程中遇到的这类难题，就应当在体制上大胆创新，对现行的行政诉讼制度进行必要的变革。笔者主张，解决行政争议与民事争议交织的如何审理才能最大限度地保护行政相对人的合法权益难题，应当建立行政诉讼附带民事诉讼制度。下面，笔者从行政法理和行政诉讼法理论出发，就建立行政诉讼附带民事诉讼制度的若干问题阐述个人的观点，请同仁们批评指正。
一 行政权对民事行为的干预—行政争议与民事争议交织—行政诉讼附带民事诉讼
行政诉讼附带民事诉讼制度的建立是基于行政诉讼活动中出现了行政争议与民事争议相互交织的现实，为了实现诉讼经济、避免作出相互矛盾的裁判，减少诉累，更好地实现行政诉讼的根本目的，切实保护行政相对人的合法权益，实践司法为民的宗旨而提出的一种诉讼制度。但是，为什么会出现行政争议与民事争议的交织呢？笔者认为，它的终极根源在于近代社会以来出现的行政权力对民事行为的介入。换句话说，如果追本溯源，行政权对“市民社会”的“入侵”是行政诉讼附带民事诉讼制度得以建立的最终根源 .在自由资本主义时期，政府以“管得最少的政府是最好的政府”为信条，只在税收、国防、社会治安等方面发挥自己的作用，充当一个“守夜人”的作用，不参与“市民社会”的行为之中。这样一来，理论上，行政权力不介入每个生活在社会中的人之间的矛盾。如果人们的私权利受到来自私域的侵犯，要么在“市民社会”的框架内获得解决；要么直接通过司法途径解决。因此，行政相对人与行政主体之间只存在单纯的行政法律关系，行政争议与民事争议交织的情形无从产生。然而，“人类社会本不该有什么非得固定不变的教条，人类有权利来选择自己的出路，只要对人类来讲是合理的。”自近代社会以来，随着社会的发展和进步，情况发生了巨大变化。“与立法和司法相比，积极、主动和连续性本身即是行政的性格，而今随着经济、社会和科学技术的迅速发展，行政的触角已深入到社会生活的各个社会角落，发挥的作用越来越大，而且广泛地运用立法手段并行使传统上属于法院的权力来裁决社会纠纷，享有广泛的自由裁量权。” “市民社会”的方方面面已经被行政权力“侵入”。在当今世界各国都致力于建设福利国家的时代背景下，“现代社会发展与技术进步要求政府尽最大可能去服务于社会。”“现代行政的范围不仅限于近代传统的税收与安全，而是从摇篮到墓地无所不管。”。 作为人民主权性质的国度，最大限度地保护最广大人民群众的合法权益，始终是我国行政权力行使的唯一出发点和最终目的。这就是说，只要是对保护人民群众合法权益有利的事情，行政机关就要去做；只要对保护人民群众合法权益有利的方式和手段，行政机关就要采取。这是主权在民的宗旨所决定的。何况，现代社会是一个崇尚权利张显的社会，人民群众已经不满足于行政权力不侵犯他们权利的行使这种消极保护方式，更多的是要求行政机关通过积极行政来保护他们的权利，包括运用行政权来调整民事行为。比如，行政裁决行为，行政确认行为使用越来越频繁就是这一趋势的有力反映。因此，行政相对人权利不仅可能遭受来自平等主体的侵害，而且还可能同时遭受行政权力的侵害。如果提起诉讼，就产生了行政争议与民事争议交织在一起的情况。理所当然地，如何解决行政争议与民事争议的交织问题的时代课题就应运而生。行政诉讼附带民事诉讼制度的建立，无疑为这一课题的解决提供了一个良好的出路。
二 行政诉讼附带民事诉讼概念和特征
所谓行政诉讼附带民事诉讼，按照笔者的理解，是指在行政诉讼过程中，应本案原告或者第三人的申请，受理与具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并审理的诉讼制度。 行政诉讼附带民事诉讼制度具有以下基本特征：
第一，复合性。在行政诉讼中不再只存在着单一的行政诉讼，而是包含两种不同性质的诉讼即行政诉讼和民事诉讼。
第二，关联性。行政诉讼与民事诉讼之间有着内在联系，即二者之间存在着关联性。具体而言，本来平等主体之间的民事行为就可能产生民事争议，由于行政权力的介入，使行政纠纷和得民事纠纷交织在了一起。这样一来，一旦进入司法程序，民事争议的解决必须仰仗于行政争议的解决。
第三，主从性。行政诉讼附带民事诉讼从本质上讲是一种具有特殊性的行政诉讼。在行政诉讼附带民事诉讼制度中，两个诉有主从之分，行政诉讼处于主要地位，民事诉讼处于附属地位，如果没有行政诉讼，附带民事诉讼将不复存在。没有附带民事诉讼，不影响行政诉讼的成立。
第四，目的特定性。行政相对人提起行政诉讼附带民事诉讼的最终目的是获取民事利益。在行政诉讼附带民事诉讼制度中，对于行政相对人而言，他们起诉最终的目的是为了获取民事利益。行政争议的解决，只是他们寻求权利司法救济的中间环节而已，他们的真实目的是寻求民事实体权利的救济。
第五，当事人的特定性。附民诉讼的原告、被告只能是行政诉讼附带民事诉讼的原告或者第三人。行政诉讼的被告不能成为附带民事诉讼的原告。
第六，分合性。从性质上讲，行政诉讼附带民事诉讼的行政部分和民事部分，是两种不同性质的法律关系，因此完全可以分开审理。所以，符合行政诉讼附带民事诉讼的案件，当事人可以就民事部分另行起诉，进行单独的民事诉讼。法院也可以就民事部分作为民事案件另行审理。即使将行政部分和民事部分合并到行政程序中，一般也不应该将行政争议和民事争议混合进行审理，而应该在行政争议审理之后再进行民事诉讼的审理。也就是说，附带民事诉讼的行政诉讼和民事诉讼在性质上是可以分的，也是应该分的。“混合进行诉讼活动，容易导致法律关系的混乱，破坏诉讼程序的阶段性和完整性。附带民事诉讼的合，并不是混合。合是在分的前提下的合，分是在合中出现的结果。” 是否进行行政附带民事诉讼，取决于行政相对人是否提起。
三 行政诉讼附带民事诉讼制度是处理行政与民事争议交织的理想选择
解决行政争议与民事争议的交织，为什么要建立行政附带民事诉讼制度而不是其他制度。这是我们首先要解决的一个问题。我们认为，建立行政附带民事诉讼制度是解决前述问题理想的制度。理由如下：
（一）诉讼程序效益原则的内在要求。“在诉讼程序中，各主体的行为如同市场竞争一样，彼此地位平等、机会相同，同时都要做出成本支付，才能获得相应的收益。恰当的审判程序不仅应当通过裁决使资源分配达到效益最大化，而且审判程序本身必须作到尽可能降低成本，提高判决收益。 一般而言，行政程序越复杂，诉讼费用就越高，诉讼周期就越长。在行政争议与民事争议交织在一起的行政案件中，按照目前的行政诉讼制度，只能解决行政争议而不能对其中的民事争议一并解决，这样以来，就存在着这样一种尴尬的状况：通过行政诉讼，即使原告胜诉，撤销了被告对行政相对人的具体行政行为，那最多是使行政上的争议得以消解。但是，行政相对人之间的民事争议却没有得到丝毫的解决。要解决这一争议，行政相对人要么继续求助于行政机关重新作出行政行为，可能引发循环诉讼；或者放任该民事争议的存在，影响社会关系的和谐；或者直接求助于司法力量提起民事诉讼，增加当事人不必要的经济、精力上的负担。”这种不符合诉讼效益原则的做法，不仅造成司法资源的浪费，同时使民事争议当事人的权利长期处于不稳定的状态。“ 这与司法为民的现代司法理念也是格格不入的。建立行政诉讼附带民事诉讼，将与行政争议密切相关的民事争议在一个诉讼程序解决，有利于实现诉讼经济。
（二）从根本上保护行政相对人实体权利的保证。尽管通过行政诉讼程序，将具体行政行为纳入司法救济的轨道，将违法的具体行政行为撤销，可以消弭行政权力对行政相对人的权利的侵害。但是，在行政争议与民事争议交织在情况下，作为行政相对人来讲，一般来说，他们最关心的还是其民事实体问题的解决。因此，人民法院最终对他们的民事争议予以解决才是最根本的，也是他们打官司的真正目的所在。因此，当一个民事争议与行政争议交织在一起的案件进入审理的时候，原告最关心的还是其实体权利，即民事权利是否得到解决，行政争议的解决只是解决矛盾的一个中间环节。按照目前的制度模式，行政争议解决了，相关的民事争议却没有得到解决，形成“官了民不了”的局面。建立行政附带民事制度，就可以在解决行政争议的同时，将与行政行为密切相关的民事争议一起解决，“官了民也了”。因此，“尽管《行政诉讼法》规定了具体行政行为是行政诉讼的审理对象，但是，这并不意味着具体行政行为以外的与具体行政行为有关的所有事实，包括民事争议的有关事实，人民法院可以置之不理。” 我们认为，人民法院不仅要审理与行政争议相关的民事争议，还应该做出相应的裁判，这才符合行政诉讼的目的。 这才能最大限度地保护行政相对人的合法权益，实现司法为民。
（三）确保人民法院裁判结果的一致性。司法必须具有权威。“法的权威是指司法机关应当享有的威信和公信力。司法的权威性是司法能够有效运作，并能发挥应有作用的基础和前提。”“司法的权威性主要体现在两个方面：其一是对于当事人而言的权威性，由于司法本质上是一种自由裁量权，因此具有一定的强制性，当事人不仅在诉讼过程中要充分尊重审判人员、进行诉讼活动，而且必须服从法院做出的裁判；其二是对于其他机关、社会团体和个人而言，必须尊重司法机关的地位及其司法权的行使，不得对法院审判增加不适当的干涉，妨害司法公正进行。” 司法裁判的最终性、唯一性是司法权威的重要体现。如果司法机关针对同一案件所做出的裁判相互矛盾必然会影响法院裁判的一致性和统一性，在很大程度上削弱司法的权威性，从而使司法权不能发挥应有的作用。在司法实践中，“近几年来，在法院审理的行政案件和民事案件中，往往存在基于同一事实而产生的行政案件和民事案件分别审判实体内容相互冲突的情形行政庭和民事庭就同一案件作出不同的判决的情况并不鲜见。 ，不仅有损司法裁判的严肃性，也影响了当事人合法权益的实现。” 这些都严重地影响了司法的权威。建立行政诉讼附带民事诉讼制度就可以解决这一问题。
（四）促进行政审判制度向健康的方向发展。自建立行政诉讼制度以来，我国的行政审判总体来说是发展良好的。但是，最近一两年，行政案件总数却有下降的势头 .究其原因，其中一个很重要的方面就是行政诉讼制度建设的缺失。行政诉讼只能对被诉的具体行政行为做出评判，而对与被诉具体行政行为密切相关的民事争议却无法解决，对于行政相对人来讲，“赢”与“不赢”差别不大，胜者很难得到好处，被戏称为“假判”。“半截子工程”和“官了民不了”的行政案件比比皆是，人民群众此类行政诉讼中不能得到实实在在的好处，极个别人逐渐对行政诉讼制度丧失信心。通过建立行政附带民事制度，可以理顺行政争议和与此密切相关的民事争议的关系，把行政相对人提起的与行政诉讼密切相关的民事争议放在一起进行审理，对行政相对人真正关心的民事争议一并审理，一并裁判，可以使老百姓对行政诉讼制度充分信赖，以确保行政诉讼制度的健康发展。
（五）通过扩张司法变更权处理附带民事争议局限性非常明显。 目前，对于处理行政争议和民事争议的交织问题，除了现行司法界采取的措施外，有学者和实务界人士提出可以通过扩张司法机关的司法变更权等方式来解决。笔者认为，这种处理方式具有很大的局限性。首先，司法变更权是在认可行政行为合法性的基础上对其合理性的否定，不能应用于对行政行为合法性的否定，而不否定行政行为的合法性，解决附带民事争议无从谈起；其次，民事争议与行政争议是两类性质完全不同的诉讼，司法变更权始终是行政行为的合理性的调整，解决的是行政争议，不是民事争议；最后，司法变更权对民事争议的裁决会造成诉判不一致的情形发生，违背根本的司法原则。因此，笔者认为，不同应过扩大司法变更权的方式来解决行政争议与民事争议的交织问题。
四 建立行政诉讼附带民事诉讼制度的理论和实践基础
我们认为，行政诉讼附带民事诉讼制度不仅有必要建立，而且无论在法理上，还是实践操作上都是行得通的，具有坚实的理论和实践基础。
（一）行政诉讼附带民事诉讼制度的建立不会造成司法权对行政权的干预的消极后果。建立行政诉讼附带民事诉讼制度的建立最大的理论问题莫过于担心司法权会不会干预行政权？笔者的答案是否定的。理由可以从以下几个方面来阐述：
1、行政权与司法权各自不同的属性决定他们只能发挥不同的作用。“在国家权力结构中，行政权与司法权虽然同属于执行权，但是两者大有区别。他们之间最本质的区别在于：司法权是判断权 ，而行政权是管理权。” 他们之间的具体区别是：司法具有被动性，行政权具有主动性；司法权具有中立性，行政权具有鲜明倾向性；司法权注重权力过程的形式性，行政权注重权力结果的实质性；司法权具有稳定性，行政权具有应变性；司法权具有权力专属性，行政权具有可转授性；司法职业具有法律性，最初意义上的行政主体不具有法律职业性特征；司法具有终极性，行政权效力具有先定性；司法运行方式的交涉性，行政权运行方式具有整体单向性；司法管理关系具有非服从性，行政权的管理关系存在官僚层级式的服从性；司法的价值具有公平优先性；行政权的价值取向具有效率优先性。 因此，两者不同的属性决定了他们只能发挥不同的作用，在国家权力构成中只可能是分工协作的关系，而不可能是“谁干预谁”的关系。
2、法律赋予行政机关调整民事行为的权力与司法机关的民事审判权是两个完全不同的概念。首先，赋予行政机关解决民事争议的权力并不意味着剥夺了法院解决民事争议的权力。随着社会的发展，法律赋予了行政机关解决民事争议的权力。“现代社会由于大量的民事争议具有极强的专业技术性，由普通法院来审理这些案件难以胜任。因此，专门行政机关被法律赋予权力以解决此类，民事争议，如有关房屋、土地、自然资源、专利、商标等的争议。” 因此，在社会关系复杂多变的现代社会，赋予行政机关一定的解决民事争议权力是非常必要的，但是，人民法院却并不没有被完全剥夺解决这些领域民事争议的权力。这是一个行政权和司法权的共管领域。在共管领域，他们都是可以管的，只是方式、顺序和目的不一样而已。 其次，从理论上讲，对于复杂的民事争议，法院也是能够管的。诚然，如果每一件民事争议都由人民法院来审理，人民法院的确力不从心。但是，只要进入诉讼程序，人民法院有义务审理尽管它感到困难的行政案件。人民法院审理有困难，在审理过程中遇到技术难题，人民法院完全可以委托专门的机构甚至交给行政机关的技术部门进行处理。 最后，在法治社会，司法是最终一道屏障。那就是说，虽然法律赋予行政机关解决民事争议的权利，但是最终解决争议的权力保留在法院手中，任何争议都应当可以通过司法途径来解决。这是法治国家的应有之义。因此，法律赋予行政机关解决民事争议的权力与司法机关的民事审判权是两个不同的概念。
3、司法权尊重行政权不能理解成是“司法权应当避让行政权”。笔者认为，目前理论界和实务界特别是实务界对司法权应当尊重行政权存在着误解。认为司法权尊重行政权就是只要行政机关处理过的事项，人民法院就不能处理该事项，否则，就构成对行政权力的侵犯。相应地，对于民事争议，只要行政机关处理过，即使处理违法，人民法院也只能对错误的行政行为表态，却不能对争议的事实表态，继续任由行政机关作出可能再次错误的裁判。笔者认为，这种看法是有些片面的。 正如前面笔者所指出的那样，在当代社会，司法权和行政权的管辖领域已经有一定程度的重合。在这些重合的领域，司法权为什么就不能代替行政权对民事争议迳行裁决呢？我们认为，理解司法权尊重行政权应该有正确的认识，应从下几个方面理解：首先，人民法院不侵入行政权所特有的领域，如军事、国防、外交等，这方面的争议，法院不应该受理；其次，司法权尊重行政权体现在尊重行政权的积极主动行使上，体现在不为行政权在的正当行使设定障碍。通过设定规范为行政权的行使设定“障碍”那是立法机关的事情；再次，司法权不干预正在行使的行政职权，不对行政主体依法行使职权“说三道四”；再次，不对行政机关已经生效的行为进行主动审查。如果当事人没有起诉，人民法院充分尊重行政行为的效力，不应主动“关心”行政权是否合法。哪怕行政行为违法，如果当事人没有起诉，法院也只能不闻不问。但是，一旦行政相对人向人民法院起诉，人民法院就应当对行政行为进行“干预”，不“干预”，何来监督？ 最后，在司法权和行政权都可以管辖的民事争议领域，客观上讲，人民法院更能作出公正的判决。
4、人民法院对与行政争议密切相关的民事争议进行审理是基于当事人的请求，是司法权的正当行使，包括行政机关在内的自然人、法人和其他组织不得侵犯。附带民事诉讼成立的前提是被诉具体行政行为违法，在这种情况下，行政行为实际上已经被人民法院否定，民事争议却没有解决。法院基于附带民事诉讼原告的请求对民事争议进行审理，是司法机关行使司法权的体现。对被诉具体行政行为的否定在前，审理密切相关的民事争议在后，从理论上讲，行政相对人提起附带民事诉讼，已经非常明确地表明对行政权处理该民事行为的极端不信任，转而求助于人民法院，已经和该行政行为没有任何关系了。
（二）对行政行为合法性的审查实际上已经包含了对赖以支撑行政行为合法性的相关民事行为的审查。在行政争议与民事争议相关联的案件中，法院在对行政案件进行审理的过程中事实上已经对民事争议进行了审理，虽然民事争议的解决有赖于行政争议的解决，然而行政争议的解决不可能完全抛弃民事争议，法院在审查行政行为合法性的过程中不可能无视当事人之间的民事争议。在行政争议于民事争议交织在一起的行政诉讼中。尽管《行政诉讼法》规定了具体行政行为以外不是行政诉讼的审理对象，但是，这并不意味着具体行政行为以外的与具体行政行为有关的所有事实，人民法院可以置之不理。行政管理领域的广泛性使许多行政行为的作出立足于对相关民事争议的裁决或对有关民事争议的确认、变更或撤销。这些行政行为所建立的行政法律关系便涵盖着一定的民事法律关系。民事关系因行政行为而得到巩固，而行政行为则因民事关系的客观表现和证据证明得到合法性方面的保证。同时，由于行政行为的存在，一些民事争议或民事关系的调整与处理在方法、手段以及实体内容上受到一定的限制。民事主体如果要实现自己的民事权利，有时不得不首先对有关的行政行为的合法性提出异议。请求有关机关依法定程序撤销或变更，这样，行政行为的效力因民事争议而产生质疑。因此，“既然关系的客观状态和证据收集影响着行政行为的合法性基础，在行政诉讼中就不可能脱离有关的民事事实及其证据去进行单纯的对被诉行政行为的合法性审查。否则，这种合法性审查就成为无源之水，无本之木。”“无论是判决维持，还是判决撤销，人民法院在进行合法性审查时都必须将与被诉行政行为有关的民事关系或者民事争议的事实及其证据作为合法性审查的内容之一，才能保证合法性审查的全面与准确。” 因此，既然在行政争议与民事争议交织的案件，人民法院已经对与行政行为密切相关的民事争议的事实和证据已经做出了审理，为什么人民法院就不能再进一步，对民事争议做出裁判呢？笔者认为，答案应该是肯定的。
（三）最高人民法院反对建立行政诉讼附带民事诉讼制度的理由值得商榷。目前，“学术界理论上设置的关于行政诉讼附带民事诉讼的诉讼程序仍然没有被最高人民法院所认可。” 笔者认为，这不能成为反对建立行政诉讼附带民事诉讼制度的理由。现在实务界反对建立行政诉讼附带民事诉讼制度建立的一个主要观点是“因为在有的情况下，有些民事案件，特别是涉及复杂的民法及诉讼法疑难问题的案件，不适宜由行政审判庭审理。因为，毕竟行政审判庭的法官不如民事审判庭的法官熟悉相关的法律规范。我们不能因为效率而牺牲公正。” 我个人认为，这种说法值得商榷。笔者认为，首先，行政案件不一定必须都由行政庭来审理。 不管行政庭也好，还是民庭也罢，都是人民法院为了更好地审理案件而做出的内部分工，对外代表的都是人民法院，只要对审理案件有利，完全可以在全院范围抽调法官组成合议庭审理案件。其次，从法律规定的角度来讲，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条规定“各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行具体行政行为的案件。”但是，它并没有规定必须全部由行政审判庭的法官来审理这类案件。为什么不能采取以行政审判庭的法官为主，吸收民事审判庭的法官组成行政庭合议庭来进行审理的这种模式呢？再极端一点，民庭的法官出于办案的需要临时充实到行政庭，在某一案件也可以代表行政庭嘛，谁说民庭的法官就只能代表民庭。再次，从目前我国行政审判队伍现状来讲，岗位之间的流动是非常频繁的，行政审判庭的法官大多都有刑事、民事审判和其他岗位工作的经历，一直从事行政审判而没有从事过其他审判的行政审判法官少之又少。简直是凤毛麟角。 说行政审判庭的法官都缺乏行政法律以外的其他法律知识是不符合实际情况的。笔者倒还同意这种观点：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一作出了如下规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。这一规定设定了行政诉讼附带民事诉讼的条件：一是被告所作的裁决违法；二是当事人要求一并解决相关的民事争议；三是这个民事争议与行政争议具有关联性。当这三个条件同时具备时，人民法院可以采取行政诉讼附带民事诉讼的方式。 我们的理解是，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已经为建立行政诉讼附带民事诉讼制度开了一个口子，我们完全可以在此基础上建立完善的行政诉讼附带民事诉讼制度。
因此，提起行政诉讼附带民事诉讼制度是切实可行的，是不存在理论和实务上的不可逾越的障碍的。
五 提起行政诉讼附带民事必需具备的条件
我们认为，不是任何行政诉讼都可以提起附带民事诉讼的，要提起行政附带民事制度必须满足一定的条件，并且提起行政诉附带民事诉讼和成立行政诉讼附带民事诉讼的条件是不同的，具体是：
（一）提起行政诉讼附带民事诉讼的条件：
1、附带民事诉讼必须由原告或者第三人提起。行政诉讼附带民事诉讼必须由原告或者第三人提起只能由原告或者第三人提起，即民事争议的当事人提起。附带民事诉讼提起应当严格遵循“不告不理”的原则，如果民事争议的当事人在行政诉讼过程中并没有提出民事诉讼请求，则法院不能依职权主动对民事争议加以审理并做出裁判。民事争议当事人对于是否提起附带民事诉讼拥有选择权，如果不选择附带民事诉讼的方式，则法院 只能针对行政争议做出裁决，这是基于对当事人诉权的尊重，也是民事权利自由处分原则的体现。但是，人民法院在受理起诉后发现符合行政诉讼附带民事诉讼其他条件的，应当告知当事人有权提起附带民事诉讼，这是司法为民的具体体现，但是，有权提起附带民事诉讼的当事人放弃诉讼权利的，人民法院应当允许。
2、具有关联性。关联性是行政诉讼附带民事诉讼的本质特征。关联性主要包括：第一、行政争议与民事争议具有关联性。这种关联性是指行政争议与民事争议由行政主体的同一行政行为所引起或行政行为的做出不仅未解决原有的民事争议，反而引起新的民事争议。一种是民事争议并不存在，但由于具体行政行为而产生了民事争议；第二种是民事争议已经存在，行政机关为了解决民事争议而做出行政决定，当事人不服而产生行政争议。第二、两种性质诉讼之间具有关联性。行政诉讼附带民事诉讼必须有一个（或数个）行政诉讼请求，及行政诉讼原告认为具体行政行为侵犯其合法权益，要求人民法院对该行政行为进行审查；同时原告或者第三人必须提出相应的民事诉讼请求，即要求附民诉讼的被告停止侵害、排除妨害等等，并且，两种不同性质的诉讼请求之间必须具有内在关联性，这种关联性在于不同性质的诉讼请求均来自同一法律事实。
3、附带民事诉讼必须在一审中提起。行政诉讼的成立是附带民事成立的前提。附带民事诉讼可以与行政诉讼同时提起，也可以在行政诉讼一审结束前提出。当事人逾期提出附带民事诉讼的一律作为民事案件另案处理。对于行政诉讼已经存在的，附带民事诉讼的请求最迟应当在一审判决做出之前提出。一旦进入二审，当事人就不得再提起附带诉讼。
4、属于受诉的人民法院管辖。行政争议之受诉法院对附带民事争议应当具有管辖权，否则只能另行提起民事诉讼，而不能作为附带民事诉讼提出。由于我国行政诉讼与民事诉讼遵循的都是“原告就被告”的原则，且我国的司法区划和行政区划是一致的。因此，必要附带民事诉讼之管辖法院与行政诉讼之管辖法院实际上大体是一致的。
5、在法律规定的时效内提出。根据《行政诉讼法》的规定，“公民、法人和其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或者应当知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外” 而规定民法通则的规定，“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期限为2年，法律另有规定的除外。” 行政诉讼附带民事诉讼的诉讼时效应当分别符合行政诉讼和民事诉讼之规定。鉴于民事争议之诉讼时效通常长于行政争议之诉讼时效，在一般情况下，我们认为，行政诉讼附带民事诉讼应当在《行政诉讼法》规定的时效，超过《行政诉讼法》规定的时效的，只能另行单独提起民事诉讼。
如果要使行政诉讼附带民事诉讼成立，除了上述条件外，还必须满足：
1、 行政诉讼成立。行政诉讼成立是附带民事诉讼成立的前提条件。行政附带民事诉讼的本质是当事人在提起行政诉讼时附带提起民事诉讼或在行政诉讼进行过程中提起附带民事诉讼。附带民事诉讼是附属于行政诉讼的，如果行政诉讼的起诉被法院裁定不予受理，其所附带的民事诉讼也随之被法院裁定不予受理，在此情况下附带民事诉讼的起诉方只能提起单独的民事诉讼。如果行政起诉被法院驳回，所附带的民事诉讼也必然被法院驳回。皮之不存，毛之焉附？如果第三人在提起行政诉讼时附带提起的民事诉讼被法院裁定不予受理，却不影响行政起诉被法院受理，同样地，即使法院驳回附带民事诉讼，也可以继续审理行政诉讼。总而言之，如果行政案件不成立或不存在，就不附带民事诉讼的问题，当事人只能提起单独的民事诉讼。
2、具体行政行为违法。如果具体行政行为不违法，那就意味着人民法院认可了行政机关对民事争议的裁决，人民法院和行政机关对民事争议的裁判结果是一样的。在这种情况下，人民法院再通过行政附带民事制度来解决民事争议就毫无意义。因此，行政诉讼附带民事诉讼成立的前提条件必须是被诉具体行政行为必须违法。
六 对哪些行政行为不服可以提起行政诉讼附带民事诉讼？
笔者认为，根据前述的对行政附带民事诉讼制度相关理论的分析，要提起行政诉讼附带民事诉讼，应当满足：首先，该行政案件内存在着民事和行政两类性质完全不同的争议；其次，民事行为或民事争议的存在是行政行为的原因而不是结果；最后，行政争议和民事争议紧密联系，不宜分开审理。按照此标准，笔者认为，对以下行政行为不服可以提起行政诉讼附带民事诉讼，主要包括两类：一类是对行政裁决不服提起的行政诉讼；一类是对具有行政裁决性质的行政行为不服提起的诉讼，包括：行政确认行为和存在被告人的行政处罚行为引起的诉讼。 具体是：
（一） 对行政裁决不服提起的行政诉讼。这是典型的一类可以通过行
政附带民事诉讼解决行政争议和民事争议的诉讼。从传统意义上讲，这类诉讼中的民事争议本来就应该属于法院管辖的范畴。但是“随着社会经济发展和行政权的扩展，突破了民事争议最终法院由法院裁断或只能由法院裁断、行政机关不裁决民事争议的传统。在一些特殊领域，法律明确授权行政机关有权处理民事争议。” 行政裁决包括：权属纠纷的裁决，即当事人因某一财产的所有权或使用权的归属争议时，双方当事人依法向有关部门请求裁决，如土地使用权裁决、林地所有权裁决等；侵权纠纷的裁决，即一方的当事人的合法权益受到他方的侵权产生纠纷，当事人请求行政机关予以裁决，比如对专利权纠纷的裁决，商标权纠纷的裁决等；损害赔偿纠纷的裁决。即一方当事人的权益受到损害后要求侵害者给予损害赔偿所引起的纠纷这种纠纷运用面很广，食品卫生、医药管理、环境保护等。对于这类行政案件，通过建立行政诉讼附带民事诉讼，就可以将行政争议和民事争议一并解决。
现代行政制度范文3
论文公共行政价值中立效率现代性正义
论文摘要经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非和道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。
西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实和价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值新问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政和其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探索的主题和此关切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源：公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一新问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证实，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政和道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非和行政学的创立者们所想象的和政治全然无涉，而是扎根于政治和道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离新问题，作为现代探索行政新问题的普遍方式，尽管可以探索得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治和道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治和道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。闻名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治和伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德和政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑和印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”
按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它和政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数新问题上，它甚至和宪法探究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体新问题的“价值中立”原则和韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。
由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治和行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政和道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实和价值两分的价值中立。
二、新问题：现代行政逻辑和道德之间
行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过和道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，预备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的新问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德新问题如同现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一新问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的新问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?
显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用新问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其功能本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证实其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的功能，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的新问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思索公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注重到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。
诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参和，作为民主政治的基本特征之一，政治参和是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参和和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判定能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判定和价值筛选起着关键的功能，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，新问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参和的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素经常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些新问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。
假如在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而和正义和非正义、善或恶、美德、至善等道德新问题全然无涉，那么行政本身也难以证实其合法性和基本的效率优越。
三、回归：公共行政的道德价值性辩护
若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为新问题。
假如我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决新问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。
罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证实的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判定和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。
然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参和社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。
因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思索行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。
行政制度是行政最为重要的规则体系。只有通过制度的布置，对有限的社会资源进行合理的分配，公共行政才可能保持它的正义导向，才能实现良好的社会秩序。同时，也只有体现正义的制度才能成为协调社会各阶层相互关系的基本准则，才能为全体社会成员所接受并自觉遵守，否则就沦落少数人谋取私利的工具。构建符合正义导向的行政制度是一个系统的工程，需要考虑到行政的制度选择、制度设计和布置的正当性程度，深入探究制度的实际运作。这关涉到“制度选择、设计和布置的社会客观条件和环境，包括社会的政治、经济、文化条件和环境，比如，社会的政治自由程度、公共理性程度、制度创新的资源供给、社会公民的政治参和、政治责任和政治美德状况，以及非凡重要的是制度选择、设计和布置和社会政治生活实践要求的契合程度，等等。”…确立行政制度的正义导向不仅是公共行政目标模式的变更，而且意味着公共行政的制度、运行机制和行为模式的根本性变革。
现代行政制度范文4
论文摘要：经过现代性的三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性证成，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是证成行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，还是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。
西方主流思想家、尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德、甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更无法证成行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁说更需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：行政为何游离道德?公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源：公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得迫切肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负，以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离不可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一“二分法”作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是证求行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致人微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题需回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善’。在传统意义上，行政本身也包涵追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。“政党分肥制”便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。恰恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则，与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。
由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。
二、问题：现代行政逻辑与道德之间
行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?
显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性”，追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。
因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略了行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。
诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德证成的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷人非此即彼的困境，毫无效率可言。
三、回归：公共行政的道德价值性辩护
若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、证成行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。
罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的。”因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。
然而，正义要成为现代行政新原则的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”[8社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”[9]因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动性和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。
因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。,I[1013~4这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。
现代行政制度范文5
关键词 文化 行政文化 政治文化
上世纪80年代以来，随着我国当代行政学的重建和发展，行政文化作为一个外来的研究术语也被一同引入到行政研究的工作中。现在，行政文化研究已经成为我国当代公共行政研究的重要领域。不过作为一种学术研究领域，它还处在一个探索发展阶段，对其研究对象、研究范围、研究方法甚至行政文化的概念都还没有形成一致的认识。这无疑对行政文化研究的深入带来极大的困惑。本文针对目前行政文化概念的不一致认识，试图对行政文化的概念进行界定。
一、行政文化概念的提出
（一）文化―行政，当代行政学研究的新视野。早期行政理论和现代行政理论都是建立在传统实证主义方法基础之上的，在这种方法指导下，行政学理论尽管取得了一系列成果，但无法从根本上摆脱其局限。70年代以后，这些思想受到了批判，胡格韦尔特在分析里格斯的行政生态理论后尖锐地指出:行政生态理论“象所有功能主义有关现代化的理论一样是有缺陷的。这是因为功能主义者忽视了把发达的世界和欠发达的世界之间历史的和当代的结构关系考虑在内”。这一缺陷“造成了特殊的不良后果［1］”。在这里，胡格韦尔特所批评的缺陷也就是缺乏具体对应的、实在的具体环境。行政不仅与环境相关，而且是特定条件下的特定环境，对任何行政的分析必须建立在其所赖以存在的特定环境基础之上。
而要研究特定的、具体的环境下的行政问题，就必然地与文化联系在一起。因为在很大程度上来说，正是文化高度体现了一个社会、民族所特有的那种特殊意义，也正是特殊性的影响才使得行政研究的具体化要求显得格外强烈。当代西方管理学者也都强调：“管理不仅是一门学问，还是一种文化，即有它自己的价值观、信仰、工具和语言的一种文化。”至此，文化与行政的问题就成为当代行政学关注的一个热点问题，行政文化也正是在这一认识基础上被提出的。从此，文化作为一个新的角度，为行政学的研究开辟了新的空间，也提供了一个更为科学恰当的分析行政的方法。
（二）政治文化概念的诞生，是行政文化引起世人关注的逻辑原因。我们知道，行政学是从政治学分出来的一门学科，自从威尔逊的《行政学研究》以来，行政作为“国家意志的执行”才彻底独立出来。但是，在研究行政学的同时不能完全撇开政治学，它始终都是受政治的影响的。概括地说，就相对而言，行政与政治关系紧密；就被包含而言，行政与政治不可分割。因而，在阿尔蒙德的“政治文化”概念提出以后，行政文化也相应地引起人们的关注。
二、目前我国关于行政文化概念的各种认识
行政文化不论是作为一门学科还是一种研究行政学的方法论，在我国都引起学术界的重视，但是究竟行政文化是什么这一概念性的问题学界还没有形成统一的认识。人们对行政文化概念的概念有各种不同的看法，主要有以下几种代表性的观点：
（一）第一种观点是从行政文化的主体界定的，台湾著名学者张金鉴认为“行政文化是政府官吏和公务人员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念［2］”。这种观点揭示了作为行政主体的政府官吏和公务人员所表现的环境主体的行政文化，不过对于行政文化的内涵却没有明确的指出来。
（二）第二种观点从精神层面界定，“行政文化的内涵，有广义和狭义的不同界定，就广义而言，行政文化是指行政意识形态，以及与之相适应的行政制度和组织机构。从狭义来说，行政文化仅指行政意识形态，即在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态［3］”。这种观点突出了行政文化的观念形态，却没有明确指出行政文化的主体。
（三）第三种观点认为，“行政文化是文化在行政管理中表现出来的一种独特的文化样式，是一定行政组织中行政员工集体创造并公认的文化，是行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化的有机结合的整体［4］”这是从文化与行政的关系揭示了行政文化的内涵，但这里的文化是包含了物质、制度、精神三个方面的大文化的概念。不符合行政文化是社会文化在行政这一特殊领域内的表现这一说法。
（四）第四种观点从心理层面定义的，“行政文化是人们在行政实践中产生的并反映行政实践的观念意识，是客观行政进程在社会成员心理反映上的积累和积淀，是人们在一定社会内由学习和社会传递获得的关于行政的态度、道德、思想、价值观等观念［5］。”行政文化是“是在特定历史阶段，社会民众在社会化过程中所形成的关于公共行政系统的普遍性认知、情感态度和价值取向等心理活动的总和，是公共行政系统及其运行过程在社会成员心理上的稳定反映与沉淀［6］。”从心理层面定义行政文化比较准确地突出了它的本质，也与政治文化的概念相一致，都是狭义方面的定义。但这两个概念把行政文化的主体界定为社会大众，显然扩大了其狭义的范围。
三、合理界定行政文化概念需要澄清的几个基本问题
我们认为，合理的界定行政文化概念必须弄清它与文化、政治文化的关系，搞清楚这一概念的内涵与外延的准确定位，从而才能得出比较科学合理的定义。
（一）行政文化概念的理论前提。
1、合理界定行政文化概念必须找准“行政”与“文化”的契合点行政是国家意志的执行，是国家行政机关为了实现国家目标而依法管理国家政务和社会公共事务的执行性活动。而文化作为一种深藏于心的精神积淀，是人的一切目的性行为的心理动力，是推动行政过程有序进行的精神动力。可以说，将文化引入行政学研究，具有一定的必然性。但是，我们要清楚的是，将国家政务和社会公共事务的管理视为一种文化现象，将文化引入行政的领域是为了行政学领域开拓一种新的研究方法。要知道，行政文化首先是公共行政研究的一个领域或者是研究公共行政的一个视角。对行政文化的研究主要是为了揭示社会文化对行政主体在行政活动中的影响以及如何发挥影响作用的。所以绝对不能文化全能论的倾向，行政文化也不是万能的工具。转贴于
关于文化的定义众说纷纭，主要是人们界定的角度不同。对于文化这样一个内容丰富、复杂的概念来讲，只能用哲学抽象的方法给文化确定一个大致的范围，一般包括三种文化观：广义文化观、中义文化观和狭义文化观。广义文化观就是人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。中义文化观是指社会的意识形态以及与之相适应的制度和组织机构。狭义文化观是指社会的意识形态或社会的观念形态。为了便于对行政文化下定义，不使概念过于宽泛，我们从狭义文化观的角度对进行分析。因此，分析行政文化的概念我们也主张狭义的角度。
2、合理界定行政文化必须理顺其与政治文化概念的关系行政是政治过程的一部分，政治主导行政，行政反作用于政治，与行政活动有关的行政文化以及与政治活动有关的政治文化是一种既有共性，又有个性的辩证统一关系。政治文化主导行政文化，政治文化的改变必将带动行政文化的改变，行政文化是政治文化中的一种特殊文化形态，政治文化引导着行政文化的前进方向，从这一意义上说，其概念的内涵必须与政治文化概念相吻合。
二战后，随着比较政治学研究的兴起，政治文化研究开始引起学者的关注。特别是随着大批民族国家的建立，西方国家极力向新兴民族国家输出政治制度和行政制度，但西方模式在广大发展中国家的推广并没有达到预想的效果，有的甚至引起了严重的社会动荡和社会危机。于是，部分学者将研究眼光深入到制度背后的文化因素，研究文化与制度的互动关系，指出一定的制度必须建立在相应的文化基础之上，必须不断培育相应的社会文化氛围，并提出了“政治文化”这一崭新的概念，开启了比较政治学新的研究领域。其中，以阿尔蒙德为代表的比较政治学体系最具权威性，他给政治文化下的定义也得到学术界的承认。“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰、和感情［7］。”我们认为，政治文化从狭义角度即从观念形态来界定可理解为人们在长期的政治生活和政治实践中所形成和发展的，对政治活动、政治关系、政治形式及自身在政治活动中的地位和角色的政治意识形态、政治心理倾向和政治价值取向的总和。那么作为和政治文化如出一辙的行政文化也应该从狭义的角度来界定，从观念形态、心理倾向等精神意识的角度去把握行政文化概念。
（二）行政文化内容的合理界定。
1、行政文化主体的确定。对于行政文化的主体，我比较认同台湾学者张金鉴的看法，把行政文化的主体界定为政府官员和公务人员。有的学者从生态学的角度认为，行政文化是政府官员和人民大众相互认同、相互作用而形成的，所以行政文化的主体既包括政府人员，也包括行政系统外的广大人民群众。对此，我们认为应该从狭义的角度来界定行政文化的概念，是在行政人员之间的相互活动之间即行政过程中形成的，而这一系统外的人民大众是被影响者，他们虽然也参与了行政活动，但最终是通过行政人员来界入行政过程的，所以从根本上说不属于行政文化的主体。
2、合理界定行政文化概念的内涵与外延。行政文化是从文化的高度来认识和研究社会公共行政管理工作，从文化深层次来探讨行政管理高效化、制度化、法制化的规律性，从文化底蕴角度来研究如何全面提高国家公务员整体素质的一种思想道德文化体系，一种精神文化的复合体，包含着极其丰富的内涵。
首先，从文化的角度把握行政文化的本质。行政文化是文化的下位概念，是社会文化中行政活动中表现出来的一种独特的政治文化形式，它与社会行政活动有着直接的关系。政治文化是社会文化体系中的一个特殊方面，是上层建筑中意识形态领域的一种特殊文化，是人们参与政治活动所形成的文化。行政文化是政府在行政活动中表现出来的一种独特的文化形式。它包括行政人员对行政系统的态度、感情、信仰、价值等。所以把握行政文化，要从文化的角度来看：既要把握行政中的文化，又要看到行政文化中的行政，从文化的角度看行政，把握行政中的文化，这才是行政文化的本质。
其次，要充分认识行政文化的特征。行政文化同文化一样，是人的后天实践的产物，是通过学习、传递而被社会成员接受掌握。具体来说，行政文化有三个特征：①时代性。行政文化是阶级社会的产物，具有鲜明的时代特征。另外，作为一种社会文化形态，不是凝固不变的，它总是随着社会的变迁而变化。②继承性。任何行政文化都或多或少受到传统文化的影响，并且相互渗透。新的行政文化总是在批判和继承传统文化的基础上形成和发展起来的。③模式性。行政文化是客观行政过程在社会成员心理反映上的积累和积淀，表现出模式性的特征。具体反映在因为历史背景、地理环境、民族性格、生活习惯及价值观念的不同，各国行政系统所反映和表现出来的文化意识和特色，即不同的国家存在着不同的行政文化模式。
一个概念在正确反映对对象本质的同时，也要反映具有这些本质属性的对象，即概念的外延。行政文化的外延包括行政价值，行政态度，行政道德，行政思想以及行政习俗。
行政价值是行政文化核心的价值观。行政价值观是价值观在行政领域内的具体化，是行政主体对行政活动及其目标、结果的稳定的心理取向、评价标准和行为定势，实质是行政主体需要和利益的内化。行政价值观是人的行为的内在驱动力，是一定社会行政管理的整体化、意志化、个体化的群体意识，从根本上决定了行政活动的走向。
行政态度、行政道德、行政思想是行政文化外延的骨架。行政态度是行政主体在行政过程中所表现出来的比较稳定的评价和行为倾向，突出表现为行政情感，即行政主体在行政过程中的直观评价和内心体验，如好恶、爱憎等。行政道德是存在于人们内心并以一定的善恶标准调整行政关系、指导行政行为的规范准则。行政思想是对行政活动的一种高级的理性思维和高度抽象的精神活动。它是对行政活动的一种本质的、自觉的反映，并通过一系列的概念、判断、推理等思维形式表现出来。
行政习俗是行政文化的行为样式 和载体，是行政主体在长期共同生活中形成的具有普遍意义的习惯和风俗。
四、结论
基于以上对行政文化的分析，我们认为应该这样定义行政文化：所谓行政文化是指行政人员在一定的社会文化文化背景下所形成的对行政体系行政活动的态度、情感、信仰、价值观等观念，以及行政人员中行政实践中所遵循的行政原则、行政传统和行政习惯等。作为行政管理深层次的软件因素，行政文化综合反映了政府管理的进步状，是行政管理之魂。
参考文献
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现代行政制度范文6
论文摘要：作为政府行政活动的灵魂，行政文化对于确保政府行政目标的实现，协调组织内部关系，促进行政精神的建立有着重要的作用。数千年辉煌灿烂的文明史使中国传统行政文化有着厚重的历史文化积淀，但同时也使其保持着显著的旧特征并顽固地影响着中国行政。当前的经济和社会发展日新月异，对政府的行政活动及相应的行政文化提出了更高要求，我国的行政文化已进入激变．再生的重要关头。本文将着重从现实应用的角度审视中国传统行政文化的正价值，即传统行政文化中对于现代行政具有指导作用和借鉴意义的积极因素，并分别探讨将各项积极因素应用于当代中国政府行政的合理途径。
一般来讲，行政文化有广义和狭义之分。广义的行政文化是指行政意识形态以及与之形式应的行政制度和组织机构。狭义的行政文化是指在行政实践活动基础上所形成的、直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态，其核心为行政责任、行政伦理和行政品德等。
中国传统行政文化是在封建社会中长期形成的，建立在自给自足的自然经济和封建君主专制基础上的一种文化形态。
纵观国内有关行政文化研究的诸多著作和论文，对于行政文化的研究多关注其负价值，即行政文化中对行政改革存在消极影响的因素，具体观点总结如下:
(1)传统行政文化的伦理色彩十分明显，行政管理也随之呈现出明显的“德治”特征，重人治而轻法治;(2)传统行政文化主要以个人的文化价值为取向，突出表现为人格化的服从关系和人际关系;(3)传统行政文化在很大程度上带有封闭和排他的特征;(4)传统行政文化所倡导的行政结构和方式形式主义特征明显，重形式而轻效率，(5)传统行政文化带有浓厚的官本位色彩，崇尚权威，偏爱特权;(6)传统行政文化倡导的行政模式缺乏透明度，“不在其位，不谋其政”的传统非参与意识影响很深。
对于中国传统文化的正价值，过往研究成果也有相应阐述，但缺乏显著的“中国”及“传统”特征，也没有明确和系统地提取出传统行政文化中的积极因素。已有观点如下:
1)传统行政文化有助于确保政府行政目标的实现。传统文化所倡导的行政价值观，不仅在一定程度上激励入世，鼓励个人奋斗，而且强调以民族和国家的利益为基点将个人与社会进行凝聚和融合。2)传统行政文化对于协调行政组织内部的关系有积极作用。传统行政文化中关于人伦关系的某些有价值的思想，如“贵和”、“和而不同”等，可以作为协调行政关系的重要谁则。3)传统行政文化有助于促进政府行政精神的建立。政府行政精神是行政组织及其行政人员在行政管理活动中形成的团结战斗的精神。传统行政文化中不乏塑造行政文化的真知灼见。孟子所主张的“富贵不能，贫贱不能移，威武不能屈”的独立人格对于构建廉洁奉公的、注重原则性的行政文化就具有借鉴意义。
在先前的研究成果基础之上，本文将着重审视中国传统行政文化的正价值，明确地总结提取出传统行政文化中的积极因素，并分别探讨将各项积极因素应用于当代中国政府行政的合理途径。
作为历史悠久的文明古国，中国很早就形成了一套体系严密的行政管理体制。与此对应，行政文化也源远流长，内容丰富，它们对数千年电国行政体制的形成和发展，选官制度的不断完善及历代政治家的行政行为产生了不容忽视的影响。
中国传统行政文化是在封建社会中长期形成的，建立在自然经济和官僚行政体制的基础上，以儒家思想为核心，濡道法诸家融合互补，影响甚至决定封建国家行政人员行为的一系列思想意识、心理、规范和道德规范等的总称。
关于传统行政文化对当代中国政府行政的正价值及其合理应用途径，本文从政府的内部管理(包括公务员制度建设)和面向社会的行政活动(包括政府与公民关系)两个角度进行阐释。
1政府内部管理及公务员制度建设方面
1 .1传统行政文化主张积极入世，与当代政府倡导公共精神的价值取向具有相通之处
传统行政文化倡导一种积极入世的精神，《礼记大学》中提出“正心，修身，齐家，治国，平天下”的主张，一直以来都是中国知识分子尊崇的信条。清代顾炎武在《日知录》中所言“保天下者，匹夫之贱，与有责焉耳矣”，时至今日演变成为大众耳熟能详的“天下兴亡，匹夫有责”。这样的人世精神与当代公职人员增进民众福利的价值追求具有共同点。
当代中国政府应倡导公共精神的价值取向，在社会大众中形成一种文化和舆论氛围，鼓励有志之士担当公职，服务人民，奉献社会，不断强化公务员群体的综合素质，从而提高政府的行政效率。
1.2传统行政文化中具有显著的人格化特征.对当代中国政府的人力资源管理和开发具有启示作用
上文在总结传统行政文化的.负价值时曾提到传统行政文化表现出显著的人格取向，具体体现为人格化的服从关系和人际交往关系，这种思想可能会对政府中的人际交往及行政行为产生严重影响，突出表现为“人情风”盛行，公职人员在行政活动中置制度及原则于不顾，不仅影响行政活动的公正性，而且滋生腐败，引发“寻租”行为。但同时我们应该看到，传统行政文化的人格化特征还包含以人为本的思想，强调举贤任能，主张对公共部门人力资源进行开发，在人才使用方面采取情感激励的措施，重视人的价值和追求。这种人本思想与现代管理学中的人本主义及组织行为学中的激励理论不谋而合。
当代中国政府在进行行政改革的过程中，一方面应警惕人格化特征带来的负面影响，加强制度建设和行政监督，限制个人权威;另一方面应当借鉴传统行政文化人格化特征的精华部分，坚持以人为本，加强人力资源的开发和管理，结合行政人员的价值追求，采取激励措施。从而降低成本，提高效率，实现行政管理的最优化。
1.3传统行政文化中的世俗化特征，是当代中国政府改革和发展的有利条件
所谓“世俗化”，社会学家帕森斯将其概括为4个主要倾向，观察事物方式明确而非笼统，中立而非感情，判断标准普遍而非单一，角色录用重成而不重世袭。中国传统文化价值体系中，居于主体地位的儒教一直代表着中国传统文化的世俗幕?帕森斯所主张的“在评定价值和录用人才担任社会角色时，现代文化注重成就不注重世袭地位”早在中国古代科举制度中得到充分体现。传统行政文化强调“治国之要，择吏为先”，任人唯贤，以德能为宫。当然，科举制度对中国传统行政具有积极性作用的同时也夹杂着巨大的消极性影响。我们在进行当代政府行政改革的时候，应客观公正地审视其历史作用。
当代中国政府的行政发展尤其是公务员制度的建设应对科举制度不拘门第、公平竞争、公开考察、优胜劣汰的世俗化特征加以借鉴和应用，构建公平公正的公务员选拔和录用制度，提高公务员队伍的整体水平和综合素质，进而改善政府工作效果，更好为社会大众服务。
1.4传统行政文化中固有的自律性和奉献精神，对当代公务员的思想和行为具有启示作用
毋庸置疑，当代行政系统强调制度建设和法律规范，但这并不意味着不需要道德力量。道德作为行政权力的自我约束机制，具有不可替代的作用。范仲淹的“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”就一直被封为行政官员修养的格言。古今中外行政管理的实践都证明，单纯强调他律的制约作用而丢弃道德自律的作用是不可取的，制度难以尽善尽美，公职人员缺乏自律就会千方百计利用制度的漏洞为自身牟利，损害公共利益。
当代中国政府在进行公务员制度建设的同时，应加强公务员的思想道德教育，倡导传统文化中的自律性和奉献精神，将公务员的自律与制度约束及监督结合起来。如此一来，既可以提高行政效率，提高公众满意度，又有助于降低行政监督的成本。
2政府面向社会的行政活动及其与公民的关系方面
2.1传统行政文化为当代“德治”提供依据.对构建社会主义和谐社会有启示作用
诚如上文“文献综述”中所说，在儒家思想影响下形成的“德治”传统确实存在重人治、轻法治的弊端，对构建法制社会具有一定的阻碍作用。但“德治”同时具有“伦理本位”的内涵，从总体历史进程而言，不可否认其积极意义。构建社会主义和谐社会，在某种程度上就是对单纯追求经济发展，片面强调发展的物化成果而忽略道德内涵这一倾向的纠正。我们所要构建的和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，其中显然蕴涵了社会伦理这一重要因素。
当代中国政府进行社会治理的过程中，在认识到“德治”局限性和阻碍作用的同时应对其积极意义加以利用。一方面，应在社会中普遍确立法律至上意识，提倡契约精神，培育公民意识;另一方面，将“依法治国”与“以德治国”有机结合起来，提高治理效率，构建社会主义和谐社会。
2.2传统行政文化中集体主义的原则，对当代行政治理具有借鉴意义
随着我国改革开放的不断深入，重视个人利益的价值取向在市场经济条件下逐渐觉醒，传统行政文化中的集体主义取向开始受到质疑。实际上，传统行政文化中的集体主义主要是为权力私有服务的，一定程度上具有封建性和落后性。“封建专制社会要求以全社会的‘公’来为少数统治者的‘私’服务，这实际上将统治集团的利益置于公共利益之上的利己主义，早在延安时期就已遭到批判。”当今的集体主义已经有了全新的内涵，强调个人利益服从集体利益，维护公民合法的个人权益等价值取向。
在当代中国政府的行政活动中，一方面应将集体主义作为公务员的道德准则，倡导为人民利益而工作，全心全意为人民服务等原则，反对公职人员假公济私;另一方面，政府层面的行政文化与公众层面的社会文化必须进行互动，形成一致的行政认同意识，才能产生推动社会进步的能量。
2.3传统行政文化中的民本主义思想，与构建服务型政府的相关要求具有一致性
儒家强调的“民本”思想在漫长的历史进程中历久弥新，从西周的“民之所欲，天必纵之”，到战国时期孟子的“民为贵，社樱次之，君为轻”，再到盛唐君主李世民所言“民为水，君为舟，水能载舟，亦能覆舟”，无不包含丰富的治理智慧和谋略。当前我国提出的“以人为本”理念在操作层面和社会效应层面上与传统行政文化中的民本思想具有共同点，都主张把人民利益放在首位，关注人民群众的需求，从而得民心，促进社会和谐发展。
可见，传统行政文化中的民本主义思想也可为当代政府行政管理所用。政府应增强服务意识，抛弃“官本位”思想，切实关注民生，尊重民意，强化公民的主人公地位，鼓励公民进行政治参与，增强政府行政权力的合法性。
2.4传统行政文化强调公平，对当前的分配制度和政府的公共决策具有借鉴意义
中国传统行政文化主张公平，早在《论语》中就有提出“不患寡而患不均”的思想。
这样的公平理念对当今我国的分配制度具有启示作用。随着我国经济和社会的发展，公平问题愈发提升至重要地位，“效率优先”，但更要关注公平。此外，政府作为公众利益的代表，其在制定公共决策时应注重公平导向，兼顾社会各方利益，出台的政策、法规应体现公平性，尽量为群体和个人提供平等的发展机会，以促进社会的稳定和和谐。
