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农村保护耕地的措施范文1
关键词：城市建设；耕地保护；现状；措施
中图分类号：F301.21文献标识码： A 文章编号：2095-2104（2012）10-0020-02
一、前言
目前我国正处在工业化和城市建设快速发展的关键阶段，急需大量建设用地，一定程度上使得，城市建设用地与保护耕地的矛盾日趋尖锐。
城镇化的过程，是农村人口转变为城市人口，农业用地转变为城市建设用地的过程。每户宅基地二百平方米（江苏省土地管理条例第三十四条：“人均耕地在十五分之一公顷以上的县，每户宅基地不得超过二百平方米”），这样一个农民进入城市即可以节约不少的建设用地。因此随着我国城镇化水平的提高，村庄建设用地总量应相应下降，然而事实是城市和农村的建设用地都在加速增长。
从这个角度说，城市建设用地与耕地保护本不应该产生矛盾。因此我们应充分认识两者的对立统一关系，科学规划、节约集约利用每一寸土地，使两者和谐共赢。
二、城市建设对耕地保护的影响
(1)城市建设占用大量优质耕地
耕地多为平坦地区，而且我国东部及北部平原地区的许多城市扩张呈“摊饼式”发展态势，而占用的大量城郊优质耕地。受“开发区热”的影响，各地普遍在城镇大搞开发区、新区，但由于当地经济实力不足、领导换届等原因，许多开发区资金得不到落实，“土地财政”使得大量耕地占而不用，造成不必要的浪费，使耕地保护工作变得更加艰难。
(2)占补平衡措施难以落到实处
我国虽然建立了耕地的“占补平衡”措施，即在城市建设的过程中占一亩耕地就要在其他地方相应新复垦一亩耕地，但是，在实际实行过程中，先占后补的现象十分严重，而且“占优补劣”的现象也十分普遍，新补充耕地的质量很难得到保证。
(3)农民进城务工造成土地撂荒
快速城市化吸引了大量的农民进城务工，但事实上农民原有的土地都基本撂荒，缺乏管理，再加上农村劳动力不足，耕地相对收益较低，农村的耕地很多都处于无人耕种的状态，造成了土地资源的严重浪费，农村土地利用率很低。
(4)工业化造成污染严重
快速工业化会产生大量废气、废水、废渣，造成自然环境的污染，进一步造成水土流失、土地盐渍化、酸化，使得耕地质量不断下降。而且很多乡镇企业都没有相应治理措施，乱排乱放，造成附近的土地质量下降。我国耕地重心因此由东南向西北移动，很多本应该在我国长江中下游地区和岭南地区的商品粮基地现在都布局在耕作条件相对较差的河套平原和河西走廊等地区。
三、我国耕地现状
我国土地资源紧缺，耕地面积不断减少。据国土资源部的统计资料显示：截至2008年12月31日，全国耕地面积为l.21716亿hm2（约18.2 574亿亩），与1996年的1.3亿hm2（约19. 51亿亩）相比，12年间中国的耕地面积净减少了0.0835亿hm2（约1.2 526亿亩），几乎每年减少66.7万hm2（约1000万亩），土地的城市化速度远高于城市化的速度。因此，我国面临着严峻的耕地保护形势。但是，过度保护耕地也会使建设用地过于紧张，在一定程度上制约了我国的城市化进程，因此要在保证城市建设用地的需求的前提下，“坚守18亿亩耕地红线”，提高耕地质量与单产，保证我国粮食安全。
四、着实推进城乡统筹发展
我国长期以来的城乡二元结构，造成了城乡经济社会发展差距的不断加大，也导致了城乡土地利用方面的二元结构体制，使得人口城镇化未能与土地城镇化相协调，许多在城市的农村人口同时占用了城市土地和农村土地。近年来，随着城镇化的发展，虽然农业人口数量不断减少，但村庄建设用地总量不减反增，造成了不必要的浪费。因此，应着实推进统筹城乡发展，以城乡一体化的原则进行规划建设，统一用地布局，合理推进城镇化，节约耕地，集约利用城乡建设用地，实现长期的土地城镇化与人口城镇化的同步发展。
五、实现双赢的措施
l、坚守耕地总量，确保粮食安全
(1)实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚守18亿亩耕地红线，确保粮食安全。
(2)制定相应的法律法规，加大法律处罚力度，对破坏耕地或者违法占用耕地的行为进行严厉的惩罚。
(3)制定农村土地利用总体规划，确保基本农田数量不减少，质量有提高，合理地进行农业结构调整。
(4)加快农业生产技术的发展，提高农田单产量，利用新科技新技术新理念提高农产品附加值，从而增加农民受益，提高农业耕作的积极性。
(5)完善土地保护机制，从数量上的保护逐步转移到对土地质量的保护。
2、控制城市发展规模，提高土地利用效率
(1)制定城市土地利用总体规划，合理安排土地，逐步有效地开发，建立严格的土地审查制度，避免过度扩张。
(2)集约节约用地，避免“摊饼式”发展，要向“天”要地，向“地”要地，充分利用地上及地下空间，打造立体城市，合理布局城市空间结构。
(3)充分利用城市存量土地，挖掘其潜力，实施严格的土地管理措施，避免“占而不用”的现象，加快旧城改造，盘活废弃土地，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量，把粗放型土地利用方式转变为集约化经营土地。
(4)规范政府的土地利用行为，将耕地保护和政府业绩挂钩，建立严格的审查制度，并相应建立土地保护的奖励制度，提高政府保护耕地的积极性。
3、加快新农村建设
加快新农村建设，尤其是农村改造，根据实际情况，将一些的基础设施落后村庄和附近较大的村庄合并，高效、合理地安排农村基础设施，建立农村社区，统一管理农民，避免部分农村基础设施不足和其他地区资源浪费的问题。加快农村废弃土地、废弃宅基地、宜农未利用地的复垦工作，将节约的土地通过“增减挂钩”的方式转变为城镇建设用地。
4、加强土地整治与管理
(1)改造农村用地方式。随着城市化进程的加快，很多农民进城务工，致使其原有土地撂荒，产生了很多废弃用地和农村人少地多的现象。逐步改造农村用地方式，有利于解决此类利用率不高的问题。
(2)逐步解决同地不同价的问题，完善符合农村土地市场发展的政策和机制。进入21世纪，农业现代化已成为世界潮流，而农业现代化的重要标志之一是规模化，实现规模化就必须实现农村土地流转市场化。而重庆农村土地交易所的成立就是一个很好的例子，它在国家现有法律法规和政策范围内，以城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩为中心，开展农村土地使用权或承包经营权流转服务，通过“地票”的形式落实“增减挂钩”，有效缓解了“只占不补”，“先占后补”，“占优补劣”等现象，是对现行土地流转制度的创新，也是重庆作为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区的重要突破口。
(3)严格落实“城乡建设用地增减挂钩”制度，即每在城市占用一亩建设用地，就要在郊区或农村地区相应补偿一亩耕地，并实行严格的“先补后占”制度，能有效保护耕地数量。
5、推进城乡统筹发展
逐步破除土地二元制度，推进城乡统筹发展。制定城乡总体规划，以“城乡一体化”作为行动指南，逐步构建社会主义和谐社会。同样作为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区的四川省会成都市，则打破二元户籍登记制度，取消了“农业户口”和 “非农业户口”性质划分，将居民统一登记为“居民户口”。
土地的供求存在巨大矛盾，城市建设是必然的，对于我国实现富国之梦来说是必须的；耕地保护是必须的，对于我国未来可持续的城乡发展建设来说又是必然的。我们应本着城乡一体化的原则，坚持城乡统一发展，合理规划布局，建立相应保护和开发制度，集约节约利用土地，用有机协调的思路，合理利用土地资源，实现城市建设和耕地保护的双赢。
参考文献：
[1] 吴伟坤.提高土地利用效率的对策和思考——以无锡为例[J]. 太湖. 2009(03)
[2] 阎占定.论加入WTO对我国耕地资源保护的影响[J]. 中南民族大学学报(人文社会科学版). 2004(04)
农村保护耕地的措施范文2
关键词：寿光市；经济发展；耕地保护；资源承载力；对策
1.概述
寿光市是山东省确定的农业现代化示范市[1]，是我国著名的蔬菜之乡。未来寿光市将在稳固寿光农业龙头品牌的基础上，加大力度发展第三产业、生态旅游业[2-3]，并构建成为山东半导制造业基地集群与示范产业区[4]。力争在数年内建成山东省多产业实力领先的现代化工业城市[5]。城市的发展离不开各类资源的支撑[6]。本文中，围绕寿光市经济发展与耕地保护这一核心议题，收集、整理各方面的学术资料及数据，分析寿光市当前的资源环境承载现状，对寿光市当前在经济发展与耕地保护中存在的问题进行总体分析，并提出相应的对策措施。
2.寿光市资源环境承载力现状分析
2.1寿光市耕地资源承载力分析
截至2018年底，寿光市总人口约为115万，总的粮食产量约为70万吨，人均粮食占有量超过，人均粮食产量约为608kg，大大超过人均消费400kg的均值指标。尽管在农业方面具备优势地位，寿光市依然遵循国家关于粮食安全与耕地保护的重要部署，积极稳妥地推进粮食安全保障与耕地保护政策。根据目前寿光市的粮食单产数据、粮食播种面积及品种比例、耕地面积的波动及复种情况，可推算2020年时，寿光市耕地保有量约为10万公顷，耕地面积数值会出现缓慢下降趋势。尽管当前的耕地保有量足以保证当前及今后较长时间的粮食安全，耕地资源承载力较强，但是，耕地保护的长远任务依然相当艰巨。综合考虑粮食生产水平以及社会发展，近年来，寿光市的粮食产量平均增长率约在1.4%，在耕地面积有所下降的情况下，粮食综合产量小幅上升。推测数据显示，2020年、2030时寿光市粮食产量分别约为74万吨、86万吨，若以人均消费400千克/年的标准换算，寿光市2020年、2030年可承载的人口规模约为185万人、215万人。考虑到城市的快速发展以及农业向工业转化的情况，未来以自给率水平60%计算，寿光市2020年、2030年可承载人口约为308万、358万。从当前人口数量上看，寿光市未来很长时间的耕地人口承载力都能够保持在安全水平内。
2.2寿光市建设用地承载力
2018年寿光市建设用地指标约为4.1万公顷，占据寿光市土地总面积约为五分之一。整个寿光市区域建设用地开发强度一般。目前，寿光市区域开发强度有着明显的地区差异。对于中心城区位置，开发强度较高，建设用地严重不足，而城市周边的建设用地也随着近年来的房地产业繁荣，逐渐加速了开发速度。寿光市属于平原地区，整个寿光市可以设置的建设用地规划极限数据约为43%~44%，未来可增加的建设用地规模极限值约为4.4万公顷。近年来，寿光市城市发展进程较快，城市建设用地消耗速度远远超过规划与预期，建设用地供给矛盾可能会在较长时间内持续存在。
2.3寿光市生态资源承载力
根据国家环保部门公布的环境生态质量数据，近五年来寿光市生态环境指数数据均为“优”等级，整体生态环境质量处于良好水平。这一方面是由于寿光市本身就是以农业为优势产业，生态环境本身就较好，另一方面得益于寿光市政府在环境保护方面不遗余力地投入。但是，近年来，寿光市政府启动了多个产业并举发展的路径，开始大规模的进行围海造地、工业产业园建设、现代高速公路交通网络建设以及城镇化，整个寿光市的生态环境状态出现了一定程度的下降，尤其是寿光市中心城区的环境状态下降较多，需要在保持高速发展的同时不忘生态保护的同步跟进。总体而言，目前寿光市总体生态系统的承载能力较强，土地环境的承载能力中等，水环境及大气环境承载能力较弱。
3.寿光市经济发展与耕地保护总体问题分析
目前，寿光市经济发展与耕地保护总体问题主要体现在如下几个方面：
3.1建设用地需求激增，供给压力较大
随着近年来寿光市经济全面发展，对于各方面建设用地需求激增，土地供给矛盾逐年凸显。目前，寿光市建设用地指标仅为4.1万公顷，从目前的开发力度进程上看，寿光市规划建设用地规划远远不能够满足当前城市发展的需求。因此，新增建设用地总量、优化建设用地结构已经成为寿光市政府宏观调控土地市场的重大议题。由于当前寿光市城镇工矿用地需求一直处于高位，新型城镇化建设又导致基础设施建设用地需求增长，新增的建设用地总量有限，建设用地供需矛盾更加突出。
3.2城乡建设用地集约利用水平不高
尽管寿光市建设用地供给矛盾突出，但是，在城镇内部，低效用地及闲置用地的情况依然较多，且城中村改造的进程不高。城市化建设中社会资金往往宁愿投向无任何配套的郊区，而参与城中村改造的资金却很匮乏。目前，寿光市农村人均用地超标，农村居民点大量闲置的情况十分广泛。工矿用地投资强度不高，总体建设容积率处于较低水平。因此，可见寿光市当前城乡建设用地的集约化水平还有很大的提升空间。
3.3耕地保护形势严峻
尽管当前寿光市耕地保有量与粮食产量总体上都处于偏安全的位置，且寿光市政府也在尽力保护耕地资源，但是，从耕地保有量的趋势上看，耕地依然呈现出逐年减少的趋势，且耕地后备储量较少，寿光市未来耕地扩大的可能性不大，因此，耕地保护不论是现在，还是长远的未来，都必须严阵以待，不可松懈。3.4保护和改善生态环境的任务更加艰巨寿光市是农业强市，总体生态环境的质量决定了未来寿光市农业发展的质量，只有良好的生态环境下，才能够发展出足够强大的生态农业，才具备可持续发展的基础资源。目前，寿光市土地不仅仅面临着工业化发展的侵袭，而且地处海滨地带的寿光市土地还受到海水中盐渍化的威胁，保护土地资源刻不容缓，而保护土地资源的第一步就是要保护好寿光市生态环境。
4.寿光市经济发展与耕地保护对策及措施
4.1严守耕地和基本农田保护红线
目前，截至2018年底，寿光市耕地面积保有量约为10.1万公顷，约占寿光市土地总面积的50%。根据寿光市发展规划数据，寿光市所规划的2020年耕地面积保有量为9.86万公顷，从当前的耕地消耗速度与耕地保护力度上看，2020年的耕地保护任务能够顺利完成，耕地保有量约为10万公顷。在基本农田保护方面，寿光市2018年底的基本农田面积约为8.7万公顷，近五年的消耗速度约为0.03万公顷每年，相较于2020年的基本农田规划目标，当前的基本农田面积与基本农田消耗速度，能够顺利完成基本农田的保护。尽管短期目标（2020年）的基本农田保护与耕地面积保护目标都能够实现，但是，长远而言（10年以上），寿光市耕地保护与基本农田保有量仍然会遭受严重威胁，因此，务必加更大的力度执行寿光市基本农田与耕地保护政策，通过置换与补充等方式实现基本农田与耕地实质上的零损耗。
4.2调整增加建设用地指标
2018年，寿光市建设用地规模约为4.1万公顷，约占寿光市总面积的五分之一。其中城乡建设用地规模约为2.5万公顷，城镇工矿用地约为1.1万公顷，农村居民点用地约为1.4万公顷。从城镇工矿规模数据上看，目前的1.1万公顷用地中，允许有一定的增长空间。但是，从农村居民点用地面积和农村人口密度上看，寿光市农村居民点用地有很大的节约空间。由于寿光市土地面积有限，除保障基本农田和耕地红线外，可供拓展的建设用地空间并不大，而急剧的城市扩张又导致建设用地需求激增，且规划的农村居民点难以复垦，不可以用以置换基本农田或耕地，因此农村居民点整治挖潜后，一般可用于补充建设用地规模。2018年寿光市交通水利等基础设施建设用地约为1.6万公顷，且当前寿光市在未来数年来还要兴建济青高速扩容等重大基础设施项目，未来的基础设施用地需求还会有所增加，预计需要在2020年时，新增基础设施建设用地规模将达到1500公顷，因此，需要通过多种手段新增建设用地规模，且要防止可能出现的占用耕地的情形。
4.3整理复垦开发补充耕地规模
从2006年起，寿光市开展重点推行土地整理复垦工程，大力开发适宜开坑的土地资源，使得耕地面积在一定程度上得以补充。2006年~2018年，寿光市通过土地整理复垦的方式，共补充耕地面积约为1700公顷，通过这种方式获取的耕地指标大大放缓了城镇化过程中寿光市耕地面积的消耗。未来，寿光市还应该继续执行遵守耕地占补平衡的机制，从机制上缓解耕地的消耗。值得警醒的是，尽管寿光市当前的耕地占补平衡的机制有力执行，且取得了非常突出的效果，但是，由于寿光市本身处于平原地带，后背复垦资源并不多，未来在消耗完复垦资源后，还需要在耕地占补工作执行更加有效的方式。
4.4深挖建设用地整治挖潜规模
与耕地占补机制相似，未来寿光市城乡建设用地的调整还需要大力推进城乡建设用地增减挂钩建新指标的政策。由于当前城乡建设用地增减挂钩建新指标的政策并没有很好地执行，导致城乡建设用地规模粗放增长，新城区建设如火如荼的同时，老城区的更新却没有资金跟进，农居点搬迁进程的工作也严重落后于预期。未来，寿光市城乡建设用地增减挂钩工作仍然任重道远，尤其是数年后城乡建设用地规划指标消耗加剧，城乡建设用地供给矛盾将更加突出。截止到2018年底，寿光市农村建设用地整治挖潜（挂钩）的总规模仅仅约为150公顷，农村建设用地整治挖潜几乎停滞。因此，需要加大力度推进城乡建设用地整治挖潜（挂钩）工作，尤其是在新农村与全区域村庄建设规划试点中，增加挖潜挂钩规模。
4.5落实节约集约用地，实现城市精细化发展
无论未来寿光市土地利用政策如何变化，实施集约用地，控制土地粗放利用与投资，防止低效用地与土地无效闲置等，都是未来城市精细化发展的必经之路。与此同时，深耕新农村改造与城乡增减挂钩，推进废弃地调整与复垦，集中土地资源用于基础设施建设与重点民生工程、重点工农业项目等，以保证未来寿光市的发展不因土地资源不足受到较大干扰。
农村保护耕地的措施范文3
关键词： 耕地； 保护； 措施
中图分类号： F323.2 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）09-0044-01
一、国土资源情况概述
近期土地利用变更调查结果显示：全国耕地面积12593万公顷，园地1079万公顷，林地23072万公顷，牧草地26352万公顷，其他农用地2565万公顷，居民点及独立工矿用地2510万公顷，交通运输208万公顷，水利设施用地355万公顷，其余未利用土地。与前几年相比，耕地减少1.32%，林地增加0.67%，牧草地减少0.12%，居民点及工矿用地增加1.30%。建设用地净增加40.9万公顷，其中建设占用耕地19.65万公顷。调整为养殖水面8.67万公顷，调整为畜禽饲养和设施农业等农用地4.97万公顷。自然灾害破坏耕地5.64万公顷。单纯地看以上数字似乎无所谓，但是如果和人类的需求相比较，就会惊觉“人与地”的矛盾的，惊觉生存的危机。
人多地少是我国的基本国情。今后相当长一段时间，我国人增地减的趋势难以逆转，我国的人地矛盾将会越来越尖锐，并由此引发一系列经济和社会问题……
那么，耕地锐减的原因何在？归纳起来，造成耕地面积逐年减少的原因不外以下两方面：第一，不合理和违法占用耕地的现象的存在。尽管我国正在加大对耕地的监管力度，并出台了一系列保护措施，可以说，耕地面积减少的趋势有所缓解，对建设用地基本得以控制。但是，如果说农民占用耕地建设是对耕地的蚕食，那么，很多大型建设项目对耕地的占用则是鲸吞。目前，我国正处在工业化、城镇化加快发展的时期，从世界各国的经验看，这个时期也是耕地减少最快的时期，如果不控制盲目占地行为，减少不合理占地，就有可能犯历史性错误。近几年，一些地方盲目设立各种开发区、工业区，占用了大量耕地。一些开发区根本不具备招商引资的条件，造成大量土地荒芜。据统计，全国开发区土地有43%闲置。各地乱占浪费耕地的情况相当普遍，有的地方随意出台土地批租的优惠政策，减免地价甚至实行“零地价”；一些企业动辄占地几百甚至数千亩；有的城市建设摊子超大，盲目扩大城区，搞大广场、主题公园，占用了大量好地。第二，生态环境的严重破坏。随着人口数量的递增，人的生存空间逐渐扩大，确切的说，现在自然生态环境的破坏，都是人为因素。干旱的频繁发生，会造成沙尘暴肆虐、森林覆盖率降低、草原退化严重、天然水域缩小、河道断流、水资源锐减、土地沙化面积扩大等，致使自然灾害的发生频率加大，给国家的经济建设和人民生命财产造成巨大损失。
二、现行耕地保护措施
“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地是我国的一项基本国策。”此足以证明，我国已将保护耕地放在第一位，并在政策上、法律法规上、科学规划上采取了一系列措施，这些措施主要是围绕开源、节流两个方面进行：
1.开源：即广辟增加耕地途径。主要是通过土地开发整理来补充耕地数量。应该合理开发利用土地资源、进一步做好土地开发整理工作、促进耕地保护目标实现而制定的一个关于土地开发整理的规范性文件。
2.节流：即减少对耕地的占用和浪费。就是要强化土地利用土地规划的约束作用，改变一些地方存在的“规划随着项目走”和“领导一句话，胜过金规划”的混乱状况。严格执行土地利用总体规划和年度计划，严格把用地数量限制在规划数量范围内，不能随意突出。因经济社会发展需要确需调整用地规划的，必须严格按法定程序进行，不能随意变更。
从国家出台的政策以及执行政策的强大力度，足以看出我国保护耕地的决心和魄力，而这些政策也确实取得了明显的效果。但是绝对不能满足于现在取得的些许成绩，因为，问题依然严峻，前景依然暗淡。
三、新时期耕保措施
（一）文化保护
现行的政策、法律、法规属于文化内容之一，属硬性措施，具有表现的直观性、方法的单纯性、目的的明确性、效果的明显性。主要是针对人的行为制定的制约措施，实行的强制手段。但是，犯罪行为总是先于立法一步。所以，加大执法力度、提高执法透明度的同时，也应该通过对我们的传统文化的呼唤，提高国民整体素质。自觉的形成一种保护环境、保护国家的文化氛围。
（二）生态保护
生物圈的物种间通过相互的依存和制约而形成一个稳定的生态体系，物种的相对稳定还决定于自然环境的稳定，如果一定地域内的生态环境中的组成部分之一出血缺失，则整个生态环境的制约关系就会逐渐瓦解而失去平衡，进而崩溃。
耕地保护需要林地及绿色植被的防风固沙的保护，需要水域的滋养，需要山水相依所形成的适宜气候…所以，保护耕地的现实意义还在于，保护耕地与其它地类的依存与制约的平衡关系。960万方圆的土地是固定的，动态变化的只是地类的相对面积，但是，却有人类生存需求的一个各种地类的最协调的比例问题：既能体现人类的生存需求，又可以保证生态环境的协调稳定。
（三）城市化建设与耕地保护
1.挖掘城市存量土地的潜力
更多地通过实施旧城改造，确定以内涵为主的城市方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量，搞好城市规划工作，坚持城市建设不求最大，只求最佳的原则，利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作、取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费。
2.改革现有不利城市化发展和土地集约利用的制度和政策。
制定出一系列发展城市化建设的政策，改革现有有关制度政策，以利于技术、资源和人才的流动。如改革城市户籍制定。凡是基本上放弃农业生产、脱离农村，在城市做工、经商、经营企业，并成为自己和家庭的生活来源；长期居住城市有自己住房，或有能力长期租住房屋的农村居民，应该改变户籍关系。变农村户口为城市户口，对于已获城市户口的原农村居民，脱离同土地，特别同耕地的直接联系等。
（四）必须对基本农田进行重点保护
农村保护耕地的措施范文4
三中全会确定的一系列土地管理的重要原则，特别是最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，最终都将通过土地利用总体规划来体现。《新一轮全国土地利用总体规划纲要》对我国规划期内统筹协调土地利用，保障和促进科学发展，作出了十分精心和科学合理的安排和部署，进一步明确了规划期内土地利用管理的目标和任务。新一轮土地利用总体规划，无疑是贯彻落实“两个最严格制度”的重要基础。
十七届三中全会强调，坚持最严格的耕地保护制度。与这一要求内在联系，新一轮规划纲要展现出鲜明的耕地红线意识。规划纲要提出，到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩，确保15.60亿亩基本农田数量不减少，质量有提高。而且前我国人均耕地只有139亩，不到世界平均水平的40％。根据各种预测，实现中国粮食基本自给的耕地面积最低是18亿亩。满足《国家粮食安全中长期规划》提出的2020年粮食综合生产能力稳定在5.4亿吨以上的目标，也需要18亿亩耕地。因此，守住18亿亩耕地，就使确保我国粮食安全有了基本的资源基础。更为关键的是，守住18亿亩耕地有利于促进经济增长方式转变。严格保护耕地，实施土地用途管制制度，强化土地供给的刚性约束，可以有效抑制建设占用土地的过度需求，促进形成节约集约用地的倒逼机制，促使经济发展方式从粗放型向节约集约型转变。因此。《纲要》明确指出，严格控制耕地流失是保护耕地的首要任务，包括严格控制非农建设占用耕地，严格禁止擅自实施生态退耕，加强对农用地结构调整的引导，以及加大灾害损毁耕地防治力度等。
十七届三中全会强调，坚持最严格的节约用地制度。与这一要求内在联系，新一轮规划纲要展现出鲜明的资源节约意识。随着我国人口的增长和城市化、工业化进程的推进，土地需求与供给之间的矛盾日益尖锐。这一轮规划期内，为实现“十一五”规划和全面建设小康社会的宏伟目标，各方面用地需求还将显著增加。规划节约是最大的节约。因此，《纲要》明确指出，必须坚持节约集约用地。严格控制新增建设用地规模，优化配置城镇工矿用地，整合规范农村建设用地，加强建设用地空间管制。交通、厂矿、城镇各类建设，都要把规划节地放在首位，开展节地技术研究，更好地节约集约利用土地。
农村保护耕地的措施范文5
2007年6月，国家批准设立重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。自此，统筹城乡发展由理论构想、政策设计转向操作试验，成渝两地成了这个实验的“领跑者”。统筹城乡综合配套改革涉及社会经济领域的方方面面，其中，土地制度创新是整个改革的重点，也是难点。成渝两地是如何进行设计、实践的?有哪些特点，政策上有哪些突破?不少人都给予深切关注。
本期摘编刊载的文章是国家土地督察成都局撰写的《重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区土地制度创新调研报告》的一部分。该报告在深入调查研究的基础上，分析了两市在统筹城乡综合配套改革中土地制度改革的前期探索实践情况、成效、问题及原因，并提出了相关政策建议。
总体思路：“一圈两翼”与“三个集中”
尽管成渝两地在经济社会发展和城乡关系上有各自不同的特点，但两地统筹城乡发展的目标是基本一致的，都强调统筹城乡发展的进程就是“农民变市民”的过程，重庆力争转移800万农村人口进入城市和镇；成都计划在10年内将150万农村人口转化为城镇人口。其中，重庆市的着眼点在于通过“一圈两翼”空间战略的实施，壮大整个渝西地区的实力，进而带动“两翼”发展；而成都市则以“推进工业向集中发展区集中，走新型工业化道路；推进土地向规模经营集中，走农业产业化道路；引导农民向城镇集中，走新型城镇化道路”为核心，推动城乡一体化的进程。
两地思路选择的背后都隐含着这样的战略思维：以健康城镇化为载体的非均衡发展模式。一方面，推动农民变市民、农民变农业工人，推动农村人口向具有空间比较优势的中心城市、县城、城镇迁移，同时通过农业产业化、集约化、规模化集中经营的方式，推进现代农业发展，改善农村地区的社会经济发展条件；另一方面，选择非均衡的发展模式，形成以城带乡、以点带面、全面协调可持续发展的格局。
土地制度创新试验及其评价
重庆市以农村土地流转为突破口，以交换推动农民变市民。重庆市土地制度创新试验的总体思路，是推进农村土地流转，以交换推动农民变市民。在重庆市的土地制度创新试验中，各地积极探索，正在进行多种模式的尝试。
成都市以“三个集中”为核心，推动多项制度改革。成都市从2003年起开始实施统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化战略。在土地管理领域，主要围绕“三个集中”，强力推进工业向集中发展区集中，稳步推进土地向规模经营集中，梯度引导农民向城镇集中，取得了较为丰富的经验。在成都市的土地制度创新试验中，业已形成多种模式：
重庆市土地制度创新试点的效用评价。(1)“双交换”模式。这一做法比较适合重庆市情，也是推动城市化的有效举措，能够逐步推进农民进城，有利于把农民的承包地、宅基地“变现”，使农村建设用地减少与城镇建设用地增加相平衡。因此，该试点只要建立完善的配套政策及合理的补偿标准，逐步有序推进还是可行的。需要注意的问题是对腾出的宅基地及农民承包地，要建立科学合理的处置办法，最大效率地发挥它们的效益，同时也要对退出的这部分农民的后续保障问题予以充分重视。
(2)村级土地利用规划模式。重庆市江北区开展村级土地利用总体规划试点，在一定程度上可以促进村庄的经济发展和农民生活生产水平的提高，对重庆这样一个拥有广大农村腹地的城市具有一定的成效，局部意义上有利于提高各类用地的效率。但在没有上位规划指引下编制的村级规划，如果缺乏有力的监督，就会带来一系列不利影响，不利于全局城乡用地结构的优化。另外，由于当前我国的土地利用规划体系中并无村级规划这一层次，该规划明显缺乏法律效力。尤其是在规划中对基本农田进行空间调整，与基本农田调整需经过国务院批准这一要求有明显抵触，因此，建议慎重开展此类试点。
(3)社会资金参与土地整理模式。重庆涪陵区引进企业进行土地整理，符合国家有关鼓励各种社会力量参与土地整理的政策。但应注意的是，社会力量参与更多是拓展资金渠道，实现土地规模经营，而不宜将整个土地整理工作交由企业来规划组织。政府必须制定政策，在规划、计划制订、村民安置和补偿中起主导作用，并将与企业谈判的主导权交由村集体经济组织，切实保护农民利益，尊重农民意愿。
(4)土地合作社模式。开县渠口镇集中全村土地组建土地合作社，由合作社统一对外招商，以地入股。这一模式有利于实现农地规模化产业化经营，有利于提高农民收入，如果管理到位，也有利于耕地保护，值得推广应用。
成都市土地制度创新试点的效用评价。
成都市在城乡统筹土地制度改革方面试点较早，形成了多种模式，积累了较丰富的经验。
在各种试点模式中，郫县的城乡建设用地增减挂钩试点有利于统筹城乡用地，优化城乡建设用地空间结构，提高土地集约利用水平，改善村民生产生活条件，促进农村劳动力转移。
邛崃的土地综合整理有利于优化用地格局，促进耕地集中和质量提高，促进农村经济发展，建设新居工程对农民进行集中安置也有利于改善农民的生活条件。
温江的“双放弃一退出”试点是“三个集中”政策的具体操作的体现，只要管理规范，尊重农民意愿，有利于优化城乡建设用地结构，提高集约用地水平；有利于缓解用地供求矛盾，促进经济发展；有利于农民增收，改善农民居住环境。
龙泉驿“生态搬迁”模式，有利于山区生态保护，提高农民生活水平，带动产业发展。
锦江区集体建设用地使用权流转试点，有利于整合集体建设用地，显化集体建设用地的资产价值，促进地方经济发展。
政策建议
从两市现有模式的评价分析结果来看，大多数试点是以解决“三农”问题为着眼点，以盘活利用现有农村建设用地为重点，以推进节约集约用地、解决城镇发展用地和促进经济社会发展为主要目的的。试点在保护耕地、优化用地结构、节约集约用地、解决三农问题、促进可持续发展等方面各有有利的一面，但也有一些潜在的问题和风险，需要加强引导和规范。成渝两地可以结合市情，选择如下政策进行探索试验：
政策建议之一：改革现行土地规划管理制度
政策内容：适应统筹城乡改革试验的需要，同意两市加快土地利用总体规划修编和报批，强化土地利用总体规划的整体控制作用；在符合保护耕地、集约用地、集中发展原则和不违背开发区管理政策的前提下，鼓励在规划中体现“三个集中”；在不突破建设用地指标、不降低耕地保护目标任务的前提下，允许两地对用地空间布局做适当调整，农村地区特别是山区结合实际采用适宜的建设用地控制方式，深化规划内容。在规划实施过程中，允许两市根据城乡统筹发展的需要，对规划的非强制性内容适时修改并依法报批。每五年对两市土地利用总体规划实施情况进行一次评估，依此作为规划修编或调整的依据。由国土资
源部牵头制定成渝区域性国土规划。
预期的积极效用：有利于统筹谋划区域发展与资源环境保护，促进经济社会持续快速协调发展；有利于适应客观形势的发展变化及时调整发展战略，增强发展的主动性，应对发展中出现的问题；有利于促进产业集聚，提高土地利用经济效益；有利于疏堵结合，便于各级行政机关和土地行政主管部门依法依规管理土地，减少土地违法违规行为的发生；有利于增强管理的灵活性和及时性，提高管理效率；有利于提高规划对区域经济社会发展的宏观指导作用。
可能出现的问题和风险：增大了规划的监管难度，可能导致建设用地内部挖潜动力减弱，助长建设用地的外延扩张；允许调整耕地和基本农田布局，可能降低耕地和基本农田保护质量。
应对措施：严格规划审查，以保护耕地和集约用地为基本要求，对基本农田保护进行深入研究，扩大规划编制和实施的公众参与和民主决策，提高规划的科学性、可行性和严肃性；加强监督检查，制定规范的规划调整程序，防止和纠正随意调整规划、降低耕地保护要求的行为，对问题严重的地方，及时暂停规划调整；加强建设用地集约利用评价和监测监控，防止建设用地盲目扩张和粗放利用。
政策建议之二：创新耕地保护机制
政策内容：在城乡统筹、以城带乡、以工补农原则指导下，通过多渠道筹集资金，加大对农村、农业和农民的投入，提高耕地综合生产能力；建立耕地保护基金，通过为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴等方式，完善耕地保护补偿机制，提高农民保护耕地的积极性和主动性，做到责权利对称；在保证耕地数量不减少、质量不降低的前提下，允许省(市)域内异地补充耕地；鼓励多渠道筹集资金，多部门参与，集中开展土地整理；鼓励发展土地合作社和农业股份公司，促进耕地规模化经营。
预期的积极效用：有利于切实保护耕地。一方面通过耕地补贴基金的激励，可以调动农民自觉保护耕地的积极性和主动性，另一方面通过签订耕地保护合同，可以强化农民保护耕地的责任意识。有利于减少土地违法行为的发生。由于农民可以从耕地获得经济利益，势必会自觉保护耕地，土地违法违规行为必将大幅度减少。有利于增加农民收入。特别是将耕地保护补贴纳入农民养老保险专户，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，客观上增加了农民收入，同时解决了农民的长远生计，对逐步缩小城乡差别、减少社会矛盾、统筹城乡发展具有重要意义。
可能出现的问题和风险：建立耕地保护基金，可能增大了监管工作难度。由区县政府与耕地保护责任人签订耕地保护合同。由于工作量大，实际操作中可能变成逐级下签的做法，这与耕地保护基金直接补到耕地惠及农户的初衷不尽一致，需要强化监督和防范措施。可能增加征地的成本，征地工作面临阻力。可能显化一些历史遗留问题，诸如农民要求对以前被平调的耕地享受保护补贴等，在一定时期内会造成涉地量的增加。允许异地补充耕地，可能降低补充耕地的质量。
应对措施：对耕地保护基金的来源和使用方向要加强监管；将耕地保护责任制纳入干部考核；对耕地保护情况进行动态巡查和实时监测。
政策建议之三：探索集体建设用地流转办法
政策内容：在不违反国家土地用途管制制度、不用于商品住宅开发的前提下，在两市各选若干基础较好、管理规范的区县作为试点，在不改变集体所有权的情况下，允许集体建设用地使用权采取“招拍挂”方式进行出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式的流转。
预期的积极效用：符合社会经济发展趋势，为集体建设用地的合理合法和集约高效利用打开一条通道，减少违法用地行为，显化集体建设用地使用权价值，增加农民收入，同时积累新农村建设资金，有利于逐步缩小城乡二元结构差异，实现城乡均衡协调发展。
可能出现的问题和风险：虽然符合社会经济发展趋势，但相关制度准备没有到位，容易造成执行不规范，可能会损害农民利益；可能会冲击国有建设用地市场，在一定程度上影响政府土地税费收入；增加建设用地供应渠道，可能影响国家宏观调控的效果。
应对措施：制定流转办法和细则，对集体建设用地人市的规模严格管控，科学确定不同主体的利益分配比例，特别是制订集体建设用地有偿使用费的征收办法，在局部地区先行试验，积累经验后再逐步放开。
政策建议之四：扩大城乡建设用地增减挂钩试点
政策内容：在符合土地利用总体规划和城乡建设规划、确保城乡建设用地总量不增加和耕地面积不减少、不违背农民意愿的前提下，同意两市启动和扩大城乡建设用地挂钩试点。两市编制三年期挂钩试点规划报部审批，由部里下达挂钩规模，由省级国土资源行政主管部门批准项目区实施方案，允许挂钩归还指标跨区县使用。
预期的积极效用：妥善解决保护耕地与保障发展的关系，优化城乡用地结构和布局，促进城乡协调发展；有利于实现集约用地目标，提高用地效益。
可能出现的问题和风险：对恢复耕地的监管难度大，可能会出现实际城镇用地扩大面积超过农村建设用地减少面积，以及挂钩指标突破规划使用的情况，损害规划的严肃性；可能出现违背农民意愿大拆大建，侵害农民合法权益的现象；增加建设用地供应渠道，可能冲击土地利用计划管理体制，影响宏观调控政策的落实。
应对措施：要求两地结合实际编制详细的挂钩规划，报部审批；部审批的挂钩规模，要求地方严格执行；要保证建新指标使用时符合规划用途管制要求；每年对挂钩项目进展情况和指标使用情况进行总结评价，逐级上报备案。
政策建议之五：改革农用地转用和土地征收审批制度
政策内容：改革城市建设用地审批方式。实行土地征收和农用地转用相对分离，按照“一次审批、分期实施”的原则，依据土地利用总体规划，将两市中心城区5年城镇建设涉及的农用地转用和土地征收总规模，一次上报国务院批准后，再根据建设需要和年度农用地转用计划指标，适时实施农用地转用，每年实施情况报部备案；同意两市开展“征转与实施分离”审批试验，探索国家控制年度用地计划规模，地方负责征收的管理机制；对单独选址项目，探索强化项目用地预审和批后监管，简化用地报批程序的管理机制。
预期的积极效用：发挥地方政府的主动性，促进统筹城乡发展；简化土地审批程序，提高土地审批效率；及时提供城市发展和重点项目建设的必要用地，减少违法违规用地的发生。
可能出现的问题和风险：初期可能会出现地方政府加快用地，出现“寅吃卯粮”；可能导致固定资产投资增长得不到有效控制，影响国家宏观调控政策的实施；后期可能会发生违法违规用地增加的现象。
应对措施：加强批后监管，防止建设用地过快增长；利用遥感卫星、视频监测等现代手段，加强建设用地监测监控，及时进行预警。
政策建议之六：建立
宅基地和承包地退出机制
政策内容：要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，建立宅基地和承包地退出机制，科学制定补偿标准，鼓励长期工作、生活在城镇的农民放弃农村宅基地和承包地，到城镇居住；对同时放弃宅基地和承包地的农民，享受与实际居住地城镇居民同等的待遇和社会保障，真正实现农民变市民；对农民放弃的宅基地和承包地，归还集体经济组织，有条件复耕的宅基地要予以复耕。
预期的积极效用：有利于盘活农村空闲和闲置土地资源，促进土地集约高效利用；有利于维护农民土地合法权益；有利于优化城乡用地结构，推动城乡一体化进程。
可能出现的问题和风险：如果制定的补偿标准偏低，可能侵害农民合法权益，引起农民的抵触情绪；如果制定的补偿标准偏高，可能加重地方政府财政负担，并可能给城市发展增加压力。
应对措施：坚持将农民的近期和长远利益作为工作的出发点和落脚点，制定详细的工作方案并进行政策评估后，有序实施。
政策建议之七：探索建设用地指标交易办法
政策内容：对基于公平原则分配的规划指标，探索建立市级的建设用地指标交易平台，实现区域之间的发展权转移；对挂钩项目的建设用地指标，探索采用拍卖等方式进行交易的机制。
在土地利用规划、计划中，区域间各类建设用地指标以及耕地保护指标的协调平衡，实质上是区域层面上的土地发展权利分配问题，一旦涉及具体的地块使用，土地用途管制将发挥显著作用，土地发展权也随之得到显化，而仅依靠行政管理手段完成区域之间、地块之间的土地利用的利益平衡，往往难以达成理想的协调结果，引入市场机制进行建设用地指标的交易，可以作为有效地补充。
预期的积极效用：采用计划和市场相结合的方式，解决成渝两地当前各圈层发展不平衡的问题，修正规划编制目标与实施环境的偏差，减少城市扩展需求与耕地保护之间的冲突；推动行政区内的“城乡挂钩”政策的有效实施，有利于发挥级差地租的收益，使建设用地能够在空间上置换到发挥更大效益的区域，实现有机集中条件下的高效利用。
可能出现的问题和风险：规划指标难以体现绝对的公平，将人为分配的指标价值显化，容易引起地方政府之间的矛盾和冲突，而以远期发展权换取近期利益的方式，可能会损害某些区域的可持续发展能力。
应对措施：尽量提高规划指标分配的科学性，减少人为因素干扰；要科学核定纳入指标库的规模和比例，为地方预留长期发展指标。
政策建议之八：改革划拨土地使用制度
政策内容：根据宏观调控需要，对新增划拨土地实行“评估作价、建立台账、记账划拨、价值管理”，显化划拨土地价值；对划拨土地类型进行细分，建立学校、医院、高速公路等类划拨土地的有偿使用机制，探索国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及其他各类社会事业用地有偿使用机制。
预期的积极效用：顺应社会经济发展趋势，提高国家宏观调控能力；提高划拨土地的节约集约利用水平；拓宽城市建设资金来源渠道；改变原划拨土地补偿标准较低的状况，维护农民合法权益。
可能出现的问题和风险：可能会受到现划拨土地受益主体的阻挠。此外，划拨土地有偿使用的费用标准还需要论证。
应对措施：投入专门力量尽快加强研究，加大舆论宣传力度，有选择地逐步展开。
政策建议之九：探索建立地方土地调控基金制度
政策内容：建立政府土地调控基金，探索多途径的土地储备筹资渠道，参与土地储备和土地一级开发，提高政府调控土地市场能力。
目前，土地收购储备缺乏资金来源，可考虑从土地出让收入中，划出一定比例资金，建立土地调控基金，主要用于土地收购储备，有利于避免土地收购储备过度依赖银行贷款，解决收购储备资金来源不足的问题。考虑到两地土地出让收入状况不同、土地收购储备所需资金差异较大，难以统一确定实施办法，由两市结合实际研究确定。
预期的积极效用：可以遏制地方政府盲目圈地、片面追求土地收益的短期行为；增强政府土地调控能力，促进房地产市场健康发展，推动用地行为纳入依法规范的轨道。
可能出现的问题和风险：没有法律保障的基金会成为地方政府的非法收入来源之一，可能会产生权力寻租行为。
应对措施：制定详细的基金建立及使用办法，加强资金审计监管。
政策建议之十：改革土地执法监管体制
农村保护耕地的措施范文6
一、指导思想
以十七大和十七届四中会会精神为指导，认真贯彻落实科学发展观，以统筹解决土地管理工作中存在的问题为核心，夯实基础，强化措施，建立健全机制，切实扭转乱占滥用土地特别是耕地的不良局面，持续稳定耕地面积与质量，促进我乡经济社会全面协调可持续发展。
二、目标任务
年全乡违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例控制在5%以内；年1月前完成全乡违法用地清理整顿工作任务，拆除违法建筑物2处以上，恢复耕地面积15亩；结合社会主义新农村建设，大力开展农村土地综合整治，增加有效耕地面积，持续实现全乡耕地总量动态平衡，确保我乡耕地总量不减少，落实耕地保护责任，加强土地巡查，建立耕地保护长效机制。
三、实施步骤
按照“普遍参与，突出重点，注重实效，着眼长远”的要求，分动员部署，处理落实和总结三个阶段开展违法用地专项整治攻坚年活动，具体工作和时间安排如下：
（一）部署动员阶段（年5月）
成立违法用地专项整治攻坚年领导小组及其办公室，结合本乡实际，研究制定具体工作方案，召开动员会议，对耕地保护工作进行全面安排部署。以各种形式广泛深入开展以“保护耕地资源，规范用地行为”为主题的国土资源管理法律法规政策宣传教育活动。将宣传资料发放到村组，悬挂横幅10条，召开人大代表政协委员座谈会2次，设立永久性宣传标语10幅以上，各村要张贴宣传标语20幅以上。
（二）处理落实阶段（年6月至12月）
1、完善国土资源执法监察体系。健全监管网络，设立国土资源违法行为举报热线电话，并向社会各界广泛公布，制定实施违法举报奖励方案，对举报者给予奖励；按照一村一人的模式聘请国土资源信息员，明确职能职责，准确及时掌握基层土地管理和耕地保护动态。严格执行国土资源动态巡查制度，加大巡查力度，将违法用地行为扼制在萌芽状态。
2、开展违法用地摸底排查活动。国土资源所要对年1月1日至年12月31日之间（特殊情况可追溯到年以前）的未批先占、少批多占等所有违法用地进行全面摸底清查，包括农民住宅建设、农村公益事业建设、农村产业结构调整项目、危房改造项目及采矿等各类用地，要对清理出的违法用地以宗为单位逐一登记，并在5月30日前上报乡攻坚年领导小组办公室，上报情况要做到真实、准确，杜绝弄虚作假、瞒报漏报现象的发生。
3、开展清理整顿非法用地集中执法行动。由乡政府牵头，国土资源、司法、公安、城乡规划、纪检监察等部门参与，对非法占用耕地修建住宅、禽兽养殖场，沼气池、采矿等行为进行严厉打击，全面整治违法用地行为，选取2处以上影响恶劣，破坏耕地严重的违法建筑，由乡政府组织力量坚决拆除到位。有效扭转当前农村乱占滥用耕地建房的局面，妥善处理解决农村建房遗留问题，引导用地行为逐步走向规范。
4、加快基本农田保护示范区的建设。加大基本农田保护区基础设施建设力度，结合土地利用总体规划修编和第二次土地调查，摸清我乡耕地及耕地后备资源家底，完成基本农田保护区标志牌的定位与设立，更新现有基本农田保护区标志牌与界桩。
5、大力推进农村土地综合整治，积极做好耕地占补平衡工作。
（三）总结阶段（年1月）
