医疗行政论文范文1
关键词：新型农村合作医疗；政府责任理论；公共财政理论
医疗卫生体制是公共管理研究中的重要领域，也是当代世界公共管理面临的一个带有共性的现实难题。我国是农业大国，全国80%以上的人口生活在农村。因此，农村医疗卫生体制在整个卫生医疗体制中占有举足轻重的地位，农村医疗卫生事业的发展、农村医疗卫生体制的良性运转直接关系到我国农民的身体健康水平，关系到社会主义新农村建设的成败，关系到和谐社会的建立和国家的长治久安。党和政府十分关注的“三农”问题，实施了农村税费改革和社会主义新农村建设等一系列举措。近3年，中共中央连续制定出台了关于“三农”问题的3个一号文件，开创了社会主义新农村建设的新局面。2004年2月8日，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》下发，即改革开放以来中央第6个一号文件。文件要求，要调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。2005年1月30日，《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》下发，即改革开放以来中央第7个一号文件。文件要求，要稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展。2006年2月21日，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》下发，即改革开放以来中央第8个一号文件。文件要求，要完善强化支农政策，建设现代农业，稳定发展粮食生产，积极调整农业结构，加强基础设施建设，加强农村民主政治建设和精神文明建设，加快社会事业发展，推进农村综合改革，促进农民持续增收，确保社会主义新农村建设有良好开局。在中共中央举办的省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班指出，建设社会主义新农村必须立足当前、着眼长远，注重解决农民最关心、最迫切的问题。从农民群众最关心的实际问题入手，突出抓好农村基础设施建设，加快发展农村教育、卫生和文化事业，着力解决农村基础设施滞后和农民上学难、看病难等突出问题，使社会主义新农村建设有一个良好开局。党的十七大报告强调，“健康是全面发展的基础，关系千家万户幸福”。从制度上保障人民健康，是广大人民群众最关心、最希望解决的现实问题之一，是党和政府义不容辞的责任。
一、新型农村合作医疗制度的内含及特征
我国农村合作医疗制度最早起源于20世纪40年代，它是在农民自愿的基础上，依靠集体经济举办的一种具有福利性质的医疗保障制度。经过20世纪五、六十年代的发展，到70年代取得辉煌的成绩。农村合作医疗制度、农村三级卫生服务网、赤脚医生队伍一起被称为农村卫生的“三大法宝”，受到世界卫生组织和很多发展中国家的推崇。到1980年，全国农村约有90%的行政村（生产大队）实行合作医疗，覆盖了85%的农村人口。受家庭联产承包责任制和一部分干部认为合作医疗是“搞平均主义”的思想认识上的偏差等因素影响，全国大多数社队的合作医疗快速地走向解体、停办，绝大部分村合作医疗站变成了乡村医生的私人诊所，致使合作医疗覆盖面大幅下降，由1980年90%骤降到1983年20%以下。1989年统计资料表明，继续坚持合作医疗的行政村，仅占全国的4.8%，农村合作医疗跌入了低谷。自费医疗制度再次成为农村占主导地位的医疗制度。到20世纪90年代初，合作医疗仅在上海和苏南部分地区存在（李楣，2003）。90年代初，我国政府向世界卫生组织承诺，到2000年我国将全面落实农村初级卫生保健工作。1993年国务院政策研究室和卫生部通过广泛的调查研究，提出了《加快农村合作医疗保健制度的改革和建设》研究报告。《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》中指出，“合作医疗对于保证农民获得基本医疗服务、落实预防保健任务、防止因病致贫具有重要作用”，“力争到2000年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度，并逐步提高社会化程度。”1994年，国务院研究室、卫生部、农业部与世界卫生组织合作，在全国7个省14个县市开展“中国农村合作医疗制度改革”试点及跟踪研究工作，为合作医疗立法谋求根据，但未能取得好的效果。1997年底，合作医疗的覆盖率也仅占全国行政村的l%，农村居民参加合作医疗的比例仅为9.6%。农民“因病致贫、因病返贫”的现象屡见不鲜。贵州省社科院刘庆和（2001）对贵州世界银行扶贫项目区的一项研究表明，合作医疗解体后，农村人力资本的损失相当严重。这种状况如果不能及时加以改变，势必使农民的“健康贫困”长期化，并最终大大降低反贫困战略的效果。黄庆杰等（2003）针对政策行动者（中央政府、地方政府及农民）面临的约束条件和激励机制，从不同的政策行动者相互博弈的视角解释了农村医疗保障这项公共政策执行困难的原因。我国农村合作医疗的实践证明，合作医疗确实是适合我国国情的缓解农民因病致贫、因病返贫的有效措施，是解决我国农民医疗保障的有效途径，是社会保障体系的重要组成部分。2002年中共中央、国务院下发了《中共中央、国务院关于加强农村卫生工作的决定》指出，“各级政府要组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题”。到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民。2003年，国务院转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，明确了政府在发展新型农村合作医疗制度中的主导作用和财政补助政策，规范了新型农村合作医疗资金筹集、基金管理和运行监督制度，将新型农村合作医疗制度在全国推广。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，要提高人民群众健康水平，加大政府对卫生事业投入力度，完善公共卫生和医疗服务体系。加强妇幼卫生保健，大力发展社区卫生服务。大力发展农村公共事业，加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作医疗制度，深化医疗卫生体制改革，合理配置医疗卫生资源，整顿药品生产和流通秩序，认真研究并逐步解决群众“看病难、看病贵”问题。
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。自2003年建立以来，各级政府将新型农村合作医疗制度作为保障农民健康，实现统筹城乡和全面建设小康社会的重要举措。与传统合作医疗相比，新型农村合作医疗具有以下特点。一是各级政府加大了财政支持力度。新型农村合作医疗在个人、集体、政府的筹资标准以及筹资方法上有明确的规定，制定了各级政府补助资金的拨付程序，保证了政府补助资金的落实到位，使农村合作医疗制度获得了财政保障。二是加大了政府的管理责任。新型农村合作医疗的管理机构设在县及县以上行政部门，管理层次有所提高。经办机构及监督管理机构由政府组建，管理经费由地方政府承担，不得挤占、挪用合作医疗基金。三是明确了农民自愿参加的原则。四是突出了以大病统筹为主。新型农村合作医疗将重点放在农民因患大病而导致贫困问题上，在考虑到农民参合积极性，对门诊进行适当补偿的基础上，重点对农民的大额医药费用或住院医药费用进行补助，提高了农民抵御大病经济风险的能力。五是增加了透明度。通过吸收农民代表参加管理委员会及监管委员会、经办机构定期公开报销制度及其运行情况等方法，赋予农民知情、参与监管的权力。
二、新型农村合作医疗制度的理论支撑
对我国农村医疗卫生的研究始于20世纪90年代初，兴于21世纪，但对农村医疗卫生研究的理论依据各有不同。国外的研究中，虽然没有专门针对农村医疗卫生的研究，但其相关理论对建立和完善我国农村医疗卫生制度还是具有一定的指导意义。
（一）政府责任理论视角下的透析
以“人民”、“公民基本权利神圣不可侵犯”等理念为核心的资产阶级启蒙思想和民主思想为资本主义国家的确立和确保责任政府实现奠定了理论基础，责任已成为政府管理活动中不可缺少的要素。1688年英国革命以后，责任政府作为资产阶级民主政治体制的一部分，逐步发展成为一种较为完备的理论体系和制度。责任政府是一个发展的概念，与一个国家的政治、经济和文化的进步紧密联系在一起。责任政府因政府体制不同，表现形式亦不一样，如在采取总统制政府体制的美国表现为“有限政府”（Limited Government），在采取内阁制政府体制的英国就直接称“责任政府”（Responsible Government）。行政学者费斯勒和凯特认为政府责任有两个方面：一是负责（accountability），表现为忠实地遵守法律，遵守上级的命令和经济与绩效的标准。二是道德的行为（ethical behavior），即坚持道德标准，避免出现不符合伦理道德的行为。斯蒂瓦特认为政府责任意味着政府及其组成人员能对其所负有的责任行为做出合理的解释，政府必须对其行为向议会或人民做出合理的说明、解释以证明其行为是负责任的。我国学者对政府责任的也进行了积极的探讨。中国人民大学的张成福教授认为：“从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正有效率的实现公众的需求和利益。从广义层面来看，政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。从狭义层面上看，政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时承担的否定性后果。”王成栋在《政府责任论》中认为行政（政府）责任在以下3种意义上使用：行政机关及其工作人员因违反特定的政治义务而导致的政治上的后果；行政机关的重大行政行为直接违反宪法所应承担的贵任；行政法律关系主体因违反行政法义务的行为或行政不当行为所引起的法律责任。从广义上看，政府责任是指政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务，主要应当承担宪法责任、政治责任、法律责任、行政责任和伦理责任。
建立和完善新型农村合作医疗制度，是政府责任的必不可少的方面。社会福利作为公民的权利，而政府最重要的功能，应该是承担保障人民福利的责任（马歇尔）。从福利哲学的观念来看，高质量的医疗保健应当作为一种全体国民可以获得的权利，而不管他们的生活状况或经济地位如何。福利多元主义也强调福利服务可由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭与社区4部门共同来负担，政府角色逐渐转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理与仲裁者以及促使其他部门从事服务供给的角色。从国民生存权的角度看，医疗保健是国民生存权的一部分，国家的重要功能之一就是保障国民生存权，各个国家虽然国情不同，但无不对国民的医疗保健担负着或多或少的责任。由于弱势群体具有经济上的低收入性、生活质量上的低层次性、政治上的低影响力和心理上的高敏感性，决定了这一群体在社会生活中具有极大的脆弱性。同时，也意味着弱势群体仅仅依靠自身的力量很难或者很难迅速摆脱自身的困境，解决自己的问题（钱再见、高晓霞，2002）。这就对政府在保护社会弱势群体过程中的责任问题提出了必然要求。解决弱势群体的生存权与发展权问题，是政府的基本行政责任，为弱势群体提供社会保护是法治社会对政府的必然要求，对弱势群体提供社会保护是政府德治的体现，对弱势群体提供社会保护，是政府在公共政策制定中贯彻公正原则的必然要求。农民是最应受到保护的弱势群体。农村医疗卫生体制的特殊性决定了其在组织与发展过程中必须依靠政府干预，甚至在一些领域必须依靠政府直接组织，农村的一些诸如传染病控制、健康教育等相当一部分医疗卫生服务具有公共品的性质，这些是市场及营利性市场主体干不了、干不好和不愿干的，有关责任只能由政府承担（才娟，2005）。政府的组织和引导是完善农村合作医疗制度必不可少的条件，办好合作医疗是政府公共管理义不容辞的责任，政府应在制度的建设、实施、监督中起主导性作用，应当加大对合作医疗的支持力度。
（二）公共财政理论视角下的透析
公共财政理论诞生的标志是1776年亚当・斯密《国富论》的出版。亚当・斯密崇尚经济自由主义，认为市场能够有效配置资源，供求双方在市场竞争的环境中，每个人各自理性地追求自身的利益，可以带来整个经济的高效率。他反对国家干预，主张自由竞争，认为政府只是充当“守夜人”角色，并提出“最好的财政计划是节支，最好的赋税制度是税额最小”等观点。这个时期的公共财政主要是为了保证政府作为“守夜者”这一角色能够正常运转。约翰纺吕铡⑽巳⒘执锒⒄沽怂睦砺邸?0世纪30年代西方资本主义发生的经济危机，导致自由放任的古典经济理论破产，凯恩斯政府干预理论的兴起。凯恩斯主义主张政府干预经济，以弥补市场缺陷。但随着20世纪70年代西方资本主义国家的“滞胀”，政府干预经济在实践中也暴露出自身的缺陷。理论界又开始重新认识“市场失灵”和政府干预的关系，产生了理性预期学派和供给学派为代表的新自由主义。他们主张减少国家干预，恢复自由经济。进入20世纪90年代以来，公共财政思想的提出，许多国家开始重新审视政府干预政策。西方公共财政理论认为，在市场经济条件下，社会资源的主要配置者是市场，而不是政府。在完全竞争条件下，市场能够在自发运行过程中，依靠自身力量的调节，使社会上现有的各种资源得到充分、合理的利用。但是市场并非是万能的，市场固有缺陷会导致“市场失灵”，包括公共产品供给不足、外部效应、市场垄断、不完全信息、社会收入分配不公、宏观经济总量失衡等。由于市场机制在上述领域失效，为政府介入和干预提供了必要性和合理性的理论依据。政府职能主要是克服市场失效，而公共财政则是支持政府行使其职能的主要手段。美国著名财政专家理查德・马斯格雷夫在其经典著作《公共财政理论》中把政府的经济作用或财政的职能分为3种：稳定经济、收入分配、资源配置。公共财政具有3个基本特征。一是公共性，即公共财政着眼于满足社会公共需要。二是非盈利性，在市场经济条件下，政府作为社会管理者，其行动的动机不是也不能是取得相应的报偿或盈利，而只能以追求公共利益为己任。三是法制性，即收支行为规范化。我国学术界从1998年开始，探讨社会主义公共财政体系，研究公共财政的基本职能，概括起来包括5方面：支持经济体制创新的职能；管理国有资产的职能；建立财政投融资管理体系的职能；调节收入分配的职能；稳定经济和促进经济发展的职能。
按照公共财政理论，农村医疗卫生支出应是公共财政支出的一个重要组成部分。经济学意义上的纯粹的公共产品并不多见，对于农村医疗卫生这一特殊的物品，按照产品产生的个人效益和社会效益间的关系可分为：公共卫生、基本医疗和特需医疗，三者分属于纯公共产品、准公共产品和私人产品（韩宏伟，2006）。无论是经济发达的国家――德国的农民健康保险和日本的“国民健康保险”，还是经济发展水平一般的国家――印度克拉拉邦的非正规经济的医疗保障模式、泰国的“30侏计划”和巴西的“家庭健康计划”，所需资金几乎全部或部分来自于政府的财政支持，从而保证了这些国家农村医疗保障制度的平稳运行。与城镇职工医疗保障制度相比，政府财政的支持更多的偏向农村是国外构建农村医疗保障制度的惯例。公共医疗卫生支出历来是各国政府财政预算必要的项目之一。近年来，我国国家财政用于该农村医疗卫生的支出虽然也在逐年增长，但卫生支出占财政总支出比重低下的问题仍较严重，导致我们对既有的公共卫生的投入不足，医疗卫生设施非常薄弱，严重影响公共卫生设施功能的发挥。我国医疗卫生支出比重如表1所示。
学术界根据公共财政理论，对农村合作医疗进行了多方面的分析和研究。对于农村地区的公共卫生投资不足是政府公共投资方面的一个失误，即使是用目前政府公共投资总额的一个很小的份额（2-3%）向农村公共卫生投资，就能够对提高西部人口的总体健康水平产生长远的促进作用（朱玲，2000）。实行分税制后，财力向上级政府集中，而越到基层政府财力越弱，相当数量的基层乡镇政权是负债运转，不少县市财政属于“补贴财政”。实行税费改革和基层乡镇体制改革后，基层政权财力增长能力进一步削弱，基层政府更加缺少解决农民医疗保障问题的财政能力。农村公共卫生服务随着县、乡两级财政的恶化而逐步恶化，农村卫生服务的公共财政政策严重缺失。中国社科院杨团（2003）在对陕西省洛川县农民健康保障与农村卫生服务体系试点思路中提出，建立由政府、农民、乡村卫生服务网络系统和保险公司为主体的合作医疗体系，政府在其中应承担主要责任。政府财政支持是建立农村医疗保障制度的前提，适时的制度变迁与制度创新是农村医疗保障制度成功的保证（代志明、何洋，2005）。根据公共财政原则，基本公共卫生支出应主要由本级财政和上级财政共同负担。但由中央政府决策支出将使得社会福利水平更高，建立新型农村农村医疗制度，应加大中央财政转移支付力度。
（三）社会保障理论视角下的透析
西方社会保障经济理论最早的理论渊源可以追溯到亚当・斯密，他在其《国民财富的性质及其原因的研究》中，论述了通过“看不见的手”来推动个体利益和社会福利的共同增长，进而来实现社会整体福利水平提高的思想愿望。新古典经济学的创始人马歇尔在其《经济学原理》中，针对社会保障问题，提出改革收入分配以增进社会福利，加强对贫穷者的救济。当代西方社会保障经济理论开始于福利经济学，其代表人物庇古，他主张国家实行养老金制度和失业救助制度，建立了福利经济学的社会保障经济理论。他运用边际效用递减规律提出的“最大多数人的最大福利”这一功利原则，论述了社会保障政策的经济意义。主张增加必要的货币补贴，改善劳动者的劳动条件，使劳动者的患病、残疾、失业和养老能得到适当的物质帮助。以弗里德曼为代表的货币主义的社会保障经济理论反对对低收入者发放差额补助的社会保障制度。主张采用负所得税，通过负所得税，既帮助低收入者维持最低生活水平，又不挫伤人们的工作积极性。供给学派从其自由主义原则出发，指责社会保险削减了个人储蓄，抑制了人们的工作积极性。他们主张大幅度削减政府开支，对社会保障计划进行改革，采取“紧急援助、严格的福利和对儿童补贴相结合”的社会保障制度。
按照社会保障理论，全世界己有193个国家建立了各种医疗保障制度，其指标体系各具特色。庇古认为，富人对穷人的转移支付可分为自愿的和强制的两部分，自愿的转移支付显然远远不能满足整个社会的要求，因此有必要实行强制的转移支付，把富人缴纳的一部分税款用来兴办社会福利事业。他主张增加必要的货币补贴，改善劳动者的劳动条件，使劳动者的患病、残疾、失业和养老能得到适当的物质帮助和社会服务；向收入高的富人征收累进所得税，向低收入劳动者增加失业补助和社会救济，以实现收入的均等化，从而增加普遍的福利效果。我国从社会保障的角度来研究农村合作医疗的文献还比较少，多数是研究城镇居民的社会保障。任保平（2001）从我国现存的“二元社会结构”的状况出发，提出在城市以“机制模式”为核心，以各企业保险、养老保险、医疗保险为突破口，建立城市社会保障模式；在农村以“补救模式”为核心，以养老保险、社会救济为突破口，建立农村社会保障模式。孟凡华（2006）认为社会保障的基本原则是建立这一制度应当奉行的基本原则，它通常包括公平原则、与社会经济发展相适应原则、责任分担原则、普遍性与选择性相结合的原则、互济性原则等。我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者失去劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。政府以财政负担的形式参与到合作医疗制度中来，是政府承担社会保障责任的具体体现。在市场经济条件下，社会保障制度的一项主要功能就是充当社会的“安全网”和“减震器”，该功能是通过社会保障对国民收入进行再分配来实现的。近年来，随着我国市场经济的不断深入，在国民收入的初次分配和再分配中，城乡居民的收入不平等问题日趋严重，直接影响了社会稳定。有统计资料显示，1985年城乡居民收入相对差距为1.88∶1，差距额为407元，到1994年这一比例上升到2.86∶1，差距额则扩大到2281元。到2001年城镇居民人均可支配收入增长8.2%，快于农村居民人均纯收入4%的增长率，两者差距进一步拉大到创记录的2.9∶1。医疗保障是农民在社会保障体系中的第一保障需求，为解决占全国80%人口的农民医疗保障问题，恢复重建农村合作医疗，成为政府化解农民疾病风险、满足农民对医疗保障需求的制度选择。
上述理论尽管分析的角度不同，但都为建立农村合作医疗提供了理论依据。从政府责任理论来看，农村医疗卫生体制的特殊性决定了在其组织与发展过程中必须依靠政府。公共卫生如传染病的防治、预防接种、疾病检疫、卫生监督基本医疗服务属于效益外溢性活动，而环境污染、不良生活方式等容易产生外部负效应，如果缺乏政府的公共干预，卫生服务市场难以消除这些经济活动的外部影响，导致社会公共卫生问题更加严重。在建立农村合作医疗中政府的责任包括以下方面：一是设计制度的责任。政府应负起组织调查研究、设计具体方案，制定法律、法规和制度等责任。二是增加投入的责任。政府应增加农村医疗卫生投入外，尽快提高农村医疗卫生支出的比重。国家应就政府和集体对合作医疗的投入做出具有权威性、约束力的规定，以法律的形式规定下来，以保证农村合作医疗的资金来源。同时要注重从医疗服务需方投入，优化投入结构。三是组织管理的责任。政府不仅对农村合作医疗投入资金，而且要建立专门的职能部门负责具体执行新型农村合作医疗制度。保证资金的安全、规范、有效使用。四是改善环境的责任。政府要努力完善公共卫生保健体系，加快农村三级医疗保健网的恢复与发展，加强对医疗定点单位的监管，加强对乡村医护人员进行培训，加快建立突发性公共卫生事件的预警机制，真正发挥公共卫生体系的应有的作用。从公共财政理论来看，新型农村合作医疗所提供的是公共产品，如传染病控制，健康教育等相当一部分医疗卫生服务具有公共品的性质，这些是市场及营利性市场主体干不了、干不好和不愿干的。新型农村合作医疗所提供的医疗服务存在下列特征：首先，显著的排他性。农村医疗服务遵循使用者付费的原则，即“谁受益谁负担”的原则。因此一般医疗的消费具有明显的排他性。其次，明显的竞争性。由于医疗资源的稀缺性，必然导致对医疗服务的消费具有很强的竞争性。再次，较强的外部性。疾病的治疗与预防具有一定的外部性，因为它可以使家庭及单位的工作保持正常运转，减轻社会的负担。医疗卫生的社会公益性在世界上是得到了普遍认可。从社会保障理论来看，社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统。社会保障是是市场经济社会现代化的主要内容，也是社会现代化的重要标志。医疗保障是社会保障的重要内容。社会保障作为国家的一项制度安排，本应是惠及全民的，但是长期以来，我国农村的社会保障一直游离于社会保障系统之外。我国城乡居民所享受的医疗保障层次和水平有着巨大的差异。城镇形成了社会医疗保险、公费医疗和劳保医疗、商业医疗保险并存的局面，这几种制度相结合，大致能保障城镇居民的基本医疗问题。然而在我国农村，由于缺乏相应的医疗保障制度，农民成为自费医疗群体，为数众多的患病农民陷入了“小病扛，大病拖”的悲惨困境。这显然违背了社会保障的公平原则。
总之，政府责任理论、公共财政理论、社会保障理论，分别从保护弱势群体基本生存权和发展权、公共产品和维护社会公平的角度，为建立新型农村合作医疗提供了理论依据，构成了新型农村合作医疗理论体系。
参考文献：
1、才娟.论述建立我国农村医疗卫生体制中的政府责任[D].吉林大学,2004.
2、代志明,何洋.国外医疗保障制度的解读与借鉴[J].经济纵横,2005(2).
3、韩宏华.农村医疗保障的公共财政支持研究[D].山东农业大学,2006.
4、孟繁华.论我国政府在社会保障中的角色定位[D].吉林大学,2006.
医疗行政论文范文2
【关键词】医疗服务权；行政委托；给付之诉
一、医疗服务权与健康权之辩
健康权，在民法意义上是指自然人依法享有的保持其自身及其器官以至其身体整体的功能安全为内容的人格权，在身体健康受损时，侵权人需承担赔偿责任，触犯刑法的承担刑事责任。在社会保障领域中，健康权具有社会权的属性，国家负有为公民提供医疗保障的积极义务，因为对于其自由权的成分，国家只负有消极不侵犯的义务。在国际条约等规范性文件中，健康权是一个类概念或是复合概念。根据《经济、社会和文化权利国际公约》和世界卫生组织，健康权大致包括卫生保健和卫生条件领域。1在其他国家法律中，如《葡萄牙共和国宪法》健康权涵盖在社会保障权、健康保护权及生活环境权；南非在其宪法中规定为获得卫生保健权、紧急医疗救治权、儿童基本卫生保健权。本文探讨基本医疗服务只是健康权中的一个部分，以健康权来指代基本医疗服务不妥，医疗服务权更能体现公民的权利与国家的职责。
二、医疗服务权的可诉性
在基本权利传统的二分法中，国家的消极义务具有可诉性，而对社会权的积极义务不具可诉性。社会权不可诉逐渐松动，国外已做出相应尝试。例如南非、荷兰、印度，以社会权诉讼促进了社会的发展。我国宪法第45条规定有社会救助的权利，在条件满足时，政府必须提供相应的物质帮助。对于没有提供或是提供不到位的，公民有权向法院提起行政诉讼，如张华生诉珠海市香洲区人民政府、珠海市香洲区民政局不履行社会救济一案。因张华生患病治疗造成生活困难，依据《残疾人保障法》和《广东省社会救济条例》向香洲区政府和民政局请求手术费救济。在判决理由中，除上述法律规定外，法院还依据粤民救[2002]36号《关于建立完善城乡基本医疗救助制度的紧急通知》，因手术费用超出法律规范而驳回张华生的诉讼请求。但从内容而言，该通知规定对于低保对象广东省辖区政府应该提供相应额度的基本医疗保障，以保障公民的生存权利。医疗服务权具可诉性在学界已有理论支持2，在现实中社会权诉讼已存在，其可诉性具有现实性。
三、医疗服务义务主体与给付模式
在医疗服务权下，国家有提供基本医疗服务的义务，在没有提供或提供不到位之时，公民拥有医疗服务请求权。权利的实现取决于法律对权利的保障，缺乏保障的权利只是而是没有约束力的宣言。
（一）医疗服务给付主体
政府提供向公民医疗服务属于行政给付行为，在我国社会自治组织发展不健全、不完善的情况下，将部分医疗义务转移给医院等企业、社会组织不现实。所以医疗服务的主体为政府，医院只是放置基本医疗服务的平台，政府委托医院提供基本医疗服务，医院按照政府的委托来进行医疗服务工作，公民医疗服务请求权的对象为政府部门，具体为卫生行政部门。
（二）医院与政府的关系
医疗服务不同于社会救助，因为在医疗服务关系中存在三方主体：医院、政府与患者（或社会）。解决好医疗服务，必须处理好三者之间的关系。
1.目前关系与问题
在目前医院角色如同高等院校，属于行政授权的行政主体。卫生行政部门承担“管办医院”的合一职责，使得政府扮演裁判者和运动员的角色，不利于利益回避和监管职能的实现。同时，公立医院在人事和财力隶属于卫生行政部门，其法律关系为内部行政法律关系。当出现政府对医疗投入不足时，该内部行政行为只能通过申诉途径解决。只有保证足够的财政投入，才会保障充足的医疗服务，否则整个医疗服务体系会出现断层。内部申诉的救济方式，能否起到保障医院医疗服务充足的作用，在目前情况下出现折扣。根据暑期对湖南西部经济较为发达的市的调研发现，其乡镇卫生院存在资金严重欠缺的情况。根据其院长反映，已经四个月没有支付医务人员的工资和基本药物资金，整个卫生院运转困难。
2.新模式探索
行政授权因救济方式的局限性，不能为医疗服务权提供保障，所以沿着这个思路，可以尝试外部司法救济。在构建服务型政府的前提下，社会管理创新和法治化是建设服务型政府的重要内容。社会管理创新，主要体现为社会管理方式的创新，从政府主导向政府指导和社会参与的方式转变。在目前“管办合一”的情况下呈现“管办分离”的趋势，政府退回监管职能范围。内部救济局限，突破到外部救济，尝试问题的解决。如BOT模式，政府并非要亲力亲为才能为社会提供交通的服务，可以借助社会力量来实现。这在德国和台湾地区得到实践。3因此在政府与医院间采用行政委托，采取行政合同的方式将经营事项交给医院，政府保留其监管职能和对基本医疗服务的投入义务。
在政府与医院之间因行政合同建立的行政委托关系中，其目的是为实现社会公共利益，而非为了政府或是医院的私利；政府对医院负有提供基本医疗服务的资金投入义务，医院负有依规定向患者提供基本医疗的义务。根据合同法原理，这属于利他合同或第三人利益合同。由于其目的公益性，可以称之为公益合同，类比于公益信托。当政府对基本医疗投入不足时，医院依据行政合同有权进行诉讼。基于第三人利益合同原理，医院对于患者而提供的基本医疗服务产生纠纷时，作为第三人的患者有独立请求的权利和诉讼权利。对于卫生行政部门监管不到位，患者或是社会可以依据《行政诉讼法》进行诉讼，要求政府为相应的监管行为。
在目前的行政法理论中，对于行政委托性质的界定还存在一定分歧。有学者认为行政事务的委托是行政合同，而且属于行政契约的规范。4但是姜明安教授将行政委托排除在行政合同之外。同时对于这里是否是行政委托，在学界也存在分歧。在我国《行政许可法》中，规定行政主体可以将部分事物委托给具有管理公共事物的事业组织。在《行政处罚法》中，对于行政委托的受托对象只能是行政机关。所以在我国现有法律上，行政委托的受托对象为行政机关，及管理公共事务的组织。随着市场经济的发展，私立医院从萌芽发展到了不可或缺的地位，所以在基本医疗服务中，私立医院不能排除在外。社会的发展呼唤服务行政，服务行政需要政府转变执法方式，服务行政需要行政法理论的突破。在行政给付领域，扩大行政委托受托的对象，不仅利于服务型政府理念的落实，也便于公民对于权利的享受。
四、医疗服务请求权的保障
在行政委托的前提下，医疗服务权利的保障分别从政府与医院和医院与患者两方面来展开阐释。
（一）医院与政府之间权利义务实现
医院与政府之间为社会公共利益的行政合同，因两者互负给付义务，构成双务合同。对于公民医疗请求权的保障，分别从医院与政府两方面来分析。
1.医院对于足量基本医疗服务保障
足量的基本医疗服务是确保基本医疗实现的前提和基础，没有了充足的基本医疗服务，对于社会基本医疗将成为空中楼阁。故此，为了充分保障公民基本医疗服务权，必须确保基本医疗服务充足。在医院与政府的行政契约中，因其互负给付义务，政府向医院提供基本医疗服务，医院基于该基本医疗服务而向患者提供。当政府没有履行相应的义务时，医院有权向法院提讼，通过司法途径保障其权利实现。在这种情况下，诉讼类别为给付之诉，表现为医院向法院请求政府为相应投入。
2.医院对义务的履行
在政府履行义务的情况下，医院有义务履行相应的合同内容。也即政府提供基本医疗服务给医院，医院必须向患者提供基本医疗服务，否则构成违约。在医院违约的情况下，为确保医院履行义务而采用诉讼的方式，还是其他？在台湾地区“行政程序法”第一百四十八条第一项规定：“行政契约约定自愿接受执行时，债务人不为给付时，债权人得以该契约为强制执行之执行名义。”即债权人有权申请强制执行。其目的是为了对社会公益的保障，避免因诉讼期限造成的公益损害。再者，其强制执行的前提是，债务人没有对于债权人的正当、合法的抗辩理由。
3.强制执行对政府适用的探讨
在基本医疗服务中，因目的公益性和范围普遍性，一旦政府不按约向医院提供基本医疗服务，存在对社会公益造成重大损害的风险。为保障公民基本医疗服务权利，有必要减少因机制运转成本，如因诉讼的时间拉锯，造成基本医疗服务空缺导致公民健康损害。对于医院的强制执行制度，是否能运用到政府？这个问题存在谈论的余地。
因为当政府不提供足量的基本医疗服务而造成医院不能履行义务，构成医院的合法抗辩理由，故此患者对于医院的诉讼请求得不到法院支持。在这种情况下，由于行政合同利益为第三人，对于“逐利”本性的医院而言没有任何利益，所以不会产生诉讼政府的动力。当出现医院诉讼政府请求权利，也会因诉讼程序成本造成基本医疗服务在诉讼期间内的空缺。对于政府提供基本医疗服务存在强制执行的必要性，但是是否存在范围的问题，仍需考虑。在基本医疗服务法治化研究中，会加强对基本医疗投入的保障，体现为政府每年预算和决算。如果是在预算范围内，或是有预算保障，在每个预算年度内对于政府向基本医疗阶段投入，应该实现对政府的强制执行。如果超出预算，出现财政赤字，那么基于此客观原因而导致的投入不足，政府有裁量权，不能对其定位违法及强制执行。
（二）公民关于医疗服务救济
基于第三人利益合同，当医院没有依照行政合同来对患者履行应履行的义务时，作为第三人的患者有权向法院提起对医院的诉讼。即患者拥有独立请求权5，请求医院履行提供基本医疗服务的义务。在这里值得注意的是，这里的诉讼与一般的医疗事故存在差别。前者是医院应提供的基本医疗服务，是对于社会基本卫生健康的保障，属于公共产品之列；后者是指因医生违反相应的诊疗规范所造成对患者的人身损害。前者关注医疗服务的给付，后者关注结果；同时前者的给付不当也可能造成后者结果的产生。所以患者基于基本医疗服务对于医院的诉讼，是医院不向患者提供基本医疗服务或是不当提供，如医生在处方中不开基本药物或是大处方。对于医疗事故，患者可以依据《侵权责任法》进行诉讼。同时基本医疗服务属于社会保障范畴，对于社会公众来说是平等可及的，而且是患者所必需的。在基本医疗服务法律关系中，对于基本医疗服务不仅仅是被确认有资格享有，更应是基本医疗服务的实际享用。所以关于该类诉讼包括变更之诉和给付之诉，当然在这两类诉讼类别中其前提也有形成之诉，但是不是主要类别，故此没有专门论述。
1.给付之诉
因基本医疗服务属于社会保障，故对于需要的患者，医院必须提供基本医疗服务，否则构成违约。现在以整个医疗活动为主轴来展开论述，一旦对患者确诊，对于患者所需的基本药物、治疗等基本医疗服务范围内的，医院有义务提供，除非患者明示放弃基本药物、治疗等基本医疗服务而选择基本医疗之外的私人产品。故此，医生在诊疗活动中负有提示、说明的义务，对于选择基本医疗服务的负有开处基本医疗服务处方的义务。对于确诊患者符合基本医疗服务的，而且没有明示放弃基本医疗的，医生必须提供基本医疗服务，没有提供或是提供基本医疗服务之外的医疗服务的，法院可以判决医院提供基本医疗服务。
由于医疗服务的及时需求性，因诉讼时间的问题而造成贻误治疗时机、造成身体健康损害，虽然可以通过事后得到法律救济，但是事后救济不能对已经造成的损害予以充分保障，如瘫痪等。所以不能完全依靠事后救济，应该在事中设置简洁的救济渠道和方式。根据第三人利益合同理论，对于债务人有协助第三人权利实现的义务，相对应的是第三人拥有请求债务人协助权利实现的权利。同时由于其合同强制性，政府可以申请法院强制执行。
2.变更之诉
依照行政委托和法律的规定，医院对于确诊的患者负有谨慎、注意义务，医生应严格依照诊疗规范开具适当的处方，包括应提供的基本药物等基本医疗服务，同时保证处方的适当性和合理性。超出所确诊病症需要的基本医疗服务，如与病症无关的药物，也称“大处方”，不具合理性。同时根据前文关于基本医疗服务阐释，对于基本医疗服务价格应按照规定实施。如对于基本药物，与《国家基本药物目录》向配套的规定是发改委制定的《国家基本药物零售指导价格表》。对于超出价格规定的，患者有权向医院进行诉讼，请求变更价格。法院可以判决医院变更处方，对于大处方之不合理部分，由医院做出相应赔偿；对于超出价格的，法院可以判决医院变更价格，以规定价格提供。
3.抗辩理由
上述所阐述医院承担法律的前提是政府提供足量的基本医疗投入。根据合同法原理，政府投入不足成为医院不按约履行义务的合法抗辩理由，同时这种抗辩理由对利益第三人有效。但是这种理论应用于基本医疗方面是否适合，值得讨论。因逐利性医院没有要求政府提供基本医疗服务投入的动力，但是在整个医疗体系中，医院对于基本医疗服务了解最为清楚，所以对于医院存在督促政府为基本医疗的相应投入的义务。只有医院履行了积极作为的义务，而政府不予提供，方能构成医院不予提供基本医疗服务的正当、合法理由。
【参考文献】
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3.参见翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2009年版，第738页。
医疗行政论文范文3
关键词： 医疗事故 技术鉴定 法律
一、医疗事故技术鉴定概述
随着我国改革开放的不断深入,国家医疗体制进一步改革,社会福利性的医疗单位逐渐向营利性的经济实体转变,加上我国法制建设的不断完善,公民的整体素质和法律意识的提高,人们的维权意识不断增强,医疗纠纷不断增多,且大幅度上升的趋势。同时由于新闻媒体等社会舆论的误导,医患双方的矛盾日益尖锐化、复杂化,并已成为当今社会的热点、难点。原有的《医疗事故处理办法》（以下简称《办法》）已经不适应当前纠纷处理的需要，在有的地方甚至已经成了一纸空文。为了妥善处理解决医疗纠纷,2002年月日国务院出台了新的《医疗事故处理条例》（以下简称条例），依据条例卫生部了相应的配套规章。
（一）医疗事故技术鉴定的概念
卫生部制定的《医疗事故技术鉴定暂行办法》对我国医疗事故技术鉴定制度作出了相应的规范，在实践中得到了很好的应用。但是相应的法律法规并没有对医疗事故鉴定的概念性质作出一个明确的界定。依照《医疗事故处理条例》和《医疗事故技术鉴定暂行办法》，我们可以这样介定医疗事故技术鉴定的概念：医疗事故技术鉴定,是由对发生的医疗事件,通过调查研究,收取物证(包括尸检结果),查阅书证（病历等病案资料）,听取证人证言,当事人、受害人或其家属陈述,分析原因,依据法定标准,判定事件性质,作出是否属医疗事故及何类、何级、何等事故的科学鉴定结论的过程。本文所称医疗事故技术鉴定指医学会组织专家组依法（《条例》）进行的鉴定。
（二）医疗事故技术鉴定的机构
《条例》明确了由医学会负责医疗事故技术鉴定工作。《条例》第21条规定了医疗事故技术鉴定的机构为医学会，设区的市级地方医学会和省、自治区、直辖市直接管辖的县（市）地方医学会负责组织首次医疗事故技术鉴定工作，省、自治区、直辖市负责组织再次医疗事故技术鉴定工作。实行市、省二级医疗事故技术鉴定制度。省级鉴定为最终鉴定。医学会建立医疗事故技术鉴定的专家库，参加鉴定的专家由医患双方从专家库中随机抽取。
（三）医疗事故技术鉴定的程序
医疗事故技术鉴定的提起可以有以下三种：第一种，医患双方协商解决医疗事故争议，需要进行医疗事故技术鉴定的，由双方当事人共同书面委托负责首次医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定，医学会对单方面委托的鉴定申请不受理。第二种，县级以上卫生行政部门接到医疗机构关于重大医疗过失行为的报告或者医疗事故争议当事人要求处理医疗事故的申请后，对需要进行医疗事故技术鉴定的，书面移交负责首次鉴定的医学会组织鉴定。第三种，法院审理涉及医疗事故问题诉讼案件时，依职权或当事人申请移交委托负责首次鉴定的医学会组织鉴定。
医学会在进行医疗事故技术鉴定时，对发生的医疗事件,通过调查研究,收取物证(包括尸检结果),查阅书证（病历等病案资料）,听取证人证言,当事人、受害人或其家属陈述,分析原因,依据法定标准,判定事件性质,作出是否属医疗事故及何类、何级、何等事故的科学鉴定结论。鉴定实行合议制度，过半数以上专家鉴定组成员的一致意见形成鉴定结论，专家鉴定组成员对鉴定结论的不同意见予以注明。医疗事故技术鉴定书根据鉴定结论作出，其文稿由专家鉴定组组长签发。
卫生行政部门对鉴定结论的人员资格、专业内别、鉴定程序进行审核，不符规定的重新鉴定，符合规定的及时送达双方当事人。
任何一方对首次鉴定结论不服均可以进行再次鉴定。
二、医疗事故技术鉴定的性质
研究医疗事故技术鉴定，首先必须研究其鉴定行为的法律属性。
（一）医疗事故技术鉴定是具体行政行为
根据行政法理论，行政行为是指行政主体在实施行政管理活动行使行政职权中所作出的具有法律意义的行为 [1]。有一种意见认为,由医疗事故鉴定委员会作“医疗事故鉴定是一种行政行为,当事人对医疗鉴定结论不服,向法院起诉的,法院应作为行政案件受理” [2]。这种观点是由原《办法》中规定医疗事故的技术鉴定工作由省(自治区、直辖市)、地区(自治州、市)、县(市、市辖区)三级医疗事故鉴定委员会负责，医疗事故鉴定委员会和卫生行政部门之间具隶属关系所得出的。目前医学会是医疗事故技术鉴定的受理机构，是独立的学术性、公益性、非营利性法人社团，不是行政主体，所以鉴定行为也就算不上具体行政行为。
（二）医疗事故技术鉴定是一种特殊的法律行为
1．医学会从事医疗事故技术鉴定的合法性、合理性分析
医疗行政论文范文4
上海市发展中医条例全文第一条 为继承和发展中医药事业，发挥中医药在医疗卫生工作中的作用，适应人民群众医疗保健的需要，根据有关法律、行政法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内的中医(包括中西医结合)医疗、教育、科研等活动及其管理。
第三条 发展中医药事业必须贯彻中西医并重的方针，坚持中西医结合，团结、依靠中西医药人员，正确处理继承和创新的关系，发扬中医药的特色和优势，立足于创新，运用现代科学技术，促进中医药学现代化和国际化，为人民健康服务。
第四条 市和区、县人民政府应当将发展中医药事业纳入国民经济和社会发展规划，并采取相应的措施，为发展中医药事业提供必要的条件和保障。
第五条 市卫生行政部门是本市中医工作的主管部门。区、县卫生行政部门负责本行政区域内的中医工作。
各级计划、财政、人事、医药、科技、教育等行政部门应当按照各自职责，协同做好发展中医药工作。
第六条 市和区、县卫生行政部门应当将中医医疗机构的建设纳入区域卫生规划。各区、县行政区域内政府设置的独立的中医医院或者中医门诊部不得少于一所。
综合医院应当开设中医科室，并设置中医病床;有条件的医疗机构应当开设中医急诊。
地段医院和乡(镇)卫生院应当开展中医医疗执业活动。村卫生室应当运用中医药预防、治疗常见病和多发病。
第七条 设置、撤销或者合并中医医疗机构，应当按照国家和本市医疗机构管理的有关规定，向市或者区、县卫生行政部门办理审批手续。其中，撤销、合并中医医院的，必须经市卫生行政部门批准。
未经本市卫生行政部门批准，任何单位和个人不得从事中医医疗执业活动。
第八条 中医医疗机构配备的中医药人员、业务用房和医疗设备应当达到国家和本市的标准。
其他医疗机构开展中医医疗执业活动的，应当配备相应的中医医务人员。
中医医疗机构和其他医疗机构的中医科室开展门诊、住院诊疗活动的，其中医治疗率应当符合国家规定的标准。
第九条 市和区、县人民政府应当逐步增加中医事业经费的投入。中医事业经费的增长幅度，应当高于卫生事业经费的增长幅度。
市和区、县人民政府应当安排发展中医专项经费，用于扶持中医医疗、教育、科研和科技成果产业化的重点项目。
中医事业经费和发展中医专项经费必须专款专用，并接受财政、审计部门的监督。
第十条 本市鼓励企业事业组织和社会各界、境内外人士以各种形式资助发展中医药事业。
第十一条 中医药的医疗、教育、科研机构应当继承、发扬中医药的特色和优势，发掘和推广有独特疗效的中医诊疗技术，提高中医药的学术水平和综合医疗服务能力。
对国家和市卫生行政部门认定的特色中医和中西医结合专科、专病项目，卫生行政部门应当在医疗场所的设置、医务人员的配备、资金的投入、设备的添置、约定医疗机构的定点选择等方面采取优先扶持措施。
第十二条 本市鼓励西医药人员学习、运用中医药理论和中医诊疗技术，鼓励中医药人员学习和运用现代科学技术，鼓励中、西医药人员共同研究中西医结合理论和诊疗技术，促进医药科学的发展。
第十三条 中医药高等院校应当加强中医药基础理论教育，重视中医临床经验和现代医药学理论的教学，提高学生的中医药专业水平和现代医药学知识。其他医药高等院校应当设置中医药基础理论和基本技能课程。
医药高等院校和有关科研院所应当有计划地培养中医药和中西医结合学科的研究生。
第十四条 市和区、县人民政府及有关部门应当采取措施，稳定和发展中医药专业技术队伍。
卫生行政部门和医疗机构应当重视培养中医药的学科带头人和中青年业务骨干，制定培养规划并组织实施。
医疗机构应当组织和支持在职中医药人员参加经卫生行政部门认可的在职培训和继续教育。
第十五条 全社会应当尊重和保护名中医药专家。有关单位和部门应当采取专项措施，做好名中医药专家的学术思想、临床经验的总结和继承工作。
卫生行政部门应当组织、开展继承中医药专家学术经验的师承教育，为师承教育提供必要的条件。
师承教育的具体实施办法，由市卫生行政部门会同市人事行政部门另行制定。
第十六条 举办面向社会招生的非学历中医教育，应当经卫生行政部门审核同意后，报教育行政部门审批。
第十七条 全社会应当重视和支持中医药文献的收集、整理、翻译、出版工作。
卫生行政部门应当采取措施，落实经费，支持出版有较高学术价值的中医药著作。
第十八条 各级人民政府及有关部门应当采取保障措施，加强本市中医药领先学科的建设，支持单位、个人开展中医药理论和临床的研究，做好中医药新技术的开发工作，促进中医药高科技产业的发展。
科研院所、医药院校、医疗机构和药品生产企业应当运用现代科学技术，对常见病、多发病和疑难病的中医药防治，中药单方与复方的开发和中药剂型改革等开展研究工作。
本市依法保护中医药知识产权和中医药工作者的合法权益。
第十九条 中医药学术团体应当有计划地开展中医药学术交流，组织中医药咨询服务，宣传中医药知识，组织或者协助组织中医药人员进行在职培训和继续教育。
第二十条 本市鼓励中医药医疗、教育、科研机构及医药人员采取多种形式开展国际和地区间的中医药合作与交流，吸收和运用高新技术开展中医药研究，推进中医药产品的开发和科技成果产业化。
第二十一条 市卫生行政部门和市社会医疗保险管理部门应当将符合条件的中医医疗机构列为公费医疗、劳保医疗和社会医疗保险服务的约定医疗机构。
患者前往中医医疗机构就医，发生的医疗费用按照公费医疗、劳保医疗和社会医疗保险的有关规定结算。
第二十二条 下列项目的评审和鉴定，应当成立专门的中医评审、鉴定机构或者安排一定比例的中医专家参加：
(一)中医专业技术职务任职资格的评审;
(二)中医医疗、科研机构的评审;
(三)中医药科研课题的立项和成果鉴定;
(四)中医医疗事故的鉴定;
(五)市卫生行政部门规定的其他项目。
第二十三条 市和区、县人民政府及有关部门对有下列情形之一的单位和个人，应当给予表彰和奖励：
(一)开展中医医疗、教育、科研和管理工作有突出成绩的;
(二)捐赠有价值的中医药文献或者有独特疗效的方药和中医诊疗技术的;
(三)在发展中医药事业中有其他突出贡献的。
第二十四条 违反本条例第六条规定，未按规定设置中医医疗机构、中医科室、中医病床或者未开展中医医疗执业活动的，由卫生行政部门或者人民政府责令限期改正，并可给予通报批评。
违反本条例第七条第一款规定，未经批准撤销或者合并中医医疗机构的，由卫生行政部门或者人民政府责令限期改正，并可给予通报批评。
第二十五条 违反本条例第七条第二款规定，擅自从事中医医疗执业活动的，由市或者区、县卫生行政部门依照国务院《医疗机构管理条例》的有关规定给予处罚。
违反本条例第十六条规定，未经卫生行政部门审核同意和教育行政部门批准，举办面向社会招生的非学历中医药教育的，由教育行政部门依法给予处罚。
第二十六条 违反本条例第九条第三款规定，截留、挪用中医事业经费或者发展中医专项经费的，由其上级主管部门责令限期归还，并对直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 卫生行政部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 本条例自1998年11月1日起施行。
中医的特点一、整体观念
整体是指人体的统一性和完整性。
1.中医认为人体是一个有机整体，是由若干 脏器和组织、器官所组成的。各个组织、器官都有着各自不同的功能，决定了机体的整体统一性。
2.人与自然的统一性，自然界存在着人类赖以生存的必要条件。自然界的变化可直接或间接地影响人体，而机体则相应地产生反应。在功能上相互协调，相互为用，在病理上是相互影响。
二、 辩证论治
1.概念：所谓证是机体在疾病发展过程中某一阶段的病理概括。包括病变的部位、原因、性质以及邪正关系，能够反映出疾病发展过程中，某一阶段的病理变化的本质，因而它比症状能更全面、更深刻、更准确地揭示出疾病的发展过程和本质。
所谓辩证，就是将四诊(望、闻、问、切)所收集的资料，症状和体征，通过分析综合、辩清疾病的原因、性质、部位以及邪正之间的关系，从而概括、判断为某种性质证候的过程。
所谓论治又叫施治，则是根据辩证分析的结果来确定相应的治疗原则和治疗方法。辩证是决定治疗的前提和依据。论治则是治疗疾病的手段和方法。所以辩证论治的过程，实质上是中医学认识疾病和治疗疾病的过程。
2.辨病与辨证的关系
疾病是具有特定的症状和体征的，而证则是疾病过程中典型的反应状态。中医临床认识和治疗疾病是既辩病又辩证，并通过辩证而进一步认识疾病。
例如感冒可见恶寒、发热、头身疼痛等症状，病属在表。但由于致病因素和机体反应性的不同，又常表现为 风寒感冒和 风热感冒两种不同的证。只有辨别清楚是风寒还是 风热，才能确定选用辛温解表还是辛凉解表方法，给予恰当有效的治疗，而不是单纯的见热 退热头痛医头的局部对症方法。
三、相似观念=现代分形观----中医的三个哲学观
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关键词：医疗纠纷；鉴定体制；医疗责任保险
一、医疗纠纷的概述
医疗纠纷的界定是本文研究问题的起点，只有在明确医疗纠纷概念的基础上，才能合理的构筑医疗纠纷的解决机制。关于医疗纠纷的定义理论界说法不一，对其内涵和外延的界定亦有所不同。本文对医疗纠纷所定义：是指以患者及其利益相关人与医务人员、医疗服务机构在特定的诊疗护理活动等医疗过程中发生的，造成患者人身、财产损害引起的各种争议，从而产生法律意义上的权利与义务的一种法律关系。对于医患纠纷的界定，本文认为应该从广义的角度来理解，其应包括由医源性引发的医疗纠纷和由非医源性引发的医患纠纷。医疗事故的定义在我国《医疗事故处理条例》中有明确的规定，医疗事故是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故。可见，医疗事故只是医疗纠纷中的一特殊的表现形式，并非所有的医疗纠纷都属于医疗事故。医疗过失的定义主要被英美法系国家所采用，其涵义与上文介绍的由医源性引发的医疗纠纷基本一致。
二、我国医疗纠纷解决现状及存在的问题
（一）我国医疗纠纷解决现状
1.法律法规的适用。2002年国务院颁布了《医疗事故处理条例》，是我国目前审理医疗纠纷主要的依据。此外医疗侵权行为还适用《民法通则》、刚刚出台的《侵权责任法》及相关的司法解释。《条例》规定对构成医疗事故的进行赔偿，对不构成医疗事故的医疗过失行为不赔偿。但在司法实践中，构成医疗事故的医疗行为只占很小的比例。因此，立法者解释对那些不构成医疗事故的医疗过失行为适用《民法通则》、《侵权责任法》及相关司法解释中的规定。对造成医疗事故的医疗过失行为，按照《条例》的相关规定来确定赔偿的范围和赔偿的标准。对不构成医疗事故的医疗过失行按照最高人民法院的司法解释中规定的赔偿范围和赔偿标准来进行索赔。
2.医疗鉴定制度。我国医疗鉴定制度包括医学会的医疗事故鉴定和司法行政部门的司法鉴定。当发生医疗事故时，医患双方都可以提请医学会进行医疗事故鉴定，也可以向司法行政部门申请司法鉴定。《条例》颁布后，改变了原来的医疗事故鉴定主体，由医学会来主持医疗事故的鉴定工作。医学会的鉴定体制是集体临鉴定制，鉴定专家不在鉴定结论上签字。医疗事故鉴定结论是证明医疗机构及医疗人员是否构成医疗事故的重要证据。但鉴定结论对医疗机构及医务人员是否具有过错，及过错程度大小没有明确的说明。因此，法官要弄清楚这些问题还要向司法行政部门申请司法鉴定。
3.医疗纠纷解决的程序。《条例》规定，发生医疗事故的赔偿等民事责任争议时，医患双方既可以协商解决或向卫生行政部门提出调解申请，还可以直接向人民法院提起民事诉讼。当事人既向卫生行政部门提出医疗事故争议处理申请，又向人民法院提讼的，卫生行政部门不予受理;已经受理的应当终止处理。
（二）我国现行医疗纠纷解决中存在的问题
1.法律法规适用冲突。国务院颁布的《医疗事故处理条例》规定只对构成医疗事故所造成的损害给予赔偿，其它的类型的医疗过错不给予赔偿。但在司法实践中，有及少数的医疗纠纷被鉴定为是医疗事故，如果对不构成医疗事故的医疗过失行为不给予患者赔偿必定会造成不公平的现象出现。为此，立法者表示，对不构成医疗事故的医疗过失行为按照最高人民法院颁布的《审理人身损害赔偿的若干意见》中规定的赔偿范围和赔偿标准对患者进行赔偿。这一解释看似很合理，但确出现一个问题，构成医疗事故的赔偿额却比不构成医疗事故的赔偿额少，但我们都知道，医疗事故是最严重的医疗过失行为，怎么会赔得更少了。法官在审理这类案件时，常出现适用法律难的情况，因此，不能作出公平合理的判决。如何确定赔偿范围及赔偿标准，成为审理这类案件的难点，紧紧依靠法官的自由裁量权势必会造成不公平的现象出现，也不利于对医患双方合法权益的保护。
2.医疗鉴定体制存在缺陷。由于医疗知识的复杂性、高难度性和专业性，法官在审理医疗纠纷时不能独自对争议的问题作出准确的裁断，因此医学鉴定对法官审理案件至关重要。但是我们国家的医疗鉴定制度却存在问题：第一，医疗事故鉴定主体的公正性受到置疑。我国现行医学会的工作人员都是从各家医院抽调的，由当地卫生行政部门的相关负责人为鉴定委员会专家颁发资格证书。因此，这就决定了医学会的鉴定人员与当地卫生行政部门存在的千丝万缕的关系，导致其鉴定结论的客观性和公正性受到置疑。第二，医疗事故鉴定结论缺乏质证程序。只有在法庭上经过质证的证据才可以作为定案的依据。医疗事故鉴定结论作为认定医疗机构是否存在过错的唯一证据，应该经当事人质证，并由法官判定其能否作为定案的依据。但是《条例》并没有规定医疗事故鉴定结论的质证程序，并且鉴定人并不在鉴定结论上签名，且不对错误的鉴定结论负责，以致于医疗事故鉴定制度形同虚设。
三、完善我国医疗纠纷解决机制的几点建议
（一）建全医疗纠纷处理的法律体系
我国的立法机构应当尽快地制定一部完整的《医疗纠纷处理法》，这部法律既是一部实体法，也应是一部程序法。法律条文应该明确规定医患双方的权利和义务，统一损害赔偿的范围和标准，并且对医疗鉴定制度作出合理的规定。应该修改《条例》中医疗事故的概念。扩大其外延，涵盖所有的医疗过错行为，并且法律应规定医疗机构和医务人员应参加医疗责任保险，并对保险的范围，保险率的计算作出详细的规定。
（二）建立非诉讼解决程序优先和诉讼程序相结合的模式
目前我国的医疗纠纷诉讼解决机制并不成熟，没有建立像国外那样成熟的非诉讼解决机制。鉴于医疗纠纷案件的复杂性，通过诉讼程序解决花费的时间长，诉讼费用高，不利于保护患者的利益。因此，通过成本低，效率高的非诉讼解决方式来处理医疗纠纷是一条正确的道路。我们可以借鉴国外的成熟经验。但由于我们国家与国外相关的法律体制、法律文化和背景存大着差异，我们并不能完全照搬他们的经验。目前，我们国家的司法资源还不太丰富，单独的成立医疗纠纷调解委员会和医疗仲裁委员会存在着许多障碍，因此我们应该另觅新路，通过简单便捷的方式来解决问题。我们可以在法院内设立纠纷的调解处，并聘用医学专家来参与调解，形成由法官和医学专家组成的调解委员会，为医患双方的沟通提供一个双互沟通的“平台”，避免双方对簿公堂，加剧紧张的关系。调解委员会通过介入医疗纠纷案件，确定医方是否有过错以及过错的程度，并对赔偿数额进行初步的估定。调解委员会的处理意见只是建议性的，不具有法律效力，如果调解双方不同意调解意见，还可以向法院。
（三）完善医疗责任保险制度
自《条例》颁布后，医疗机构意识到自身的风险加大，因此，纷纷将目光转向了医疗责任风险机制上来，欲通过第三方的介入来分担风险。医疗责任保险制度对医患双方来说无疑是一个很好的选择。然而，目前我们国家的医疗责任保险制度还处于初级阶段，与其相关的法律法规还处于空白的状态。笔者认为可以从以下几个方面来完善我国医疗责任保险的法律制度：
1.在立法上应当确立强制保险原则。即将制定的《医疗纠纷处理法》中应明确规定医疗机构及医务人员应强制参加医疗责任保险。只有确立大范围的参保主体，才能确保共同分担风险，维持医疗责任保险制度顺利有效的运行下去。
2.明确医疗责任保险的赔偿范围。我国现行的医疗责任保险范围只限于医疗事故，对其它类型的医疗过失行为不予赔偿。这大大缩减了保险的范围。因此，医疗责任保险的范围应包括医疗机构及医务人员的一切医疗过失行为，只要医疗机构和医疗人员在诊疗护理过程中有过错，就应该赔偿。
3.取消赔偿额度的限制。现行的医疗责任保险制度规定保险公司最多只赔十万元。这一限度，完全打消了医疗机构的投保积极性。因此应取缔这一限制额度。既然医疗机构及医务人员也参加了责任保险，那么就应该由保险公司全额赔偿患者的损失。
4建立责任保险金的多渠道来源。医疗责任保险金的来源是医疗责任保险制度确立的关键所在，是保险公司承担责任的最主要的物质来源。因此，要妥善解决这一问题。由于，目前大部分医院的性质都是公立的，受当地的卫生行政部门管理，资金的来源大部分都是由国家财政拔款。因此，医疗机构可以从这一部分的拔款中拿出一小部分作为责任保险金。医务人员也应该适当缴纳一部分保险金从其工薪中划扣小额的比例作为保险金。
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医疗行政论文范文6
关键词：全民免费医疗；中国全民医保；神木模式
中图分类号：R197.1
2009年4月6日，《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称“新医改方案”）公布，正式拉开了新一轮医药卫生体制改革（以下简称“新医改”）的序幕。毋需赘言，新医改的正式启动是中国社会经济发展史上的一件大事。正当人们为如何理解“新医改方案”的内容并就新医改究竟应该如何推展而展开热烈讨论之时，原本寂寂无闻的陕西省神木县，却因推行“全民免费医疗”制度而名动天下。
其实，实施“全民免费医疗”的构想，早在2007年就浮现在神木县领导人的脑中。2008年1月，神木县康复工作委员会成立，负责“全民免费医疗”的政策制定、指导与协调、基金的使用和管理等工作。经过一年多的可行性调研和论证，在2009年2月9日，神木县人民政府颁布了《神木县全民免费医疗实施办法（试行）》，正式拉开了当地医疗体制改革的序幕。依照这一政策文件的规定，所谓“全民免费医疗”制度自2009年3月1日开始在神木县正式实施。然而，这一举措当时没有引起舆论的关注。直到两个月过后，在国家“新医改方案”正式出台的大背景下，“神木模式”才横空出世。5月17日，陕西《华商报》率先报道了神木县的改革之举，首先引起了媒体的大轰动，继而引起了医疗改革政策研究者的关注，最后还引起了中央和地方医改政策决策者的注意。关于“神木模式”的大讨论几乎在媒体上持续了一年之久，而到神木县进行采访、考察、调研的人络绎不绝。客观上，神木的实践和经验成为了中国新医改的一个新标杆。
一、走向“全民免费医疗”是新医改的新方向？
“神木模式”之所以引起广泛关注、轰动甚至争议，其原因无外乎以下两点：
第一，“全民免费医疗”的说法触动了许多人敏感的神经，而敏感的点却大相径庭。
一种是对“神木模式”的可持续性保持怀疑态度。无论是在公共政策研究者当中，还是在专业媒体评论者当中，很多人对于各种各样的“免费”制度保持相当谨慎的怀疑态度，担心免费提供的物品和服务会遭到受益者的滥用，最终会陷入财政的无底洞。西方福利国家的经验教训以及中国公费医疗体制的弊端，容易强化这一怀疑立场。实际上，在建设福利国家的进程中，如何应对来自需方的道德风险，是全球性社会事业发展所面临的一个共同挑战，而应对这一挑战的简单之道就是引入一定的自付；换言之，不能实行百分之百的免费。就医疗保障体制而言，即便在实行全民免费医疗制度的国家和地区，大多要么引入更高的自付率，要么设法引入其他的制度安排，例如守门人制度、付费者与服务提供者分开、新医疗服务项目和药品的准入等等。
在“神木模式”曝光之后，不少媒体沿着这一思路刊发了一些评论，质疑其可持续性。例如，《京华时报》发表评论“神木免费医疗疑似”，《北京青年报》评论“‘全民免费医疗’是一种财政幻觉”，红网评论“乌托邦式的‘不差钱’：神木医改”；而中央电视台“新闻1+1”栏目制作的“陕西神木县免费医疗致医院爆满，惠民政策遇尴尬”一经播出，更使“神木模式”的怀疑声音放大。
另一种声音则出自对社会事业（或民生）发展的殷切渴求。自改革开放以来，我国长期将经济增长视为发展的主要目标，形成所谓“GDP主义”，而包括医疗保障和医疗服务领域在内的社会事业发展长期受到忽视。然而，自2003年以来，中国政府的发展战略逐渐从以经济建设为中心的一元模式转变为推进社会与经济协调发展的二元模式。随着新发展战略的确定，中国公共财政的运行在结构上发生了一定的转型，其突出表现之一就是在民生领域增加了投入。但总体来说，中国的政府财政距离以支持社会发展与公共服务为主的公共财政，还有一定的距离。
因此，舆论普遍对政府增加民生领域的投入抱持殷切的期望，自然也对公共财政对公共服务的支持力度不足怀有深切的不满。正是在这种殷切的期望和深切的不满之中，“神木模式”的横空出世一下子抓住了人们的眼球，其赞扬者也同其怀疑者一样情绪高涨。除了媒体上的激扬文字之外，神木医改在具有民间或官方色彩的一些评选中也获得殊荣。在一次民间性评选中，神木医改被评为“2009年度中国社会政策十大创新”之首；而在另一次官方色彩较重的评选中，神木县时任县委书记郭宝成被评为“2009年中国改革年度人物”。基本上，随着神木改革的推展，质疑声浪渐渐退潮，赞扬之声渐成主流。
第二，在大家的印象中，陕西是欠发达地区。欠发达地区的政府投巨资搞“全民免费医疗”，着实让人兴奋。很多人开始就此指点其他地区，“非不能也，是不为也”。由此，神州大地能否实行全民免费医疗，被视为各地政府的执政理念问题。仿佛“神木模式”一下子就可以变成“神州模式”，经济发展水平无关紧要了。后来人们逐渐发现，虽说地处西北，但神木县却是富庶之地，其经济规模在全国百强县中排名第44位，而且人口规模相对较小。所以，世间有神木，却没有神话，“神木模式”无非再次证明了一个简单的道理：要建立一个普惠型的社会福利项目，经济发展水平还是不可或缺的条件。
同时，“神木模式”的横空出世还必须放在中国走向全民医保的大背景下才能得到充分的理解。2009年4月中国政府公布的“新医改方案”，明确了新医改的一大新方向，即“建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系”，简称“走向全民医保”。这正是以往的医改方案未能突出的地方，具有历史性的进步意义。众所周知，“基本医疗保障体系”由三个公立医疗保险所组成，即城镇职工基本医疗保险（以下简称“城镇职工医保”）、城镇居民基本医疗保险（以下简称“城镇居民医保”）和新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）。因此，“全民医保”意味着“全民医疗保险”。那么，“神木模式”的横空出世并且激起广泛的赞誉，是否意味着“全民免费医疗”将在不久的将来取代“全民医疗保险”而成为神州模式？
大家已经知道，新医改发轫于2005年以来兴起的新一轮医疗体制改革方向的争论。尽管争议多多，但许多参与新医疗争论的专家毕竟达成了一项可贵的共识，即新医改的突破口在于医疗保障体制的健全，也就是实现人人享有基本的医疗保障，即“全民医疗保障”，简称“全民医保”。
然而，这一共识本身非常薄弱，因为缺乏实质性内容。关键在于，无论从理论上探讨，还是从人类历史的实践经验中观察，建立医疗保障体系有多种制度选择。那么，中国新医改所确定的“全民医保”，究竟将选择何种制度安排，或者说哪些制度安排的组合呢？具体而言，中国全民医保的主干性制度安排，究竟是走向全民公费医疗或全民免费医疗，还是走向全民医疗保险？在有关新医改的大争论中，对这些关键性问题，争论各方并没有达成共识。
事实上，国家“新医改方案”最终选择了走向全民医疗保险的战略方向，这似乎会让这一争论尘埃落定。其实不然。对于全民公费医疗与全民医疗保险制度孰优孰劣，以及哪一种应该成为中国基本医疗保障制度架构的主干，始终争论不休。“神木模式”在“新医改方案”之后横空出世，之所以能引起广泛的关注和讨论，无疑同这一大分歧有关。有关“神木模式”的种种议论，大多集中在“全民免费”这四个字上，这充分折射出有关新医改战略大分歧的历史背景。“神木模式”的诞生及其引发的讨论，敦促我们必须回答一个紧迫而现实的问题，即“全民免费医疗”究竟能否成为中国走向全民医保的方向？
二、全民医保的制度架构：全民医疗保险PK全民免费医疗
无论是从历史还是比较的角度来看，人类所能发明的医疗保障制度无非是图1所展示的七种模式。右边的两种模式均基于自愿参加的原则并由民间组织提供医疗保障，保障提供者要么是商业性保险公司，要么是非营利性社区组织；而左边的五种模式均有国家卷入，其中仅有“自愿保险”坚持自愿性原则，其他均具有强制性。
无论是医疗政策理论还是人类历史上的实践经验都证明，如果坚持自愿性原则，那么要想实现全民医保简直是难于上青天。就参保者而言，自愿性医疗保险会遭遇“逆向选择”（adverse selection），即参保人群有可能集中很多健康状况不佳的民众，从而使保险的风险分摊压力增大；就保险方而言，自愿性医疗保险会出现所谓“撇奶油”（cream skimming）的现象，即设法选择那些生病风险较低的人来参保，同时千方百计地把生病风险较高的人排除在外。在自愿性基础上兴办医疗保险，哪怕是保费低廉的公立医疗保险，亦即国家给予保费补贴，也总会有一些人愿意赌一把，不愿意参保。这样的情形在我国新农合试点初期曾屡见不鲜。最初参保的民众如果一年内身体健康而没去看病，不少人就会因为感觉不划算而来年不愿意继续参保。我国自2007年开始的城镇居民医保也面临同样的问题：在开始的一两年内参保率上升很快，但之后参保率的增长幅度减缓，主要在于所有自我感觉存在医药费用风险的人群都会在这项保险试点期间就踊跃参保，最后会剩下的是健康状况良好因而自我感觉医药费用风险不高的人群，除非医疗保障水平大幅度提高，否则这一人群或许长期不愿意参保。
这意味着，全民医疗保障不能单纯依赖于纯粹的自愿性医疗保险。国家运用其合法的强制性，或者说政府主导，乃是推进并建立全民医保的一个必要条件。
从图1还可以看出，尽管动用了国家强制力（征税并使用税收），但公立医疗救助体系只能覆盖低收入者，与医疗保障的全民覆盖无关。政府要推动全民医保，在基本制度架构上，理论上只有三种选择：一是强制储蓄制度，也就是政府强制所有人建立专门用于支付医药费用的个人账户，而个人账户中的资金所有权为个人所有，只不过其使用权受到一定的限制而已；二是公费医疗模式，即政府直接从国家一般税收（general revenue）中为民众的医疗服务埋单；三是实行强制性医疗保险，也就是社会医疗保险，让民众个人、工作单位和政府分摊保费，共同承担参保者的医药费用。强制储蓄制度由于缺乏社会共济性，在实现风险分摊和推进社会公平这两方面都有很大的局限性，因此仅在极少数国家（即新加坡）成为全民医疗保障体系的主干，在其他国家和地区只能作为全民医保的补充性制度安排。在世界上，凡是实现全民医保的国家，其制度主干要么是全民公费医疗制，要么是社会保险制。值得一提的是，很多国家和地区并不是采用单一的制度来建立全民医保，而是以某一种制度作为主干，以其他制度作为补充。
究竟是公费医疗制好，还是社会保险制好？理论上没有一个明确的说法，世界各国的实践没有给出明确的答案。实际上是各有利弊，优劣难分。在某种意义上，全民公费医疗和全民医疗保险的差别也不大。全民公费医疗的筹资来源是一般税收；而全民医疗保险是专门的医保缴费，而且在不少国家，全民医疗保险的参保费也是通过税收系统征收的。对于老百姓来说，纳税和缴费实际上是一回事。因此，全民公费医疗和全民医疗保险制度的差异主要体现在医药费用的筹资来源和渠道，而两种医疗保障制度在医保付费以及在如何推动医疗机构提供性价比高的医药服务上，均面临许多共同的挑战。
三、“全民免费医疗”在中国是否可行？
然而，对于中国人来说，公费医疗体制并不陌生，也令很多人向往，但却有些声名狼藉。众所周知，在中国实行的公费医疗，只覆盖了少数人，显然有欠公平性；同时，由于制度安排上的缺陷所导致的浪费，以及特权人士的滥用，现行公费医疗体制在受益面非常狭窄的情形下却占用了相当大比例的公共卫生经费。于是，公费医疗成为舆论批评的对象，也成为改革的对象，但其改革却由于既得利益群体的抵制而步履蹒跚。这样一来，在中国，很多人有意回避“公费医疗”这个字眼，而全民公费医疗体制通常被称为“全民免费医疗”。无论是神木模式的创建者还是其赞扬者，都竭力回避“公费医疗”这个令人厌烦的字眼，却都刻意使用“免费医疗”这个令人兴奋的字眼。
其实，从逻辑或理论上说，全民公费医疗未尝不能成为中国建立全民医保的一项制度选择。但是，选择这一制度模式必将面临一大挑战，即医疗筹资必须主要来自政府的一般税收，对公共财政的压力较大，最终还是会转嫁到民众身上。简言之，财政可承受性问题是全民公费医疗制度的特有难题。
实际上，在有关新医改的争论中，的确有一种声音倾向于全民公费医疗制度。不少人坚信，中国应该模仿“英国模式”，建立全民公费医疗制度。很多人还喜欢举出印度实行“全民免费医疗”的例子，并发出诸如“印度能、为什么中国不能”的议论。但殊不知，由于政府在公立医疗机构中的投入太少，全民公费医疗在印度只是一个花瓶。事实上，根据世界卫生组织的统计，在2006年，印度卫生费用中公共筹资的比重仅为25%。这说明，即便印度建立了“全民免费医疗”制度，但其民众看病治病时还要自己从口袋里支付大部分医药费用。印度的民营医疗机构非常发达，相当一部分印度民众在那里要么自费看病治病，要么通过参加民营医疗保险来购买私立医疗机构的服务。在“神木模式”出世之后，同样也有在全国建立“全民免费医疗”体制的呼吁，也有不少人拿印度说事儿。例如，2009年10月20日，《公益时报》报道，时任民政部社会福利与慈善事业促进司司长的王振耀在听取了神木县试行半年多的情况后认为，神木医改是中国福利建设史上的一个盛典，是一场社会政治大变革，促进了和谐社会的建设；同时他还认为免费医疗就是个印度都能办到的事，不是乌托邦，神木目前的人均是330元，中国13亿人，要在全国推广免费医疗，财政补贴4300亿元即可。
事实上，世界上的确有很多国家和地区，以全民公费医疗作为全民医保的制度主干，而且在北欧、英伦三岛、南欧、中国香港等地运作绩效良好，足可以为中国的新医改所借鉴。但中国能不能走上全民公费医疗之路，不是信念的问题，也不是国际经验的参考性问题，而是一个政府财政能力的问题。这绝不是一个公说公有理、婆说婆有理的事情。
要建立一个能够正常运转的全民公费医疗或全民免费医疗制度，意味着全体民众在公立医疗机构中看病治病的医药费用主要由国家财政来支付，个人支付的比重基本上不能超过20%。表1给出了中国公立医疗机构历年业务收入的统计数据。这里的“业务收入”包括医疗收入和药品收入，也就是民众看病治病时必须支付的费用。目前，在保障水平尚不高的医疗保险体制下，这些业务收入的一小部分由各类医保机构支付，大部分由民众自付。
倘若要建立全民公费医疗体制，这首先意味着公立医疗机构业务收入必须至少维持在现有水平之上，否则其医护人员的待遇必然会下降，全民就不得不看公立医疗机构医护人员的黑脸，这显然不是“全民公费医疗”推崇者和提出者的初衷。其次，全民公费医疗意味着这些公立医疗机构80%的业务收入必须来自于政府财政投入（参见表1中“公费医疗费用估算”一栏），也就是民众看病治病时依然要自付20%的医药费用。
依照2009年的基数来测算，建立全民公费医疗或全民免费医疗制度，政府必须新增6575.7亿元的财政支出。当然，实行全民公费医疗制度之后，政府财政给新农合和城镇居民医保的补贴，也就没有必要了，可以在新增财政投入中刨除。2009年，新农合与城镇居民医保参保者人数达到了10.1亿人；按照人均参保费最低补贴120元来计算，政府财政支出额为1212.0亿元。总之，可以肯定的是，要建立一个全民公费医疗体制，政府财政必须新增支出5363.7（6575.7―1212.0）亿元，全部投入到公立医疗机构之中。这笔新增财政支出，是2009年政府财政卫生投入总额（4685.6亿元）的114.5%。
