在过去的三四十年间，中国乃至全世界的公共服务提供和社会治理模式都发生了深刻变化:从单一的政府服务提供向多元参与的服务提供转变，尤其是通过购买服务委托社会组织进行，从而构建起政社合作下的政府—社会组织伙伴关系和第三方治理架构;从单一的政府中心治理，向多中心治理转变，强调政府和市场之外社会参与的多中心协同治理模式。中国正在大力推进的社区建设中也能看到这些变化。1990年代中期以前，中国所有的社区服务中心都由政府派出机构———街道进行管理，由街道或委托民政科直接管理或承包给个人营运，但是管理状况普遍不佳。1996年，上海浦东社发局将罗山街道下闲置的公建配套设施改建为综合性社区中心，委托给一家社会组织，上海基督教青年会(以下简称青年会)管理，并取了与日本市民自治管理机构类似的名称———市民会馆，从而开创了国内社区公共服务设施社会组织托管的先河。罗山市民会馆开创了政府购买社会组织公共服务的新实践，由此形成了“政府主导、各方协作、市民参与、社团管理”的社区治理新模式———“罗山模式”。随着党的十八届三中全会“加大政府购买公共服务，创新社区管理模式”，以及“改进社会治理方式，激发社会组织活力”要求的提出，“罗山模式”作为社会组织参与社区服务和社区建设的最早范例，再次引起人们关注。但是，此时“罗山模式”经过近十年的发展已经成熟演化，主要表现在以下两个方面:第一，青年会从原来托管罗山市民会馆一家，到现在托管十多家社区服务中心，并成立“华爱社区管理中心”(以下简称“华爱”)专门对之进行管理，从而走上了社区公共设施托管服务规模化、专业化的道路。第二，政府从原来将社区公共服务设施交由社会组织免费托管，到现在承认托管服务过程中所需发生费用并予以支付，从而使购买服务基础上的政社合作向前推进。华爱通过政府购买服务构建起来的社区公共服务平台，已经成为社区多中心治理的重要一维，但是真正的政社伙伴关系还需要进一步建构。
一、从罗山市民会馆到华爱社区管理中心
(一)“罗山模式”
罗山市民会馆是国内最早尝试政府委托、社团托管社区服务中心的结果。浦东新区成立以来，一直寻求“在社区建设中引入市场机制，营造一个突破部门分割的体制、从社区需要出发的新的综合性社区发展设施”，1996年罗山市民会馆应运而生。罗山会馆采用了由社会发展局(及罗山街道)出土地和房屋，并承担改建的土建费用，浦东新区社会发展基金会(以下简称“基金会”)运用社会捐款投资会馆的主要设施，青年会承担会馆管理的共建方式。会馆占地面积4000平方米，建筑面积2260平方米，包括“999市民求助中心”、罗山敬老院和市民休闲中心等三大主要服务设施。自成立到2000年11月，参加活动或享受服务的市民已达71.4万人次。罗山模式的特点是“政府主导、各方协作、社团管理、市民参与”。会馆在政府所提供的场所、资金以及指导下开展服务，与社会发展局、街道、基金会等多方协作。市民参与会馆活动、享受会馆服务，并通过参志愿者活动、派代表进入管理委员会等方式参与会馆的制度建设。管理上则形成了管委会(由参与会馆共建的各方派代表成立)管大的决策、青年会管项目和财务监督、馆长(青年会委派会内骨干出任)负责日常事务的一套较为完整的运营管理模式。并且于2000年，依托罗山社区公共服务设施，创建了一个与母体有联系的、独立的新社会组织———罗山会馆。
(二)“华爱模式”
但是，“罗山模式”没有就此止步。2002年12月，青年会以“民办非企业”形式，在浦东注册成立了上海华爱社区服务管理中心，并在罗山市民会馆的基础上，将活动范围扩展到全市多个区县，先后管理了浦东新区潍坊科普中心、黄浦区人民广场街道公益组织服务总社、人民广场老年活动中心、卢湾区打浦桥街道家庭儿童服务指导中心、打浦桥街道社区文化活动中心、淮海社区活动中心、上海市青少年科技探索馆及天目西社区公共体育中心等十余个各具特色的社区中心。如果说“罗山模式”是政府购买社会组织托管式服务的起点，那么“华爱模式”在以下两个方面向前推进:一是以购买服务为基础的政社合作的进一步深化;二是以社团托管为基础的社区托管服务的规模化和专业化。
1．购买服务基础上的政社合作推进
第一，免费托管的“罗山模式”。“罗山模式”起步于社会组织对社区公共服务设施近乎无偿的托管服务。1996年，罗山市民会馆开张，政府以固定资产(馆舍及装修费用)投入和添置设备的形式占了大头，青年会投入47万元现金作为开办费用。根据双方协议，政府以“零租金”将馆舍提供给青年会使用，会馆运营后的所有费用包括人员工资、福利等由青年会承担。1998年，罗山敬老院交由青年会管理，街道也仅对该公房免租，没有给予日常营运补贴，甚至青年会自1998年垫支的50万元开支至今，会馆财政支出的担子全压在了青年会身上。1996年，青年会投入启动资金40万元，1997年投入18万元，1998年投入10万元。1999年，在财政收支基本持平的基础上，青年会又支出10万元发展新项目。一个社区公共设施只是生产社区公共服务的一份资产，要产出公共服务，只有资产不行，而运用资产、获得服务过程中，无论服务效果如何都需要花费。这也是中国社会科学院社会政策研究中心评估小组将罗山市民会馆经营过的公共服务项目进行分类，逐一认定其公共性和经济性，制定出社区服务中心项目成本类型与盈亏测算一览表的缘起，以期在服务收费与政府补贴之间达到平衡。第二，有偿付费的“华爱模式”。后来华爱托管的社区服务中心，超越了这种无偿托管模式，向政府有偿购买社会组织服务方向转变。2005年12月，黄浦区打浦桥街道办事处将打浦桥社区文化活动中心委托给华爱管理。其中，物业管理通过外包方式由专业公司负责;社区文化服务则由华爱负责，包括对一幢社区中心大楼的管理以及相关活动的开展等。打浦桥街道除了前期投入设施建设费以外，全额支付华爱在打浦桥社区文化中心的人员工资、办公日常开销、活动经费等，每年购买服务费用达200多万元。华爱则根据不同的对象，分别提供无偿服务、低偿服务和市场化服务。中心现在365天不关门，每天开班数和团队活动数均在15个以上，每年服务的市民达60余万人次，服务对象涵盖各年龄段人群。2008年，石门二路街道将位于康定东路85号(原为张爱玲故居)的3050平方米的大楼改造为社区文化活动中心并委托华爱管理，第一年就支付管理费约160万元，主要用于人员、物业管理、活动开展，以及水、电、煤、房租等费用。从罗山会馆的无偿托管，到打浦桥和石门二路社区文化中心动辄上百万元的年度购买费用，说明政府对社会组织的劳动付出、托管服务过程发生的正常费用的认可及相应的支付，标志着在购买服务基础上政社合作关系的进一步深化。这背后则是政府购买服务生态的改变、社会组织地位的提升，以及社区公共(文化)服务提供社会化的推进(如上海黄浦区包括打浦桥在内的10家社区文化活动中心，已基本实现社会化和专业化的管理运作)。
2．社会组织社区托管服务:规模化和专业化
目前，华爱托管经营15个社区服务中心，2005—2015年，华爱共服务1475万人次，年均达134万人次。截至2016年12月，该年度服务人次已达230多万，服务项目达30多项，同时华爱旗下有全职职工160余人，会员2117人，志愿者4000名。由此可见，华爱走上了专业化服务的道路。第一，服务领域的专业化。华爱托管的社区中心中，有2家是针对所有居民的综合性社区服务中心，4家针对所有居民的社区文化服务中心，4家针对老人的养老院/日托，以及4家针对儿童、青年的科技、教育培训需求的服务中心，从而形成了教育、体育、科普、养老、文化等专业服务领域。第二，华爱的专业化服务体现在“六个一”特色上，即拥有一条明确的服务理念、一套完整的项目管理评估系统、一个专业的培训机制、一直成熟的工作团队、一群有效的志愿队伍、一个广阔的交流平台。尤其是已经形成了一个比较完善的社区服务模式，该模式以居民需求为导向，运用专业化的运作方法，制定流畅的制度保障，打破地域概念，鼓励居民参与，志愿服务蔚然成风，并有完整的调查评估程序。“政府主导、各方协作、社团管理、市民参与”的“罗山模式”已经更新为“政府采购，委托管理，市民参与，运作精细，职能规范，科学评估”的华爱新模式。第三，服务平台化和中介化的细化定位。在托管众多社区公共设施的基础上，华爱将自己的服务目标进一步定位为:其一是培训和建立社区服务管理专业队伍与志愿人员队伍;其二是组织非营利机构学习交流，共同提高运作能力;其三是为社区提供社区设施管理的咨询服务;其四是评估社区管理设施的使用情况。这一定位显示，华爱正在从单纯的设施托管性组织朝着平台性和中介性组织方向发展，以期为同类组织的发展，专业人才的培养，以及社区设施托管活动的开展服务。
二、关于“华爱模式”的思考
华爱通过政府购买服务构建起来的社区公共服务平台，已经成为社区多中心治理的重要一维。它一定程度上让政府摆脱了传统“社会事务统揽、社会问题统管”的“既是运动员，又是裁判员”的局面，把政府希望达成的满足市民生活、文化、精神需要、社会互动、社会沟通的职能交由社会组织来实施，通过社区服务的平台构建社会的平稳发展和社会和谐。但另一方面，华爱模式距离真正的政社伙伴关系仍有距离。某种程度上，“华爱模式”中费用支付上的“进”，和组织形式上的“退”，正好形成对比。原来“罗山模式”下青年会与政府及其他社会组织共建罗山会馆，甚至进一步衍生出新的社团组织的做法很难再看到。政府慷慨购买服务付费的代价，是社会组织独立性的部分放弃。比如，打浦桥社区文化中心实行收支两条线和“托底保障和管理考核并重”的监管机制，中心的设施建设费、项目活动运行费和管理机构的运营成本费纳入街道年度财政预算，由街道办事处用文化教育专向资金中全额支付。华爱中心与政府的关系可以说是“内生依附型”，政府仍然处于主导地位，社会组织的话语权还很少，只能在上层许可的条件下按照既定内容开展工作。这说明，真正的政社伙伴关系需要在更加坚实的法律框架、更加公开公正的合作环境，以及更加平等协作的基础上构建。
作者：马秀莲 杨团 单位：国家行政学院社会和文化教研部 中国社会科学院社会政策研究中心
