一、社区管理模式转型对法律制度提出的新要求
（一）社区管理主体多元化，必然要求建构和完善规范其中各种主体法律地位和协调主体间相互关系的法律制度
在新型社区治理模式中，政府机关已经不再作为社区管理的唯一主体，甚至不再直接参与到社区管理的具体事务中来，而社会组织尤其是社区自治组织在社区日常治理工作中的作用则得以充分发挥，成为社区公共服务的主要提供者，社区居民作为社区治理主体的地位也得以强化。这些新型主体参与到社区公共事务管理过程中，分担了政府的管理任务，由此也引发了如何处理好这些主体的地位和相互之间关系等诸多法律问题：一是就各种治理主体的法律地位和职能定位问题而言，其中就包括如何确定哪些组织或个人有资格或者是有能力参与社区治理，以及这些主体应当以什么形式和方式参与社区公共事务的治理等。非社区内部自主形成的社会组织如何参与社区治理问题尤为值得关注。这些组织应当是社会公益性组织还是可以引进社会经济组织参与治理？社区内成立的自治组织，也存在如何参与社会事务治理的问题，这些组织是继受政府的职能还是以新的方式参与社区治理？如此等等。
从公共管理学角度，也就是各种主体在社区治理事务中的职能定位问题；若从法律角度，则是必须明确各种主体对于社区公共事务治理的职权分工和责任分担问题，这些问题必须加以明确化、具体化。对于政府来说，是应当保持保留一部分传统职能，还是需要重新定位其在社区治理中的职能定位？对于其它主体来说，则需要关注其能否直接继受政府机关职能问题。这些问题，如果不上升到法律的层面上加以规范，原本在政府职能部门之间所形成的“九龙治水”现象必将在社区治理过程中更加严重。二是如何协调好社区居民、政府机关和社区组织之间的关系。在主体多元、利益形式多元化的背景下，处理好各种主体之间的关系，是避免相互之间推诿或争权现象发生的必然要求。其中处理好政府与社区组织之间的关系尤为重要。从域外社区治理经验来看，基本是鼓励、支持社区公众广泛参与，实现政府与社区组织的良性互动。政府最多只是社区管理的组织者，社区组织才是社区管理的提供者，社区民众则是社区管理的参与者。但这种局面在我国能否形成则令人质疑。因为域外的社区自我管理组织起源于公民社会，更多的是自发形成的，社区事务管理只有在必要时才有政府机关介入；而在中国，社区组织基本是“人造的”，民众参与意识相对薄弱，由于利益所在，要求政府主动退居社区治理的辅助地位似乎是不现实的。因此，要想在真正意义上实现社区自治，建立刚性的法律制度将各种关系明确化、具体化，不乏是有效的措施之一。
（二）社区公共事务管理权合法性基础发生转变，必然要求对社区公共利益及社区公共事务加以明确化和具体化
在传统的社区管理模式下，社区管理者权力的合法性是建立在遵从法律规则或政府机关命令的基础之上，而不是直接来源于社区管理的实际需要。换句话说，哪些人有权以及以何种方式来管理公共事务必须获得法律或者是政府机关的授权，哪些事务应当纳入管理者的管理范围，哪些事务属于社区管理，也都必须通过法律明确规定或者是由政府机关来确定，管理者依据其职能范围管理社区事务，而不是由社区事务范围决定管理者的职能范围。而在强调社区自治的社区工作中，治理者权力的合法性基础是多元化的，不仅可以通过明确的法律规定、政府政策和行政命令或者是社区组织的自治章程等获得，还可以通过多元治理主体协商的程序方式获得，治理者尤其要重视回应社区民众的需求，回应社区事务治理的需要。伴随社区治理行为合法性基础的多元化，对管理行为具有约束力的各种法之间的关系则变得复杂起来，各种形式的法之间的冲突也随之而生，并且是以利益冲突的形式呈现出来。这些利益包括国家利益、社会公共利益、社区的整体利益、社区居民的私人利益等。出现各种利益形式，必然引发如何协调和处理各种利益诉求之间的关系问题，这其中就包括如何处理好各种利益之间的冲突问题，如社会公共利益与社区利益之间的冲突、社区公共利益与社区居民私人利益之间的冲突等。伴随社会管理主体多元化随之而产生的则是利益主体的多元化，这些主体往往又代表者不同的利益形式，如何保证它们之间在社区环境中资源共享、协调共建，构建一个和谐健康的组织和地域环境，如何共同分担社区治理义务、承担责任，均是需要认真考虑的重大问题。因此，为了社区内各种利益之间的关系和谐，也是为对社区公共事务的有效管理，首先需要明确划定社区公共利益和社区公共事务的具体范围。因为只有治理目标和具体任务明确了，才有利于明确由哪些主体参与社区事务治理、采用哪种治理方式最为符合社区发展实际需要，才有利于明确各种主体在事务管理中的职权范围和责任范围。
（三）社区管理理念的转变以及社区治理主体多元化，也要求完善相应的程序法律制度，以规范各种主体的治理行为
在传统管理模式中，政府机关的管理由于被赋予法律的名义，具有相当大的自由裁量权。即使法律对政府管理行为设置有程序规则，但由于基本是政府机关主导管理程序的进程，即便是实践中政府会邀请社区居民参与社区管理程序，允许社会监督，但走过场、形式主义相当严重。这种缺乏民主参与的管理模式，一方面给执法机关滥用职权、权力寻租提供可乘之机，另一方面则常常因为执法人员执法手段的极端化，引发官民冲突，或是政府“出力不讨好”现象。而新型社区治理模式则强调社会组织以及社区居民对社区事务的广泛参与，为此，不仅伴随角色的转变需要政府需要转变工作方式，随之，与传统工作方式配套的程序制度能否继续适用？如何规范和保护新型组织以及社区居民参与到社区管理的过程中来？这些均是需要认真对待的新课题。应该说，伴随社区管理理念和管理方式的转变，程序制度的理念、内容和建构方式也应当随之发生转变。传统规范政府行为的程序制度已不可能适应新型社区治理模式而需要重新建构一套完整的程序制度，以保证各种主体有序参与社区治理，规范各种主体的行为，以充分发挥其各自优势。
二、我国相关法律制度存在的不足及其影响
在我国，不仅社区管理中的法律存滞后性、缺乏系统性、缺乏效力等缺陷，而且在社区管理的很多领域和方面还缺少最为基本的法律制度规范。这不仅直接导致社区管理模式转型的不彻底性和方向不确定性，而且导致社区管理工作存在一定的混乱局面。应该说，符合现代社区自治精神的社区治理模式在我国并没能确立。
（一）社区各种管理主体法律地位和法律关系不明确，从而造成职权范围和职责范围不够明确
我国虽然已经在法律层面上确认很多社会组织或个人在社区管理中的主体地位，但各种社区管理主体之间的权力分工和责任范围却相当模糊。例如：根据我国《居民委员会组织法》，居民委员会属于自治性组织，但对自治的范围、性质并没有明确的限定和解释。同样，作为社区组织的居民委员会与业主大会之间关系也还缺少明确的法律依据，即使已经提升到立法层面上加以规范的业主委员会与物业公司之间关系也相当模糊。而政府机关在社区治理的具体事务管理中应当扮演什么角色，承担什么职责问题，与社区组织之间关系如何处理，更有必要在制度层面上进一步加以明确化与具体化。在这种制度背景下，政府机关在社区管理中的权力，并不因新的社区管理者的加入而受到根本性影响。政府不仅在决策、经费和组织管理等方面掌握着控制权，而且沿用传统体制下的管理权直接参与社区事务管理。虽然很多地方政府不断把原本属于政府管理的事务交由一些社会组织或社区自治组织办理，但这些组织基本是接受政府委托，而受制于政府。更值得关注的是，很多组织在接过政府接力棒后，基本是采用行政化管理方式，更多的是享有权力，而不是承担责任和义务，某些地方还出现社区组织参与社区利益分割问题。即使是作为在法律层面上明确化的社区居民委员会也将主要精力用于完成有关政府部门下达的工作任务上，实际上成了政府的“一条腿”。近年来，很多地方政府纷纷推动建立社区、社团、社工“三社联动”工作机制。这对推动社区管理社会化具有十分积极的意义，但若不对各主体之间的关系提升到制度层面加以规范，这些工作能否取得实效也值得怀疑。
（二）社区公共事务范围不明确，从而造成管理者工作任务和责任范围虚化
就我国目前情况来看，哪些属于国家和社会公共事务而需要通过社区组织承担？哪些属于社区自身公共事务？哪些属于社区居民私人事务等，在制度层面上并不明晰，更谈不上有规范的法律制度依据。就连社区经费管理和社区物业管理这些社区基本事务也是如此。在社区经费管理问题上，无论是经费来源还是使用范围，均缺乏制度约束而相当不规范，从而使得社区自治组织经费来源不稳定，基本依靠向政府或者社会讨要，要不就是采用“乱收费”方式加以筹措。社区经费使用也不规范。在社区物业管理方面，更存在物业管理范围不明、物业公司职责不清等问题，从而使得业主与物业公司之间矛盾不断，冲突连连发生。⑤就社区管理主体与社区公共事务之间的关系来看，本应该由社区公共事务的性质和内容决定如何选择社区管理主体和管理方式，而我国的现实情况却并非如此。即使社区管理主体已经不再仅限于政府机关，而扩展至社会组织、社区自治组织和社区居民等，但这些参与主体并没能确立在社区管理中应有的主体地位。这些主体更多是依赖于政府对其下达命令，而很少依据社区发展的实际需要独立开展工作。它们的工作目标、工作任务和责任范围也基本是依据刚性的立法或政府的决策所确定。因此，社区公共事务管理不到位，社区组织管理行为与社区居民需求脱节等现象仍旧存在问题就在所难免。一方面，很多社区为了应付政府检查，不顾社区实际情况大建特建形象工程；而另一方面，亟须解决的社区公共事务却存在管理漏洞。
（三）社区管理程序制度不完善，从而使得管理者不当使用管理权的现象普遍存在
以下三大问题尤其值得关注：一是当下政府机关不仅沿用传统的直接参与社区管理的权力，而且借改革之名拓展了很多管理手段，自由裁量权空前扩张。二是社区组织管理的行政化现象严重。这些组织包括居民委员会、共青团、工会组织、治安联防队等。它们分担政府职能，甚至成为政府的“职能部门”，采用政府管理社区的传统工作方式。三是由于政府及社会组织的行政化和强势地位，加之民众参与管理的积极性不高等原因，民众参与社区管理程序形式化现象相当严重。即使是作为社区管理的代表大会制度，也很难保障民众参与社区管理权利的充分发挥。可以说，我国的社区公共事务的管理基本是以政府为主导（甚至就是管理主体），社区组织参与，而民众却更多是作为被管理对象或者是服务对象而无法在真正意义上参与社区事务管理，在监督社区管理者的力度上也相当不够。换言之，我国社区管理只是实现了管理主体多元化，而并不符合社区治理中的公民自治本质要求。因此，在日常社区工作中，存在政府官员以及社区组织谋求权力寻租、利用社区资源牟利等现象就不难理解。①所有这些，也可以解读为权力（包括国家权力和社区自治组织的权力）缺少程序规则约束所致。
三、完善社区治理相关法律制度的基本要求和路径选择
应该说，我国社区管理转型过程中所存在的问题，尤其是转型不彻底以及管理混乱等问题与缺少相关制度约束直接关联。因此加强制度建设尤其是法律制度建设尤为必要，这不仅有利于巩固改革的各项成果，也有利于促进社区治理实际工作更加规范化。至于如何建立和完善社区法律制度体系，仍有诸多问题有待进一步探讨，但在社区管理模式转型方向确定的基本前提下，如何建构与之相匹配的社区治理法律制度也是完全可以明确的。根据社区治理理论的核心思想，笔者认为，建构相关法律制度至少需要符合以下三大基本要求：第一，法律制度精神要伴随社区管理模式的转变而转变。对此，一是要从服务于政府对社区的管理转向回应社区居民自治的实际需要，二是要从社区管理合法性基础仅依赖于国家制定刚性法律规定和政府命令转向建立充分体现民主协商精神的多元化制度体系，三是要从传统主要在于规范政府管理行为转向通过程序规则充分保障社区居民普遍参与社区治理转型。第二，要在保障制度统一性和协调性的基础上，允许制度形式多元化。②为此，不仅需要国家机关制定基本法律制度明确社区治理的重大问题、确立基本原则，而且要充分发挥地方立法和社区民主自治“立法”的优势，细化相关自治制度。
例如，对于社区经费管理和政府职能定位问题，最好通过立法形式加以规范；而对于社区居民行为准则，则可以通过社区居民大会协商讨论加以确定。第三，要注重制度本身建设的系统性和全面性。因此，在制度内容建设上，不仅要完善社区组织法律制度，还应当扩展至对社区公共事务范围、社区管理程序等配套以相关法律制度。有学者建议全国人大常委会修改《城市居民委员会组织法》，将名称改为《中华人民共和国城市社区组织法》，以扩展调整对象，满足实际发展需要。在笔者看来，从长远发展角度考虑，建立出台一部全面规范社区治理的基本法律《社区法》完全有必要。伴随社区治理在国家治理和社会治理环节中重要性不断加大，这种必要性会日益显现。只要符合以上三个方面基本要求，应该说，如何完善相关法律制度以解决前文所提出的诸多实践问题，在路径选择上也有了更加明晰的答案。
其一，要完善社区治理主体法律制度，以促进社区各种主体之间关系相互协调、高效运转。对此，要重点处理好两大问题：一是要理顺政府职能定位与社区居民自治权之间的关系问题；二是要防范社区居委会侵犯居民自治权的问题。笔者认为，针对居民委员会行政化现象，也就是居民委员会承担行政机关分派任务问题，应当给予肯定而不是过多批评；当前亟须着手解决的，是要在法律层面上对其社区自治权范围作出明确的界定。因为，这些事务很多本来就应当由社区自治组织承担。换句话来说，政府职能转变，并非是推卸责任或者是赋权于社会，而是将本应当由社会组织行使的职权交还于社会组织。对于应当由行政机关承担的任务行政机关不容推辞，而对于社区内部的管理任务，完全可以交由居民委员会来完成，并且应当鼓励居民委员会行使更多的管理权。当然，划定社区自治权范围，也可以通过明确政府职权范围的方式解决，这不仅符合政府机关职权法定的法律精神，也有利于更加有效预防政府随意干预社区自治权。至于如何确定政府机关的职能定位，笔者认为应当符合以下基本要求：一是政府的职责范围要符合法律优先和法律保留原则。属于法律事务以及依据法律必须由政府承担的就只能由政府来完成，不可以推脱责任，而若属于自治组织或者是民众参与的权利，政府就不可以越俎代庖；二是政府参与社区事务应当从直接干预转向承担协调各种组织之间关系的职能。①即使涉及跨区事务，也不得违反政府职能定位的要求；三是对于能够通过社区组织解决的内部问题，由社区自治组织完成，政府不得干预。要实现真正意义上的社区居民自治，还需要防范社区组织侵犯居民自治权。对此，首先要将社区居民的基本权利明确化具体化，如社区组织的选举权、对社区事务管理的知情权、参与权、表达权和监督权等。保障公民自治权还应当完善相关程序制度，如群众意见集中处理制度、重大事务的听证制度等；其次，则可以通过明确社区组织权力范围和职责范围的方式保障社区居民的自治权。这不仅有利于分清其与居民之间的权利义务关系，也有利于民众加以监督。
其二，要通过法律制度明确社区公共事务的具体范围，以明确社区治理的目标与具体任务。对此，首先是要理顺以下利益关系：其中包括社会公共事务与社区事务之间的关系，社区公共事务与社区居民私人事务之间的关系，政府下派事务与社区自治事务之间的关系等。其次是要科学确定理顺这些利益关系的制度形式。对于那些涉及面广以及涉及国家或社会公共利益的事务应当通过立法形式加以规范；而属于社区内部利益关系，如社区公共事务与社区居民私人事务之间关系，因为社区之间存在差异，所以通过在社区组织内部设立章程或者是通过社区与居民直接签订合约的方式则更为符合实际需要。当然，建立规章制度或者是社区居民签订合约方式所制定的制度不得违反法律规定。再者，无论是通过法律形式还是规章制度形式，对社区公共事务一定要有较为明确的范围划定，即使是不需要法律明确规定而可以通过社区内部协议或规章制度规范的，也应当有规范的形成机制。
其三，完善社区公共事务治理程序制度，以促进社区主体参与治理的规范化与科学化。应该说，建立和完善相关程序制度，不仅是社区治理规范化的根本要求，也是与传统治理模式的根本区别。也只有实现社区组织的形成和治理行为的全面程序化和规范化，才能够促进社区中各种主体之间关系协调配合、行为规范、更好的搞好社区治理工作。对此，不仅要求完善政府行为规则，而且完善社区内部各类组织的行为规则，以及居民个人参与社区治理的行为规则；从制度内容来看，不仅要完善协调社区主体之间关系的组织程序规则，而且要完善社区日常工作机制、责任落实和追究机制，以及社区居民意见收集与处理机制，等等。
作者：曹达全 单位：江苏省行政学院法政教研部
