新医改范文1
纵观整个2007年，如果说有一件事能够自始至终汇聚国人的关注，非医改莫属。
在世界范围内，如何建立一个完备的医疗保障制度，从来都是难题。对医疗保障模式的选择，几乎不存在“最好”，只有“次优”。正在从计划经济体制向市场经济体制转轨的中国，历史欠账、路径依赖、利益扭曲、对医疗服务与日俱增的需求并存，建立新制度的步履格外沉重。
中国医疗卫生体制的全面改革始于1997年。至2000年2月，国务院公布《关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见》，医改全面启动。此次医改的主要措施包括：扩大基本医疗保险制度覆盖面；卫生行政部门转变职能，政事分开，实行医疗机构分类管理；公立医疗机构内部引入竞争机制，放开管制，规范运营；改革药品流通体制，加强监管，实行医药分家；等等。
方向无疑是正确的。然而，由于既有利益格局难以打破，改革并未能按设计的路径运行。时至今日，医疗行业依旧管制严格，竞争不足；卫生部门依旧政事不分，监管缺位；医疗机构依旧利用垄断地位谋取经济利益，“看病贵”、“看病难”有增无减。
十年医改，在2006年几乎又重回原点，其间承载了全社会太多的怨怼与期望。在此背景下，2006年9月，由发改委、卫生部牵头，十余个部委组成医改协调小组，全面启动新一轮医改。从2007年春节开始，协调小组陆续委托九家中外机构进行医改方案设计；至11月底，新医改方案形成，并向国务院呈报。
据《财经》记者了解，经过数轮讨论修改，新医改方案已形成一些宝贵的共识，包括：明确了医疗卫生事业的公益性质，强调强化政府的责任和投入，从而降低卫生总费用中个人付费比例；放宽医疗领域准入，鼓励社会参与，引入市场竞争机制，并对医院进行增量改革；建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系――这也是即将出台的医改方案的原则和总体方向。
时至岁末年初，新医改方案正日益临近面世的时刻。我们在满怀期待的同时，仍知前路艰难。
因为，中国医疗体制的核心矛盾是医疗资源供给短缺，重要约束是政府投入相对不足。撇开种种部门和集团的利益博弈，中国的医改最终是在政府财政能力的约束下进行的。而随着社会的进步、经济的增长、科技的发达，所有社会成员对医疗服务的需求与日俱增。基于此，医改必须直面一个基本问题，即有限的医疗卫生资源如何在社会成员之间分配、政府如何利用有限的财政来满足无限的保障需求。
也许终极问题是：我们应该获得多少医疗服务？也许医疗保障的核心问题是如何理性地对待医疗。因此，医改的焦点应该是，如何减少整个医疗保障体制整体无效率的情况，如何以更低的代价获得更好的保障。
在这个问题上，没有理想的答案，只有现实的选择。
就在年底，从广东珠海传来试水“全民医疗保障”的消息。珠海体制性包袱轻、人口总量小、经济发展相对均衡，因此敢为天下先，尝试打造城乡一体化的医保体系。相形之下，几年前财政能力较为薄弱的苏北宿迁市，选择了管办分离、政府退出医疗服务领域，以“卖医院”的方式进行医改。两相对比，更觉意味深长。
长期以来，尤其在2007年，《财经》对医疗卫生体制改革持续关注，跟踪报道了新一轮医改的每一步进展；年末又派记者赴珠海调研、赴宿迁回访。基于关注中国改革的一贯立场，我们现在把这些报道汇集在一起，构成了《财经》2007年的“年度特别话题”。
这也是《财经》自2004年以来第四个“年度话题”。前三次话题分别是“矿难探源”、“药价之谜”和“社保抉择”。去年此时，我们在“社保抉择”的前言中写道：“《财经》年终刊的年度话题在变化，不变的是对民生的关怀。”――过去如此，今亦然。
――编者
珠海试水
“好消息！珠海市民心工程‘小病治疗免费’试点工作启动了！本社区户籍居民可足不出户，免费坐享家庭保健医生团队服务！”
12月5日，在珠海市岭南社区卫生服务站，出现了久违的热闹一幕：服务站工作人员扛着大旗、捧着传单，在社区四下奔走，宣传珠海市刚刚启动的医改新政。作为珠海城区四家试点服务站之一，岭南站尤显积极。
在新的全国医改总体方案出炉前夜，扩大基本医疗保险制度覆盖面的趋势已成共识。12月5日，广东省珠海市委市政府宣布启动“全民医疗保障”方案，提出“小病治疗免费、中病进入保险、大病统筹救助”，成为全国首个“让城乡居民人人享有基本医疗卫生服务”的倡行者。
就各地建设医疗保障制度实践而言，此番珠海动作之大、覆盖面之广、财政补贴之高，均令其他城市难以匹敌，也使得珠海吸引了全国的目光。
由一座滨海小县城发展起来的珠海，是一座新兴移民城市。上世纪90年代中后期，随着医疗卫生体制改革全面启动，对医疗保险制度、医疗机构、药品流通体制领域的革故鼎新开始推进。
十年历程之后，至2007年，珠海医改迈出了一大步。10月中旬，至少六易其稿的珠海医改“1+3”文件终于定稿，并于12月5日正式面世。
这是一套系统的改革方案，其中，由珠海市委、市政府下发的《关于建立全民医疗保障制度推进健康城市工程的实施意见》为纲要性文件，统领另三个配套性文件，即由珠海市卫生局起草的《珠海市推行“小病治疗免费”实施方案》、由市劳动和社会保障局起草的《珠海市城乡居民基本医疗保险暂行办法》，以及由市民政局起草的《珠海市实施城乡医疗救助暂行办法》。四个文件相互补充，明确了“全民医保”的方向，以及“小病免费治疗、中病进入保险、大病统筹救助”的操作方案。
为支持“1+3”方案，珠海市预备每年财政拨款2.03亿元，构筑“小病”“中病”“大病”三个层次的医疗保障网，力图达到“小病有其医、住院有保险、大病有救助”，逐步迈向基本医疗均等化的目标。
细看珠海“1+3”文件内容，“小病治疗免费”，是对珠海市籍居民在规定病种和规定医疗服务项目范围内实行免费，并非“治疗日常小病不花钱”；“中病进入保险”，是针对目前珠海市医保政策未及覆盖到的25万人制定的一份医保方案，保障这群人所有住院及指定的25种门诊病例（均为疑难慢性病及重病，即包涵了通常意义上的“大病”），其诊治费用均可获得不同比例的报销。
至于“大病统筹救助”，则针对一些无力支付医疗费用的特定对象，实施政府救助。其中所指“大病”，其实与病种无涉，仅指患者的经济能力无力负担。这被称为此次医改的“兜底工程”。它突破户籍的界限，在全国率先将参加了本市医疗保险的外来务工人员，纳入政府财政医疗救助范围。凡符合条件、在享受了医保待遇后仍无力承担个人重大疾病医疗费用者，可提出救助申请，从而得到医疗救助。
“这份‘1+3’文件就是珠海十年医保史上关键的第四步，这一步迈出去，基本实现了我们的全民医保目标。”珠海市劳动和社会保障局局长闫昊波告诉《财经》记者。
为什么是珠海
与每一项民生政策一样，珠海医改新政触动了珠海社会最敏感的神经，在人们内心深处唤起了种种欢欣、困惑、怀疑的情感。
家住珠海市拱北岭南社区的陈秀英老人听闻医改新政，难得绽开笑容，开始核算一年可以省下多少医疗费。
74岁的陈秀英早年是珠海市平沙农场职工，退休后长期卧病在床。家中因脑膜炎后遗症导致智障的儿子已54岁，母子俩艰难度日。陈秀英患有脑血栓、高血压等慢性病，好在尚有微薄的退休金，并享受城镇职工医保待遇，日常看病可获60%－80%的报销。但她的儿子无业，没有医疗保险。去年，儿子不小心摔断了腿，无力医治，幸获一位街道干部相助，辗转申请到部分补助金，才得以医治。
陈秀英所在的岭南社区卫生服务站，出于同情，自成立以来，即对陈秀英及其家人免收诊金、上门巡诊费用，仅收取零差价药费。如今，卫生服务站主任李春瑛告诉陈秀英老人：“以前给你免掉的诊金和服务费，以后政府替你们埋单，你们不用觉得亏欠我们了。”
此外，根据珠海市政府新推出的城乡居民医保办法，陈秀英的儿子属于特困人群，一年只需花25元，甚至不花钱就可以参加医保。“以后你儿子如果住院或得重病、慢性病，可以和你一样有报销。”李春瑛说。
在珠海，类似陈秀英儿子这样享受不到任何医保的城乡居民，约有25万人。如今，这个群体也将被纳入城乡居民基本医保的覆盖范围，从而最终拼合出一幅接近完整的“全民医保”图。
但是，在这幅美丽的图画的背后，是珠海财政的大力投入。
珠海经济近年来增长迅猛。经济总量在广东省虽不算高，但人均GDP达52317元，位列广东省季军。近年财政收入每年以10亿元为单位增长，2006年财政收入增25%，今年增长料突破26%，从去年的60亿元，增长到75亿元左右。加之人口总量小，全市145万常住人口，户籍人口仅93万，历史包袱轻。这些因素使得珠海试水“全民医保”成为可能。
一位曾参与讨论过珠海医保方案的公共卫生专家告诉《财经》记者，过去五年中，珠海对卫生的投入平均每年不超过2亿元，占年度财政支出总额不超过4％而2008年，珠海财政拟在过去平均投入的基础上，再增加2.03亿元。也就是说，明年在卫生领域的投入将是以往的2倍，“可以用翻天覆地来形容”。
财政约束之下
据《财经》记者了解，从珠海市委书记邓维龙今年1月提出“全民医保”改革目标，到今年10月方案定稿，决策层在财政投入方面曾有过多番考量。其中对“小病免费”方案的争论最为激烈。
卫生局的最初方案曾提出，要由财政报销50%的“小病”药费。在毫无先例可参考的情况下，这是一个惊人的提议。毫无意外地，方案在决策层面被迅速否定了。“我坚决不同意，邓维龙书记也不同意。”珠海市分管科教文卫工作的副市长邓群芳告诉《财经》记者。
“药费在世界上任何一个国家都不可能全免的。”邓群芳解释，药品可以方便地进入流通环节，“有些人免费拿了药可以不吃，攒起来卖。不仅扰乱市场价格，也会引发医生和患者的诚信危机。”
一位参与制定方案者告诉《财经》记者，更关键的争议在于，如果免部分药费，财政到底要花多少钱？珠海能不能承受得起？在全国都不敢动的情况下，有没有必要走得这么急？
“没有人能回答这些问题。”这位人士说， “这是个无底洞，可能更有钱的城市也承受不了。”
其后，有专家还曾建议，按人年均门诊费用200元的标准，对药品费用和基本医疗服务费用进行减免，仍然未获通过。
“‘治疗免费’与‘免费治疗’是两个不同的概念，但大家容易把它们混淆起来。”一位政府官员称，珠海在此处用词上，是大有考究的――前者是指一部分治疗费用免费，后者则容易被理解成全部免费。
按照方案内容，目前所确定的“小病”病种范围，包括普通感冒、胃肠炎、皮肤病等十余种病情较轻的常见病。一位乡村卫生服务中心医生告诉《财经》记者，他所理解的“小病”，通常是指那些“在服务中心看上两三天就能好的病”。据悉，这些常见病所涉及的医疗服务项目约有40余项，珠海则选取了其中七个较常用项目，比如诊金、检查费、肌肉注射、小换药等实行免费。
此外，常见急症、各类首诊疾病及经首诊后维持治疗的疾病，也可获得免费医疗服务。
值得一提的还有免费公共卫生服务。据悉，此前珠海市镇区市三级医院已纳入免费的公共卫生服务项目有：儿童计划免疫（166.4元）；结核病防治（未标价）；辅助精神病病人维持服药（50元/月）；传染病防治（未标价）。
新政实施后，所有居民将获得一张“小病治疗免费卡”。为减轻大医院负担，引导市民看小病或首诊“不出社区或农村”，该卡只能在户口所在地的社区及农村使用，否则将不能享受“治疗免费”。
在“中病保险”这一块，市劳动和社会保障局也曾提出缴费总额为500元、个人与政府各承担250元、最高支付额度为20万元的方案。“之前实施的城镇职工医保、外来工大病保险和未成年人医疗保险，最高支付就是20万元。”参与方案制定的一位官员说。但这样一来，就意味着财政一年至少需为此多支付2500万元，于是，该方案也只好“缩水”，选择了个人年缴250元、政府补贴150元、最高报销额度为10万元的方案。
在全国范围内，珠海的“财政蛋糕”颇为可观，但在广东省，2006年，珠海的GDP仅占广东省总量的3.5%，在“珠三角”九个地级以上市中，位列倒数第二，仅相当于深圳的14%。在反复考证与核算的基础上，决策层决定按照“量入为出”的原则，选择了一个相对保守的方案。
尽管如此，现行方案全面实施后，珠海财政2008年要为此投入约2.03亿元。其中在“小病治疗免费”方面，硬件建设上的一次性投入就要8250万元，主要用于150个农村（社区）卫生服务中心建设，由市财政全额拨付。另外，2008年对农村卫生服务中心办公经费、人员经费等运作经费的补贴约为1200万元，对城市社区卫生服务站进行的免费公共卫生服务、免费婚孕检、治疗免费经费等进行补贴，将投入5320万元，总计共1.47亿元。
“中病保险”部分，包括一般参保人（25万人财政每年每人补贴150元，共需投入3540万元）、低保户和重症患者（每年财政投入245万元），每年共需财政承担3800万元。
“大病统筹救助”部分，共需投入城乡医疗救助金1800万元。
在各级财政支付比例方面，“小病治疗免费”方案的前半年（即至2008年6月前）属试点期，由市财政全额负责。其后的第一年，由市与区财政按7∶3的比例分担；第二年按6∶4、第三年按5∶5的比例分担。
珠海市市长钟世坚称，在此基础上，珠海对医疗卫生的投入，在未来几年，将按照每年30%的幅度递增。其中，对“小病治疗免费”及“城乡居民保险”的财政支持力度，将逐年加大。
正是出于财政能力的约束，与其他所有类似的改革一样，珠海颁布试行的办法并非最佳答案，而是基于现实的折衷考虑。
宿迁：另一种路径
有公共卫生专家对《财经》记者表示，珠海由政府主导推进的“全民医保”，得力于财政的大力投入，其直接施惠于百姓，固然振奋人心，但其他地区未必能复制。
可相佐证的是，在数千里之外的江苏省宿迁市，七年前同样“敢为天下先”，选择了另一条截然不同的医改路径。
2007年岁末，记者回访宿迁。乘车从南京沿宁宿徐高速公路向北疾驰进入宿迁境内，给人的第一印象是宽阔平坦的马路，两边绿树苗圃、林立的高楼错落有致，让人无法与其历史上的贫瘠联系起来。
宿迁地处江苏北部。1996年7月，苏北行政区划进行调整，淮安市分出四个贫困县，成立宿迁市。那时，宿迁是江苏省经济最落后的地区，主要经济指标曾排在全省末位。2000年，人口占全省6.9%的宿迁，GDP和财政收入分别只占全省的2.3%和1.3%。
宿迁市属于典型的“吃饭财政”，上个世纪末，每年财政赤字高达4亿元，年年都要靠中央和省的转移支付。由于政府财力不足，宿迁市医疗卫生发展缓慢，基层医疗卫生单位条件差、水平低。
困境之下，2000年，宿迁市公有医疗单位产权改革发轫于沭阳县，拉开了声势浩大的社会事业民营化的序幕。按照宿迁市的改革思路，在竞争性的常规医疗领域引进市场机制，多元化办医，以增加医疗服务供给量；对于疾病预防和控制、妇幼保健、传染病防治、血液采供和突发性卫生事件处置等公益性强、收益性差、民资不愿进入的公共卫生领域，坚持政府主办。这就是宿迁市大力宣扬的“管办分开。”
2001年3月，沭阳县38个乡镇卫生院全部完成改制；2001年10月，宿迁列出改革时间表，各县区随后成立医疗单位产权制度改革指挥部，强力推进改革，甚而提出“能卖不股，能股不租，先卖后股，以卖为主”。
迄今为止，宿迁地区134家公立医院进行了产权制度改革，包括124所乡镇卫生院和10所县级以上医院。宿迁变成了一个几乎没有公立医院的城市。宿迁市政府对此自我评价，“医疗事业基本实现政府资本完全退出”。
七年来，宿迁医改争议不断。2006年6月22日和12月7日，北京大学和清华大学先后公布两份结果不同的调查报告。北大报告认为，宿迁医改违背了一些医疗卫生领域的理论规律，“看病贵”的问题没有得到解决，老百姓的医疗负担反而加重，潜在医疗卫生问题令人担忧；清华报告则评价宿迁医改为“一种积极的尝试”，对经济欠发达地区的医疗卫生体制改革，具有明确的借鉴意义。一者肯定，一者否定，将争论推至高峰，至今仍无结论。
七年后，《财经》记者再赴宿迁，当年“卖医院”的轰轰烈烈已消逝得无影无踪，但其影响绵延持续。
记者采访获知，宿迁医改以来，全市的医疗卫生资产、尤其是公共卫生资产扩张迅速。宿迁卫生局局长葛志健告诉记者，改制前，宿迁市整个公共卫生资产只有7000多万元。当初通过卖医院改制置换的资金不到3亿元，全部投向公共卫生领域。再加上后来的持续投入，目前全市医疗卫生资产约20多亿元。“公共卫生的资产规模翻了七八倍。”他说。
不过，改制后，宿迁医疗领域出现了值得注意的新的竞争态势。一方面，宿迁市医疗资源正在形成新的整合。“三到五年，沭阳的医院会重新洗牌，十几家一级医院被吞并，出现人民医院、中医院、仁慈医院三足鼎立的局面。”沭阳中医院院长陆其斌告诉记者。而目前大大小小的医院都在相同层次上竞争，功能没有划分，争相购买高新医疗设备，医疗资源无效率已然呈现。
据陆其斌介绍，改制前，沭阳卫生消费总额一年约几千万元；2007年，卫生消费总额预计高达4亿多元。有关人士指出，其中不乏过度消费。
医改方向之争
南国珠海和苏北宿迁的医改，构成了一组对比，其实正反映了医改中曾长期争论的一个问题：医改应由政府主导还是由市场主导？进而，如何体现医疗卫生事业的公益性？是否要坚持市场化的改革方向？
相当长的一段时间里，对这个颇具意识形态意味的命题，争论双方激辩不已。
在计划经济年代，中国曾有着一段由“公家”包揽大部分公民医疗费用的历史。那时，政府决定着医疗资源的分配，直接开办医疗机构并对医药实行全面管制。但相对于日益上涨的医疗开支，财政投入捉襟见肘，医疗资源普遍短缺，“看病难”现象日益严重。
鉴于此，上世纪80年代初期，决策部门启动了以放权让利、调动医疗卫生部门积极性为核心的局部医改，是为“不给钱就给政策”。卫生部门逐步对医院实行“定额补助、经济核算、考核奖惩”，鼓励医院自行创收，其目的是在政府财政投入有限的前提下，让医院自行解决医疗资源短缺问题。
这曾经被标签化为“市场化”的医改思路。在这一思路的推动下，医院“创收”热情高涨，同时，政府的财政投入比重相应降低。
但弊端很快显现――医院“放权让利”产生的效益是有限的，“看病难”仅仅是旧难换做新难，而“看病贵”却相继出现。同时，原有的医疗保障制度难以为继。
1997年初，决策层颁布《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，对医疗卫生体制进行全面改革。2000年2月，作为此轮医改的纲领性文件，国务院公布《关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见》，主要措施是――
扩大基本医疗保险制度覆盖面，并逐步开始取代旧有的公费医疗和劳保医疗制度；卫生行政部门转变职能，政事分开，逐步实施全行业管理，实行医疗机构分类管理；公立医疗机构内部引入竞争机制，放开管制，将医疗机构分为营利性和非营利性两类，根据其性质、功能的不同，制定实施相应的财税、价格政策，使社会上的各种医疗机构面向市场，规范运营；改革药品流通体制，加强监管，实行医药分家。
这本是一幅面向全社会提供医疗服务、扩大供给、放开管制、加强监督、引入竞争的改革蓝图。然而，由于既有利益格局难以打破，改革实际上原地踏步。一个实际的后果是，卫生总费用中私人自费的比例逐步增加，在1978年是20%，2000年达到59%，2005年虽然略有下降，仍然达到了52%。
“万家医院相继开，高楼大厦盖起来。富人有钱住进去，百姓门外多徘徊”，这是近年在网络上颇为流行的一首关于医改的打油诗。诗中讽喻的，正是1997年第二轮医改启动受阻后，群众“看病贵、看病难”的现实。
现象是客观存在，但对这个现象的解释，却方向迥异。
2005年7月，国务院发展研究中心研究员葛延风主持的研究报告称，“我国医改基本不成功”。报告指出当前医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下的现实，并得出结论：医疗卫生体制出现商业化、市场化的倾向是完全错误的，违背了医疗卫生事业的基本规律。
这一结论，一度借助于人们的直觉经验判断得到了共鸣。之后不久，卫生部拟就了一份新的医改报告上报国务院，认为公立医院缺乏“公益性”是以往医改不成功的主要弊端，要求公立医疗机构坚持完全的“公立”，今后由政府主导，制订统一区域卫生规划，根据公共卫生服务和居民基本医疗服务需求，确定保留公立医疗机构的数量和规模，负责公共卫生和基本医疗服务。
然而，这个结论同样遭到了激烈的抨击，认为其实质是“重回计划经济时代”。针锋相对的质问是――中国医疗体制的现实，是“市场化”之祸吗？
这种声音认为，中国医疗体制的核心矛盾是医疗资源供给短缺，政府没有承担应尽的责任；而所谓“市场化”改革，只是通过“给政策”让医院自负盈亏，成为一个逐利的经济单位，由市场来主导医疗资源分配的情况事实上并没有出现过。
因为在如此思路下，并没有改变公立医院的市场垄断地位，私人开办医院、进入医疗市场的门槛仍然很高；医疗价格仍然由政府制定，而非依靠市场形成。而开放市场和市场定价，是市场健康运行的关键要素。由此判断，中国医疗体制的市场化改革其实还没有开始，何来“市场化”之祸？
依此观点，解决这一困境的办法，应是开放准入，让更多的资本形式进入医疗领域；同时加强监管，以缓解医疗服务供应不足的矛盾。
事实上，无论是完全以政府主导的计划式资源配置，还是某种一度以市场化为标签的改革思路，都曾经在中国医疗卫生制度发展的历程中打下过不可磨灭的烙印。然而，放眼目前我国医疗卫生体制无法令人乐观的现实，当务之急，是要在这些看似相互矛盾的抽象结论背后，寻求更加理性而务实的路径。
共识形成
在2006年的夏天，因国务院发展研究中心报告引发的讨论短时间内形成声势，热烈的情绪感染了全国上下，激发了人们对医疗体制现状的强烈不满和对未来的担忧。
在此背景下，2006年9月，由发改委、卫生部牵头，组成了十余个部委协同的医改协调小组，全面启动新医改方案的拟定。
2007年春节前后，协调小组委托北京大学、复旦大学、国务院发展研究中心（下称国研中心）、世界卫生组织、麦肯锡、世界银行六家中外机构，进行独立平行的医改方案设计；4月、5月又增加了北京师范大学、中国人民大学两套方案。八套方案于5月底进行了第一次颇为热闹的“集体讨论”；2007年6月，在八套方案的基础上，又增添了清华大学与哈佛大学合作制订的第九套方案。
九套方案竞逐中，问题在廓清，共识在形成。
对于未来医疗体制的筹资模式、管理体制、监管机制，九套方案虽然各执一词，但都无一例外地认同一个基本事实：中国医疗保障的覆盖面小；在卫生总费用中，个人自费比例过高。
2003年，卫生部进行了第三次全国卫生医疗调查，结果显示，我国城乡居民应就诊而未就诊的比例由1993年的36.4％上升到48.9％；患者应住院而没有住院的比例高达29.6％；在住院患者中，主动提出提前出院的比例为43.3％，其中六成以上是因为支付不起相关费用而提前出院的。农民应住院而没有住院的比例更是从1998年的63.7％上升到75.4％；因病致贫、因病返贫的农民占全部贫困农民的比例上升到33.4％；在西部地区农村，62％的患者因为经济困难应治疗而没有治疗，75.1％的患者还没有治愈就要求提前出院。
完全依赖自费方式获得医疗服务的人口比重过高，同时，财政和社会医疗保险筹资公共筹资占卫生总费用的筹资比例又过低，这正是导致“看病贵，看病难”的症结所在。
这一事实，直指我国医疗体制的核心矛盾，即医疗资源供给制度性短缺。与短缺并存的，还有老龄化加速、医学技术进步和民众对健康关注度提高，所带来的社会对医疗服务需求的持续增长。
基于此，逐渐形成的共识是：由于公共卫生的外部性和医疗卫生服务高度的信息不对称特征，故不能任由市场配置医疗资源，而需要政府的干预和投入，并最终降低卫生总费用中个人付费的比重；而和市场趋向的所有改革相应，医疗卫生服务也应该趋于市场化，理顺医疗机构价格信号，引入市场竞争，给各类医疗服务的提供者创造一个平等竞争的环境。
在此前提下，需要更进一步厘清政府和市场责任的边界。哪些事该政府做，哪些事该交给市场？政府管多少？应该怎么管？这些问题是医改能否顺利进行的技术性保证。
2007年8月，在九个机构分别拟定的医改方案的基础上，医改方案总体思路和框架基本形成；之后，各方案制定小组又提交了进一步的建议，据此融合而成一套新的医改方案；
2007年11月，所作中共十七大报告专辟一节谈到医疗改革，明确提出，要“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平”。
至11月底，医改方案已向国务院呈报，揭晓的时刻日益临近。
《财经》记者获悉，从总体框架看，围绕“建立基本医疗卫生制度”这一目标，新版医改方案主要包括四大体系、八项机制，即公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系；以及医疗管理机制、运营机制、筹资投入、监管机制、信息技术、人力资源、定价机制和立法保障机制。
应该说，这是一个以市场化为方向、重视区分政府和市场责任的总体构想（参见《财经》2007年第23期“医改方案冲刺”）。
卫生部长陈竺曾在公开场合指出，未来的医疗卫生体制应当是“一个大厦，四梁八柱”。他表示，如果基本医疗卫生制度是一座大厦，四大体系则是这座大厦的大梁；同时，八项机制则为大厦的支柱。这是迄今为止对于新医改方案最为形象的描述。
识者指出，此轮医改是否能够取得成效，至少取决于三个方面：第一，能否保证在全民覆盖的前提下，降低私人自费在医疗总费用当中的比重；第二，能否理顺医疗机构所面对的价格信号；第三，能否给各类医疗服务的提供者创造一个平等竞争的开放环境。
公共卫生基层织网
在四大体系、八项机制中，首先面临的，当属公共卫生和基本医疗服务体系建设。
新中国成立后，政府曾把医疗卫生工作的重点，放在预防和消除传染病等基本公共卫生服务方面。但上世纪80年代以后，由于未能有持续财政投入的“给政策”局部医改方针，医疗卫生工作的重点从“重预防”逐步滑向“重医疗”，且从农村向城市集中。在农村的很多地方，公共卫生事业已经到了濒于崩溃的边缘（参见《财经》2002年第8期“农村医保风雨飘摇”）。
2003年的“非典”疫情，对农村公共卫生体系构成了严峻考验，暴露出政府对农村公共卫生投入的严重不足。“非典”过后，中央到地方政府亡羊补牢，开始加强对于公共卫生体系的建设。
卫生部的医改报告中，把公共卫生服务体系建设概括为四个方面：预防重大传染病的流行和蔓延，有效应对突发公共卫生事件；为群众提供基本医疗保障，维护人民身体健康；加强卫生行业监管，维护群众就医安全；加强健康宣传教育，改善生活工作环境，提高群众的卫生观念和卫生意识，改变不良生活习惯和生活方式，减少疾病发生。
四年来，中国公共卫生建设进步卓著。在珠海，此次医改新政的主要载体，就是在城乡建立基层卫生服务中心网点。
按照《“小病治疗免费”实施方案》规定，为保障22万村民能方便就诊，珠海在121个行政村和29个因土地被征由“农村转居委会”的社区，将由市财政投资，每村兴建一个卫生服务中心。这150个卫生服务中心的日常营运费用及人员工资，将由财政全额拨付，管理上实行收支两条线、镇（医院）村（卫生服务中心）一体化模式。
珠海斗门区坭湾村卫生服务中心的医生赖荣春，原本是一名村医，两个月前，通过考核，进入这所全新的卫生服务中心。小伙子笑容可掬地告诉《财经》记者，有单位依靠、有技术培训的感觉，比过去当“个体村医”要好得多。
“现在我只需要做好自己的工作就行了。”他给记者看了十余份门诊收费单，都是十几元至20元左右的小处方。“现在实行收支两条线、工资由财政负责，卫生服务中心只承担公益的职能，经营业绩跟个人薪水没关系，药费又都是零差价，不会有人开大处方的。”
在城区，则从既有的社区卫生服务中心里选取四家进行试点。这四家中，有两家是私人经营，另有两家是街道集体投资兴建。珠海市将借此探索由政府实行购买服务。试点半年后，如无问题，将在全市80家社区卫生服务中心（站）全面推广。
至12月5日“小病免费治疗”始推当天，珠海首批已有20个农村卫生服务中心开张营业，此外，还有105个村（社区）的卫生服务中心完成立项。珠海市卫生局一名官员称，争取到2007年底，有近40个村的“服务中心”启用；到2008年年底，全部150个“服务中心”建成投入使用。
这些已经和即将投入运行的农村基层卫生机构，采用珠海在全国首创的集“小病治疗免费”、计生、卫生、残疾人康复、药品监督工作“五位一体”的运作模式。每个服务中心均配备四名工作人员：两名医生（主要从现有农村的私人卫生所中招聘有执业资质的医生）、一名计生工作者及一名残疾人康复辅导员。
“卫生医疗和公共服务如何才能直接送到基层？没有好的阵地怎么开展工作？”珠海市分管科教文卫工作的副市长邓群芳形容，这些农村卫生服务中心好比“基层党组织”。
在珠海市政府的预想中，以社区和农村卫生服务中心为主要载体的“小病治疗免费”，应该有拉动医院“两极分化”的实施效果；即把小病、常见病的诊治转向社区医院；技术、人才储备领先的市一级医疗机构则主要负责对大病、重病的治疗康复。
珠海市人民医院副院长陈一丹对《财经》记者表示，“小病治疗免费”对大医院病患来源肯定会有影响。因此，要在大医院跟社区医院之间建立“双向转诊”制度（首诊在社区或农村卫生服务中心无法处理时，可迅速转至上级医院；在上级医院结束治疗后，亦可转回社区和村进行辅观察治疗），这有望使得高水平医院去救治疑难重病的患者。“但关键是社区医院对‘小病’的治疗能力要达标，不达标的话，患小病的老百姓还是会去大医院。”
在珠海全民医保方案推出后一周，《财经》记者走访了几家正在试点及开张的社区及农村卫生服务中心（站），发现这几家门面普遍冷清，鲜见有为享受“治疗免费”前来就诊者。
“可能是免费的幅度不够，有钱人不当回事，经济困难的还是觉得看病太贵。”一位不愿透露姓名的社区工作人员分析。
“门诊人数是否大量增加，是评价方案实施效果的重要指标之一。”一位不愿公开姓名的公共服务专家对《财经》记者表示。副市长邓群芳对此并不认同，“现在实施才十来天，大家接受一个新事物仍需时间，不能轻易下判断。”
辨析“基本医疗包”
在珠海的医改方案中，或许是出于宣传的需要，屡屡出现“大病统筹救助、中病进入保险、小病治疗免费”的提法。
“珠海对‘小病’、‘中病’‘大病’的叫法口语化，不太科学。”一位不愿透露姓名的公共卫生专家告诉《财经》记者，医学上对疾病通常有“重病”、“常见病”、“慢性病”等分类，很难说清何谓“大病”、“小病”，更无“中病”之说。珠海对此显然也了然于胸，其独创的称谓或许仅为方便记忆及宣传。
不过，无论什么称谓，任何形式的医改都必须面对一个基本问题，即有限的医疗卫生资源如何应对几乎无限的需求并进行合理分配。
有专家指出，中国目前处于社会主义初级阶段，健康保障水平不可能太高，只能努力做到基本保障。因此，如何提高医疗卫生体制的效率，确保财务可持续性，则必须建立一系列行之有效的制度安排。
比如，针对不同人群的医疗需求，需要精心设计医保方案；而针对不同病种的治疗，则涉及“大病”和“小病”分野。
关于后者，目前的主流观点是，受政府财力和管理能力的限制，全国大部分地区的医疗保障体系应当侧重于保障大病；在未来，随着国家财力的提高，政府管理能力的改善，以及对各种医疗干预手段成本效益更清楚地了解，最终实现大小病兼顾。
为实现这一目标，部分发达地区已在探索扩大保障范围，同时对那些支付不起小病医疗费用的贫困弱势群体，通过构建惠民医疗网络、加大医疗救助、给与更高补偿比例等方式予以保障。珠海的“大中小病”分层次全保，正是这样一个尝试。
当然，无论是保大病还是保小病，都要对其内容作出具体界定。在这方面，2006年底，卫生部统计信息中心启动了一个崭新的课题研究，内容为“国民基本卫生服务包”，其任务就是要界定在医疗卫生服务的总盘子当中，哪些项目属于基本医疗的范畴，哪些又属于公共卫生的范畴。
所谓“基本医疗服务包”，即指政府资源将优先保障所有人的基本医疗需求，一般包括预防保健等属于公共卫生范畴的医疗服务，以及常见病、多发病的治疗。具体服务包的大小，则根据各国的财力和疾病风险的实际情况来确定，具体应包括有关的基本疾病目录、基本诊疗目录、基本药品目录等。对于“服务包”以外的医疗需求，原则上主要由居民自己支付费用，政府可以给予一定的政策支持，通过鼓励发展商业保险来对这部分风险进行保障。
如此界定是重要而艰巨的。服务包的大小，决定了政府财政投资的多寡和公民享受福利待遇的高低。这意味着一系列复杂的筛选和权衡。其标准除了参照中国的健康状况，主要根据成本效益原则、经济支付能力和公平性。例如，一些效益成本比低的医疗项目，如心脏手术、肝癌、肺癌、胃癌治疗以及早产儿的精细护理等，往往需要排除在服务包之外。
《财经》记者获悉，在未来的医改方案中，国家基本医疗服务包有可能包括三大块内容：第一为基本公共卫生功能，包含八个类别29个项目，预估费用为350亿元；第二块为基本公共卫生服务，包含九个类别52个项目，预估费用为560亿元；第三块为基本医疗服务，其中又包含三个部分，分别为指定人员、指定技术和国家基本药物。指定人员初步定为每千人1.52名医生、1.06名护士；指定技术分为九大类共94个项目，基本药物的品种则约在300种以上。这一部分预估费用为783亿元。三部分合计1693亿元。
这当然并不是最终的方案，但总体框架已为决策者采纳，具体实施时，还要经过一定的调整。其实，真正的难题还并不是“目录”的设计，而是如何控制最终的费用和需求。
或许也是基于类似的认识，珠海医改方案也依“大病”“中病”和“小病”做了具体细分。这也是珠海医改方案得以操作的基础和前提（参见本期“珠海的‘医疗包’”）。
博弈“供方”“需方”
围绕未来的总体新医改方案，另一个围绕保障模式筹资手段的争议是：政府投入究竟是直接资助医疗服务提供者医疗机构（补供方），还是补贴消费者购买医疗保险（补需方）？
具体而言，“补供方”就是补医院，即政府通过预算拨款，支付公立医疗机构运转的全部或部分成本，这自然获得医疗卫生部门的青睐；“补需方”，实际上是政府出钱购买医疗服务，这对应着“补人头” 的支付模式。因政府购买医疗服务往往通过社保机构运作，这一模式无疑受到社保部门的拥护。
在计划经济时代，政府的投入完全是补供方，表现为对公立医疗机构单方面提供无条件的财政支持。进入上世纪90年代后，制度变迁终于向政府承诺为参保者购买医疗保险提供财政补贴方向演进。
2000年，建立和完善城镇职工医疗保险制度成为当时一轮全面医改的主要内容。据此，企业和职工需要共同为职工向社会保险机构缴纳医疗保险费，通过社会保险的方式筹集医疗卫生资金；2003年，随着新型农村合作医疗制度的建立，这一社会保险性质的筹资和保障模式已经扩大到农村地区；随后，针对另一个人群――城镇居民的医疗保险制度也开始了地方性的尝试，并在2007年7月，随着国务院方案的颁布上升为79个国家试点，从而被看做整个医疗卫生体制改革的一个重要内容。
在很大程度上，如此安排是为了在财政筹资系统之外，增加新的筹资模式和保障方式；以此为基础，逐步扩大基本医疗保险制度覆盖面，并逐步取代旧有的公费医疗和劳保医疗制度。
这意味着政府在进一步承担自身的责任，也意味着政府财政投入格局的重要转变――在补供方之外，直接向作为医疗卫生服务“需方”的公民提供财政支持。
据《财经》记者了解，未来的新医改方案，最终采纳了对供方、需方同时补贴的折衷办法，认可了“双管齐下”的格局。即中央和地方财政对医疗保障体系进行补贴的同时，政府以最终确定的“基本医疗服务包”为内容，为“供方”即医疗机构埋单；同时，对于新农村合作医疗的财政补贴，从2008年起将从每人40元增加到每人80元。
不同的筹资方式和财政投向，对应着截然不同的激励模式。在“供方”和“需方”的博弈中，政府的补贴究竟应当更倾向于哪一方，交织着不同部门、不同集团之间错综复杂的利益分割。新一轮医改方案的折衷选择，也是两种利益博弈的必然结果。
“全民医保”珠海版
不过，相对于尚未最后落定的新医改方案，珠海显然走得更远些。
在前述“1+3”文件中，《珠海市城乡居民基本医疗保险暂行办法》，亦即“中病进入保险”部分，是“全民医保”得以实现的核心内容。
此前，珠海用十年的时间，通过管理手段，仅花费较少的政府投入，就为全市三分之二的常住人口构建了大病及住院的医疗保障网。
珠海自1998年始实行城镇职工医疗保险制度。当年起，凡珠海市户籍的城镇职工不论单位性质均可参保，缴费比例为个人工资的8%。其中企业缴付6%，个人自付2%。参保者自参保次月起，即可在住院及25种核定病种的门诊费用中，享受最高20万元的医疗费用报销。
珠海市劳动和社会保障局医保科科长程智涛告诉《财经》记者，截至2007年11月，珠海市已有426485万人参加这一保险；从已发生的实际费用看，人均报销比例为78%。2001年8月，珠海在全国率先为非本市户籍的外来工建立了大病医保制度。缴费方式是个人免费，企业为职工缴付个人工资的2%。
“待遇跟城镇职工差不多，最高支付额是20万元，住院和25种大病门诊病种费用都可报销90%。”程智涛告诉记者。目前珠海市外来工总数约为50万人左右，截至2007年11月，参保外来工人数已达30万。
2005年以来，珠海又实行未成年人医疗保险制度，参保人个人年缴费90元，政府为每人补贴30元；缴费次月起，即可享受住院及11种未成年人易发的大重病门诊病种的报销。报销无起付线，报销额度60%－90%不等，最高报销额度为20万元。迄今为止，珠海市30万未成年人中，已有超过15万人参保。
十年医改后，流落在珠海医保“大伞”外的群体只剩下两类人：18岁以上的本市城镇无业居民，以及在新农合制度下保障水平极低的农民和被征地农民。
“经测算，这部分大概有25万人，他们是珠海最困难、最需要保障的一群人。”珠海市劳动和社会保障局局长闫昊波说，新的《珠海市城乡居民基本医疗保险暂行办法》只需为这25万人设计一份医保方案即可。
细分之下，这一群体中，有约8.2万为60岁以上的老人，其中城市户口为4.2万人，农村户口为4万人；处于劳动力年龄段的有15.4万人，其中农民7.8万，被征地农民4.4万，城镇失业人员3.2万；此外还有低保困难家庭人员1.1万人，重度残疾人0.3万。这些人都没有单位，在缴费上只能采取自缴与政府补贴相结合的办法。
对于这些人，方案设计了两套办法。其一，可选择400元的缴费标准，个人年缴250元，政府补贴150元，缴费满两年者可享受最高支付为10万元的报销额度。其二，低保困难居民、重度残疾居民及经济困难的农民与被征地农民，可选择每年自付25元，政府补贴仍按每人每年150元执行；连25元的自付部分都无力承担的，经确认可由财政全额补贴。连续缴一年以上，医保为其最高支付限额为5万元。
这是珠海方案最引人注目之处：珠海城镇居民及农民和被征地农民被一并纳入保障范围，享受同等的财政补贴，同等缴费，同等待遇。在城乡居民医保制度实施后，原新型合作医疗的所有保障对象将一次性过渡到城乡居民基本医疗保险体系中，实现了新型农村合作医疗向医疗保险的转轨。
至此，珠海终于完成了谋划多年的全民医疗保险体系的框架建设，有望实现医疗保险对全社会所有成员的无缝覆盖和“人人享有医疗保险”的目标。
闫昊波告诉《财经》记者，“全民医保”框架搭建完毕之后，下一步是针对实施情况及财政现状，逐步提高政府支付比例，提高保障水平。
寄望“新医改元年”
在新一轮医改总体方案揭盅之前，珠海率先试水“全民医保”，与六年前轰动一时的“宿迁医改”同样具有标本意义。
和宿迁医改相比，珠海医改显得波澜不惊。如果说宿迁的改革是“动刀子”“做手术”，珠海的改革就是“送温暖”“添棉袄”，在不动结构、不动人、不触及任何部门利益的前提下，加强了对城市医疗卫生服务体系及医保体系的覆盖范围。
珠海的改革是一种增量改革。通过加大财政支出力度，稳妥而谨慎地构建“人人平等享受医疗保障”的网络，向全体居民免费提供公共卫生服务，以及按成本收费提供基本医疗服务。这无疑是当前中国医改正在努力的方向。
但是，珠海的医改能在多大程度上为其他地方乃至全国医改所借鉴，仍有待论证。对于医疗体制改革中“医药分家”“管办分离”等结构性难题，珠海医保新政几乎没有触及。而不对现有医疗管办体制本身宣战，居民所享有的必将仍是一个水平不高、矛盾重重的医疗服务与保障体系。这是珠海绕不过去的障碍。
目前，新一轮医改的方向已经明确，但具体操作仍然山重水复。
比如，如何明确政府举办的公立医院的功能定位、运行机制和资金保证机制；如何扩大保障的覆盖面，进而真正向全体公民公平地提供卫生服务；如何打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限，进行医院改革，为民营医疗机构创造平等的竞争环境；如何综合运用法律、法规、政策、信息等手段，加强对医疗机构的监督、指导、检查和评价；等等――这一切，即使在出台医改方案后，仍需继续探索有效的机制。
2008年――“新医改元年”，中国在期待。■
珠海的“医疗包”
■小病治疗免费中所规定的病种
一、 病情较轻的常见病：普通感冒、急性上呼吸道感染、急慢性支气管炎、急慢性胃肠炎、消化性溃疡、泌尿性感染、缺铁性贫血、原发性高血压I期、口腔溃疡、霉菌性皮炎、手足股癣、皮肤疖肿、红眼病、浅表损伤等
二、常见急症
三、各类首症疾病及经首诊后维持治疗三次内的疾病
■七个免费医疗服务项目
一、诊金、检查费（每次免3元）
二、肌肉注射费（社区每次免1.2元，农村每次免1.1元，同时农村还免肌肉注射的药水费）
三、静脉注射费（社区每次免2元，农村每次免1.8元）
四、小清创缝合费（社区每次免64元，农村每次免56元）
五、小换药（含消毒、换药的服务与纱布等，社区每次免9.6元，农村每次免8.4元）
六、氧气吸入（社区每次免4元，农村每次免3.5元）
七、洗胃（社区每次免28元，农村每次免24.5元）
■门诊报销病种目录
中额费用病种：
结核病（活动型）
慢性阻塞性肺气肿并感染
肺心病、风湿性心脏病、心肌病及心肌炎等合并心功能不全或心律失常
冠心病（反复心绞痛或心肌梗塞）
高血压病Ⅱ期以上（含Ⅱ期）
慢性肾炎
慢性肾功能衰竭
子宫内膜异位症
脑血管病：脑出血、蛛网膜下腔出血、脑血栓形成、脑栓塞等）
糖尿病
慢性肝炎（中度或以上）
肝硬化
溃疡性结肠炎
精神分裂或躁狂抑郁症
肌萎缩侧索硬化
系统性红斑狼疮
类风湿性关节炎
痛风
多发性肌炎
多发性硬化
重症肌无力
震颤麻痹
高额费用病种：
各种恶性肿瘤
新医改范文2
医改重点：广覆盖、保基础
医改框架方案重点在“人群广覆盖、保基础医疗”，各级政府2009－2011年预计将投入8500亿元，这也是最容易带给业界和投资者无限遐想的理由。在实施方案中，国家计划3年内使城镇职工和居民基本医疗保险及新型农村合作医疗参保率提高到90%以上。2010年，对城镇居民医保和“新农合”的补助标准提高到每人每年120元，并适当提高个人缴费标准，提高报销比例和支付限额。
针对上述三大医保政策的调整，国泰君安分析师易镜明表示，到2010年对城镇居民医保和“新农合”的补助，属于新内容；根据实施方案中的投资规模估算，2009年政府对三大医保的增量是260亿元至320亿元，加上行业自身的存量增速，估计2009年整个医药制造业收入增幅大约为20%。
医药产能有望增两成
剖析已经明朗的政策，基本医疗保障制度、基本药物制度、基层医疗卫生服务体系、基本公共卫生体系建设、公立医院改革试点和铺开，将是医改最核心的5项内容。特别是在基本药物制度领域，在《国家基本药物目录》即将出台，而列名药品将全部纳入医保药品报销目录的政策背景下，势必大大提高国产优质药品的市场占用率，在药效、疗效可替代领域，也会对相关合资药品的市场形成挤压。
据相关媒体的资料，有望列入新版《国家基本药物目录》产品较多的医药企业依次为：*ST中新、广州药业、康缘药业和同仁堂等。进入目录后对业绩正面影响从高到低依次为：*ST中新、康缘药业、独一味、沃华医药。另外，片仔癀在没有进入社保目录的情况下，有可能进入基本药物目录，如果事实如此，对于已经具备“不可替代性”优势的该药企而言，将是又一重大利好。
诊疗设备企业也受益
一位券商行业研究员认为，基层医院的建设投入在8500亿元中应该占据较大的比重。基层医院的建设除了基础设施建设以外，诊疗设备的投入也是必不可少的，这就对医疗设备生产企业构成实质性的利好。对于上市公司来说，主营消毒器的新华医疗、低端X光机的万东医疗、制氧器的鱼跃医疗最有可能获利。
同时，诊断试剂企业则伴随着基层医疗保障体系覆盖面的扩大、就诊率的提高，未来市场也将快速增长。细分市场的龙头企业，如科华生物和达安生物将是受益者。但是投资者应该注意的是，政府采购通常给出的价格都比较低，相应的利润率很微薄，企业只有很好地控制自身的成本费用，才有可能把销售转化为利润。
药价调整和基本药物制度成看点
在基本药物目录上，《意见》和《实施方案》提出建立科学合理的基本药物目录，将基本药物全部纳入医保药品报销目录。国家未来对基本药物制度目录中的产品，可能实行“各省市自主采购”、“基本指导价以上自主定价”的模式来施行。但由于基本药物目录的具体品种仍未明确，且基本药物如何生产、配送和定价等一系列后续工作也没有明确，现阶段的悬念仍然较多。
尽管如此，具有品牌和规模优势的大型药企，最终得到政府采购意向的几率，仍然要比普通的药企更高。上市公司中如双鹤药业、恒瑞医药、华北制药、海正药业、*ST中新、天士力、同仁堂、云南白药、东阿阿胶、广州药业、康缘药业等大型企业，预期将从基本药物目录中有所斩获。
招商证券分析师张明芳认为，医改领导小组即将公布的11个配套方案，将是投资者关注的重点，其中药品价格调整和基本药物制度，是我们关注的重中之重。他预计即将出台的医改配套方案，将使基础抗感染药物、心脑血管药物、糖尿病药物和基础抗肿瘤药物等生产企业面临重大机遇，而此类代表公司有通化东宝、康美药业等。
其次，疫苗行业公司将受益于公共卫生体系建设以及国家扩大采购计划内免疫疫苗，此类代表公司有天坛生物、华兰生物等。随着部分省市公立医院“医药分开”的试点展开，曾在家电领域已被国美电器证实过的“渠道垄断”优势，可能会在医药流通行业出现。投资者不妨关注流通行业龙头国药股份和南京医药。
最后，我国医药行业中具备国际竞争力的主流厂商也应得到重视。它们代表着我国新药创制水准和医药产业结构调整方向，如恒瑞医药、上实医药、上海医药、一致药业、哈药股份、双鹤药业和同仁堂等企业，都值得关注。
医药股目前估值不低
医改是一项长期而艰巨的系统工程，阶段性政策和《国家基本药物目录》的出台，不应被过度放大其利好一面，理性投资者还是应当根据公司成长性和估值水平进行综合判断。
一方面，取消药品加成并不能解决药价虚高的根本问题，药品加成在医院零售药价的构成中所占的比重并不是很大，药厂公开返还折扣和私下的回扣才是高药价的根源。在国家没有出台具体的实施办法前，还很难判断医药类企业的受益情况。中金公司分析员孙亮指出，医改将迈出实质性一步，但必须承认医改将是长期渐进的过程，而非时点性的事件。
新医改范文3
大屏幕上不断滚动着最新的数据，成都市所有市管公立医院的院长们坐在会场第一排，有的人兴奋不已，有的人且喜且忧，有的人则如坐针毡，这些平素里说一不二的医院“当家人”现在面临着“丑媳妇见公婆”的时刻。
这是成都市医院管理局（下简称医管局）的医院运营情况分析会，屏幕上滚动的数据涵盖了所有医院的门急诊量、出院人次、住院手术台次等工作量指标和住院病人例均费用、平均住院日、药占比例等病人负担指标，并按照高低进行排序，每个医院的管理者都清楚地知道自己医院目前的水平处在哪个位置上。
这样的“曝晒”大会每个月都要经历一次，排名靠后的院长们每次都觉得脸上火辣辣的，他们不仅要接受晒指标、晒排名，更要当众接受调查和批评，找出落后的原因，责令整改。
“整个过程绝对不好受，对院长而言，这是特别没有面子的事。但正是这样清晰明了的方式，更能让医院的管理者快速找出自身原因，提升自己的能力和效率，在竞争中求发展。”成都市医管局副局长何杰笑着说。
这是成都市成立医管局，实行管办分离以后，对医院监管的一个缩影。公立医院改革，一直都是医改中最难啃的“硬骨头”。按照原有的机制，公立医院的举办方和监管方都是卫生行政部门，“亲儿子”观念让公立医院成为温室花朵，提升服务水平的内生动力欠缺。
2010年1月，成都市探索“管办分离”的公立医院改革新机制，成立了医院管理局，将过去卫生局举办和管理市属公立医院等职能职责划转市医管局，而卫生行政部门则主要承担制定医疗卫生发展规划、行业准入标准等工作。成都市属12家公立医院在权力下放后，拥有了更大的自主发展空间，同时，也面临着激烈的市场竞争。
相当于新建一家三级综合医院
“以前也听说过，做这个手术要住院一周，没想到现在1天之内就能解决问题，最后结算费用时竟也比以前少了很多。”王峰欣喜地说。
家住锦江区的他，为了母亲的手术问题一度愁眉不展。最后，他带母亲到成都市第二人民医院做冠状动脉造影手术，因为事先在心内科门诊做了预约，到医院后直接在门诊做了相关检查，院方立即安排了手术。医院没有采用传统的在大腿根部进行穿刺，而是选择了在手腕部进行，这种做法使病人的创面小于5毫米，甚至不需要缝合，大大减少了伤口的出血率。
手术后，王峰的母亲在医院病房里观察了几个小时后就办理了出院手术。
“医改开始，我们也在思考，最困惑的就是没有现成的模式。在我看来，只有一个衡量标准，那就是病人满不满意。在我们院现有的情况下，我觉得首先应该做好面上的工夫，把服务搞上去，把患者的医疗成本降下来。”成都市第二医院院长徐俊波说。这家有将近120年历史的医院正在修建新门诊大楼，预计将在2012年才能投入使用。门诊大楼的拆除使医院的业务用房面积锐减23%，停车场地锐减85%，门诊大厅也暂时安置在一个临时搭建的板房里。院长徐俊波坦言，现在是该院历史上最困难的时期。但他们的改革正是从这时候开始。
在徐俊波看来，降低成本不仅医院本身要开源节流，更为重要的是考虑患者需要什么。在反复的思考下，他提出了医院节俭行政、压低耗材采购成本、为患者节约看病费用、为患者节约时间、降低患者返诊率。成都市二院先后出台一系列惠民措施，如推出无假日专科门诊、午时门诊、夜间门诊、“114”预约挂号、避免患者四处奔波、反复排队结账而开展先治疗后统一结账的诚信预付制、开设免费用药咨询门诊……
据成都市第二医院门诊部主任曾光烈介绍，现在门诊量相比同期已经提高20%到25%。而有些科室包括门诊量和住院量增长了60%。
成都市另一所医院――成都市第三人民医院，也在尝试一些新的改革措施。比如严格监管大处方，严格控制抗生素的使用，同时率先提出了药品拆零制度。
“前阵子我手受伤了，医生给我开了阿莫西林，建议我只吃三天就可以，一共50克的药只给开了24克。价格由7.4元降到3.55元。我的情况相对药品较便宜，但如果是儿科的药，比如孩子得了急性支气管炎，要开平喘类的药物，整盒是42元，现在医生认为病情只需吃三天药，就只开三天的药，只需要23元。差价还是很大的。” 成都市第三医院门诊部主任丁卫东举亲身经历为例。
之前医院普遍的做法是门诊医生给病人成盒开药，一个是价格相对比较高，另外就是病人吃了药两三天就缓解了病情，剩下一大半的药留做备用，但往往药过期了还没用，很浪费。现在成都市第三医院采用了拆零，对常用的阿莫西林、布洛芬、利巴韦林等268个品规的药品进行拆零销售，并由最初的西药拆零扩展到现在的中成药拆零。大幅减少了患者的经济负担，同时也减少了药品的浪费。数计统据显示，在其他医院的门急诊例均费用普遍与上一年持平的情况下，成都市第三医院实现了例均费用下降。
在成都市，不仅是市二院、市三院，每一家公立医院都依据自身特色开展了一系列便民惠民措施，降低患者的看病成本，而这些经验也在成都各医院得到了普及和推广。据医管局最新数据显示，在软硬条件未发生根本变化的前提下，今年上半年，门急诊量同比增长23%，出院量同比增长30%，住院手术台次同比增长14%；市管公立医院药品收入占业务收入的比重达到40.1%，同比下降1.11个百分点，其中三级综合医院的比重为40.69%，同比下降1.19个百分点；12所医院平均住院日为12.8天，同比下降1.1天，其中三级综合医院为12天，同比下降1天。
医管局副局长何杰直言，去年市管公立医院医疗服务供应的增量，相当于成都新建立了一家三级综合医院。
对于医护人员来说，工作量的大幅增长也带动了工资的增长，据统计，成都市管公立医院医护人员的薪酬增长都在20%以上。2010年底，四川省统计局对成都市管公立医院的满意度进行了大规模的第三方测评。结果显示，患者对公立医院改革措施的满意度和认可度达到78.4分，医院干部职工对改革举措的满意度达到87.8分，市管公立医院综合满意度为78.2分。
我们终于拿到了开门的钥匙
“大家一直都在提看病难、看病贵，其实在成都，由于医疗保障水平的提高和医院严格执行物价收费标准，价格已然不是问题，看病难更多地体现在看专家难、看大医院难。大家对于优质医疗资源的需求更加旺盛。这种对优质医疗资源的渴求与现有的医疗资源供应不足形成的矛盾，正成为医疗领域的突出问题。”何杰说。
成都市医管局在成立后，为了摸清老百姓根本的医疗诉求，专门针对老百姓心中医改中最为关注、最为敏感的因素进行了一次调查。出乎意料的是，一直被诟病的收费问题并不是大家最迫切的诉求，排在前三位的分别是：是否方便、态度是否好、而收费是否合理则排在了靠后的位置。
新医改方案中，也明确提出公立医院改制，鼓励社会资本参与重组。但每次尝试都会碰到现实难题：如何改？谁能进来？怎么平衡医疗的公益性和资本的逐利性？一系列的问题让公立医院的体制改革变得困难重重。
成都准备打破僵局，成都市第六人民医院正在试着成为第一个“吃螃蟹”的医院。
位于成华区的成都市六院“隐藏”在一大片住宅区里，总面积只有28亩。为了扩大发展，三年前医院就提出了原址扩建，也成为政府的认可项目，但最终因为土地贵、周边居民拆迁费用高而流产。后来医院又在成华区找到一块地搞建设，准备扩大医疗服务范围，本想申请贷款的方式进行，但是管理部门却希望通过改革探索解决资金来源。
“引进社会资本、所有制改革的探索，是发展局限倒逼出的一条路。”成都市六院副院长周雷说。改制风声一出，立即就有企业找来谈合作的事情。周雷后来仔细算过，能切实有合作意向和可能性的企业达到37家左右，有搞建筑的、有开发房地产的、有搞水电的、有搞商业的，五花八门。这些企业有钱，但大部分都没有医疗背景。他们中70%找到医院来谈合作意向时都觉得医院是个赚钱的行业，只是把投资医院作为一个商业项目，是简单的利益诉求，根本没有深入做医院的想法。
“一般这样的企业和我们聊过一次，最多两次就会自动放弃了。因为他们知道了医院是一个投资会比较多，而管理却比较复杂，投资回报会很慢的机构。”周雷无奈地说。
其实不仅是投资的企业不知道合作的方向，就连医院管理者本身也心里没谱。虽然政府支持改革，但是如何改的问题大家都不清楚。周雷说，当时有的人把改革想得很简单，认为直接照搬国有企业改革的路子就行。
“国企改革是因为国企普遍出现了问题而在政策的导向下进行，因此出现了很多问题，比如员工下岗等。而医院正处在发展势头猛烈的时期，改革目的是为了更好更强，而不是为了改革而改革。员工在这个问题上意见很大，一开始根本没有赞同的。”周雷说。
员工的情绪成为了医院推行改革中的一大难题。
有的员工甚至是惧怕的，担心自己下岗，担心福利待遇变更，各种想法都爆发出来。医院只好开了一次又一次的宣讲大会，试图转变员工的观念。周雷自己最初也想不通，“这需要一个认识的过程。在改革中员工不会下岗、薪酬待遇不会改变，身份不会改变。这成为了我们和企业、政府沟通中的三个底线。”周雷说。
底线的设置是成都市六院与企业谈判博弈的基础，也是为政府提供决策参考的前提。在与政府协商方面，虽然上级领导很支持改革，但由于没有先例，没有政策依据，和相关部门的协商经过了多次反复，最终找到了妥善的处理办法。
一年多的推进十分艰难，但在不断探索中他们找到了分步骤过渡走的路子，形成的共识是：保留现有的部分，并把医院的资产作为股份，加上社会资本的部分形成股份管理公司。
“我们终于拿到了开门的钥匙，而这一思路的实现也提上了日程表，有望在年底实现。现在我们正在最后对企业进行选择。可以透露的是，这家企业一定实力很强，并有过办医院的背景，同时和我们能够在理念上达成共识。”周雷笑着说。
现如今，让周雷最为担心的仍是员工的情绪问题。有的员工仍在担心改革后会不会突然变化，有的员工担心个人前途发展，还有的员工担心国有资本流失……周雷为此正在医管局的支持下，想法解决这些问题。
第一步很艰难，但成都市六院的尝试正在把成都整个公立医院改革推向更深的层次。
医院自己给自己“动手术”
“大家好，我叫聂常琴，这次要竞聘的是神内四病区护士长的职务……”
10月19日，成都市第三人民医院的护士长竞聘大会正在紧张进行。此次竞聘，不论编内还是编外员工，只要是符合年资、经验等条件的护士均可参加。打破论资排辈之后，报名参加竞聘的员工有84名，大会分两天进行，她们中既有原来的护士长，也有希望得到晋升的普通护士。
聂常琴是神内四病区的一名护士，在医院正属于编外员工。
在演讲时，尽管声音有些发抖，但却没影响她正常发挥，看得出她为此做足了准备。如果按照以前的体制，聂常琴是想都不敢想护士长这一职务，但是成都市第三医院实行人事制度改革后，却给她提供了新的机遇。
随着成都市公立医院改革的深入，成都市医管局展开了一系列“触动灵魂”的改革，除了破除所有制束缚，引进社会资本联合办医外，更为直接的改革是彻底去除医院的行政化倾向，打破人事管理上的铁交椅和传统的铁饭碗。
这是涉及到医院体制的重大问题。曾担任过三家医院院长的何杰对医院面临的现实问题很清楚，他认为市管公立医院普遍存在服务质量低下、管理水平低下、运行效率低下、竞争力不足、保障力不足等问题。
去行政化，正是成都市公立医院改革深入后致力解决的问题。
“全员岗位聘用制、中层管理岗位聘任制和院长组阁。”何杰说，成都医改的去行政化，就是要彻底消除医院内部各种行政级别，按需设岗、按岗定酬。
一直是市管医院“龙头老大”的成都市三院在职能部门机构改革中第一个“尝鲜”。在十多年前，成都三院和华西医院、四川省人民医院实力相当，可谓三分天下有其一。但是近年来，成都三院仍然沿袭计划经济时代的运行机制，部门繁多、岗位职责不明确、行政化色彩浓郁，大大影响了医院的工作效率、管理效能，发展相对缓慢。
院长赵聪对此十分感慨，过去在分配上往往就是论资排辈，一个科长或者处长，只要“官衔”在那里放着，哪怕不干事或者少干事，工资都得按照行政级别来发，非常不公平。这种管理模式直接导致医院运行效率低下、管理成本居高不下，与现代化管理格格不入，“拿钱的时候一堆人，干事的时候却是少数人，他们拿的钱一部分来自于患者，如果人员管理模式不改变，患者看病费用下降就困难。”
2010年5月，成都市三院启动改革。赵聪将医院原有的19个职能部门进行了合并，重新组建为11个部门，同时按照现代医院管理思路，新组建了质量管理部和对外医疗服务部。“这一次的大部制改革，我们不再考虑是否要和卫生行政部门对接，完全从医院的需求出发。”赵聪说。
但在改革的过程设计中，成都三院相当慎重。在赵聪看来，医院和其他的企业不同，服务对象是病人，如果动得太大，势必会影响到医疗效果，可能直接影响到病人安全。行政改革方案最终决定分步走，第一步推行大部制改革，将原有行政色彩浓厚的处全部精简整合为部，取消拥有行政级别的处长、科长，转而代之的是岗位头衔。在此之后，则进行了人事和分配制度改革，竞聘上岗、按岗定薪，按劳取酬，改变按职级的分配方式。
改革打破了以前的任命制，部门负责人均采用公开竞聘的方式，选择年轻且经验丰富的人来担当。内分泌科副主任李华琦正是通过竞聘上岗的方式，由一名普通的外聘医生成为了科室的管理者。医院行政改革后，她最大的体会就是变得格外忙碌。“现在整个医院都充满了活力，大家都动起来，不停地向前走，每个人都不敢怠慢。”李华琦说。
赵聪介绍，竞聘上岗的这些管理者上任后，将根据需要设置岗位并提交申请报医院批准，并要接受考核。与以往“干部一经聘用则管多年或终身”机制不同，有一年试用期，且此后一旦达不到考核标准，就会免职。实行一年一考核，考核过关的续聘，不过就换人。
实行全员聘用制和中层管理岗位聘任制后，以前所有人的行政级别将全部放入档案，而薪酬的核算和发放完全按照岗位的职责大小、风险系数大小、工作量的多少等来进行。“以前那种忙的忙死、闲的闲死等状况将被有效解决。现在不管你是什么人，如果工作含金量不高，也有可能拿的是低工资。”赵聪说。
在村里看病也能让专家会诊
市区看病难的问题正在逐步缓解，如果前往下面的郊县，会碰到什么样的情况？
新津县花源镇居民杨世东几天来一直都觉得右肩膀酸痛，右手抬不起来。他跑到花源镇公立医院拍了一张X光片，并没发现有骨折的情况，医生很快为他排除外伤可能，转而寻找更直接的病因。“要是以前我们必须跑到县里的医院才能拍个片子，现在真是越来越方便了。”杨世东直接的感受，就是少跑了冤枉路。
新津县位于成都南部28公里，地处中远郊，原来看病并不方便，但现在通过卫生信息化建设推行的基本医疗供应机制，正在享受与城市一样的医疗体系。
据花源镇公立医院院长杨成介绍，从2008年开始，新津县就开始打造区域卫生信息系统网，而后在这个基础上建立了县医院阅片中心，在全县11家乡镇卫生院和2家社区卫生服务中心都设立了X光室。各医院的病人在家门口就可以拍片，然后传回县医院阅片中心，由那里集中全县最优秀专业阅片医生负责看片子并传回结果。“基层拍片费用低，但享受的却是专家的会诊，病人不必往城里跑。省时也省钱。”杨成说。
除了拍片更方便，患者在化验检验上也开始享受便利。原来只能做血常规、尿常规和大便常规这“老三项”检验的村镇卫生院，如今因检验外包，可做的检查项目多达200余项，检查、检验的增多，加上基层看病费用的低廉，看病不必舍近求远地往城里跑了。
成都市从新津开始试点推行新的基本医疗供应机制，通过信息互通、资源共享的方式，将县级医院和乡镇卫生院、社区卫生服务中心的资源进行充分整合，让患者尽量在基层解决看病就医问题。信息化的建设不仅方便了老百姓，对于医院和医护人员的管理也起到了十分重要的作用。在杨成的办公室电脑上，能清楚地看到医生开的处方，包括药品的使用情况和处方的信息等，“如果从网络上看到价格高的处方，马上就要追问是怎么回事，所以医生必须从患者的实际病情出发，用最少的药、价格最便宜的药看好患者的病。”杨成说。
杨世东在取药的时候发现收费单上有“药品零加价优惠金额为8.45元”的字样。这就是医院实行“零加价”后，患者买的药价和厂家的销售价一样，而这8.45元是与以前相比的优惠金额。
如今，医院的医生们开出的处方基本上是小处方，几毛钱甚至几分钱的处方经常出现，而最大的处方也就三四十元而已。通过信息化管理平台，新津县构建了基本药物新的配送流程，取消药品加成，实现药房零库存管理、物流外包、收支分离、第三方结算等，成功地实现医药分开，从而拔除了“以药养医”的弊病。
目前成都市已经有一半的区(市)县建设了县级区域卫生信息平台，9月开始，成都市卫生局就将其中信息化基础较好的青羊、温江、新津、龙泉驿、郫县等5个区县纳入市级卫生信息平台。纳入平台后，只要已经建立了健康档案，青羊、温江、新津、龙泉驿、郫县的居民在5个区县内的医疗机构、市一医院、市三医院、市妇幼保健院就诊，医生都可以看得到患者的病历、检查、手术等健康信息。同时，患者还可以在这些医疗机构内实现双向转诊以及检查结果互认。“如果病人才做过类似的检查，转诊以后就不用再做了，也节省了患者的就医成本。”杨成笑着说。
管办分开、取消以药养医、打破行政体制坚冰、尝试社会资本办医、城乡医疗一体化，成都医改的探索与改革正从各个层面突破医药卫生的旧体制，尤其是突破不适合医院改革与发展的传统体质。在全国2011年医院改革创新亮点交流会上，卫生部医管司司长张宗久感慨地说，成都公立医院改革的大胆探索与尝试将为全国医院改革的政策设计提供借鉴。
新医改范文4
加快建设医疗保障体系成为新医改一大亮点
医改方案提出的基本思路是“建设基本医疗卫生制度”。基本医疗卫生制度有四个组成部分：公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应体系。北京大学政府管理学院教授顾昕认为，加快建设医疗保障体系是此次医改方案的一大亮点，“在方案中的第六项――‘加快医疗保障体系’，这不单是亮点的支柱，而且它最清楚，我相信大多数人都能看懂。”
医保体系：责任明确分担合理
《医改方案征求意见稿》中还提到“走向全民覆盖城乡居民的医疗保障体系”，究竟如何覆盖城乡居民医疗保障体系，国家新医改课题组组长顾昕谈到：“它建立在现有的已经存在的三个公立医疗保险的基础上，再加上城乡救助制度。三个公立医疗保险：城镇职工医保、城镇居民医保、农村合作医疗。这三个都是民众要缴费的，政府也给予一定的补助，其中城镇职工医保政府没有给予补助，是由用人单位支付一部分，但是国家给予一定的免税政策，也相当于政府补助。这三个医疗保险的筹资渠道是多元的：国家、单位、个人都掏钱，这里表述为‘责任明确、分担合理’，具体到每一个是不是非常合理，另当别论，总之大家都掏钱建立医疗保险体系。”
全民医保解决看病贵问题
顾昕表示，新医改的最大一个亮点在于走向全民医保就能解决看病贵的问题。“看病贵就是一次支付的钱数额巨大，有些患者可能支付不了巨额的医疗费用，而有些疾病治疗起来费用是比较高的。有了医疗保险费用风险就可以分摊了。慢慢随着筹资水平、保障水平的提高，看病、吃药的费用大部分由医保机构来支付，就可以解决老百姓看病贵的问题了，这个道理很明显。所以走向全民医保是非常重要的，是改革的突破口，在这个突破口上方案写的非常清楚，这个‘亮点’的颜色非常明确，在我看来就是‘中国红’。”
医保基金的功能：筹资 购买
医保机构来支付大额度的医药费用。顾昕认为，医保的功能首先是筹资，解决看病贵的问题。其次是解决医疗服务的购买问题。“医疗服务必须充当‘团购’的角色，如果个人去购买医疗服务，费用就会比较昂贵，很多患者会认为医院多开药、开贵药、检查太多，这些问题应如何解决?想办法‘团购’就可以解决。以个人和医院、医生交涉恐怕问题比较难以解决，那么就用“团购”的办法来解决。医保机构就是把钱汇集起来，扮演‘团购’的角色。用通俗的话讲，‘团购’能力提高了，就可以商讨降低医疗费用，降低费用的能力和方式就可以多元化了。换句话说医保的付费机制改革。这是重要的一环。拥有资金、如何付账，极大的影响了医疗机构的行为。我们总是抱怨医疗机构行为不合理，那要如何促使医疗机构合理的行为?最重要的是要合理、科学的付账。拥有资金并能想办法引导，这是一个很适合的应用方法。”
付费机制改革是医保的重要一环
顾昕认为，付费机制改革是医保重要的一环，“这个问题也写入了医改方案，第六项就是要进行全民医保。医保的资金筹集到以后还要想办法合理支配。这个放在医改方案的第十二项，说的是监管，其中起草报告人认为如何支配医保的资金是应当对医疗机构形成一个有效约束机制，这是强化医疗保障对医疗服务的监控作用。这个理解是否恰当我觉得可以商榷。但至少我不认为这是一个监管。我认为这是一个买卖，购买的一方要想办法如何买到优质的产品和服务，使其买得十分符合参保人的利益。医保机构是参保人的‘代言人’或者说‘经纪人’，是要替参保人的利益说话的，是要想方设法将医保资金支配好。而这个办法就是改革付费机制。”
顾昕提到，“现行的付费机制是按项目付费，这个机制普遍评价不好。按项目付费就是数帐单，帐单拉长，就要派人审批，审批中不可避免的就产生了‘扯皮’现象。解决这些问题的方法就是改革付费机制。医改方案中提到：‘强化医疗保障对医疗服务的监控作用，完善支付机制，积极探索实行按人头付费、按病种付费、总额付费等方式，建立激励与奖惩并立的有效机制。’我认为这是改革的大亮点。”
医疗机构体制如何完善?
对于医改总的指导思想顾昕解读道：“坚持公共医疗卫生的公益性质”，“实行政事分开、管办分开、医药分开、盈利性和非盈利性分开”，这四个分开就是我们的指导思想。换句话说这是党的政策。这个政策是非常英明的。管办分开就是医疗服务体系改革的指导方针，这个指导方针确实写进了意见稿，“医疗服务体系改革第七项，建立高效规范的医疗卫生机构运行机制。这一段话意思就是说医疗机构体制现在存在效率低、较为不规范的问题，需要想办法解决。”
建立和完善医院的法人治理结构
方案中提到“建立和完善医院的法人治理结构”，顾昕认为，所谓法人治理结构，首先医院是一个独立的法人，它要独立的为他的决策承担民事责任和刑事责任，而不是任何机构的下属或者上属。顾昕提出：“现在很多公立医院是各地卫生局的下属、直属机构，当然还有部属机构，像北京医院都是部属的，换而言之就是是政府机构的下属，由上面来任命，虽然也有法人代表，但是能否真正的独立呢?这很难讲，因为医院的很多决策都不是自己做出的。”
对于人们普遍关注的医疗机构用药来源问题，顾昕认为要健全法人治理结构十分有必要。“现在公立医院用药是通过招标。不中标的东西不能乱用。而曾经的一次‘齐二药事件’，病人住院使用了招标通过的药品引起死亡事件，事件发生后家属医院、药厂、用药的配送商，却惟独没有卫生厅，而事实上在程序中，药品招标是由卫生厅招标办负责的。医院用药是被指定的，而卫生厅招标经过的多项程序，大批的专家表示药物没有质量问题、疗效较为显著，那怎么能只责怪医院呢?这个典型案例就说明了现有的制度不是独立的法人。那么我们具体应该如何健全法人治理结构?建立以理事会制度为核心的法人治理结构就比较可行，理事会由公立医疗机构的利益相关者组成，这个和企业董事会的组成略有不同。假定是公立的医疗机构，建立、出资者就有权任命理事成员，但不是所有理事都由他任命，出资者是一个利益相关者，可以任命几个理事来代表自己，还有其他的利益相关者就是我们的雇员，医师代表、护士代表等。当然可能还有社区代表、公众代表、药品经销商代表等等，就是由利益相关者组成的理事会。理事会聘请管理
层，换而言之就是院长和其他管理层都属于职业经理人，而不是干部。现在有些媒体报道很多院长抱怨自己四不像，既不是干部，也不是经理人，既不是医生，也不是其他的职位，角色界定十分模糊，这就体现了改革中不顺利、不规范问题。他们的准确角色定位十分必要。”
管办分离办法成为新期待
推进管办分离，能够促进我们医药卫生的监管体系的改革。新医改方案中提到，要求医院加强监管体系的完善，卫生行政部门要成为全行业的管理者或者监管者，成为监管者的前提条件是管办分离。“监管者不是任何人的上级，监管就是裁判员，包括制定规则。管办分离，一方面促进医疗服务体系的改革，另一方面能够促进医药卫生监管体系的改革，这是一箭双雕之举。”顾昕对此举表示十分赞赏。
全国人大代表、山东济宁医学院院长吴广华认为，只有管办分离公立医院才能焕发活力，“现在部分公立医院的院长不是在担任院长，而是在担任官职，他们总是想办法稳住自己的位置，甚至谋求将来在政府部门充当何等职务，这恰恰是医疗卫生体制管办不分、政事不分弊端的体现。”吴广华认为，院长和官职是两码事。官是政府官员，负责制定宏观政策；而院长应该是法人治理结构中的一个分子，负责微观管理。医疗机构改革的重点包括三大方面，即人事制度、分配制度和产权制度改革。但是，目前医疗卫生行业还是在实行计划经济中的套路，从院长人选的任免，到医务人员工资标准的制定，再到医疗机构产权的归属，全都由卫生行政管理部门这个“婆婆”说了算。
吴广华强调说，医疗机构不与卫生行政管理部门彻底脱钩、不引入市场竞争机制，难以焕发活力，新医改方案提出的目标也将不可能实现。
医药分家难几分
医药分开应率先在社区医疗机构中试行
北京金象大药房医药连锁有限公司董事长徐军认为，“医药分开”呼吁了很多年，但因无法解决以药养医的补偿机制而迟迟不能付诸实施。目前，药品销售零差价陆续在全国社区医疗机构中推行，为试行医药分开创造了有利条件。例如，北京的3000多家社区卫生站、200多个社区卫生服务中心全部实行了药品零差价，这对北京的医药市场产生了巨大影响。
徐军建议，在北京这样的城市的社区卫生站中，不要再设置药房，要把这部分药房的功能转由社会零售药品企业来承担。如果坚持零差价的话，可以把差价补贴给社会零售药品企业。
同时，应继续加快医疗保险制度改革，对最基层的老百姓，特别是低收入人群，要先行实行医疗保险，满足这些人的基本医疗需求。另外，允许社会零售药品企业和民营医疗机构公平参与医疗保障体系建设。
谁来给药品零售企业应有的肯定
全国人大代表、湖南老百姓大药房董事长谢子龙说，他最关心的是新医改方案推行后，药品零售企业的命运如何。遗憾的是，新医改方案对药品零售企业只字未提。
目前，我国80％的药品销售份额被医疗机构所垄断，社会药品零售企业只占整个份额的20％。由于医药不分，以药养医成为药价虚高的根源。同时，医疗机构还垄断了公费医疗以及医保定点的资格，进一步制约了消费者的选择权、强化了医疗机构特别是公立医院在药品零售中的垄断地位。老百姓看病贵在所难免。
“我认为，衡量医改成功与否，关键要看广大人民群众对‘医’和‘药’这两种产品的价格及服务的满意度。”谢子龙说，医药市场是我国实行市场经济体制后，最后一个有着浓厚的计划色彩的堡垒，认真落实十七大提出的“四个分开”，是打破这个堡垒的必由之路。
谢子龙建议有关部门在修订新医改方案时充分重视全国34.1万家药品零售企业在平抑药价、为老百姓提供便利服务等方面的积极作用，给予药品零售企业应有的肯定，而不要再让药品零售企业的生存空间受到严重挤压。
收支两条线和总额预付制的探讨
在基层的卫生医疗机构改革，方案提出政府主办的社区卫生服务中心在核定任务的基础上探索收支两条线和总额预付制的两个办法。收支两条线相当于政府行政干预的手段，总额预付制是通过购买服务实现医院的盈利，这两种方式从本质上讲，应该说是有很大的差异，或者是截然不同的，但是现在同时被列入医改可以探索的方向，这是为了平衡来自不同方面观点的结果。但是这样两个相互有矛盾的路径放在同一方案中，是否会对以后方案实施带来影响?
付费机制需引入竞争
顾昕认为，其实基层也好、非基层也好，公立医疗机构的运作道理都是相同的，也不存在基层另一种机制。如果我们对基层实行收支两条线，这是在许多医疗机构中建立一个行政化体系。实际上是通过行政手段进行资源配置的一种机制，让医院成为独立的法人，为他自己的决策来负责，这是一种市场机制，要让它竞争起来。所谓有竞争、有活力，每个医院都是独立法人，大家一视同仁、一起竞争，哪家医院医疗服务质量好，资源就多，哪家医院医疗服务质量不好，资源相对就少，所有医院倒是应一起为更多的人好好服务。
顾昕表示，如果推行收支两条线，这是行政激励措施，社区医院继续自己收费，但是收到后就要把钱交给行政部门，由行政部门再进行分配。这样的管理体制有些人称之为“财务管理体制”，会出现体制混淆。实际上它是不同的组织来配置资源，这是行政化的方式。如果作为一个机构，单独的一个组织，这个组织内部有一个科室是管收费的，而另外一个是管支配的。一个组织内部收支两条线管理，这是组织内部的财务管理制度。因为组织内部的管理制度和不同组织之间的资源配置体系是两个不同的问题。
对于公共卫生和医疗保障经费的总额预付制，顾昕认为，这两种服务体系的预付方式并不相同。政府花费钱财来进行公共卫生服务，在此同时也要进行基本医疗服务，这两笔经费放在一起，再向某些机构来购买这两类服务，采取总额预付，这是一种购买方式，这和行政化的资源配置机制不太一样。当然具体来说，总额预付这种购买方式是否合适，能否有比它更好的方式，大家都有不同的看法。“我个人认为‘有竞争性的按人头付费’比总额预付制这个方法更好，如果总额预付有两种，一种是根据机构所在的地方，周围有多少人，就给一笔固定的额度，这个总额预付就没有竞争性，除非这部分人流动性较大，另外一种是在固定的环境下，预付的质量问题就没有竞争了，也就没有保障了。参保人可以选择医疗机构作为定点，谁吸引的人多就给的额度就高，这样就能促进竞争。这是两种不同的机制。这两个不同的机制现在都可以探索。”
收支两条线的实施存在技术问题
中国社科院工经所研究员余晖表示，如果基本医疗服务体系建立起来，只靠各个政府直接举办所有的社区卫生服务中心
远远不够，那么就要发挥现有的存量资源，包括其他的事业单位、厂矿企业、党政机关办的医院等，都应该视为为社区人员提供医疗服务的医院。很明显现在这些医院的产权不属于卫生体系管理，那么未来建全基层卫生服务体系的时候，作为一个卫生行政部门如何对这些机构进行收支两条线呢?这在操作上和技术上，也是没有办法执行。
除此以外，既然要管理这些医院，如果以所有者的身份来进行管理，那么肯定是没有办法履行意见里面赋予卫生行政部门未来对全行业进行监管的职责的。监管必须是监管者和被监管者完全分开，否则没有办法保证监管的中立性。“这次《医改方案征求意见稿》实施方案中专门提到了医疗机构监管司，对公立医疗机构进行管理，同时执法监管这些医疗机构，这涉及到监管这碗水如何端平的问题，这个问题确实是一个模糊点。”
基本药物制度是否重返“计划经济”时代?
10月14日，《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)公布，其中关于建立国家基本药物制度的论述引起各方广泛关注。《意见稿》表明：政府将统一制定国家基本药物目录，由国家实行招标定点生产或集中采购，直接配送，统一制定零售价，并且规定各类医疗机构使用基本药物的比例，同时将基本药物全部纳入基本医疗保障体系的药物报销目录，明显提高其报销比例。可以看出，基本药物的生产、流通以及使用的各个环节均受到政府的严格管制，“以政府为主导”是《意见稿》所描述的国家基本药物制度的重要特征之一。然而，针对“以政府为主导”的国家基本药物制度，业界也有不同的声音。坚持“以市场为主导”的一方认为，以政府为主导的“定点生产、集中采购、统一配送和强制使用”的国家基本药物制度，与医改所必须坚持的“管办分离”的基本原则不符，并且很可能导致医药资源配置效率低下，同时也为权力寻租行为提供了客观条件，有重返“统购统销”的计划经济时代之嫌。
基本药物制度的产业意义
国家基本药物制度的实施无疑将会引起医药行业一次巨大变革，制药企业将逐渐分化为两大类，即专利药或创新药生产企业与非专利药或普药生产企业。
国家基本药物制度所坚持的“政府宏观调控下充分发挥市场机制”的方向有其必要性与现实性，但为保证其顺利实施，我们必须要充分考虑到具体实施过程中可能遭遇的阻力，提前制定应对之策。
“保证人人享受基本医疗卫生服务”的医改总目标决定了我国医疗体制改革的方向必须坚持其“公益性”，而要坚持“公益性”，必须发挥政府的主导作用。众所周知，市场在提高资源配置效率方面具有不可比拟的优势，但却很难自发实现资源配置的“公平性”，对于保障基本医疗服务的国家基本药物制度来说，更是如此。
建立国家基本药物制度是国际上通行的做法，我国也早已建立了国家基本药物目录，但由于并未建立起系统、完善的国家基本药物政策，同时与之配套的政策也未落实，导致我国基本药物制度流于形式，并未真正起到保证基本药物可获得性和降低居民药品费用支出的作用。而医疗服务体系改革与医疗保障体系改革的滞后，则是造成我国基本药物制度流于形式的更深层次原因。
基本药物制度的改革与实施必须与医疗服务体系改革、医疗保障体系改革同步推进。我国医疗保障体系的改革已日渐明晰，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险以及新型农村基本合作医疗保险的“三险合一”，报销比例不断提高，保险覆盖范围不断扩大将是一个大的趋势。而以“政事分离、管办分离、医药分离、赢利与非利性医院分离”为指导原则的医疗体系改革却举步维艰。《意见稿》中并未明确提出针对医疗体系改革“四分离”的具体措施，如果医疗体系的改革不能实现“四分离”，那么基本药物制度的效果将大打折扣。
从有关国家基本药物制度试点企业的报道来看，定点生产企业和配送企业的积极性很高，但试点医院并不积极，在政府补贴不到位的情况下，强制提高试点公立医院基本药物的用量显然不能持久，这也从一个侧面反映了医疗服务体系改革对于基本药物制度顺利实施的巨大影响。
基本药物目录的制定、定点生产企业和统一配送企业的确定直接关系到部分企业的生死存亡。为了使产品能够进入国家基本药物目录，为了能够成为基本药物的定点生产企业，为了能够成为基本药物的配送企业，一部分企业肯定会不惜代价对重点政府部门与重点工作人员进行公关，如何保证国家基本药物制度在具体实施过程中做到“公开、公平、公正”则是对政府部门的又一次严峻考验。
实践证明，增强信息的透明度，建立决策、执行与监督的制衡机制是防止腐败的有效措施。基本药物目录、定点生产企业和配送企业的选择标准、评估过程以及最终的评估结果必须要通过信息平台予以公开，并且接受相关企业、医疗机构和消费者的监督。同时，招标定点生产和配送企业的周期不宜过短，否则一方面企业疲于应付，将增加企业不必要的成本，另一方面也不利于企业产品质量的提高与生产规模的扩大，2～3年为一个招标周期比较合适。
如果国家基本药物制度统一采购、定点生产与统一配送以省为基本单位，很容易滋生地方保护主义，形成条块分割的医药市场，不利于医药资源向优势企业集中。所以，建议国家基本药物应在全国范围内进行统一购、定点生产与统一配送，这样企业也容易形成规模、降低生产成本，造就一批全国知名的大型生产企业与流通企业。
国家基本药物制度的实施无疑将会引起医药行业一次巨大变革，制药企业逐渐分化出的专利药或创新药生产企业与非专利药或普药生产企业获利方式势必不同。专利药生产企业主要依靠大量的研发投入，通过新药上市后的较高定价来获利，而非专利药生产企业主要依靠不断扩大生产规模，降低生产成本来获利。前者的核心竞争力在于新药研发能力，后者的核心竞争力在于生产规模。
可以预见，随着国家基本药物制度的实施，医药资源将向优势企业集中，产业集中度提高的步伐将大大加快。那些具有一定规模与知名度、普药品种系列比较齐全的大型企业将不断发展壮大，而那些既无能力进行新药研发投入、又没有成本优势的企业将不断消亡，一场行业内的洗牌将不可避免。
新医改范文5
“渔农民看病也能报销，还能免费参加体检，这样的好事过去连想都没有想过。这是党和政府为‘阿拉’老百姓办的又一件好事呀！”海岛舟山的渔农民发出这样的感叹。
可百姓们也许并不十分了解，这一成绩的取得，是多方努力的结果，其中与舟山市人大常委会高度重视，连续5年持续监督、全力促成是分不开的。
调研报告：建立医疗“新政”刻不容缓
2002年5月，针对人代会上部分人大代表提出的关于渔农村卫生工作和合作医疗存在问题的建议，舟山市人大常委会副主任王世和带领市人大教科文卫侨委的委员，到全市所有县（区）和六横、金塘、衢山三大岛，对渔农村卫生工作进行为期3个月的调研。
这是一次时间较长的调研，在舟山市人大常委会的历史上还没有过。
这也是一次心情沉重的调研，调研组成员看到、听到了一些令人揪心的现象和话语。
调研组进村入户，和渔农民们面对面地进行交谈。他们舟车劳顿，跋山涉水，实地察看了20多个乡镇卫生院和村卫生室，分别召开了有省、市、县（区）、乡镇人大代表，乡镇分管领导，卫生院院长，村干部和村民代表参加的座谈会15个，分发了近120份调查问卷。
他们看到，根据省政府提出的“不把乡镇卫生院危房带入21世纪”的目标，乡镇卫生院的硬件设施得到很大改善，已基本消灭危房。但不少村卫生室条件相当简陋，其医疗设施大多是一张桌子、一张床，几只听诊器、血压机、体温表，一只消毒用的高压锅。而更让人担忧的是，渔农村卫生工作存在的投入不足、人才缺乏、渔农民看不起病等深层次问题相当突出。
“辛辛苦苦赚了钱，一病回到解放前。”“小病熬、大病扛，重病等着见阎王。”在定海区金塘镇调研时，来自基层渔农民的一些顺口溜，反映了令人揪心的事实。
“我们是悬水小岛，年轻人可以走，学校可以并，但乡镇卫生院千万不能撤，不然我们就没地方看病了呀！”普陀区东极镇镇长在座谈会上发出了小岛上全体渔农民的心声，让调研组成员感到身上所负的责任重大。
“老的合作医疗政府投入的钱太少了！要向老百姓收钱实在太难了！我们有时到晚上10点还在收钱，一年来我自掏腰包共贴了170元。但以乡镇为筹资单位的合作医疗基金太小了，只要有人生大病，钱一下子就报销光了，最后就名存实亡了。”说起老的合作医疗，嵊泗县五龙乡一名乡干部满腹苦水，无限感慨。
调研看到的种种事实，让调研组成员感到阵阵心痛。他们看到，乡镇卫生院业务不足，存在“以药养医”现象，有的亏损严重，面临困境；更多的是卫生人才难留，服务能力偏低，如嵊泗县13家乡镇卫生院，具有中级职称的仅5人，中、初级卫生人员的比例为1：34.8。由于合作医疗“三起三落”，渔农民有病看不起，因病致贫、因病返贫已成为渔农民贫困和社会不安定的主要因素。
渔农村卫生工作的出路在哪里？如何解决渔农民看不起病的问题？
随着经济社会日益发展，群众生活水平不断提高，渔农村现有的医疗卫生体制、机制已难以适应渔农民越来越高的医疗保健需求。调研组分析感到，必须出台新的合作医疗制度。
他们认真梳理了调研情况，拟写了“推进渔农村卫生改革与发展”的调研报告。
报告数据翔实，有理有据，对渔农村卫生工作存在的问题直言不讳，并严肃指出，加快建立新型渔农村合作医疗制度，已到了刻不容缓的地步。
报告引起市人大常委会高度重视。市人大常委会决定，把推进渔农村卫生工作作为本届人大监督的重点之一。他们把调研报告报送市委，提出要进一步完善合作医疗方案，建议建立市、县（区）、乡镇、个人四级筹资机制和县（区）级管理体制，将原来的小额补偿为主调整到以大病统筹风险补偿为主。
两次审议：让渔农民享受更多实惠
2003年11月27日，舟山市四届人大常委会第十三次会议听取和审议了市政府关于全市渔农村卫生改革和发展的报告，市人大教科文卫侨委主任委员张雅珍作了关于舟山市渔农村卫生工作的调查报告。
这两份报告引起了常委会组成人员的强烈反响。
“要积极探索乡镇卫生院改革新路子，既不能‘一卖了之’，更不能‘一推了之’。每个乡镇应有一所由政府举办的非营利性乡镇卫生院，让渔农民能就近方便看病。”市人大常委会副主任王世和的审议发言直奔主题。
“合作医疗难以推广普及，政府投入不足是一个重要方面。花少量的钱却能让50多万渔农民受益，这样的事是政府应该做也是值得做的。”市人大常委会委员杨芝丰的发言一语中的。
大家你一言、我一语，为海岛渔农村卫生事业发展及渔农民身体健康建言献计。
最后，市人大常委会会议形成了关于进一步加强渔农村卫生工作4点审议意见：市政府要尽快出台舟山市深化渔农村卫生改革的有关政策文件，着力推进渔农村卫生事业持续健康发展；进一步强化对渔农村卫生工作的资金投入，并逐年增加，尤其要注意对那些偏远小岛上服务人口少、业务收入低的卫生机构的经费补助；要切实把建立新型合作医疗制度作为“民心工程”、“德政工程”来抓，纳入社会发展规划和重要议事日程，在搞好普陀区、嵊泗县试点的基础上，尽早在全市推广；要进一步加强乡镇卫生院人才队伍建设。
市政府对市人大常委会的审议意见十分重视，就渔农村卫生工作开展了专题调研，并于2003年12月31日出台了《关于建立新型渔农村合作医疗制度的若干意见》。
2004年2月5日，市委、市政府出台了《关于进一步加强渔农村卫生工作的实施意见》。意见提出，把健全渔农村卫生服务体系、建立新型渔农村合作医疗制度、保证渔农村卫生经费投入等工作列入政府工作的重要议事日程，列入县及县以下党政领导干部政绩考核和目标责任制考核重要内容；建立完善新型渔农村合作医疗制度和医疗救助制度，从2004年1月1日起正式实施，到2005年全市基本建立以县（区）为单位的渔农村大病统筹合作医疗制度，2006年80%以上的渔农民参加；建立稳定合理的合作医疗筹资机制，在省财政按实际参保人数补助舟山市每人每年10元的基础上，市财政按实际参保人数补助每人每年3元，各县（区）财政和乡镇财政补助每人每年10元以上，渔农村五保户、低保对象和特困户其个人缴费部分由县（区）或乡镇政府统筹解决，也可由村级经济统筹解决。
一系列政策措施的出台，给舟山市渔农村卫生工作注入了新的活力，促进了新型渔农村合作医疗制度的建立，更让渔农民得到了实惠。到2005年10月1日，全市有435822人参加新型渔农村合作医疗,参加率为78.17%，覆盖了全市所有乡镇、村；累计筹集合作医疗资金2245.77万元,有1520.36万元用于渔农民住院、门诊报销等，使部分渔农民的医疗负担有所减轻，取得了阶段性成效。
说起新型渔农村合作医疗的好处，普陀区六横镇涨起港村村民张某感激之情溢于言表。2005年，他在市中医骨伤联合医院住院时共花费9万余元，由于他参加了渔农村新型合作医疗，医院在他出院结账时当场扣除了两万元（最高补助额）的合作医疗补助费用。张某的家人高兴地说：“合作医疗好足了，个人只出30元钱，让我们享受了两万元的报销,实实在在减轻了我们的负担啊！”
2005年10月21日，舟山市四届人大常委会第二十八次会议听取和审议市政府关于全市新型渔农村合作医疗制度实施情况的报告，市人大教科文卫侨委副主任委员赵盛治作了新型渔农村合作医疗制度实施情况的调查报告。
这两份报告令到会同志倍感欣慰。
市人大常委会组成人员在审议中认为，成绩令人鼓舞，但还有很多不完善的地方，如资金投入少，2005年全市的人均筹资为50.5元,低于全省人均筹资(56.79元)水平，受益程度低；筹资难问题比较突出；部分渔农民参合积极性不够高；渔农村卫生工作存在的深层次问题影响合作医疗的发展等，需要各级各部门对此高度重视。
“虽然到乡镇卫生院就医可以享受最低的起报线和最高的报销比例，但由于不少乡镇卫生院人才缺乏,医疗水平低,群众有病大多进城就医,增加了医疗费用，降低了合作医疗补偿水平，因此，要加大对乡镇卫生院的扶持力度。”市人大常委会秘书长王奕良从乡镇卫生院和合作医疗的关系上提出意见。
市人大常委会的审议意见重点强调，合作医疗筹资要坚持政府投入为主的原则，各级政府应建立财政投入定期增长的长效机制，并确保及时足额补助到位；要从惠及于民和取信于民出发，不断完善方案，因地制宜地降低起报线，调高门诊和住院补偿比例，让渔农民得到更多实惠；要出台新的优惠政策，兑现对参合渔农民的承诺,如免费体检等，进一步提高渔农民参合的积极性。
跟踪督查：促“新政”可持续发展
根据市人大常委会的审议意见，2006年5月，舟山市政府出台了《关于加快推进渔农村卫生工作的意见》。2006年12月，又出台了《舟山市卫生强市建设与“十一五”卫生发展规划纲要》。
这两份文件都提出：
――提高筹资水平。到2007年，全市人均筹资额度力争达到80元以上，2010年力争达到上年度农民年收入的1.5%至2%。各县（区）努力将参保人员大病住院实际补偿率提高到25%，年度基金结余率控制在10%。
――健全各级政府对渔农村卫生投入保障机制。“十一五”期间，市财政将每年安排渔农村基层卫生专项补助资金210万元。
――加强乡镇卫生院（社区卫生服务中心）建设，提高渔农村卫生工作水平。政府集中力量在每个建制乡镇重点办好一所卫生院(社区卫生服务中心),偏远小岛原有乡镇卫生院转型为社区卫生服务站；对人口少的小岛，实行驻岛责任医生制度，以保证当地群众的基本医疗卫生服务。建立渔农村新型卫生服务的三级网络。到2010年，90%以上的居民出行20分钟可以到达社区卫生服务机构。
文件为新型渔农村合作医疗制度的不断完善和可持续发展提供了制度保障。
2006年，舟山市人大常委会把加强跟踪监督，促进新型渔农村合作医疗制度不断完善作为推进社会主义新农村建设的一项重要内容，列入工作日程。市人大采取市、县（区）上下联动的方式，于10至11月，到4个县、区和市属有关部门，对新型渔农村合作医疗制度审议意见落实情况进行跟踪督查。
目前，这一新型制度正在日益完善，参保范围在不断扩大，渔农民得到的实惠在不断增多。各县、区人均筹资水平已从2005年的50.5元提高到2006年的80元，其中定海区、普陀区均为90元。同时，及时调整实施方案，降低起报线，调整分段补偿比例，拉开不同级别医疗机构之间的补偿比例，年累计最高补助达3万元。此外，各县、区均实行了普通门诊补助，成为全省最早统一实施“住院补偿”和“门诊补偿”方案的地级市。目前，全市共有48.5万人参加新型渔农村合作医疗,参加率87.1%。2006年,合作医疗资金已为3万多人次的渔农民补助住院、指定门诊等费用2490万元，还为24万参加新型渔农村合作医疗的渔农民进行了免费健康体检，占总参加人数的50%。
新医改范文6
预算管理是对事业企业单位内部对接下来可能会出现的财务变动、资金流通等交易行为和项目施行情况，通过全面调查和分析，进行较科学期地预测，再根据预算的财务或者除此之外的信息进行决策，方便人力资源的配置合对接下来的经济行为有更好的安排。就医院这个事业单位而言，预算管理工作的质量在很大程度上影响着医院整体的运作效果，从而影响医院能否正常而充分地完成其为人民服务的使命。医院需要把握国家新医改政策这个契机，不断完善内部预算管理工作系统。
二、新医改下医院预算管理改革的原因及要求
（一）新医改下医院预算管理改革的原因
在目前我国的医院财政管理总体现状来看，无疑存在许多问题。比如许多公立医院只是把达到国家要求的部门收支预算编制和项目预算申报作为工作的最高追求。忽略了在医院中完善全面预算管理机制，导致预算编制不科学、缺乏对工作的监管、没有完备的激励引导。如此一来，由此形成的成本和预算管理系统会偏离法制和质量的预设轨道，相关政府也会丧失对医院整体财务的精准考核机会，从而使对医院的相关指导和扶持政策的制定缺乏客观性和科学性。
（二）新医改下医院预算管理改革要求
在新医改的要求下，医院的预算管理问题必须得到严格的管理，主要表现在核定收支、定项补助、超支不补、结余按规定使用的实施方案。使预算管理向全面的方向改进，使预算编制、审批、执行、调整、决算、分析和考核等等预算管理工作有科学稳定的规则作为行为标准，对工作形成的数据进行分析、核对，将预算执行结果、成本控制目标实现情况和业务工作效率等，作为内部业务综合考核、收入分配机制的重要内容。
三、全面预算管理的重要意义
（一）有利于提高医院财务工作的效率和质量
全面预算管理是顺应国家对新医改的推行、帮助制定医院未来的财务管理运行战略目标的管理方式，它涵盖了资金的筹备、支配等项目以及计划、控制、评价等方面的内容。全面预算管理制度的大范围推广，有利于使更多更广的医院实现自身所有资源的优化重组，有利于医院施行战略、进行管理的监管，以及更科学地做出战略决策。
（二）有利于使医院各部门实现高度合作
由于新课改中的医院预算管理需要设计预算编制、审批、执行、调整、决算、分析和考核等等内容，所以管理工作的完成必然需要医院诸多机构和工作人员的大力合作。在医院、主管部门和财政部门之间达到高度的默契，使预算管理工作完成得又快又好。比如当医院获得财政补助收入时，需要财务部门按照法律和自身条件要求科学完成编制预算，申报相关的请求。由审核部门对此展开成本核算和预算执行情况的核查。层层递进，能为预算管理的工作把关，同时使各个层级和部门的工作人员之间能不断磨合，提高其合作办事效率。
四、全面预算管理体系的构建
（一）建立全面预算的编制、审批程序
医院是一个庞大的工作体系，其内部结构复杂多变，牵涉多方利益，所以在处理医院内部工作时需要谨慎小心。在预算经费管理中，医院可以考虑以业务管理流程和归属问题把工作系统细分到不同的小管理单位上。记住“预算归口管理、限额下达控制、三级目标统一”的标准，形成医院———归口职能部门———业务部门的三级预算管理单位结构。认真衡量医院当前的内外部条件，再联系之前年度预算的实施和结算情况，帮助明确本阶段内的财务运行目的。使之更有利于医学事业的发展，同时照顾医院本身的客观状况。医院的预算通常会采用固定预算、零基预算和弹性预算等等方式来完成编制，在编制支出预算时，相关部门必须谨慎全面地核算所涉及的成本状况。且部门在预算编制时，必须考虑发展的需要、所具有的资源，以及对问题和压力承担能力，同时以运行状况的预测、所具有的服务水平、涉及的补偿规定及实际补助现状为考虑对象，全面权衡，减少由于内部预算管理和上报政府部门的预算管理之间有太大差异造成的损失。
（二）建立全面预算的执行、分析、预警机制
预算问题存在于预算年度的全过程，是全面预算管理工作最主要和重要的部分。通过审批的医院预算是处理医院日常业务和交易活动的参考物和权衡其科学性的准则，医院必须以此为准绳，层层划分预算，将其工作内容和任务细化到具体的单位或者工作人员。为了保证预算工作能被严肃地对待，医院必须严格处理预算经费的相关审批权限。医院在预算的处理工作中，可以选择以时间为单位把执行状况和预算加以比较研究，尽早查出其中存在的误差、并寻求原因，探索出科学合理的措施，来推动预算工作的进展。目标的完成。医院设置预警指标，明确防范的范围和相关的超支项目，把需要重点防范的相关内容传达给对应的单位或者个人，以此在危险因素转换成经济损失之前加以管控，保证工作质量。
（三）预算管理要以新医改下医院长期战略目标为导向
全面预算管理的目标是为了保证全面预算的工作正常运行，从而支持单位后期工作井井有条的状态的实现而设置的。在新课改的环境下，各医院也要对自己的长期发展战略提出新的要求，加强对各类预算进行具体的目标设定，才能使工程的细节得到照顾，使各个细节之间保持清晰的界限，以防互相影响，形成互相干扰和破坏。制定了合理的长期战略目标以后便需要有力地践行，以此实现这个长期发展目标。要求全面预算工作的相关部门也要以医院的长期战略目标为导向。加强上层决策机构和人员能对这一关于全面预算的问题有清晰全面的认识。战略层面必须是经过科学研究的，其结果也是慎重考虑、多方综合的结果，应该要求医院具有发展动态的开放性，中国早就已经吃过不开放的大亏了。
（四）完善系统性的管理行为规范与标准
全面预算管理的行为规范是一个统一的整体，它有一系列的条条框框来督促预算行为的正规化进行，其中有预算编制、预算审批、预算执行、监控行为等等行为的具体内容。与之相对的是全面预算管理标准体系，它的内容则是预算定额和标准的制定。关于全面预算管理的以上两种概念和事物，是用以保证全面预算的全面预算管理系统框架的建设和管理工作质量优化。新医改的大作为，必然需要全新的行为规范来加以呼应，只有合理的行为规范和标准的建立，才使全面预算管理得以正常进行。
五、结语
