农民土地分配政策范文1
关键词：城乡土地增减挂钩政策；城市建设用地；农村土地；城市化；工业化
当前，我国正处于城市化和工业化发展的重要时期，城市化进程加速和建设用地紧缺的矛盾日显突出。2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，第一次明确提出“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”政策（以下简称增减挂钩政策）。2006年4月，天津、山东、江苏、湖北、四川五省市被国土资源部列为我国第一批城乡建设用地增减挂钩试点城市。2008年6月，国土资源部下发的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，使“城乡建设用地增减挂钩”正式成为政策文件的规范性用语。在增减挂钩政策试点工作展开的过程中，理论界进行了跟踪研究和实证分析。针对城乡建设用地增减挂钩过程中出现的规划、资金筹集等问题，提出城市群建设发展应和产业集聚、农业的可持续发展相结合；针对拆村并居行为，提出挂钩政策给新农村建设和土地结构方面带来“利”的同时，也给耕地质量、三农带来了“弊”；针对增减挂钩政策的运作模式，提出遵循人文自然型、城市扩张型以及农村集镇化型三种模式；也有学者从土地整治和权属角度来阐述自己的意见，等等。全面探讨增减挂钩政策的实质和其在实践中存在的问题，对于推动城乡平衡发展具有重要的现实意义。
一、增减挂钩政策实施过程中存在的问题
实行增减挂钩政策的目的是通过不同区域土地的空间置换，既能为城市化发展提供必要的土地资源，促进资源的集聚和集中，又能维持耕地总量的动态平衡，实现城乡统筹发展。但在政策实施过程中出现了“占优补劣”、乱用建设用地指标、规划不协调和侵犯农民权益等问题，严重影响了挂钩政策的实施效果。
1 “占优补劣”以次充好。我国城市一般都建在水源和土质较好的地带，地势相对平缓，城市周边的土地往往是良田沃土，而城市拓展所占用的土地也正是这些优质耕地。而那些通过土地整理后用来挂钩流转的建设用地指标，大多来自于宅基地和砖厂等的复垦地，这些复垦地的质量难以达到被占用的耕地的质量。虽然《关于深化改革严格土地管理的决定》第二条指出：“最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”对于“提高耕地质量”的规定，由于缺乏具体的质量测评标准，因此在实践中，不少地方出现了土地“占优补劣”的问题。虽然表面上实现了“占一补一”，但补充耕地的质量使耕地面积隐性减少，违背了耕地占补“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷。同时，由于没有预先设置相应的考核机制、惩罚机制和防范机制，这在很大程度上淡化了增减挂钩政策保护公共利益的追求，不利于增加耕地有效面积目标的实现。以天津市大良镇“增减挂钩”试点为例，按照当地政府测算，该镇7个试点村的宅基地共可以置换出100公顷耕地，而安置7个村的农民住房只要30.7公顷地，由此该镇可获得约66.7公顷的增减挂钩周转指标。当地政府为了解决农民集中居住后的就业问题，在新建居民点附近规划了一个工业园区，面积为146.6公顷，其占地面积是宅基地整理所节约出来的土地的2.2倍，即节约出来的土地还不够工业园区用地的一半，根本达不到增加耕地有效面积的目标。
2 增减挂钩周转指标的分配和使用不规范。从2009年起，在增减挂钩试点申报上，国土资源部不再要求地方政府按照项目来进行申报，直接将增减周转指标分配给地方政府，由地方政府自行安排项目进行增减挂钩试点工作。从调查实践来看，有些地方的国土部门在指标分配上缺乏统一的标准，导致盲目分派指标等情况的发生。对于一些土地供需矛盾并不十分突出的地区来说，轻易取得建设用地指标，不仅没有达到集约用地的目的，还助长了这些地区乱用建设用地指标的冲动，导致城区建设盲目扩张，浪费了紧张的土地资源，与增减挂钩政策要求的以优化用地结构和节约集约用地为重点的要求背道而驰。在挂钩指标的使用方面，目前由各地县级政府统一进行调度，项目区所在地政府并没有支配权。由于不少地方挂钩指标的使用分配没有启动有偿使用制度，在政策上没有向土地复垦多的乡镇倾斜，只是笼统地拿出复垦面积的20%作为完成指标的奖励，这就造成复垦多与复垦少、实施与不实施一个样的局面。并且这种奖励并不是由上级政府给予补助，而是由实施项目的各个乡镇出资实施的。由于指标使用和分配机制缺乏差别化，使得某些区位优势明显、经济基础较好的乡镇，即使土地没有进行复垦，其挂钩指标占用也不受影响。
3 增减挂钩项目区与城乡统筹发展规划不协调。我国土地利用总体规划是1990年代编制的，当时还没有实行增减挂钩政策。目前，增减挂钩试点地区专项建设用地规划，很多都以我国土地利用总体规划中的某一章节作为依据，而不是综合考量，这样就造成试点地区建设用地规划与土地利用总体规划和地方的建设规划不协调。从目前的规划修编情况来看，一方面，试点地区的建设规划仍处于修编的前期调研阶段，而土地利用总体规划修编正在审批阶段，无法给地方的规划建设以指导；另一方面，不少地方在修编建设规划时，并没有充分考虑增减挂钩项目区与土地利用总体规划和各级村镇建设规划的衔接，这样就降低了增减挂钩政策实施的整体效益，与当地城乡统筹发展规划不协调。建新拆旧项目区布局是增减挂钩政策开展的关键，不仅要根据当前发展需要安排建新区，也要为以后发展留足空间。在实际工作中，项目区拆旧区的规划实施基本能符合土地利用总体规划修编的规程要求，但是项目区建新区的规模和布局上通常突破了原有的土地利用总体规划和村镇规划。
4 农民权益没有得到有效保护。实施增减挂钩政策，使得我国城市、农村、农民之间的利益关系发生一系列重大变化。一方面，城市获得了建设用地指标，缓解了由于用地限制引发的经济发展问题；另一方面，因土地承包经营权发生了流转，农民失去了赖以生存发展的土地。这一政策的实施虽然符合我国整体发展战略，加快了农村城镇化的进程，但在一定程度上是以牺牲农村、农民的利益为发展的助推力的。增减挂钩第三条指出：“挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标”。然而，在政策运行过程中，由于缺乏有效的监管措施和纠偏机制，很多地方的农民从土地出让中获得的收益不到10%，地方政府和基层村组织存在损害农民权益的行为。根据对某市某村的调研，该村村民约为1万人，人均耕地5亩，共5万亩土地。在征地时，基本上按照2万元l亩的价格征地（其中4.2万多亩按照2万/亩的价格取得，0.7万多亩按照1.6万/亩的价格取得）。而开发商拿地基本通过招投标，即价高者得，有些区位条件优越的土地竟可以达到每亩上百万的价格。土地的投资、转卖等因素导致土地增值，而农民却没有从增值的过程中获得收益。在现行征地制度下，农民和集体基本享受不到土地因为用途变化产生的增值，地方政府和基层村组织成为了当前征地制度下最大的获益者。
5 “被城镇化”使城镇化陷入形式化泥潭。农村集体建设用地的所有权主体虚置，土地财产的保护能力弱化，这为地方政府推行城镇化提供了条件，于是纷纷通过撤村并居来扩大城镇化的规模。依据增减挂钩政策进行的拆村并居行为，虽然在形式上快速推进了我国的城镇化，但这种城镇化并不是真正意义上的城镇化。欧美等国家的城镇化是工业革命和经济社会结构深刻变革的结果，不仅是城市规模和人口数量等方面的变化，更是城乡关系的根本变化。城镇化过程应该是在工业发展的引导下，一个外在的制度安排更替和内在的村民变市民的身份认同转变的互动过程，如果缺乏上述两个方面的配套改革，城镇化很可能会步入形式化的泥潭。就前者而言，在我国社会保障制度、户籍制度等相关制度改革尚未到位的情况下，农民进城，虽可形成制度改革的动力，但在较长一段时间内，进城农民将被置于国家关怀的“真空”之中，城市化对于他们而言，只能是一个“美丽的传说”。就后者而言，传统生活方式的改变，使得农民缺乏归属感和安全感，无所适从，身份认同陷入进退两难。根据调查，“被上楼”农民由于缺乏必要的劳动技能，很难融人工业化的社会。即使有工作，由于工资不高，也无法维持体面的生活，更无法返回到以前的生活状态。
二、增减挂钩政策实施中产生问题的根源
上述问题的存在，一方面使我国土地资源无法得到有效配置，另一方面容易导致政府的寻租行为和农民利益无法保障。因此，必须探究问题存在的根本性原因，以寻求解决之道。
1 政策实施的保障体系缺失。首先，增减挂钩政策缺乏法律权威。城乡建设用地增减挂钩涉及多类利益群体，如农民、企业与各级政府部门，利益主体的多元化，使得土地增值收益合理分配成为复杂的问题。而出台的《管理办法》只是行政指令性文件，用来规范复杂的利益分配问题难以构筑应有的权威，公平性得不到保证。其次，增减挂钩政策缺乏监督机制。目前增减挂钩政策还没有形成一套完整的监督机制来保障政策的实施。《管理办法》中仅对增减挂钩做了原则性的规定，尚未出台具体的实施细则和详细的操作办法，给了地方政府较大的自由裁量权，如《管理办法》对增减挂钩区域限制、参与主体、增值收益分配原则等关键问题虽做出相应的规定，但是并没有预设相应的防范机制、考核机制和惩罚等监督机制来保障政策的执行力度，这就在一定程度上淡化了政策效果。最后，增减挂钩政策缺乏合理的收益分配机制。增减挂钩政策第十七条规定，按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，建新地块所获得的收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并优先用于支持农村集体发展生产和改善农民生活条件。但遗憾的是，该条仅规定了收益分配顺序，并未就收益的城乡分配具体的比例做出规定，也没有设置最低比例限度。由此，掌握收益分配权的地方政府失去了硬性的约束，要求将收益全部返还农村和农民不可能成为现实。
2 现行土地制度的束缚。我国《宪法》明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由于作为集体成员的农民个人对集体所有的土地没有所有权，只有使用权，而集体土地的所有者又是缺位的或虚构的，所以，本来对集体土地仅仅具有经营、管理权限的乡镇集体经济组织或村民委员会，便以集体所有者的名义为农民做主，在土地征用、承包、流转以及机动地的处置中侵害农民的利益。国土资源部下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》也规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的宅基地发放土地使用证”，按照这个规定，农民对集体所拥有的土地，不能出卖和转让，排斥了农民和对农地转用的自主支配权，从而排除了农民分享工业化和城市化福利的权力，农村的集体土地所有权的残缺，造成数以千万计的农民在失去土地的同时，没有获得相应的享有城镇居民的福利待遇和社会保障。
3 土地交易机制的缺失。增减挂钩项目突破了建设占用耕地的约束，实现了资源在空间上的优化配置。但是，在这一政策的实施过程中，因土地交易市场机制的缺失，行政手段仍占主导地位。首先，在项目区的选择上，必须通过政府审批才能够获得实施挂钩政策的资格。并且挂钩的指标数量、范围、指标分配依然由国土资源等相关行政部门决定。也就是说，建设用地的需求方和供给方不是由双方自愿交易实现，而纯粹由政府通过“拉郎配”的手段来完成。资源的再配置涉及到各方面的经济利益，其中的问题千头万绪，需要处理大量的信息。政府主导的资源配置能够实现快捷迅速的目标，但在信息处理方面远远不及市场供求双方的谈判机制，从而容易扭曲资源的优化配置。如前所述，行政手段配置资源，导致不同地区资源转让机会不平等、价格发现不充分、转让手续和程序过于复杂，最后抑制了资源转让的规模，难以满足城乡发展的需求。此外，行政管制往往会产生寻租空间。其次，从拆旧区腾出来的农村建设用地指标，只有到建新区“落地”，才能成为现实的城市建设用地。在指标落地过程中，依然是政府以行政权力强制性地组织农民搬迁。尽管在挂钩政策下，补偿水平略有提高，但利益被政府侵占的局面依然没有改观。
4 地方政府土地财政的推动。我国目前的法律制度堵塞了集体土地直接流转成为城市建设用地的通道，从而使政府获得了供给城市建设用地的行政垄断权，成为城市建设用地市场唯一的土地供给者。城市化过程中农用地转为工商业用地所产生的土地增值收益已经成为地方政府的最重要财源。据估计，地方政府来自土地的收入相当于或者超过地方财政预算外收入。按照实际可支配财力计算，“土地财政”的重要性甚至超过预算内财政收入。从方式上讲，地方政府从土地增值获得收入高度依赖于征地制度。在现有征地制度中，政府在转用环节会收取耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税等。而完成土地征用出让后，地方财政则能够分享到土地纯收益。这些收入成了地方财政与土地相关收入的大头（全国每年数千亿元甚至超过万亿），由此可见，对地方政府而言，借助增减挂钩政策，盘活存量建设用地是获得巨额收益的有效途径，这也成为地方政府积极推动土地整理、推进农村撤村并居的主要动力机制。此外，地方政府通过征收和存储土地，可以向银行抵押融资，即借助于土地金融可以为地方政府募集工业化、城市化所需的资金。在巨大的级差土地收益和不完善的法律法规面前，征地过程中对农民利益的损害似乎也不可避免。
三、完善增减挂钩政策的建议
增减挂钩政策无论在理论研究上，还是在实践工作方面都处于摸索过程，没有现成的经验可循。增减挂钩政策的制定及实施，应系统考量和全面规划，具体提出以下对策。
1 要完善管理监督机制。增减挂钩试点工作要顺利完成，必须要完善管理监督机制。一是要加强对各地违规土地操作的监管力度，未经国土资源部批准不得自行开展试点工作。这样可以遏制住部分地方政府在土地财政的利益驱动下，擅自开展增减挂钩试点或扩大试点的范围和擅自扩大增减挂钩周转指标规模，以及在挂钩过程中，不考虑当地实际，一味的追求增加城镇建设用地指标。二是要健全挂钩项目区评价验收体系，应参照“先补后占”规定，按照建设用地与复垦耕地等量置换，确保耕地数量不减少，质量不降低的要求，着重对复垦耕地质量进行监管，形成项目区耕地质量后续跟踪检查机制，确保复垦耕地质量。三是加强周转指标监管。根据增减挂钩政策的要求，周转指标使用后要在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地归还。各级国土资源部门，必须设立台帐，对周转指标下达、使用、归还等进行登记和管理，确保周转指标有效使用、按时归还。
2 通过土地确权清楚界定农民的土地产权。如果土地财产权利不清楚，就无法认定财产的归属，也就无法判断是谁侵犯了谁。我国农民的土地和房屋等财产权利，无论从法律还是实践上来讲并不清楚，这就给产权纠纷创造了条件。在全面界定和完成集体土地所有权登记发证工作的基础上，进一步明晰农村集体土地使用权等用益物权的产权主体、边界和权能，以法律形式完善集体土地担保物权的产权体系，赋予农民集体土地承包经营权（以及草原使用权、林地使用权）等农地使用权以排他性、可让渡性的产权地位，使得农地使用权可以在符合土地用途管制原则下以转让、出租、抵押等形式依法自由流转；在保留农村宅基地的保障作用的同时，赋予宅基地使用权足够的产权权能，在国家征收农村集体土地或者依法流转时，使农村居民的宅基地使用权相应权益能够得到充分保障。成都城乡统筹的增减挂钩模式，值得借鉴的地方就是，在增减挂钩项目大规模开始前，先给农民的土地房屋确权。一旦出现纠纷，农民可以凭借自己的产权证书，保护自己的权利，同时如果认为自己的权利受到了侵犯，也可以可凭借产权证书要求赔偿。可见，土地确权为减少纠纷，保护农民权益奠定了基础。
农民土地分配政策范文2
【关键词】农村土地；流转；财政政策
土地是农业生产、农民生存、农村发展的重要物质基础。随着农村经济体制改革的不断深入，现行的以家庭联产承包责任制为核心的农村土地经营政策，一定程度上束缚了农村生产力的发展，制约了农业产业化进程。2013年中央一号文件明确指出：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”。因此，推进农村土地流转是壮大农村经济的根本出路，是促进农业产业化、发展现代农业的必然选择。
但是，中国农民几千年来就有着“恋土情结”，加上目前农村社会保障并不完善等因素，这让农民很难自愿放弃土地经营权。同时，农村土地经营权流转涉及到社会的方方面面，牵一发而动全身。本文从太湖国家旅游度假区土地流转的现状和问题出发，兼顾其他地方的一些共性问题，研究分析土地流转的趋势和政策动向，提出可供选择的财政政策建议。
一、土地流转概况及前瞻
苏州太湖国家旅游度假区多年来始终以建设美丽度假区为总揽，致力于以农村土地规模经营促进农业发展、农民增收的探索与实践，现有国家现代农业示范园区一家，土地股份合作社、社区资产股份合作社、农民专业合作社、农村投资性股份（富民）合作社、惠民股份合作社、农村合作总（联）社等农村合作社63家，土地流转已具备相当规模。近年来，一批特色企业如生态观光农场、良种良苗基地和农副产品深加工企业产值持续增加，一批特色农产品品牌如西山碧螺春、太湖大闸蟹、墅里香椿等走出本地区，“一村一品”和“一园一品”的格局初步形成。
太湖度假区的土地流转方式主要有两种方式，一种是通过推广农地股份合作制来解决土地规模化经营问题，即农民通过农地入股，农地合作社通过运作获得收益后以股份向农民分红，以各类村（社区）土地股份合作社为代表。另一种是通过建立土地转包制度来实现农业的集约化经营，即由政府或集体经济组织从农民手中受让一定年限的土地经营权，通过招商或者自营取得土地收益，然后向农民支付土地租金，以西山现代农业示范园区为代表。笔者认为，以上两种流转方式在土地经营权流转初期能较好地适合经济社会状况，一则为土地规模化经营提供了可能性，二则农民实现了相比自营的较大收益。但是，这种流转方式只是土地制度改革尚未深入、财政金融政策配套尚未跟上、土地经营权流转市场尚未建立时的过渡方式，其最终状态应是土地使用权出让和受让方在农地经营权流转市场上实现经营权最大期限转让。只有土地经营权的最大期限转让，才能减少短期租赁带来的农地掠夺性破坏，才能促使经营者更多地投资于土地，完善农业配套设施，购买大型机械设备等，进而更快地实现农业现代化。
二、土地经营权流转中存在的问题
（一）从土地供给方看，农民持续参与土地流转的积极性不高
一是部分农民特别是老农民恋土观念强。虽然苏南农村经济在全国位居前列，但农民在心理上依然视土地为自己最后的保障，因而宁可粗放经营，甚至撂荒弃耕，也不愿让其流转。二是社会保障力度不够。尽管地方政府出台了多个文件，为失地农民提供一系列保障措施，但是相较日后可能带来的红利，仍嫌力度不够。三是土地流转收益偏低。取消农业税后，中央和地方政府出台了很多支农惠农政策，种植收入加上良种、农资等补贴，自营土地收益也相当可观。度假区农民大部分都有几套拆迁安置房，拿到安置房之前还有租房补贴，目前不论是通过入股获得分红还是通过农业园区转包，土地流转收益在农民财产性收入中所占比重并不高，导致农民参与土地流转意愿不强。
（二）从土地经营方看，土地使用效益整体不高
一是缺乏专业的人才。度假区现有的各类合作社组织形式基本上都是“村社合一”，合作社的收支反应的就是社区（村）的收支，看上去大家都在参与，实际上做事的人少。西山现代农业示范园的管理人员大多由地方政府行政人员兼任，缺乏专业的管理人才。二是农民和使用土地经营权的企业双方期望差别较大。为保护农民的利益，农业园区给予老百姓的土地租金每年都要调高，但是农业园区与经营者签订合同的时间较长，签合同时所定的租金标准又很低，部分企业较低的租金还不能到位，致使土地租金长期倒挂。三是融资压力大。土地流转组织实质上大部分是集体经济组织，与地方政府有着千丝万缕的联系，有的甚至扮演了为地方政府平台的角色，本身可抵押资产就少，在银根紧缩时，资金就更加紧张。
（三）从土地流转的外部环境看，相关制度、政策配套滞后
一是由于农业生产具有周期长、比较收益低、受自然条件影响明显的特点，大面积承包土地从事高效农业开发需要较大的资金投入，在既有基础设施配套未完善的情况下，业主对投资农业开发会极为慎重。二是土地流转服务缺位。目前土地流转主要依靠政府推动，在土地流转过程中，供求双方的信息空间分布极为分散，缺乏土地流转中介服务组织，致使土地供求信息不能高效准确地被提供，市场参与度差。三是部分领导存在“重集体轻民营”、“重招商轻扶持”的观念，视集体经济发展和招商引资规模为自己的主要政绩，而对民营经济的税源和吸收就业功能认识不足，致使土地流转经营者之间缺乏竞争，活力不够。四是少数地方将土地流转作为增加乡村集体收入、干部福利的手段和突出地方政绩的形象工程，用行政手段干预农民土地流转，常压低流转价格，截留、挪用流转收益，政府监管不到位。
以上三方因素盘根错节、互为制肘，既影响了农民参与土地经营权流转的积极性，又影响了经营者的土地使用效率。地方政府部门必须认清农村土地流转将是一场改变农村面貌、改变城乡二元经济的重大变革，在这场变革中要管好自己“乱动的手”，完善制度，强化监管，采取各种有效的措施引导农村土地流转走向高效健康发展之路。
三、可供选择的财政政策建议
农村土地流转工作涉及面广，政策性强，直接关系到广大农民的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局。促进农村土地流转的财政政策必须首先服从国家粮食安全大局，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。财政政策的目的是促进流转土地更有效的使用，实现农民和经营者的共赢，促进经济社会和谐发展。
（一）提高农民参与流转的积极性
1.对于土地流出农户，政府提供租金补贴。在当前还没形成活跃的农村土地流转市场的情况下，农户获得的信息量少，土地租金的价格往往偏低。为了促进土地集中连片流转，可以在省市层面设立农村土地流转专项扶持资金，下级政府按一定标准安排资金配套。除给予初次参与土地流出农户一次性奖励外，对签订一定年限的土地流转合同的农户，政府按照出租年限和流转面积给予其补贴，以此引导零散耕地向专业大户和农业企业、专业合作社等规模化经营主体流转聚集，形成农业规模效应。
2.完善农村社会保障体系。一是完善土地流转养老保险办法，提高政策的灵活性，使政策惠及各类流出土地的农民。比如，对年轻的且不愿参保的土地流出农民可给予一次性的养老补贴，对于年龄较大的土地流出者尽可能提高养老金标准，消除农民离土的后顾之忧。二是健全各类合作社、农地转包组织的土地流转收益分配机制，制定合理的土地流转补偿方案，在土地使用权的收益分配上向农民适当倾斜，使农民享有土地收益的主要部分。
3.促进土地流出农民就业创业。安置农村剩余劳动力最好的办法是就地安置，这样安置的成本较低，农民对从事的工作也较熟悉，能很快适应岗位的要求。政府可以为有条件的农民提供贴息贷款以鼓励其提供农业相关项目，并出台类似于大学生创业的优惠政策，带动更多的农民就业增收。对于社会上的劳动技能培训机构，政府应采取减免税费或者财政补贴等措施，鼓励其安排针对流出土地的农民的培训，提高农民转移就业的能力。
（二）加大流转土地经营者的扶持力度
1.制定奖励措施，拉动土地流转。积极向上争取专项资金，除利用好农业项目资金以及粮食直补和综合直补资金外，政府相关部门应制定积极的财税政策，大力扶持农业龙头企业、农民专业合作社、种养大户等农业规模经营主体。评价标准可以根据经营者上缴税费、解决农村劳动力数量、分红多少等分别制定奖励措施。奖励方式上，一方面可以通过直接补贴的方式，另一方面可以根据经营者吸收流转土地规模或者纳税额为标准，设置不同所得税税率进行调节，以促进农地规模流转。
2.建立信贷支持机制。根据规模经营业主实际情况，加强业主与金融机构的联系，对实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度，解决业主资本性、季节性、临时性所需生产经营资金问题。将龙头企业、农民合作组织、专业大户等规模经营主体作为信贷支农的重点，通过财政贴息，每年安排一定额度的农业信贷资金，缓解经营者的资金压力，降低资金成本，帮助经营主体发展。
3.鼓励引进农业人才。设立农业人才引进的专项资金，鼓励经营者与大专院校、农技站所建立多种形式的合作关系，鼓励合作社尝试聘请经济顾问，指导合作社进行招商洽谈、策划包装、项目建设、财务管理等专业化工作，为经营提供智力支持。
（三）优化土地流转市场环境
农民土地分配政策范文3
一、“一免两补”带来了三个可喜变化
一是农民种田的动机由消极向积极转变，即由“为了糊口”而种田转向“为了增收”而种田。实施“一免两补”之前，由于负担过重，不少农民只愿意种维持温饱的“口粮田”，而不愿意承包更多的田，这不仅造成了耕地的抛荒现象，也使耕地的“二轮承包”难以彻底落实。“一免两补”政策使农民的负担明显减轻，种粮的预期收益明显提高，“要田种”成为农民种田积极性高涨的突出表现。
二是抛荒向复耕转变，粗放耕种向精耕细作转变。“一免两补”在客观上增加了土地的预期收益，提高了农民在田地上增加投入、精耕细作的积极性，各区的抛荒地纷纷复耕。如黄陂区蔡店乡以前的抛荒地面积占总耕地的30％，现在已不到10％。
三是村委会的职能开始由“管事型”向“服务型”转变。“一免两补”政策的落实，减轻了“村官”的工作负担，改变了以往那种“催税催款”的管事式工作方式，其职能正向引导和服务于农民致富转变，干群关系也由此得到改善，从而为乡村机构和人员的精简创造了条件。
二、推行“一免两补”需要重视的几个问题
调研中，我们发现，现实中存在的一些问题，如承包经营责任制的不完善、土地流转的规范性差、农业产业化同承包制之间的制约关系等，皆不利于进一步推行“一免两补”政策，有必要引起重视。
1．如何更好地走农业产业化道路问题。走“精细化、集约化、产业化”的道路是农民增收致富的根本出路，而产业化的重要前提就是要把土地适度集中，实行规模经营。但“一免两补”后，土地的升值效益实在令人心动，于是许多农民或要求提高已签约的土地流转价格，或要求终止流转合同，有的干脆单方撕毁合同。如黄陂区蔡店乡在发展产业化经营中，于今年2月引导300农户与“三绿公司”签约了种植辣椒出口韩国的订单，但在苗子育成即将移栽时，60％的农户却要求中止合同而“退椒还粮”，使乡里和“三绿公司”进退两难。
2．如何进一步理顺土地经营权归属问题。种粮预期收益的增加，极大地调动了广大农民种田的积极性，不少农民因此“抢田种”或是“要田种”，这就使得过去就存在的土地经营权归属不清的问题进一步显现。土地经营权归属不清的表现主要有：“有地无证”、“有证无地”以及“一地多证”和土地流转无凭无据两大类。造成这一现象的原因，一是在土地“二轮承包”过程中，一些行政村或因组织不健全而导致发包工作无序，或没有严格按照有关政策与法规认真核实土地面积，或没有按照规范填报面积，或没有按规定下发《土地经营证书》，致使“二轮承包”不到位；二是在土地流转过程中，有的村在集体收回发包权时，或没有书面通知放弃承包经营权的农户，或没有报乡镇政府备案，或根本没有经过村民大会讨论通过，致使土地流转管理工作不到位。
3．如何进一步加强农民土地维权意识问题。“抢田种”现象的发生，一方面反映农民维护自身承包经营权意识的提高，另一方面也暴露出部分农民土地责任观念与法制观念淡薄。一是重权弃责。有的农民认为“手中拥有承包权，反正不纳税，也没有什么责任可负，不要白不要，要了白要”。这种观念支配下的“抢田”实际是为了“占田”，即获得承包权后，高价出租谋利。二是土地法律意识薄弱。土地流转过程中强行流转、单方面撕毁合同、出尔反尔等违约现象屡见不鲜。
4．如何有效地解决土地资源权利配置不平衡问题。农村人口处在经常性的变动之中，但人口减少的农户，甚至长年在外打工或完全迁走了的农户谁也不愿意放弃土地经营权，造成许多地方农户之间所拥有的土地数量相差数倍甚至数十倍。这一现象虽早有表现，但由于过去种田纳税、粮贱利薄，所以一直显得不那么突出甚至被掩盖。现在种田利丰了，农户要求重新配置土地经营权的呼声越来越强烈，乡村干部试图解决，但又怕违反了“30年不变”的政策。
5．如何化解农资涨价带来的不利影响问题。黄陂区部分农民给我们算了这样一笔账：今年农资涨价幅度分别为：尿素30％、复合肥9．4％、农药1．5％、常规稻种10％、杂交稻种20％。在这种情况下，如果粮食的最低收购价得不到保证，或者粮食市场价格出现异常变动，包括“一免两补”在内的中央采取的兴农政策将很难得到真正落实。
三、几点建议
针对以上问题，着眼于积极推行“一免两补”政策，提出以下解决思路：
1．坚持“二轮承包”的政策规定，稳定农村与农业大局。解决土地矛盾，是当前稳定农村与农业大局的紧迫任务。一是要始终坚持并巩固“二轮承包”的成果，切忌随意更改既定的承包政策与承包现实。对“二轮承包”不彻底、遗留问题严重的地方，应坚决按照国家有关政策与法规完成承包工作，理顺承包权属关系。二是必须坚持以合法的土地流转合同为依据，尊重既定的流转事实，理顺流转权属，并注重探索建立一套规范流转双方行为的协商机制。
2．制定有关政策，规范土地流转。当前农村土地纠纷矛盾的根源，是土地流转制度的缺失：一是缺少规范土地流转具体操作的政策措施，使土地流转处于自发状态；二是缺少土地流转价格的指导政策，使土地流转处在盲目定价状态。土地流转价格的制定，其本质是将耕地的“所有权、承包经营权、收益权”进行价格化的合理配置，而“收益权”在当前被严重忽视。土地纠纷，往往是在农民看到土地收益增值的情况下发生的。因此，按照“依法、自愿、有偿”的原则，制定规范土地流转的可操作性政策，是当前一个必须抓紧解决的问题。
3．加大土地法规教育的力度，提高农民依法维权的觉悟。乡村各级组织要采取形式多样、生动活泼、通俗易懂的方式，把国家有关政策规定、承包法规、土地法规、合同法规等，进行有针对性的宣传，以提高农民依法维权的觉悟和种田的责任意识。
农民土地分配政策范文4
土地政策是党和国家农村政策的基石。纵观新中国农村发展变迁的历史，每一次土地政策变化都深刻地影响了农村社会的发展。不管农村土地政策如何变化，其政策设计的初衷或者最终目标无疑是在于保障农民的根本利益和维护农村社会的稳定。然而，土地政策过程的运转受到多种内外因素的影响，一项土地政策能否达到政策目标不是确定的。利用博弈论的方法，可以将土地政策过程看作各个利益相关者动态博弈的过程。在这一过程中，博弈方都希望土地政策能增进自身的利益。所以，博弈方会凭借其掌握的政策资源推动土地政策的最终效果朝着利己的方向发展。因此，参与土地利益博弈，则成为各博弈方发挥自身政策影响、保障和增进自身利益的前提。在我国，人口基数庞大的农民阶层经常只是单纯地以政策对象的角色出现，在土地政策过程中，他们的参与程度相对较低，常处于“集体失语”的境地。这种境地的出现是由于农民土地政策参与（以下简称农民政策参与）存在诸多现实困境。如果不能有效破解这些困境，农民将失去参与土地政策的机会，这就意味着他们将无法正常参与土地利益博弈，从而无法有效维护自身合法土地权益。由于我国社会对农民政策参与关注不足，在深入探讨此问题之前，需要揭示农民政策参与的必要性和可行性，在此基础上，探究农民政策参与的现实困境，最后提出相应的破解思路。
一、农民政策参与的必要性和可行性
（一）农民政策参与的必要性
农民政策参与是农民表达土地利益诉求的需要。在我国现代化的进程中，农村土地政策主要服务于国家建设，国家通过土地政策长期从农村汲取发展所需的资源，挤占了农村社会发展的空间。同时，长久以来，在中国这样一个后发国家，国家建设更多地体现了政治精英的意志[1]。20 世纪中国政治的一个特征，就是政党及其领袖的决策对政治发展的影响，比其他国家更长期、更直接、更重大、更显而易见[2]，一定程度上造成了土地政策变迁中农民权利的缺失。但是，国家和农村社会并非单向的控制关系，农民对土地政策变迁的影响不是显性的，他们发挥作用的渠道和方式在制度化参与渠道供给不足的背景下带有浓厚的传统气息。农民会采用人类学家斯科特（James Scott）所说的“弱者的武器”，或政治学家汤森（James Townsend）等所说的“不合作”行为，来表达他们对国家政策及其执行之偏差的不满，表达自己的利益诉求和政策主张[3]，或者通过一些极端的行为来抵制国家的土地政策，毛泽东称之为“生产力起来暴动”。例如，建国初，党和政府在农村大力推行土地集体所有制度，农业生产方式实行人民公社制度。由于顶层政策设计不适应生产力发展水平，政策执行工具单一，以致农民利益遭受了严重的损失，农村出现了屠杀牲畜、“退社闹社”[4]及“瞒产私分”[5]等过激行为。农民通过“弱者的武器”来引起决策层关注，间接引起了农村土地政策调整。换言之，农民具有很强烈的土地利益表达需求，他们对制度化参与渠道具有强烈的需求。
农民政策参与可以减少农村群体性事件的发生比率。中国社科院法学院研究所的《2014年中国法治发展报告》称：2000年1月1日至2013年9月30日期间，发生在中国境内、规模在百人以上的群体性事件达871起，其中97起是因拆迁征地而引发的，占总数的11%[6]。如2008年11月17日发生的“陇南事件”[7]。土地纠纷引发的群体性事件频发，反映了农地纠纷触发的矛盾无法通过正常渠道得以舒缓，农民政策参与应有的矛盾缓冲作用并未显现出来。如果农民无法通过制度化政策参与方式表达诉求、处理矛盾，长此以往，农民群体性事件就会增多。长久来看，类似于“陇南事件”的非制度化政策参与方式的增多不仅无益于维护农民利益，也会对土地政策执行主体的合法性与权威性构成威胁，直接影响农村社会的和谐稳定。正如美国著名政治学家亨廷顿所言：在现代化政治中，农村扮演着关键性的“钟摆”角色；农村的作用是个变数：它不是稳定的根源，就是革命的根源[8]。因而，必须对农民政策参与的困境进行深入地剖析，找出问题症结，提出破解思路，使农民可以通过制度化参与方式解决农地纠纷问题，防止征地矛盾升级，从而减少农村群体性事件的发生几率，保持国家长治久安。
（二）农民政策参与的可行性
关于农民政策参与的可行性尚处于争论阶段。一些学者受科学管理理论的影响，认为农民参与土地政策可能造成行政管理活动的拖延、低效率和高成本，而使土地政策局限在短期且易见成效的目标上。他们认为，就目前的农村民主制度建设水平和经济条件而言，大范围地、深度地农民政策参与还不具有现实性和紧迫性。另一些学者通过分析农民政策参与的村庄社会基础，认为村民的大多数行为绝非是在为权利而斗争，往往是简单的利益导向和社会关系导向，农民的行动逻辑既非传统中国社会的乡土逻辑，也非现代公民的权利逻辑，而是一种复杂的融贯状态[9]，农民这种“融贯的行为逻辑”常常会导致农民政策参与的结果偏离原先的政治预期。因而，农民政策参与不具备现实的可行性。
笔者认为，学者们提出的农民政策参与不可行的论据大多是当前农民政策参与的现实困境。美国、韩国等发达国家农村民主的发展轨迹证明，农民政策参与的前进道路不可能一帆风顺，遭遇现实困境在所难免。例如，韩国政府开展新村运动之初，单纯依靠政府的行政推动，忽视了农民参与的重要作用，导致新村运作举步维艰，一时陷入了困境。随后，韩国政府通过采用自上而下的行政推动和农民自下而上的参与相结合的决策模式，调动了农民的积极性，新村运动最终取得了巨大进展。另外，从部分发达国家推进农村民主的实践来看，破解这些现实困境必须具备坚实的参与制度依据，而我国农民政策参与制度框架已然基本成型。首先，我国宪法第二条第2 款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”作为农民政策参与的制度根基，人民代表大会制度是农民维护自身土地权益的有力武器。农民可以通过自己选出的人大代表间接地参与到土地政策中，间接影响土地资源分配的规则与方式，以达到维护自身土地权益的目的。其次，村民自治是我国农村基层民主的重要实现形式，也是农民政策参与的重要方式，农民可以依托村民自治制度提供的组织形式和参与渠道亲身参与土地政策执行的具体事务，行使一定的表决权，发挥制约、监督行政权力的作用。例如《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。此外，政治协商制度、政务公开制度、信访制度、行政听证制度、政府调研制度、专家咨询制度以及网络参与制度等是农民政策参与制度的重要补充，搭建了农民参与土地政策制定、执行、评估等诸环节的桥梁。以上制度组成了纵横交错的制度保障网络，以多种形式保证农民政策参与权利的落实。总而言之，我国农民政策参与具备现实可行性。
二、农民政策参与的困境
（一）“传统型”政策运行制度下，农民政策参与空间狭小
当前，主流的土地政策运行制度依然是“传统型”的。这种政策运行制度以政府主导、自上而下运行为主要特征。政府位于公共权力的中心，既负责土地政策的制定，又负责政策的执行，过分依赖管制、直接提供等强制性政策工具，较少使用社区、自愿者组织等自愿性政策工具，与“开放型”政策运行制度所倡导的公开透明、双向沟通等原则背道而驰。在这种政策运行体制下，政府较易成为土地政策过程的唯一主体，广大农民容易被排斥在政策运行体制之外，参与空间十分狭小。虽然，我国业已具备保障农民政策参与的法律制度体系，但这种封闭式的政策运行制度所产生的固化的组织运行机制具有很强的制度抵消作用，广大农民常常遭遇寻访无效的窘境。另外，我国政府层级关系很大程度上是靠压力型权力体制维系的，基层政府为了讨好上级，往往唯上是从，对“繁琐”的农民政策参与程序没有太多好感。因此，在“传统型”政策运行制度环境下，农民即使有参与的热情，也很难真正参与土地政策，农民集体“失语”也就不足为怪了。
（二）基层政府争夺征地收益，农民政策参与活动遇阻
政府通过土地政策的实施，来实现它对物质性或政策性利益的权威性分配。在利益分配过程中，基层政府和农民之间产生了利益博弈关系。基于“经济人假设”，博弈双方会依据本集团所拥有资源的不同和动用资源能力的强弱而获得实际权力，对土地政策的过程施加影响，最终追求本集团利益最大化[10]。由此，基层政府和农民在未能找到有效合作方式的情况下，常常相互抵制，甚至相互冲突。
对基层政府而言，农民政策参与不利于其攫取征地收益。农业税取消后，加之由于现行分税制度对地方财政收入比例的压缩，基层政府以较少的财政收入承担了大量的社会服务。巨大的财政压力和债务危机促使基层政府将双手伸向了农地征收、出让过程产生的巨大收益。在土地收益分配的问题上，基层政府可以通过对资源分配规则与过程的掌握，来推动分配的结果向有利于自己的方向发展，并通过“土地财政”的运作而在实际上“取”走了许多本应该由农民享有的资源[11]。基层政府依然无法摆脱传统的“资源汲取者”角色，只不过它通过资源分配而转换了汲取的形式。由于农民政策参与会对基层政府通过“土地财政”汲取农村资源的能力构成挑战，基层官员对农民政策参与常常采取冷漠，甚至排斥的态度。与此同时，农民对基层干部的信任度普遍不高，对政府的信任度随着政府层级的降低而下降：居民对中央政府的信任度最高，省级和市级政府次之，依此类推，农民对区（县）政府、街道办（乡镇）政府的信任度则更低[12]。在缺乏信任和合作方式的环境下，基层政府和农民无法通过协商制定合理的征地收益分配方案，取而代之的是双方为争夺收益而产生的对立、冲突。由于农民相对于政府处于弱势地位，政府常保持对农民的高压态势，农民合法的参与活动受到很大的阻碍。
（三）农民参与组织基础薄弱，政策参与整体实力较低
分散的农民个体无法集中表达利益诉求，所以，广大农民必须依托组织载体，整合力量，统一行动，才能提高政策参与的质量和水平。但目前，我国农民的组织程度较低，农民的利益表达呈现出高度分散化和个性化的特点，缺乏相应的组织依托。一方面，作为法定的农民自治组织，村委会是农民参与土地政策重要的组织依托。但是，在现实中，由于政府对农村地区倾向于“管制”而非治理，村委会的自治功能往往大打折扣，农民参与土地政策大多流于形式。村委会俨然成为一个“微型政府”，其主要工作是完成乡镇政府交付的任务，而非代表农民、表达农民的呼声。美国著名学者奥斯特罗姆曾指出：一个群体能否有效地自组织治理公共事务与政府能否给予这个群体的组织权最低限度的认可有很大关系。所以，如果村委会的自治权受到来自政府权威的干扰，其自治能力将会受到较大影响。另一方面，我国农村地区的农民自组织团体的数量和管理水平较低，为数众多的农民无法通过组织载体参与土地政策。在很多农村地区，除红白理事会外，农村经济合作组织、科技文化组织、志愿服务组织等公民组织不仅数量较少，参与人数也不多，维护其基本权益、表达其愿望与主张的制度化水平更低[13]。距离组织化、网络化的成熟性农村公民社会的要求还很远，这严重限制了农民自主参与土地政策的机会，也削弱了农民政策参与的整体实力。
（四）农村现实社会基础落后，农民政策参与能力较低
我国农村社会的发展水平比较低，农村的经济结构较为落后，农民的政策参与能力普遍不高。农民是小生产者，占有一定的生产资料，具有根深蒂固的“自私”心理，他们的行为模式是利益导向的。换言之，他们的参与行为是基于保护自身具体利益而产生的一种类似“刺激反射性”行为，而不是基于对于民主信念的认知与诉求。如果土地政策不涉及他们的切实利益，农民则没有动力参与政策，“各人自扫门前雪”；若土地政策牵扯到他们的切身利益，农民则会全心投入，甚至不惜采用非制度化手段达到目的。由此可见，农村生产力发展水平间接地影响了农民政策参与意识。再者，自农村实行家庭承包经营生产方式后，农村社会的原子化趋势愈发明显，社会关联度越来越低，农民内部出现了明显的阶层分化，各个阶层之间的社会关系、经济能力、政治倾向都有不同程度的差异[14]，农村社会的向心力减弱，农民公共生活的参与度逐年下降，参与能力提升缓慢。此外，受封建思想长期影响，我国农村社会一直缺乏民主文化。广大农民依然受“顺民”文化影响，参与公共事务的热情不高。同时，他们寻求制度援助的意识还处在萌芽阶段，还不具备成熟的制度运用能力。值得一提的是，在村庄日常生活中，存在以血缘为纽带、交往十分密切的社会单位――“家族”。在家族交往“圈子”里，家族成员往往对非家族成员具有排斥心理。而且，在村干部选举等村集体活动中，家族结构常常成为村庄精英为达成自身目的所利用的工具。这种家族式的人情关系纽带不仅阻碍着农村社会的融合，而且无益于农村民主氛围的形成，间接阻碍着农民政策参与能力的提升。
三、破解农民政策参与困境的思路
（一）建立“开放型”政策运行制度，扩大农民政策参与空间
我国政府应积极进行相关机制创新，建立“开放型”政策运行制度。政府应改变独揽公共权力的做法，逐步学会和公民社会合作使用公共权力。在土地政策运行过程中，积极吸纳广大农民参与土地政策的制定、执行和评估等活动。保证农民政策参与不能只停留在“农民行使选举权”这样的间接民主的范畴内，而是要逐渐尝试使农民参与进入到诸如政策制定等的直接民主领域，包括对政策制定、执行和评估诸环节的参与[15]，形成“开放型”的土地政策运行模式。一方面，运用治理理论中“善治”思想，政府应以平等的态度对待其他政策参与主体，积极为农民、土地开发商、村干部等搭建协商对话的平台、提供相关知识服务等。另一方面，在土地政策过程中，政府要充分尊重村民自治的作用，保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权。例如，政府可以通过调研制度及听证制度吸纳农民参与土地政策的制定；通过信息沟通机制了解农民反馈的土地政策执行情况；通过农民监督执法人员的行政行为；通过信访机制依法、依政策妥善处理农民的土地利益问题等。总而言之，政府要把农民当作一个平等主体纳入到土地政策的运行体系中，变政府自上而下的单一决策模式为政府自上而下的行政推动和农民自下而上的参与相结合的决策模式[16]，为农民参与土地政策留足必要的空间。
（二）加大财政转移力度，构建政府与农民之间的利益协商机制
由于基层政府对“土地财政”的依赖，农村征地收益成为其重要的财政收入来源，基层政府常通过“土地财政”汲取农村资源；加之，农民对基层干部的信任度不高，不相信基层干部能客观、公正地分配征地收益。因此，政府与农民常常因土地利益分配问题产生分歧，甚至发生冲突。在对立甚至冲突的背景环境下，农民政策参与活动将失去支撑其运作的平台，无法真正发挥作用。为扭转这种困局，应从以下方面入手：首先，应加大中央及上级政府对基层政府的财政转移力度，使基层政府摆脱“财政危机”。财政转移支付可以缓解基层政府财政收入的压力，使其能在正常履行提供基本公共服务职责的前提下，不再依赖“土地财政”创收，从而有效避免基层政府与农民争夺土地收益。其次，应积极构建政府与农民之间的利益协商机制，提升农民对基层干部的信任度。在土地政策制定和实施过程中，政府应通过各种方式，如利用网络通讯手段与农民就土地收益分配方案、土地政策方案的选择等进行磋商和谈判。另外，政府应针对土地政策制定与执行的各个环节召开专门的听证会、村民大会、恳谈会等，让农民把对政策制定、执行等意见表达出来。与此同时，政府应把农民的想法、意见和建议汇总上去，并积极做出回应，以及快速解决农民反映强烈的问题。总而言之，基层政府和农民只有在融洽的合作氛围下，农民政策参与的积极效果才能显现出来。
（三）加强农村组织建设，提高农民整体博弈能力
一个社会群体博弈能力的大小与其组织化程度成正比。因此，必须加强农村组织建设。首先，应加强村委会建设。村委会是法定的并受到政府扶持的村民自治组织，有很强的号召和动员能力。目前，村委会因受到较多的行政干预，自治功能得不到良好的发挥。所以，当务之急是强化村委会的自治功能、淡化行政色彩，使之成为名副其实的农民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治组织。为此，政府应改变与村委会的直线命令、指挥型关系，变为合作、指导型关系。村委会自治功能加强，就会成为农民和基层政府进行土地利益分配谈判的组织平台。其次，政府应引导农民成立农业生产合作组织、自助服务组织等社会组织，积极扶持农村带头人发起的合作性组织，给予资金援助、登记注册、技术指导方面的帮助。农民组织化程度提高具有重要意义。农村组织通过合作互助的方式把分散经营的个体农民凝聚起来，使农民不再以个体为单位去争取自身的合法权益，成为农民参与土地利益博弈的重要组织通道。另外，随着农民组织化程度的提高，农村社会的向心力就会大大增强，农民参与公共事务的热情也会被激发出来，使农民改变以往对待公共生活的冷漠态度，积极参与土地政策。再次，加快相关制度建设，夯实农村组织发展的基础。我国应着手修订《农村社会组织法》，将农村社会组织纳入法制、规范的轨道内运行。与此同时，为解决组织化过程中集体与个人的利益纠纷问题，我国应加快农村土地制度改革的步伐，加紧进行集体土地登记确权工作，明确农地使用权的物权属性，解决土地征收利益分配不清、村干部垄断土地收益等问题，防止基层政府以实现公共利益为借口侵犯农民的土地权益。
（四）促进农村经济发展，提升农民参与能力
农村落后的社会基础严重阻碍了农民政策参与能力的提高，且一个运转良好的社会，一定要在经济发展与政治现代化之间取得某种平衡[17]。为此，当务之急应加快提升农村的经济发展水平。我国应以新农村建设为着力点，努力发展生产、繁荣经济，为农村提供高效、优质的公共服务，提高农民的生活水平，从而为农民政策参与打下扎实的物质基础。与此同时，大力发展农村的民主政治，塑造先进、文明的文化环境，培育农民的主体意识，达到维护农村社会稳定的目的。大力营造农民政策参与氛围的同时，我国应注重培养具有政策参与能力的新农民。首先，应从教育着手，加强对农民的教育和培训，提高他们的科学文化素质和生产生活技能。政府要加大农村基础教育的投入，逐步推广高中教育，全面提高农民的基本文化素质。除此之外，政府还要加大农村职业教育的投入力度，健全县域职业教育培训网络，培养农村实用人才。其次，政府要引导农民依据现有的组织载体――村民委员会，法定的民主活动――民主选举等，扎实地对农民进行民主化培育，从而达到培养农民权利、义务意识和现代规则意识的目的。因为如果农民通过参与行动能够切实维护自身的利益或权利，并从中感受到履行对他人或社会的责任实际上就是维护自身的利益或权利，那么这样的参与就能很好地激发他们的权利和义务意识；如果他们的参与是在现代规范的指导下进行的，那么这样的参与一定会有利于他们现代规则意识的形成[18]。换言之，民主实践是培养农民政策参与意识、提升参与能力最好的课堂。
农民土地分配政策范文5
关键词：农村土地征用；现状；对策
这几年，是我县经济加快发展，城市化建设迅速推进的重要时期。在此背景下，我县各地出现了征用土地的高潮。这些土地的及时征用，确保了我县城市化建设和经济建设对土地的需求。为了做好土地征用工作，各镇、乡和街道付出了艰辛的努力，部分镇乡、街道在一定时期内，把土地征用工作列为中心工作，分片、分村、分户层层落实工作责任制，夜以继日，深入细致地做好被征地农民的思想工作，确保了土地征用工作的顺利进行。但是也应该看到，由于对土地征用补偿存在争议，在集体发展留用地、就业、社会保障工作和宣传教育工作方面存在缺陷，使得土地征用工作呈现越来越难的趋势，有些土地虽然已经完成征用补偿协议的签订，但也难以及时交付使用，有些甚至在使用过程中还出现上访或直接阻碍工程建设的现象。
一、我县农村土地征收中存在的问题
（一）土地征用补偿标准不尽合理。我县现行土地征用补偿标准区域间差异较大，现行中心城区土地征用补偿标准根据城市规划路网依次递减的办法，使得同一村、同一地块土地征用补偿标准各异，相邻地块土地征用补偿标准悬殊，在实际土地征用补偿中很难操作到位，并且极易造成征地补偿争议和纠纷。
（二）被征地农民的就业和基本生活没有保障。几年来，我县在土地征用中普遍存在采用单一的货币处置办法，对被征地农民的就业要求没有引起足够的重视。尤其是大片征用土地，往往使农民一夜之间就失去土地，因此使被征地农民有一种“措手不及”的感觉。这种感觉和思想情绪也影响了土地征用工作的顺利实施。
（三）土地征用补偿费分配不规范。政府对土地征用补偿费分配没有及时给予指导和监督，分配中“一村一策、一组一策”，分配方案比较混乱。多数村庄在分配中违背了法律和政策的基本精神，常常出现“吃小户”现象，个别农民的正当权益无法得到保障。同时，由于缺乏政策的规范和约束，各村的土地征用补偿费已趋向全部分光的现象。
（四）土地征用没有依法实施。在实际工作中“先征后批、边征边用边批”现象比较普遍，从而使土地征用工作理不直、气不壮，对征地过程中出现的阻挠、干扰行为也不能及时给予依法处理。国土资源部门不直接参与土地征用政策处理工作，因此，对统一执行政策，依法实施征地，形成征地工作合力带来消极影响。
二、完善我县土地征用工作的对策建议
为加快城乡一体化进程，县级有关部门和镇、乡、街道，千方百计抓土地征用政策处理，确保被征用土地顺利按时交付使用。但是，我们也要摒弃单纯的土地征用观，要从“三个代表”的高度，正确处理好土地征用和保护农民利益的关系，在土地征用补偿、被征地农民就业安置及社会保障工作等方面予以及时完善和健全。
（一）及时修订土地征用补偿安置政策。土地征用补偿安
置政策最为被征地农民所关心，土地征用补偿标准的高低直接关系到被征地农民的切身利益。为了使征地补偿政策更趋合理，最大程度上保护农民的利益，对土地年产值的计算及补偿倍数
应适当给予调高，尤其是中心城区以外的镇、乡。在这一问题上，政府应有决心缩小中心城区和其他镇、乡在土地征用补偿
上的差距，从而使我县的土地征用补偿在区域间公平合理。同时，对土地出让收益，政府也要切出一块作为专项资金（应不低于年土地出让收益的10%），对被征地农民的培训、转业及社会养老保险方面给予支持或补贴。另外，在修订土地征用补偿安置政策时，对土地征用补偿标准的确定必须遵循“区片综合价”的办法，并要力求区片划分的科学性和可操作性。
（二）千方百计创造就业门路，切实解决被征地农民的生存发展问题。
1.失地农民应统一纳入城镇就业渠道，要建立城乡统一就业组织体系，建立就业服务中介组织，帮助失地农民尽快在非农岗位上就业。
2.进一步完善留地安置政策，在村集体土地被大量征用的前提下，留少量土地给村集体经济组织发展经济，就要舍得将好的地块、商用价值大的地块留给村集体，尽量做到不与农民争利。
3.着力推进失地农民基本生活保障体系建设。政府征用土地后，多数失地农民将处于经营无门路，办厂缺本钱、就业难度大的现状。这就需要政府加快失地农民的基本生活保障制度建设。
4.加强被征地农民的教育培训，提高被征地农民的转业能力。在被征地农民的教育培训方面，关键要抓好两方面的工作：一是要注重对农民的技能培训，二是要注重对农民的择业观念教育。
（三）严格按照《土地管理法》规定的征地工作程序，依法实施征地。
1.征用土地必须依法批准。未经批准的土地，政府不能随意征用。
2.土地征用必须统一。《土地管理法》规定，土地征用只能由县级以上人民政府组织实施，而具体承办单位是县级以上国土资源管理部门，实施统一征地。
3.土地征用必须公告。《土地管理法》规定了土地征用“两公告一登记”的工作程序，即土地征用公告、征地补偿方案公告和征地补偿登记。
4.土地征用必须公平。在土地征用补偿过程中，对同一片区、同一物类必须实行同一补偿标准。
农民土地分配政策范文6
个人集体之间的反复
大革命的失败使得共产党的工作重心从城市转移到农村，而在农村开展工作，最根本的是使农村之中占大多数的贫中农信服自己。没收地主的土地分配给贫中农显然是最有效的方法。有了土地，农民也有积极性去保护自己的成果，参军热潮高涨，而这个政策也随着井冈山的实践带到每一个解放区。
在共产党员的心中，生产资料私有和社会主义思想相违背。新中国成立后，土地又从农民手中被收回集体所拥有。
具体做法是，农民以土地做股，加入生产合作社，社员私有的牲畜，大中型农机器具被集体收购。低级合作社还按照土地和劳力分配，发展到高级合作社，由于土地转化为集体所有，此时完全是社会主义性质的按劳分配。1956年底，参加高级合作社的农户占了所有农户的88%，这之后的化运动，彻底将所有农户卷入到集体农业的浪潮当中。
农业发展在运动中遭受了巨大的倒退。小岗村的试验走出了安徽，被外界所广泛传播。农民又有了属于自己的土地，不过这一次农民只是获得了使用权，不管怎么说，“剩下都是自己的”使得农民不遗余力地提高自己土地的产量，联产承包责任制的政策也在改革开放之后被大部分地区一直沿用至今。
最近的一次改革则对土地政策又做了一个调整，通过土地流转，鼓励有实力的种粮大户和农业公司承包大量土地，农民则以土地做股从中获益。以科技带来的高生产力为支撑，土地此时又被集中到几个人手里。
被牺牲的农民
中共将土地平均分配给农民，这是动乱时期中共为了发动革命的政策考量。当社会趋于稳定，这个政策逐渐向着不符合中共原始的意愿发展。
个人劳动力成果的差异使得农村再次出现了贫富差距。富裕的农民扩充了土地，同时又有农民重新掉到贫农的境地。照这种趋势下去，土地革命前“地主拥有大量土地”的局面根本就没有一丝改观。
一方面是私有化出现了中共不愿意看到的问题，另一方面农民也有意愿从事生产互助。
由于农村生产资源的极度匮乏，往往农作时生产工具也并不完全具备，还需要向其他农户借用，个人购置全套生产用具成本是极其高昂的。靠天吃饭的农业，集体化生产抵抗自然风险的能力显然比个人更强。
但是，农民并没有在此次集体化浪潮中获利，甚至他们在此次政策调整中面临着牺牲。
新中国的领导人正在进行着“由落后的农业国变成先进的工业国”。而工业化所需要的资金又从何而来，答案则是农业。土地在私人手里，国家明显很难从中充分获取利益。可是随着土地转为国家所有，完全掌握了农产品的统购统销权。利用工农”剪刀差“，农业对于当时的工业化中国做出了一个巨大的牺牲。
适应中的政策进步
的出现则是生产力一个巨大的倒退，以平均主义为风潮，自己取得收益的多少和自己的贡献程度完全不成比率，做多做少都一样，使得一大批民众逃避责任，对于土地也疏于照顾。
联产承包责任则改变了这一切，土地的收益直接和自己的劳作程度挂钩，农民此时也愿意下足心思经营自己的土地。在率先实行联产承包责任制的小岗村，全队粮食总产13.2万多斤，比上年增产六倍多。
打工的收益逐渐超过种田的收益，继续守着几亩薄田赚几千块钱逐渐没有了吸引力，随着一大批青壮年劳动力进城打工，老人的劳作力有限，农村土地的撂荒就已经成为必然。
