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经济开发区土地法规定范文1
我国在三座大山、废除土地私有制的基础上，逐步建立了生产资料公有制，并在长期的社会主义建设实践中不断地加以改进和完善，这一制度是国家的根本经济制度。《宪法》第6条第1款规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”在历次党和政府所颁布的许多决议、文件中也对此加以肯定，它是不可动摇的。经济特区对集体所有土地征用制度的突破土地征用是指国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，对土地所有权加以强制剥夺并给予补偿的制度。由于1986年的《土地管理法》第25条规定，“国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准。”而深圳经济特区发展的终极目标是全特区乃至全市的城市化和工业化，而深圳经济特区建立之初的现状是，整个特区乃至全市的土地基本为集体所有。因此，要征用集体土地，出于在征地权限上的限制，可以采取的策略，一是每次征用集体土地控制在耕地一千亩以下其他土地二千亩以下，以达到规避《土地管理法》的目的。而更重要的是，在正确理解《土地管理法》和中央对深圳经济特区改革开放制度创新的特别授权上找到平衡点。于是，1989年深圳人有了自己的理解。1989年深圳市公布实施了《关于深圳经济特区征地工作的若干规定》，该规定第一条明确规定:“特区内土地征用工作由市国土局会同各管理区具体组织实施。各有关单位、街道办事处和村委会应予以积极支持和配合，以提高征地工作效率，争取在短期内把属于农村集体所有的土地全部征完。其他单位和个人不得擅自向农村征地。”根据该条规定，特区内的农村集体所有的土地要全部征完。实践中，特区内的许多原农村集体经济组织的土地通过与政府签订《统征土地协议书》而被征完。时至今日，特区内基本没有未被征用的集体所有的土地。可以说，《关于深圳经济特区征地工作的若干规定》，实现了对集体所有土地征用制度的突破。该规定直至2002年8月21日深圳市人民政府颁布《深圳市征用土地实施办法》，才完成其历史使命。
1992年获得经济特区立法权，“一市两法”的格局形成
1992年对于深圳来说，无疑是最值得庆贺的年份。这一年，深圳获得了经济特区立法权。这一年的7月1日，《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》公布。《决定》指出:“根据《第七届全国人民代表大会第二次会议关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议审议了国务院关于提请授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定深圳经济特区法规和深圳经济特区规章的议案，决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案;授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。”1995年12月27日，全国人大常委会办公厅向广东省人大常委会办公厅发出《全国人民代表大会常务委员会办公厅关于深圳市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域内问题的复函》。《复函》指出:“同意深圳市人民代表大会及其常务委员会制定的法规适用于该市行政区域内(包括宝安、龙岗两区)。但法规中有关国家赋予经济特区的特殊政策方面的规定只能适用于所属经济特区。深圳市人民代表大会及其常务委员会制定的法规在非经济特区宝安、龙岗两区实施时，如果与广东省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规发生冲突，应适用广东省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规。”从此，深圳经济特区内适用国家法律和经济特区法规，特区外的宝安、龙岗两区适用国家法律和广东省法规的“一市两法”格局形成，此种状况一直延续到2010年7月1日国务院批准深圳经济特区范围扩大到宝安、龙岗两区为止。深圳土地管理法律制度当然也毫无例外地执行“一市两法”。
市场配置土地扩大至产业用地
自100号令催生深圳土地交易有形市场诞生以来，深圳市经营性国有土地使用权的市场化出让体系便逐步完善。但深圳市的产业用地仍然在以协议出让的方式供应，协议出让方式的低成本无竞争性造成了产业用地资源的浪费。而当时深圳在土地问题上面临了一个新的难题。这个难题主要表现为两个方面:一是土地资源总量不足，若是按照以往的供地速度，深圳市增量用地供应几年内就将耗尽。二是可建设用地不仅数量有限，而且大部分剩余可建设用地地块分散，成片集中的可建设用地主要分布在宝安龙岗两区，特区内几乎没有成规模的可建设用地，土地供应存在数量和质量的双重难题。当时的一份研究报告显示:“连续几年来，我市产业用地平均供应比例都在60%以上。但是，作为我市土地供应重点的产业用地在集约利用水平上却与发达国家和城市相差甚远。从单位面积产出来看，2004年深圳市每平方公里工业用地产出率大约只有纽约、芝加哥、大阪和横滨的1/3，东京的1/5。我市土地集约利用水平还有巨大的提升空间。”因此，在一方面是土地资源紧缺，另一方面又是土地资源的低效利用的实际情况下，深圳市开始尝试又一次。改革初期，深圳尝试推出了两条对策以应对城市土地紧缺的难题:一是加快城市化的步伐。将特区外的土地纳入全市统一储备管理范围，进一步充实土地储备，为增加工业用地市场化出让的有效供给提供了资源保障。二是实行土地收购储备机制。即由政府委托的机构通过征用、收购换地和到期回收等形式，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发。与此同时，中央政府在开始政策层面推动工业用地的市场化出让工作并于2004年10月提出了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，该决定指出要大力推进土地资源的市场化配置，工业用地也要创造条件逐步实行招拍挂出让。2005年初，中共中央的《建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》，提出要严格控制划拨用地和协议出让土地范围，逐步把工业用地纳入招拍挂范围;2006年初，全国国土资源管理依法行政工作会议进一步强调，要努力创造条件，推进工业用地招拍挂。在多个部门通力合作下，2005年11月18日，市土地房产交易中心挂出了深圳市首宗工业用地挂牌公告，12月20日，将该工业用地成功公开出让，开创了政府土地出让的新局面。这标志着深圳以市场化方式配置土地资源的范围从经营性用地扩大到产业用地领域。至此，深圳土地使用制度改革再次走在了全国的前列。
实现农村城市化，全市土地国有化
在深圳1953平方公里的土地中，可建设用地为767平方公里，在短短20年中，深圳已开发利用的土地达到500多平方公里，至2004年，在特区内几乎已无地可用，城市发展受土地制约，此时，获取土地资源的办法之一是将宝安、龙岗两区农村城市化，实现村民转变为居民、集体土地转变为国有土地。2004年6月28日，深圳市人民政府《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》，根据该《办法》，宝安、龙岗两区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。该《条例》首次创新了农村集体土地转变为国有土地的征用制度，不是征用土地，而是“转地”。但“转地”不是无偿的，没有采用一声令下的“转地宣告说”，而是对原集体土地所有者进行“适当补偿”，并规定补偿程序和标准。从理论上讲，深圳从此没有农村，没有农民，实现了真正意义上的城市化，全市土地亦实现了国有化。这是深圳的独特做法，其唯一的上位法依据是1998年新修订的《土地管理法实施条例》。其中第二条第五项规定:“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”。但理论界普遍认为其上位法依据不足，并指其绕过征地审批变更农村集体土地的权属，损害了农民利益，因而未在全国推行。
经济开发区土地法规定范文2
关键词：土地制度，主体功能区，区域性土地政策
一、引言
迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。?
本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。?
二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路
（一）以进行主体功能区规划为契机，开展国土规划
在我国经济发展的规划中，有以经济发展为主导的五年计划，有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划，有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中，各自为政，相互冲突，导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以gdp等增长指标为主导，决定一个地方在一个阶段的经济面貌，也决定地方领导的政绩，因此，往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应，而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力，加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段，在城市建设规划方面，出现2-3年各地就进行一次规划修编，也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下，对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划，但是，由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期，另一方面，由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的，带有明显的计划经济色彩，对经济发展预期明显过低，造成土地利用总体规划大大滞后，越来越失去其权威性，甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划，是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础，以国民经济和社会发展规划为依据，以城市规划和土地规划为支撑，逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机，把国土规划提上议事日程，从可持续发展和区域协调发展的角度，对国土进行全面规划，实行科学的国土开发和保护，对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局，以《国土规划法》的形式予以明确，提高规划的科学性，减少行政干预，减少下位法之间的冲突和矛盾。?
（二）有利于空间合理布局，形成区域梯度发展?
改革二十多年来，区域之间的调整，土地政策起到了很重要的作用，20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面，区域朝着均衡方向发展，而乡镇企业之所以能全国遍地开花，在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业，解决农民的就业和收入问题。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比邻港澳的便利外，也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法，据调查，这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地，这就大大降低了企业创办的门槛，为招商引资创造了大大便利。90年代末以后，长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理，但这一区域80年代乡镇企业大发展时，留下了大量存量集体建设用地，为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。?
随着珠三角和长三角的高度工业化，土地稀缺性大大提高，产业转移势在必然，中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一，土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区，由于土地稀缺性十分高，如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路，不仅导致土地的不集约、节约利用，而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展；重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色，土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验，避免建设用地完全通过征用的倾向，给集体建设用地进入市场开辟一个通道，将对优化开发区的发展具有重要战略意义；限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主，土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主，通过补偿和转移支付，缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此，在推进形成主体功能区建设中，根据不同区域的功能定位，形成区域性的土地政策，将有利于区域发挥比较优势，形成区域之间协调发展。?
（三）建立和健全补偿机制，缩小区域差距，实现区域共同发展
我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展，一个很重要的原因是，一个地方不抓经济，该地区与其他地区的差距就会不断拉大，地方政府收入也上不来。?
地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定，而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高，居民购买力越强，房地产业越活跃，土地市场也越发展，政府土地收入也越高。反之，一个地区的工业化、城市化程度越低，居民购买力越低，房地产业不发展，土地市场也无法发展，政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。?
尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡，但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距，一个地方的产业不发展，尤其是地方可支配的收入上不来，光靠财政转移支付，无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。?
解决的办法是，根据主体功能区的区域划分原则，对于能发展的区域（优化开发区域和重点开发区域）在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松，支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程；对于限制开发区域和禁止开发区域，除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外，在财政上专辟生态和环境保护基金，给予补偿；除了中央财政渠道外，还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制，即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿，办法包括建设用地指标可交易，建立政策性移民专区等等，让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果，让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境，形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。?
（四）充分发挥市场机制的作用，实现稀缺土地资源的集约、节约利用
我国上一轮经济发展中，政府通过垄断土地供应主导经济发展进程，这种增长模式，虽然保证了工业化和城市化的高速度，但也带来政府经营土地和金融的高风险，农民权益受损，土地的粗放利用，形象工程林立，环境恶化，土地腐败。?
我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色，但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是，要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断，发挥市场在土地配置中的基础性作用，通过价格机制反映土地资源的稀缺性，引导土地的更集约、更节约及更有价值利用；将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置，让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果，促进社会和谐和政治稳定。?
具体而言，在优化开发区，土地政策的重点是，强化市场机制的作用，政府逐步退出对土地征用和供应的垄断，诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置，将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法，并形成地方规章，对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段，一定要吸取优化开发区的经验教训，改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路，真正发挥市场在配置土地资源中的作用，既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用，又通过健全市场和农民土地产权保护，降低企业创办门槛，实现农民土地权利对土地级差收益的分享，为实现城乡统筹和共融提供制度空间。?
三、主体功能区的土地政策设计
（一）优化开发区的土地政策
1.优化建设用地供应结构，促进城市化和工业化协调发展。（1）改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下，城市用地与工业用地的比重关系，提高土地的集约度和利用效率，推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变，促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，促进房地产市场的健康发展。具体途径是，将建议（2）中提到的减少的行政性划拨用地，转用于通过市场方式供应于经营性用地，以及将建议（4）中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。?
2.强化市场在建设用地配置中的作用，探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。（1）严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。（2）着手制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以盈利性为目的的用地不得征用，土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决 “公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。（3）限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围，明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。?
3.严格控制建设用地增量，把盘活存量作为土地政策的着力点。（1）出台政策统一处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机，以盘活闲置土地为目的，由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定，对闲置用地的界限、类型、范围、期限，金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时，加强土地利用制度改革，加大土地腐败的处罚力度，进行土地保有环节的税收征收试点，提高房地产商持有土地的成本，防止土地投机。（2）对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费，由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造，须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁，应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。（3）尊重农民土地财产权利，构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益，土地价值升值的绝大部分应留给农民集体；在物业改造中，尊重农民意愿，尽可能保持土地的集体所有；对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目，要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体，让农民集体长期享有物业出租的收入。?
4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地；（3）城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。?
5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在优化开发区，既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占，又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例，土地严管前，浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里，启动开发面积484平方公里，仅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建设用地的按计划指标控制与管理，再过5到10年，浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年，全省建设用地平均年使用量约50万亩，最高年份达70万亩。土地严管后，2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩，加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩，大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整，以适应地方经济发展和城市化进程。（2）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（3）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡，这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展，这种做法将越来越普遍，甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。
6.进行土地财产税改革试点，培植地方政府可永续利用的地方税源。（1）启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验，土地财产税一般作为地方政府主要税种，可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难，合并税种，统一征收，分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为三个税种，即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。（2）在土地财产税改革探索阶段，尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，并明确土地出让金由地方使用，中央不参与其利益分配。中央可明确规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，有利于这笔资金的规范有效使用。但是，在操作上要注意以下两点：一是，预算资金管理是年初进行预算，年终审核，而土地出让金是政府出让土地所得，它是一种政府垄断下的市场行为，当年计划出让多少土地可以由有关机构控制，但出让金多少则受市场左右，土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是，中央在土地出让金预算管理的规定中，应规范和提高土地出让金的使用效率，决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。?
7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场，让农民分享工业化、城市化成果。（1）尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场，这样，一方面可以减轻政府的财政压力，另一方面有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。（2）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（3）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。?
（二）重点开发区的土地政策
1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用，警惕和防范政府经营土地风险。（1）改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区，政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓，对经济发展的负面影响大。在一些省份，2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市，不利于区域协调发展，应该予以改变。（2）在重点开发区，地方政府也借鉴优化开发区的做法，实行政府土地储备和独家经营土地，但是，由于经济发展尤其是房地产市场发育不足，土地出让收益不理想，政府经营土地并非一本万利，应减少政府独家供应土地的局面，禁止政府将增量土地放入土地储备。（3）在重点开发区，基础设施用地比重过高，带来供地结构的不合理，也影响土地收益，应当予以改变。?
2.尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响，让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台，可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为，但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移，都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明，在符合规划和用途管制的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法，有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户，促进制造业向重点开发区域的转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。?
3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。（1）城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。（2）在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存，有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。（3）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（4）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。?
4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。（1）应在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租，出让，转让，抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》；农民可以获得土地流转的绝大部分收益；集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。（2）所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，依法进行土地登记，办理转用手续，取得转用证书。（3）要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，使所有非农建设用地必须依法取得，禁止私下流转的土地黑市；建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易，这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则，与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利，在流转收益分配上的关系，要加强对集体经济组织土地收益资金的管理，将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。
5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地。（3）城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。?
6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（2）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡。（3）随着经济发展，跨省耕地动态总量平衡将不可避免，建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。?
（三）限制开发区的土地政策
1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。（1）国家财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。（2）继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止，但是对于限制开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。（3）国家出台政策，建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。?
2.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的“公地悲剧”问题，解决草场界定中的技术和产权问题。?
3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程，带来当地人口致富，应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上，改变完全集中于大中城市的格局，对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。?
（四）禁止开发区的土地政策
1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区，资源的保护具有国家公共品的特性，因此，必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口，因此，必须由中央财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。?
2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策，对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用，考虑到这些地区的生态正处于修复期，当地农民还没有经济能力承担后续功能，继续10-15年的中央财政支持相当关键，因此，这一政策对于禁止开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此，在实施主体功能区以后，由于禁止开发区主要承担生态功能，中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。?
经济开发区土地法规定范文3
关键词：城市化、农村社区、集体经济、土地经营、社会保障
在工业化和城市化过程中，各地政府不断通过经营土地来加快当地经济发展，但经济发展的成果也应让农村和农民一同分享，不能将他们拒之于外。在政府公共产品还未完全覆盖到农村的情况下，较发达地区已逐渐社区化管理的农村集体组织也迫切渴求能经营存量不多的集体土地，使农村社区集体的公共开支有稳定的来源，这也是政府必须要考虑的问题和应负的责任。
本文以经济较发达的地区为例，说明需要因地制宜，以土地来发展农村社区集体经济。
一、农村社区集体经济的发展及对其新的要求
农村集体经济的发展，经历了土地承包——乡镇企业——土地经营的历程。自从打破了体制实行土地承包到户后，农村集体组织及其经济逐渐被弱化。在上世纪八十年代后，乡镇企业开始异军突起，农村集体经济在高速发展，吸纳大量的农村剩余劳动力就业，增加了农村居民的收入。但九十年代后，随着市场经济的不断深入，乡镇企业产权不明、利益不清、政企不分、制度不健全等弊端日益突现，再加上受东南亚金融危机和宏观经济疲软的影响，大量乡镇企业逐步倒闭或转制，农村集体经济收入主要来源开始从乡镇企业发生转变。
在经济相对发达的长江三角洲珠江三角洲地区，随着工业化和城市化的不断推进，二三产业的不断高速发展，对土地需求越来越大，土地价值越来越高，但以往政府征用土地的补偿费与实际使用价值相差悬殊，农民对土地的价值及其今后的作用已经有高度的认识和觉醒，不希望被征用而永久失去土地所有权。而且农村集体所有土地急剧减少，土地非农收益在农村集体经济的地位越来越重要，农村集体的存量土地（及其厂房、商铺）出租租金成了社区集体的主要收入来源，因此，以土地经营为主的农村股份合作制等社区集体经济组织也逐步推广，经营土地也成了发展集体经济的重要途径。
另外，由于这些地区覆盖到农村的工业化、城镇化程度越来越高，农村居民正慢慢向市民角色转变，原来的农村村落也逐渐实行社区化管理。但在工业化和城市化的过程中，政府的公共财政还有相当部分未能覆盖到农村，在没有国家财政的支持的情况下，农村集体要负担着社区服务与社会管理等公共职责，如落实计划生育、义务教育、征兵、优抚、救灾救济等各项政策的社会管理职能，以及人员工资、道路环境维修整治及部分社会保障等开支，社区管理和公共开支也随着经济的发展、生活质素的提高及人口状况的变化不断增大。社区组织要实现其社会管理职能，必须要求农村社区集体有一定的经济收入来源来保障公共开支，因此进一步发展农村集体经济，稳定和扩大农村社区集体的收入，成了农村社区集体经济组织的重要任务。
二、农村社区集体经济发展的制约
由于集体兴办企业存在经营风险，以及对企业经营者和经营状况的监管问题，大部分社区成员不赞成动用集体资产办企业，因此，发展农村社区集体经济主要在收入相对明朗、监管容易的土地经营上，即以土地出租或在土地上建厂房或商铺出租的形式为主。然而，在土地上“做文章”来发展农村社区集体经济，却存在着各种制约。
1、目前这些地区的开发建设，已经出现了农田基本设施及耕种环境的破坏，如水源灌溉问题、水土流失问题、虫害鼠害问题等，存量的耕地根本难以耕种，就算勉强耕种已经是收益甚微，对比作建设用地出租的收益更高更稳定。另外，据《南方日报》的报道，目前不少经济发达地区被铬和汞等有毒重金属污染的土地已有很多，[1]这些耕地就算勉强耕种，产出的也许是一些有害的农产品，长远来说继续耕种是得不偿失。但是，我门执行的是最严格的耕地保护政策，这些土地只能按照规定作耕地使用，不能作非农用途。更有部分在开发区建设过程中形成了部分根本不能的耕种（如露出原土硬土）的土地，因难以转作非农用途，只能长期丢荒而浪费。相对于农村集体存量土地和目前的地租价格来说，土地出租的收入远大于耕种收入，仅三个月的租金则可抵上全年的种植纯收入，而且相对稳定，其收益也相对透明，易于监管。因此，在这些地区以农业耕作来壮大集体经济的模式并不现实，对这些土地不能僵化地执行耕地保护措施。
2、农村社区集体土地的存量不大。早期各镇区（街道）、包括村（居）的分散开发，已经占用了不少土地。近几年来，政府为合理使用土地来发展地方经济，统一进行规划，在土地集约使用方面取得较好的效果。但工业园区进一步扩大，大量征用了农村集体土地。如佛山市南海区的1100多平方公里的国土中，在规划中确定耕地保护面积为57万亩，但据2000年变更调查结果，耕地实际只剩下28万亩。[2]目前农村社区集体剩余的土地已经不多，真正能够用于社区集体非农用途作社区收益的更少。如了解到一村民小组约500人，非农地只有30亩，靠此收益仅能维持社区集体最低的公共开支，耕地也只剩下约70亩，但这是不能以非农用途出租获取收益。
3、最主要的制约是现有法规对农村社区集体非农使用土地的障碍。现行《中华人民共和国土地管理法》[3]规定，只有集体为“兴办乡镇企业和村民建设住宅”或者“乡(镇)村公共设施和公共事业”，“经依法批准才可以使用集体经济组织农民集体所有的土地”。问题是集体经济组织兴办集体企业存在前面所说问题，绝大部分不会再去直接办企业，因为就算是用土地入股合办企业，也存在集体产权所有者缺位，资金入股方常常按内部人控制，人为造成企业虚亏实赢，土地投入方难以分红，而企业亏损则还要由村集体背债。因此大多采取监管容易，出现问题较少的（土地、厂房或商铺）出租形式。
但是，《土地管理法》却不允许农民集体将集体所有的土地出让、转让或出租用于非农建设，集体组织出租非农建设用地就不受法律保护，农民集体出租、转让非农建设用地就是违法行为。甚至集体建设用地也不能出让、转让或出租（在广东是指《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》公布实施前），这些规定与目前农村土地的实际现状严重不适应，甚至造成土地资源的浪费和经济损失。例如佛山市南海区石碣村委会某村民小组在5年前被一工业园区征用土地后，在工业园区优质地段预留有三十亩土地给村集体，已经纳入工业园区的规划。这本来这是好事，因为留下这30亩地在工业区内，道路和绿化都已按工业区的规划由工业区建设好，今后开办企业也由工业区进行管理，土地使用（出租）的收益就归村民小组，作为村民的公共服务和福利开支。但由于没有土地使用证，因此不能办理报建手续，也就不能建厂房，众多想租赁此土地开办企业的投资者了解到此情况后也就谈不下去了。自行办理土地使用证则需要一大笔的办证费用，这些费用对于没有多少集体收入又要维持集体公共开支的村集体来说，这确实是巨大的数字，如贷款来办证的话也因为土地不能合法作抵押物而不能办理。拖了几年，最后用其他的土地补偿费来办理了国有土地使用证，但原属于村民集体所有的土地却变成了国有土地了，而且使用年限剩下45年，按每平方米一元租金计，则这几年损失了超过一百万元的租金收入，村民意见很大。
事实上，现在地方政府已经考虑到并已经实施在征用农村土地时预留有一定比例的土地给村集体的方案（当地称为预留地），并纳入用地总体规划，以后作集体非农用途收益。如佛山市南海区狮山科技工业园扩大园区征用几个村民小组的土地，则在工业园区内按20%比例留给村集体，但由于法律法规问题，这些土地是不能用于出租的。按法律法规，这些土地的出路只能是三条：一是村集体投资兴办企业，可以将土地转为集体非农用途；二是村集体交纳大笔费用转为国有土地，以村集体名义获得国有土地这使用权；三是全部由政府征用，一次性获得补偿费。但是如前面所说，这三个方案村民均不愿意接受，因此这些土地将暂时失去土地收益，造成集体经济的损失，这些方案将失去了意义。
国务院发展研究中心蒋省三、刘守英考察南海后曾撰文指出，“我们的法律和政策关于集体非农建设用地的规定，仍然停留在以农村集体组织投资创办或合作创办企业的阶段，对民间私人资本推动的农村工业化，引起的对集体非农建设用地需求扩张估计不足”。[4]
三、一些问题的分析
1、土地分散使用收益不高、污染严重。以往“村村点火、户户冒烟”的局面形成了历史，一些村办的“工业园”往往只有十几栋厂房和宿舍的规模，难以形成产业和服务配套，甚至连交通配套状况也较差，而且这些土地（厂房）大部分临近村民住宅区和农田，排污设施相对落后，有相当部分企业污染较严重，对村民的生活环境影响较大。由于这些小型分散的企业使用的土地（厂房），大部分是由村一级集体早期出租，原来的租金较低，签约期长，与目前的地租价格相差较大。因此政府要制订长远规划，逐步将此类土地变更为国有土地或集体建设用地作更高使用价值的商业用途，将这些企业迁离到工业园区，并且用新开发的工业园区土地调换给村民集体，维持当地失地缺地村民的经济收入，这都需要政策上的支持。对于新开发区征用村集体土地而给村集体的“预留地”，也不应由各村集体分散开发，而应该给予统一调整规划，集中配套包括排污、道路、供水供电的基础设施。
2、各工业园区的招商引资过于重视大企业、大投资，政府对进入工业园区企业有产业准入标准和退出机制的意向，不利于小型企业的发展。如一些开发区要求单个企业投资密度以50万元/亩为底线，园区企业平均投资密度应高于60万元/亩；单个企业销售产出率应以100万元/亩为底线，园区平均销售产出率应高于120万元/亩；单个企业税金产出率应以4万元/亩为底线，园区企业平均税金产出率应不低于5万元/亩。[5]对于众多使用土地面积较少、也缺乏资金购买国有土地的小企业来说，难以进入工业园区，则租赁土地更为划算，相对于农村集体存量土地和目前的地租价格来说，更适合中小企业，而且无论地区工业化程度如何，小型企业都会永远大量存在，双方可以各取所需，有利于提高农村居民的收入和当地的经济发展。因此，“我国现行法律没有为私人创办（中小）企业留下合理的用地空间”。
一方面社会上存在众多的中小型企业对租赁土地的需求，另一方面是农村集体有出租土地的强烈愿望；再一方面是存量土地不能发挥应有作用，用于耕作根本体现不了其市场价值，被严重地扭曲，不能耕作的只能丢荒，土地资源得不到合理的配置，造成严重的浪费。
3、目前，已有不少农村集体已经越过法律法规的障碍在“违法”出租土地，并存在一定的隐患。由于农村居民既不想被国家征地（因征用后永远不属于集体所有），土地出租用于非农用途也远大于耕种收益，因此不少农村集体暗中将集体土地出租，其中有的不办理有关合法用地手续直接出租，有的则用假合作（合资）办企业的“瞒天过海”办法办理合法用地手续出租。但现行《土地管理法》不允许农民集体将集体所有的土地出让、转让或出租用于非农建设，集体组织出租非农建设用地就不受法律保护，农民集体出租、转让非农建设用地就是违法行为。“瞒天过海”的办法只有集体为“兴办乡镇企业”的合法名义，与“合作者”订立假合作真出租合同来出租土地。但所立合同属于《合同法》第52条规定的以合法形式掩盖非法目的的无效合同，如发生争议，按法律判决只能是土地使用权还给集体，土地租金返还交租者。虽然建筑物是以土地所有权人（集体）的名义报建，但承租方是出资建筑方，在无效合同中作为不当得利，集体还得向他们返还建筑物的价值，承租方可以从集体拿回投资，损失的是集体。
4、农村经济组织存在的问题。农民（农村）集体经营集体资产，其组织是村经营合作社（经联社），但其既不属于机关、事业单位和社会团体法人，也不属于企业法人，不具备法人地位。珠江三角洲部分地区的农村集体，已经将包括土地在内的集体所有资产股份化到村民，成立了集体（股份）经济组织，如果作为股份制企业，则需要按《公司法》注册登记，但实际上一直没有注册登记但也没有纳税。事实上，农村集体组织具有通过经营获取经济效益和为社区提供公共服务的双重职能，长期承担了工商企业所不需要承担的许多公共开支，如基层干部报酬及基层组织运转开支，征兵、计生、殡改、优抚等政策性开支，社区公益事业建设及管护等开支，既是经营组织也是行政（社区自治）组织，但各种法规对农村股份合作组织的法律地位其界定还十分模糊，农村股份合作组织登记缺乏法律依据，社区内部的股权只是内部通过与确认，没有合法地位，缺乏法律效力。
四、几点建议
1、随着工业化和城市化不断推进，各地的发展前景将会形成城市集群，如以“打造世界级城镇群”的《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004—2020）》已经获得广东省人大常委会审议通过。[6]各地区特别是珠三角和长三角地区等这些经济发达地区农用土地会越来越少，也有相当部分不适合农业用途，而且土地的非农用途收益远远大于农用收益，但法律法规仍然规定集体土地只能用于农业生产或农民宅基地建设、兴办乡镇企业或者乡(镇)村公共设施、公益事业，而对能产生巨大经济效益的非农开发经营活动却明令禁止，不仅引发政府在土地开发上的腐败问题和农村的抗争问题，更人为地阻碍和制约着农村集体经济的发展。目前土地成为农村社区集体经济发展的主要途径，必须根据实际情况重新制定有关土地政策甚至修改法律法规，在合理土地利用总体规划范围允许农村集体将土地用于直接经营，获取农村社区集体收入来源，用于农村集体社区的公共开支。
2、明确界定农村集体土地的完整所有权以及农村股份经营合作社等集体经济组织的地位，使村民自治组织将拥有的包括土地的集体资产投入成立股份合作等经济组织，给予经济法人地位，与其他经济主体一样，对其资产（包括土地）拥有完整的所有权来开展经营活动，并在税收方面给予优惠。
3、政府来逐步要承担村（居）委组织实现种种社会管理和公共服务职能的开支，并为农村提供所需的公共产品，解决社区经济组织的双重职能问题。
4、调整有关法律法规和政策。如《中共广东省委、广东省人民政府关于统筹城乡发展加快农村“三化”建设的决定》已正式出台，制定的五项具体措施包括“着力提升农村工业化和农业产业化水平”、“提升农村城镇化水平，推动城市基础设施向农村延伸”、“建立城乡并重的就业制度，加快户籍制度改革”、“完善以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”和“通过建立‘留用地’补偿等制度妥善安置被征地农民”，[7]对上述问题已经有了高度的认识关键是如何将具体措施落到实处。
在全国具有巨大的示范效应的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》已经在2005年5月17日广东省人民政府第十届六十六次常务会议通过，并于自2005年10月1日起施行，对农村集体建设用地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场规定，集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的的土地收益纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，这本身可以弥补政府的公共财政对农村投入不足，也解决了相当部分合法不合法出租土地用于非农建设的历史遗留问题。但这地方法规还与“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的原则有抵触，需要得到最高立法机关的确认，对于“集体土地使用权不能抵押”的条款同时修改，以利于集体经济组织获得更多资金发展。
总之，在国家和政府的公共财政和社会保障还有相当部分未能覆盖到农村的前提，对于经济较发达地区，必须因地制宜地发挥土地的作用来发展农村集体经济，让农村居民能分享经济发展的成果。
参考文献：
1、《农村集体经济组织产权制度改革》课题组.《农村集体经济组织产权制度改革研究》.《调研世界》,2005年第1期.
2、蒋省三,刘守英.《土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查》.《管理世界》,2003年第11期.
3、朱守银，张照新.《南海市农村股份合作制改革试验研究》.《中国农村经济》,2002年第6期
注释：
[1]、郑子轩.《耕地匮乏污染严重 代表建议土壤污染防治立法》.《南方日报》,2004-03-09.
[2]、南海区国土资源局.《南海区土地利用总体规划修编》，佛山市南海区国土资源局网站.
[3]、《中华人民共和国土地管理法》.1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订，1999年1月1日起施行.
[4]、蒋省三,刘守英.《土地资本化与农村工业化--广东省佛山市南海经济发展调查》.《管理世界》,2003年第11期.
[5]、中共南海区委政策研究室.《狮山科技工业园北区开发建设现状及设想》.《南海调研》,2004年第五期（总第340期）, 2004-9-22.
经济开发区土地法规定范文4
第一条 为了加强土地管理，合理地开发、利用、经营土地，促进对外开放和经济建设，根据《中华人民共和国土地管理法》及有关规定，制定本规定。
第二条 大连经济技术开发区（简称开发区）内的国有土地，可按照所有权与使用权分离的原则，实行土地使用权出让、转让制度，其土地所有权、地下资源、埋藏物仍属国家所有，不得出让、转让。
第三条 中华人民共和国境内外的企业、其他组织和个人，除法律另有规定外，均可依法在开发区取得土地使用权。
第四条 根据本规定取得土地使用权者，依照中国法律、法规及有关规定，在土地使用合同期内可以开发、利用土地，也可以将土地使用权转让、出租、抵押或用于其他经济活动。
依照其他规定通过划拨或减免土地使用价款取得土地使用权的，未经批准不得转让、出租、抵押土地使用权。
第五条 大连经济技术开发区管理委员会（简称开发区管委会），代表大连市人民政府管理开发区国有土地，应组织开发区土地、规划、城建等管理部门，依法做好土地使用权出让、转让的管理监督工作。
第二章 出让与受让
第六条 土地使用权出让，由开发区土地管理部门会同规划、城建部门，确定出让土地的位置、面积及用途，经开发区管委会审查同意，依照国家建设用地批准权限的规定办理审批手续，纳入地方年度建设用地计划。
土地使用权出让，由开发区土地管理部门代表出让方，将开发区内国有土地使用权有偿地让与土地使用者（受让方），并向受让方收取土地使用权出让金。
第七条 土地使用权出让，可采取协议、招标或拍卖的方式，由开发区土地管理部门与土地使用者签订合同，明确出让地块的方位、面积、用途、使用年限、使用要求、出让金额、违约责任及其他应履行的权利、义务。
土地使用权出让合同，须经开发区公证机关公证。
第八条 土地使用权出让，一般不得超过下列年限：
（一）商业、旅游、娱乐用地四十年；
（二）工业、教育、科技、文化、卫生、体育、居住及其他用地五十年。
第九条 土地使用权出让，受让方应依照合同规定向出让方支付出让金；向开发区土地管理部门申请登记，领取土地使用证；向开发区税务部门申报纳税。
受让方开发、利用土地，应按照开发区有关规划、建设的管理规定，办理审批手续。
第十条 土地使用权出让合同一经签订，双方必须严格履行。因故改变合同内容的，由当事双方协商重新修订合同，向开发区土地管理部门申请办理变更登记；违反合同的，应按合同规定承担违约责任。
第三章 转让、出租、抵押
第十一条 土地使用权转让、出租、抵押，是由取得土地使用权者凭土地使用证，依照出让合同和本规定对土地使用权进行的再转移。土地使用权转让，包括出售、交换、赠与等方式。
依照本规定取得土地使用权的，土地使用权可以继承。
未依照出让合同规定付清出让金和未投资开发、利用土地的，不得转让、 出租或抵押。
第十二条 土地使用权转让、出租、抵押、须经开发区土地管理部门同意，由当事双方协商，签订转让、出租、抵押合同。
土地使用权转让、出租、抵押合同，须经开发区公证机关公证。
土地使用权转让价款，明显低于市场价格的，开发区管委会有优先购买权。
第十三条 土地使用权转让、出租，应将出让合同规定的权利、义务和地上建筑物、其他附着物所有权随之转移。
转让、出租地上建筑物、其他附着物所有权时，其占地范围内的土地使用权应随之转移。
第十四条 土地使用权转让、出租、抵押，有关当事人应持出让合同、土地使用证和转让、出租、抵押合同，向开发区土地、房地产、税务部门申请办理登记、过户、纳税、缴费及有关手续。
第十五条 土地使用权抵押，因偿清债务或其他原因解除合同的，应及时到开发区土地管理部门注销抵押登记；因抵押人在合同期满未能偿清债务，抵押权人有权依照法律、法规和抵押合同的规定，在开发区土地、房地产管理部门监督人有权依照法律、法规和抵押合同的规定，在开发区土地、房地产管理部门监督下处分抵押财产。
处分抵押财产所得，抵押权人有优先受偿权。
第四章 土地使用权终止
第十六条 土地使用权出让合同期满、合同期内提前收回土地使用权或土地灭失的，即行终止土地使用权。
第十七条 土地使用权出让合同期满，受让方应将土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权，无偿交给开发区管委会，并到开发区土地、房地产管理部门办理注销登记，交回土地使用证和产权证。
第十八条 土地使用权出让合同期满，按合同规定须拆除地上建筑物、 其他附着物的，受让方应及时拆除；不能自行拆除的，应缴纳拆除清理费。
第十九条 土地使用权出让合同期满，受让方需要续期的，应在合同期满前一年与出让方协商，经开发区管委会批准，重新签订土地使用权出让合同，支付出让金，并办理登记和更换土地使用证。
第二十条 土地使用权出让合同期未满，因社会公共利益的需要，经开发区管委会批准，可以提前解除合同，收回土地使用权，并根据受让方使用土地年限和开发、 利用情况，给予合理的补偿。
第五章 附则
第二十一条 违反本规定，擅自进行土地使用权出让、转让、出租、抵押和土地交易的，由开发区土地管理部门予以制止，并视其情节给予警告、责令赔偿经济损失、没收非法所得、罚款、收回土地使用权的处罚；情节严重构成犯罪的经济损失、没收非法所得、罚款、收回土地使用权的处罚；情节严重构成犯罪的，交由司法机关依法惩处。
第二十二条 因土地使用权出让、转让、出租、抵押发生纠纷的，由当事双方协商解决或向开发区土地管理部门申请调解；调解不成的，可向开发区管委会申请裁决，也可向当地人民法院起诉。申请裁决，也可向当地人民法院起诉。
第二十三条 本规定公布前按其它方式在开发区取得土地使用权的，应继续执行《大连经济技术开发区土地使用管理办法》；需要改变土地使用方式的，应按本规定重新签订土地使用权出让合同，办理登记手续。
经济开发区土地法规定范文5
[关键词] 陇南山区;农村土地;承包经营权;保护;限制
【中图分类号】 F321.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244(2014)01-163-2
陇南山区位于甘肃南部,地势西北高,东南低,平均海拔1000米。土地面积2.79万平方公里,占全省面积的8.67%。全市土地分为三个地貌类型区:一是东部浅中切割浅山丘陵盆地地貌区;二是南部中深切割中高山地貌区;三是北部全切割中高山地貌区。该地区属于秦岭山地,坡度较大,坡度超过25°的土地占总土地面积的55.86%,90.17%为坡地。自十一届三中全会以后,以家庭为单元的农村土地承包经营体制建立起来,极大地调动了农民生产的积极性,当地的农业经济得到了飞速的发展。但是,在取得成绩的同时,也逐渐产生了许多问题亟待解决。特别是在承包经营权利的保护与限制方面,应当不断的调整平衡点,适应农业经济发展的新形势。
一、陇南山区农村土地承包经营权出现的问题分析
(一)农村土地承包经营的法律意识淡薄。据实地调研发现,该地区大部分村民搞不清自己所耕种的土地所有权归谁,在被调查的80名村民中,23人认为土地的所有权是属于自己的,占比28.75%。35人认为土地的所有权归国家,占比43.75%。而只有22人认为土地的所有权属于村民委员会(农村集体经济组织),占比27.5%。说明村民对农村土地承包经营的法律知识掌握甚少,法律意识淡薄。
(二)土地弃耕、抛荒现象严重,但相应的政策法规未能跟进执行。该地区坡陡土薄,农业生产的效益低下。当地农民通过比较利益分析,大部分选择外出务工,不愿意在家耕种土地,弃耕、抛荒现象严重。特别是土壤肥力差、交通不便的山坡地,抛荒现象甚为严重。根据我国《农村土地承包经营法》的有关规定:“承包人连续两年弃耕抛荒的,发包人有权终止承包合同,收回发包的耕地。”但是,当地的农村集体经济组织和相关的行政管理部门,并没有严格依照相应的政策法规跟进执行。
(三)承包方不遵守法定的义务,随意改变土地的用途。我国《农村土地承包经营法》第17条规定,承包方应当维持土地的农业用途,不得用于非农建设;依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损害。但是,该地区的农村土地在承包经营期间,私自建住房、厂房的现象非常普遍,严重影响了农村承包土地的农业用途,给土地造成了很大的损害。由于经济社会发展落后,当地农民的封建愚昧思想依然存在,为了寻求更好的“风水”,许多农民将自己承包的肥沃土地埋葬老人,作为自家永久性的坟地,给土地造成了永久性的损害,农村承包经营家庭的权利无限扩大,侵害了农村集体经济组织的土地所有权。
(四)个别家庭占有的山林、山坡未经依法登记,未取得相应的许可证书。该地区个别家庭经营着成片的山林、山坡,在树木的维护、植被的保护方面做出的贡献是值得肯定的。据调查了解,这些山林、山坡大部分属于继承“祖业”,解放前就一直由其祖宗经营管理,这些农户自始至终的认为自己拥有山林、山坡的所有权,并不清楚自己经营管理的山林、山坡的物权法律关系。这些山林、山坡未经依法登记,未取得相应的许可证书。部分山林、山坡的经营者持有与农村集体经济组织签订的承包契约,当地人称为“文约”;但还有部分经营者没有任何相关产权的证明。我国《农村土地承包经营法》第61条明确规定:“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包,未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的,应当补发证书。”但有关的执法部门并没有依照法律的规定进行依法登记,要求这些林地、坡地的承包经营户办理使用权证书。
(五)农村土地承包家庭成员的数量不断变动,但承包的土地面积没有相应的调整。我国《农村土地承包经营法》第26条第二款规定:“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”第三款规定:“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”但是从陇南山区农村土地承包的现状来看,举家迁入城市的农民,并没有按照法律的规定将承包的土地交回发包方,有的无偿借给亲戚朋友耕种,有的出租给他人耕种,每年收取一定的租金或粮食。自十一届三中全会后农村土地承包到户以来,该地区几乎所有的家庭成员数量都发生了变化,这一变化一度成为农村经济社会发展的瓶颈问题,通过婚姻、出生、死亡等事件引起的农村家庭成员的变动,不能与相对静止的家庭承包土地面积相协调,造成了土地多的家庭用不完,土地少的家庭极度不够用的现象,严重影响了该地区农村经济社会的科学发展。近几年来,由于该地区农业种植的效益低下,外出务工的村民越来越多,这一问题才得到初步的缓解。
(六)村民自发开垦的土地,没有依法进行确权登记。改革开放以后,农村土地承包到户,农民的生产积极性得到极大的提高。随着农业人口的增加,该地区开垦的土地数量急速增加,甚至连不具备生产能力的陡坡陡峭,都被开垦出来。近年来由于在家务农和外出打工比较效益的衡量下,这些陡坡陡峭已经弃耕,但开垦的痕迹依然存在。对于新增的农村开垦土地,该地区的农村集体经济组织并没有做过统计,相关的行政执法部门也没有依法进行确权登记。
二、农村土地承包经营权的保护路径
(一)加强村民关于三农法律知识的学习,提高村民的法律意识。首先加强农村法制教育,利用开会、布置工作、党团活动等时机,组织村“两委”干部、党员、村民小组长学习三农法律知识;组织送法上门,分发宣传资料;利用高音喇叭、村部宣传栏和召开村民代表大会等形式向村民宣传三农法律法规;邀请法学专家、法律实务的工作者给村干部和小学生上法制课等;普遍开展“学生带法回家”活动等途径加强村民关于三农法律知识的学习。农村的图书室是农村的重要文化设施,也是农民学法的好场所。农村图书室应有一定数量的法律藏书,特别是涉及三农的法律书籍。订阅一些法制报刊,建立定期开放和图书借阅制度,配备负责任的图书管理员,为农民学法提供服务,提高村民的法律意识。
(二)规范农业行政执法的程序,培育农业农村执法的良好环境。近年来,我国制定出台了比较完善的涉农法律法规,内容涵盖农业、农村、农民的各个方面。但从陇南山区的执法现实来看,并没有将这些法律落到实处,严重制约了该地区农村经济的可持续发展。分析这些涉农法律没有严格执行的原因发现,相关的行政执法人员文化素质较低,法律知识欠缺,是其重要的原因。因此,提高基层行政管理人员的理论修养,强化法律知识学习,尤其是三农法律法规,是规范农业行政执法程序的关键因素。其次,建立健全规范的农业执法机制,为农业农村的依法行政提供科学的制度保障。再次,必须重视法律大环境的培养,坚定不移的树立起依法治农观念,培育农业农村执法的良好环境。
(三)建立健全森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营制度。为了深入贯彻《物权法》的“公示公信”原则,关于农村家庭承租零散森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的,国家和地方政府应当制定规范、统一的审批程序和许可书,通过农业行政执法的程序规范充分保护农民的承包经营权利,同时达到限制公权力滥用的作用。完善森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营制度,对于陇南山区来说,意义非常重大。这样可以调动该地区农民维护生态植被的积极性,为当地的生态文明建设做出更大的贡献。
(四)完善农地法律法规,形成农村家庭人口数量的变化与土地面积的变动协调发展的机制。我国《农村土地承包经营法》第26、27、28、29、30、31条规定了农村土地承包经营家庭人口的数量变化后,关于承包土地的调整情况。从该法对农村家庭人口数量的变化与土地面积的变动作用来看,该法关于承包土地的调整不够科学合理,土地面积的变动调整远远不能适应农村家庭人口数量的变化,再加之该法的实际执行力不足,导致人口数量与土地失衡现象严重。因此,完善农村土地法律法规,鼓励地方出台更加科学合理的地方性法规、政府规章以及其他规范性文件,形成农村家庭人口数量的变化与土地面积的变动协调发展的机制,是完善农村土地制度的必然路径。
(五)通过土地整治,依据法律制定新增减土地的确权登记制度。在陇南山区可以明显看到,许多土地是土地承包到户后,村民自发开垦的荒山荒坡。据了解,这些新增土地至今没有进行统计与确权登记,该地区农村土地的规划都是在原来土地承包到户时的统计数据为依据的,没有全面规整增加耕地的绝对量与相对量。为了彻底的从法律的意义上保护国家和农村集体经济组织对土地的所有权和农村家庭的承包经营权,通过土地整治,依据法律制定新增减土地的确权登记制度。
三、农村土地承包经营权的限制措施
经济开发区土地法规定范文6
砂石土资源是矿产资源的重要组成部分，具有独特的自然属性、经济属性和法律属性，是石山地区的重要资源，其开发管理对石山地区人民的脱贫致富意义重大，也是影响基础设施建设和高速发展的房地产市场发育的重要自然资源。因此，本文着重讨论砂石土资源的经济、法律属性及其对县级矿产资源规划管理影响。
一、砂石土资源的经济学特征及其对矿产管理的影响
1 砂石土资源市场的相对稳定性
砂石土矿产资源受地域及其正在施工的建设工程规模数量的影响，各地价格差距与波动较大。但与其他矿产资源相比，砂石土资源总体价格表现得比较平稳。广西桂林市近5年来，尽管房地产市场不断升温，但是碎石价格变化不是太大，碎石平均价格在10～15元／吨，中粗砂平均25～30元／吨，而经济欠发达的河池市、崇左市砂石土价格反而相对高出15％左右。砂石土资源的价格主要受当地市场供需条件的影响，诸如基础设施建设大会战等中一大型建筑工程的实施情况对砂石土资源的市场造成明显的影响。
砂石土资源的市场，则主要受当地经济社会发展水平的影响。发达国家／地区的人均年砂石土资源消费量可高达10吨，中等发达地区，可以为3～5吨，发展中国家和地区及欠发达国家／地区，则消费量相当低。砂石土资源的市场存在相对的饱和点，砂石土资源的需求就有一个相对的周期性，这往往与该地区的经济结构及经济发展周期相关。
砂石土矿产资源市场的相对稳定性，使砂石土资源的管理显示如下特点：砂石土资源出让价格的评估，一般不需要进行价格灵敏性分析；定期对区域范围的出让价格评估，一般为两年期；砂石土矿产资源的评估，必须考虑经济发达程度确定分区，以进行局部市场条件的调整。
2 砂石土资源的低价量比特征
砂石土资源的广布性及其用途的普遍性，决定了砂石土矿产资源是一种低价量比，且主要用于地方经济建设的资源。砂石土资源用量极大，统计资料表明：修建1km高等级公路，需要3万吨砂石土资源；修建1所民房(私建房)，需要300吨以上的砂石土资源；随着社会经济的迅速发展，砂石土资源的需求量更将进一步增加。资料表明：60年前美国人均砂石土的年消费量约为3.6吨，如今约为10吨。当前我国人均年消费量才2吨多，近五年来我国经济以平均10.6％的速度增长，可见其市场的容量及其潜力都很大。
分布广泛的砂石土资源，其价格还相对低廉，我国平均约为13～30元／吨，2005年全国砂石土矿产量占全国总量的57.5％，但矿产值仅占全国总量的8.5％，说明砂石土资源的低价量比的特征。砂石土矿产资源的低价量比，致使砂石土资源的管理具如下特点：
砂石土资源的出让，一般情况下不需要、也不值得对每一宗拟出让的资源进行详细的评估；只有在下列情况下才对具体的砂石土资源产地的出让价格进行评估：特殊地区环境灵敏性极大的砂石土资源；具有特别价值的砂石土资源，特殊类型的砂石土矿产资源；拟开采的数量和规模特别大……砂石土资源招拍挂卖出让价格的评估，一般用最简单的“市场对比法”(或可比销售法)即可满足要求。
3 砂石土资源市场的局域性特征
砂石土资源是一种低价量比的资源，其成本结构显示运输费用在其总成本中占有较大比重，如今的高油价使其特征更加显著，开采砂石土资源的盈利性在很大程度上取决于运输距离。可见，砂石土资源不是一种区域性商品，其市场有显著的局域性。在广西西部石山地区，砂石土资源的市场范围更加有限，一般情况下超过20公里的运输距离将会使砂石土资源的开发利用不符合成本效益原则，因此，利用砂石土资源作为杠杆，对调控地方经济建设具有特别重要的意义。当然，在非常个别的情况下，砂石土资源也有国际贸易发生，但比重相当低。如美国是一个已经充分利用了国外矿产资源的国家，其所需要的砂石土资源，大约1％需要进口，且主要是边境州从邻国进口。日本2006年每月从我国进口40万吨天然砂矿。为保护不可再生资源和环境，控制开采资源对环境造成的危害。
砂石土资源市场的局域性，使其出让价格体系具有明显地域性，价格高低主要取决于当地市场供应需求情况和经济社会发展水平和技术水平，而且往往是经济欠发达地区价格偏高，例如广西天等、大新等县的砂石土矿因广西(5县)石山地区基础设施大会战(2007―2008)项目的实施而供不应求，砂石土矿价格随着大会战项目的进行而攀升；其次，由于该区公路交通欠发达，运输成本偏高，离市场(包括预期市场)的距离，更是决定砂石土资源出让价格的一个重要因素，由于砂石市场的不可持续性而没有外来资本介入，生产企业中没有规模经济企业，生产工艺落后，开采成本偏高。
4 砂石土资源矿业权的经济价值取决于政府矿产规划
砂石土矿产资源矿业权属的不完整性即砂石土资源只存在采矿权，不存在探矿权。因为砂石土矿产资源的探明不需要复杂的探矿过程。对砂石土矿产资源来说，所需要的是全面调查评价和矿产规划。事实上，针对砂石土资源的调查勘查和规划的根本目的是确定这一处砂石土资源是否适于开发，是否有更好的利用前景，使采矿权得以批准。例如，对于河道砂石土矿产资源的开发，政府应调查泥沙产量，各河段泥沙蕴藏量等，然后根据调查结果规划确定各河段允许采砂的范围、数量和时间，在规划的河段及时间之外一律禁止开采，这意味着砂石土资源的经济价值主要在于其矿产规划的制定。通过政府对砂石土资源的调查，开展详细的开发利用规划，允许开采就具有价值，不允许开采或环境恢复成本过高，则不具有价值。
二、砂石土资源的法律特征及其对矿产管理的影响
1 砂石土资源所有权属的低阶性特征
世界主要国家砂石土资源管理情况调查资料表明，几乎没有任何一个国家砂石土资源的开发利用，由中央政府直接管理。这样既可以充分调动地方政府的积极性，也使砂石土资源的管理更加有效。与大多数国家一样，我国将砂石土资源所有权交由县级地方政府行使。然而，目前我国矿产资源性资产的所有权管理责权界定不清，例如，河砂的管理有的是由国土局或水利局来行使的，这样就难以充分发挥中央和地方积极性。法律规定矿产资源为国家所有，由国务院行使矿产资源的国家所有权，实际上，对已发现的171种矿种，虽然其自然属性特征、法律特征、经济学特征差异极大的，对国民经济发展的作用和贡献各不相同，却采取了一刀切式的矿产资源管理办法是不符合市场经济规律的。因此，砂石土资源所有权属的低阶性，决定砂石土资源应该全部交地方政府管理并由地方政府行使所有权和管理方法、出让方式、确定财产权收益的处置方式等制度法规的制定实施。
2 砂石土资源采矿权范围、有效期限的动态特征
砂石土资源开发项目的资本投入少、回收期短，砂石土资源的开采范围，主要取决于矿产规划结果。在矿产规划允许开
采的范围内，根据所开采数量的限制，确定合理的开采范围，其内在原因仍在于砂石土资源的广泛分布性。砂石土矿产资源采矿权的有效期也与其他矿产资源采矿权的有效期不同。砂石土资源的开采年限一般均比较短，主要取决于开采规模和市场需求变化。年产10万吨以下的砂石土资源矿山，有效期一般应在5年内，年产5万吨以下的矿山一般为3年左右。在这种情况下，对砂石土资源进行评估时，货币的时间价值就不再是一个重要的因素，贴现率等也不是影响砂石土资源出让价格的重要因素。
3 砂石土资源管辖法律涉及多部门的法规显示其重叠性特征
砂石土资源的开采，所涉及到的法律法规非常复杂，除中央政府有关矿产资源勘查开发的有关法律法规和政策外，首先主要由地方政府关于开采砂石土资源的地方性法规管辖，同时，还涉及复杂的环境保护、土地利用等方面的法律法规，水资源的法律法规及土地资源管理的法律法规。河道采砂的问题最为复杂，任何一个国家和地区都是这样，除管辖法律法规复杂、重叠外，有时管理部门还相互交叉重叠，例如广西就是把河砂开采规划管理权由水利局和国土资源来行使。许多国家和地区均对砂石土矿产资源的开发制定了专门的法规条例。我国台湾省河道采砂占台湾省砂石土产量的80～90％，鉴于河道采砂潜在的不安全性，对于陆上采砂有较为严格的限制，致使其砂石土资源短缺，三分之一依赖大陆，其砂石土资源之所以短缺，是由于法律上的限制所造成的。砂石土资源的价值取决于是否允许开发利用法律法规如土地和矿产规划，其开发的环境的影响评价。
三、结论
1 砂石土资源是一种由县市级地方政府行使所有权并加以管理的自然资源，具有所有权属的低阶性、矿业权属的不完整性、开采范围和期限的不确定性以及管辖法律法规的重叠性等特点。其资源管理应与资源产业经济管理相结合，应该规范、简化当前实施的矿产管理程序，减轻矿权人办理采矿权证的经济负担。
2 砂石土资源采矿权的出让应该主要采取招标拍卖方式，在确定出让价格时只考虑产量和离市场的距离，“市场对比法”是评估砂石土资源的常见方法，但是，砂石土资源市场的局域性和低价量比特征，使砂石土资源的出让一般不需要进行详细的评估。开采砂石土矿产资源的环境灵敏性，从法律上允许开采并且环境成本在一个容许的范围内，才具有价值，所以其价值主要取决于政府的矿产规划。
