摘要：随着我国城市化进程明显加快，城市人口、功能和规模不断扩大，城市运行系统日益复杂，安全风险不断增大。其中，城市公用设施脆弱性增大、设备老化或标准不高隐患不断、城市基础设施防灾减灾能力弱等问题严重威胁着城市的安全。近年来，因城市公用设施运行问题导致的事故屡屡发生，造成严重的人身财产损失，经常成为社会舆论的热点。本文通过对郑州市城市公用设施运行管理问题引发的安全事故案例剖析，探讨如何从源头遏制城市公用设施安全事故的发生。
关键词：公用设施；城市；精细化；运行管理
城市是人类文明的结晶，承载着人类对美好生活的向往，给人们的生活带来诸多便利。到2018年，我国城市数量已达672个，当前我国城市公用设施运行管理隐患频出，给城市管理带来前所未有的挑战。
一、城市公用设施概念
城市公共设施的概念为：由政府或其他社会组织提供的、给社会公众使用或享用的公共建筑或设备，具体可分为教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、体育、行政管理与社区服务、邮政电信和商业金融服务等，涵盖面非常广，称之为广义的公共设施。《郑州市城市精细化管理白皮书》中列出的第一部分为市政公用类，包括市政设施、城市照明、公用事业管理三小类，这三类是本文研究的重点，称之为城市公用设施，也就是狭义的城市公共设施。包括城市道路、隧道桥梁、线缆、排水管网、窨井等市政设施、城市照明和供水、供气、供暖、污水等公用事业类设施。
二、基于案例的城市公用设施运行管理问题
（一）郑州市公用设施运行安全事故的主要类型
1.道路塌陷事故
近年发生在城市的道路塌陷事故几无间断。由于发生在人口密集的市区，比如公路、人行道、公交站，事发突然，行人或车辆往往无法躲避，极易出现人员伤亡和财物损失。2017年12月，郑州市百花路附近发生大面积塌方。2018年6月，南阳路东风路附近因地下污水管破裂造成路面塌陷，沿线交通受到严重影响。2019年8月，暴雨过后，郑州经开区一处路面出现约1600平方米塌陷，附近多个集装箱掉入。仅从郑州来看，地面塌陷发生的频率就如此之高，引发社会广泛关注和讨论。
2.道路隔离桩伤人事故
隔离桩是城市路面常见的交通辅助设施,用于维护交通安全。在郑州的大街小巷，银白色隔离桩随处可见。2019年7月6日,郑州两位行人因撞上隔离桩发生严重事故,一死一伤。7月11日在郑州市黄河路一位行人驾驶电动车撞到非机动车道上的隔离桩导致头部受伤。7月30日凌晨，郑州市农业东路上一位行人骑电动车撞上隔离桩，摔倒后致锁骨骨折。从现场来看，很多非机动车道上的隔离桩都有明显剐痕，频繁发生的隔离桩伤人事件引起社会高度关注。但在拆除隔离桩后，机动车又开始驶入非机动车道，造成新的安全隐患。
3.窨井伤人
2013年5月25日雨天傍晚，郑州一行人推着车因看不清路面，连人带车掉到人行道上一口无盖窨井，右腿被卡了进去，所幸人没有受伤。2016年7月29日，郑州一市民骑电动车为躲避迎面而来的电动车，车轮突然卡入缺失井盖的窨井，造成头部多处受伤。2017年2月6日晚，郑州一市民在骑电动车经一处医院门口慢车道时，被地上一处没有加盖的窨井绊倒，由于车速较快，被甩出5米远，当场昏倒。2018年9月11日，一位市民行至一处斑马线时，面前突然出现一口无盖窨井，险些掉进这口窨井。
4.热力管道爆裂
2014年,郑州仅媒体曝光的供暖管道爆裂事故就达11起。2018年12月10日，郑州中原区沁河路地下暖气管突然爆裂，导致人行道路上积存大量高温热水，一名行人被烫伤送医救治。频频发生的管道爆裂事件不仅未让很多群众享受到冬天的温暖，更是给每位群众带来安全隐患。
5.摸黑的城市路灯等
郑州市惠济区新城路、清华园路两条路建成多年常年黑咕隆咚，每到晚上大小车辆、行人在黑暗中不停穿梭；化工路西三环至西四环路灯常年不亮，被称为“被遗忘的角落”，该条路2016年1月16日清晨曾经发生过一名骑电动车的市民被一辆客车撞倒当场身亡的事故。几经调查，原来是规划时没有规划电源接口，导致路灯无电源可用。
（二）影响城市公用设施安全运行的因素
根据案例分析，导致城市公用设施事故频发的原因是城市公用设施运行管理问题而导致城市公用设施处于不安全状态，再加上人的不安全行为最终导致事故发生。
1.自身因素
使用寿命：公共设施的使用超出它的寿命,这样人们就会始终处于危险区域。腐蚀破坏：特别是暖气、燃气等含添加物的热水、复杂气体等，对其管道具有侵蚀作用，使用多年造成管道穿孔引起爆裂。材料使用：设施施工过程中使用材料未满足设计要求和规范，使得灾害发生时造成次生安全事故。比如危险程度较高的燃气管道建设时未能使用新型耐腐蚀材料，导致燃气长时间侵蚀管道内壁，逐渐变薄，未到使用年限便发生破裂引发爆炸、漏气等次生灾害。设计缺陷：没有按相应的建设规范进行设计，选定的运行参数和材料不当，对设施运行环境判断或处理失误，设计时无安全保护装置，对公共设施施工要求和技术要求不明确等。
2.外部因素
自然环境因素：地震、雪灾、洪水等不可抗力使公共设施受损或报废,导致地质结构发生变化时，势必造成管网的损坏，从而引发安全事故。社会环境因素：对城市发展需求预计不足，快速的发展变化导致城市公用设施承载力不足。城市的快速发展，也使得公用设施运营期会受到周边环境施工干扰，导致设施受损。
3.人为因素
因人的失误和过错而引发的事故。如有些道路施工人员为了抢工而忽视道路下的管线，野蛮施工，使管线遭到严重破坏。再如公用设施被盗，超载对路面的碾压，公用设施管理部门的监管、维修不到位、人为操作失误，造成隐患而引发安全事故。
（三）城市公用设施运行管理存在的问题
通过梳理总结，城市公用设施运行管理存在的问题主要表现在：
1.管理模式落后，管理职责不明确
城市公用设施管理重建设轻管理。建设时往往有利可图，且获利较快。运行维护时，却缺乏有效的资金渠道、技术条件和数据材料。在管理职责上，部分公共设施的管理权责不清，政出多门、管理混乱，公用设施问题往往涉及多家单位，问题原因和责任大小常会纠缠不清。在管理模式上，目前郑州仍采用管养合一的体制，采用事企一体的管养机制，造成了政府部门对其下属单位监管的缺位或不严。
2.管理手段落后，管理系统化不够
作为新晋的国家中心城市，常驻人口1000万的大城市，各类城市公用设施众多，依靠现有的人力物力去做好日常管理、隐患排查、维修维护很难，而且管理方式还停留在经验式管理、问题式管理、运动式管理、突击式管理上，经常顾此失彼、手忙脚乱。管理系统化不够，头疼医头脚疼医脚。对公用设施的运行维护并没有统一规划；城市管理缺乏必要的整合，各自为政，难以协调，各部门之间信息量共享、交流沟通、协调配合不够紧密。
3.监管力度不够，风险防控意识不强
城市规划管理部门对设计方案审核把关不严。比如案例中路灯无规划电源的问题，如果在规划审核时能够及时提醒哪怕在方案中加上临时电源，也足以保障周边群众黑夜出行便利和安全；建设环节，监理单位和监管单位责任的缺失；运行环节，城市公用设施运行维护管理和监督不到位，仅停留在报告审批、制度宣传、突击检查、拉网式排查等方面。
4.安全意识薄弱，社会参与度不高
城市是安全的，但隐患无处不在，这需要社会、个人和政府每个角色都应具备高度的安全意识。但实际上却是个人对公共安全秩序的无视、有效参与安全隐患处置不够，应急自救能力薄弱，规则意识、责任意识、自救意识不强。而公众参与度不高，一方面因为城市生活节奏快，每个人生存压力较大，忙于工作和生活，无暇顾及这些公用设施是否正常运转；另一方面对城市公用设施安全的宣传力度不够，社会和个人都欠缺主人翁意识，而且缺乏群众参与公用设施管理的平台或渠道。
5.法律意识淡薄，责任追究落实不力
由于部分公众和企业法律意识淡薄，致使城市公用设施随意遭到破坏，这些无视法律法规的违法行为给城市公用设施造成了很大的危害和损失，进而对城市大众安全造成严重影响或导致严重的公共安全事故。而管理者对这些破坏行为的责任追究落实不力，使得破坏城市公用设施的成本太低，起不到警示和教育作用。
6.专业人才欠缺，队伍结构不规范
无论是日常管理、监督检查还是维护维修等环节都缺少专业支持，特别是一岗多能、综合型的维修人员缺口较大。另外，市政管养人员流动性大，很多设施管理单位正式人员较多但只从事少量的维修维护工作，大部分一线维修工作由临时人员或者个别不具备资质的草台班子施工队承担，这就造成很多维修维护三番五次重复进行，还会导致潜在隐患不能及时发现，或者发现后处理不得当，最终导致设施出现故障。
7.前期欠账多，规划建设不合理
规划不合理，案例中出现的非机动车道的隔离桩，没有规划电源的路灯，几次三番开膛破肚的马路，道路车道上绵延不断的窨井盖等等，这些反人性的设计完全脱离了便民和安全的要求；规划短视，过多考虑眼前，未形成长远的统筹与规划，刻意控制建设成本，导致后续养护成本较高，设备标准较低及扩改频繁等问题；建设缺陷，不能够按照设计要求足工足料，赶工期、节省成本、施工单位不具备相应资质、监理单位不严格履行职责等都是隐患因素。
三、城市公用设施运行安全的管理对策
（一）转变政府职能，推进公用设施运行管理市场化
1.政府职能的转变，从管理到服务
政府作为城市管理的主体，应当明确角色定位，完善部门监管，做好政策法律制定，做好设施运行监管，切实避免管得过多过泛。要为企业等社会参与者营造良好的公平竞争环境，构建高效率的公众参与平台。
2.运用风险管理理念，树立大安全意识
郑州是已迈入千万人口的国家中心城市，这样一个大城市，一旦出现供水供电停止、交通瘫痪等问题，造成的经济损失和社会影响都十分巨大。在城市公用设施运行管理中引入风险管理理念，构建风险管控和隐患排查治理双重预防机制，有效识别和预测风险，制定相应的风险防控和应急处置规范，控制风险的发生；树立大安全意识，切实绷紧“安全”这根弦，制定标准、日常监管、维修维护、责任划分等每个运行管理的细节都要考虑安全因素。
3.管养市场化和特许经营模式的尝试
城市公用设施管养包括设施的日常养护、维修、改造、更新等。从实践来看，目前主要有三种方式，一是政府直接提供，成立专门的管理和养护机构，直接隶属于政府主管部门；二是特许经营的方式，由企业按照特许经营合同负责日常运营维护，采取计量的方式，日常的维护费用由政府按时按量结算支付；三是完全由市场供给，实现管养分离。采用公开招标、购买服务的方式，通过市场竞争的方式，择优选择，合同约定各方责任，由中标企业负责设施的日常养护，由政府主管部门负责对企业的管护工作进行评价监督，并按合同约定支付管养资金。物业城市是城市管理的一种模式创新，旨在运用市场化机制，通过“专业服务+智慧平台+行政力量”相融合的方式，引入高水平物业公司，对城市公共空间与公共资源、公共项目实行全流程“管理+服务+运营”，值得去尝试和探索。
（二）完善精细化管理标准，提高设施运行维护水平
首先是城市公用设施管理标准和管理要求的精细化。规范“路长制”程序和流程，数字化城市管理考核评价体系和12319平台等管理机制，对于运行维护责任、流程等树立标准，减少案例中推诿扯皮、责任不明、追究不力等情形。其次是公用设施管理标准执行的精准化。下一步，郑州要对照国家相关标准和规范进一步完善相关标准，并以地方法规的形式予以确立，加大对标准执行的监督和检视，只有强制标准和坚定的执行才能确保城市公用设施运行的高效规范，提高城市公用设施运行管理的水平。
（三）强化综合管理，鼓励社会参与
1.系统化管理的“大城管”意识
大城管，也就是城市综合管理，由政府成立统一的城管综合管理指挥中心，把所有部门纳入到管理体系之中，改变过去孤立管理和条块不合的“小城管”局面。建议成立城市管理工作委员会，作为市委、市政府城市管理的议事协调机构，由市政府主要领导牵头，分管领导、相关部门参加，定期听取城市管理工作汇报，研究解决城市管理工作难点、疑点问题。
2.积极拓展社会公众参与途径
一是要提供参与平台：建立以市民参与治理为理念、以“互联网+”为手段的新型城市治理模式，推出城市管理APP，为市民广泛参与城市治理提供平台，市民可以通过APP进行举报投诉、下单接单等，后台对各项数据统筹、分析、处理，以实现快速响应。二是设立激励机制：通过奖励激发市民参与城市管理的热情，市民举报和抢单处理可获得积分奖励，积分可以用来换取商品、优惠券，还可以直接变现；志愿者可以根据志愿服务难易程度，获得一定额度的商业保险和志愿补贴。三是确保监督透明：如果市民上报案件超时未处理，城市管理APP还能提供市民投诉处理进度查询，实现政务信息公开化，一方面方便市民了解投诉进程，另一方面，也督促政府工作人员高效处理投诉事件。
（四）打造“大数据”城市公用设施综合监管系统
1.着力提高设施运行监测的现代化
着手智慧城市建设，将数字城市与物联网相结合，通过接入到各种场景的传感器、摄像头和无人机、高分遥感和GIS等技术实现对城市公用设施感知和可视化监测，将采集的数据可视化和规范化，纳入统一的数据库管理，以供管理决策者分析使用。
2.加强公用设施运行问题处置能力的智慧化
充分运用互联网+政务模式推动公用设施网格化管理，通过收集来自政府、公共事业、互联网公司等机构的数据，运用大数据、云计算、物联网、人工智能等信息技术对数据进行分析和评估，实现故障早发现早预警，达到“精准施治”。
3.新技术、新材料应用
探索绿色城市道路修复技术等养护技术，推广各种先进的市政管养技术和材料，应用非开挖修复等先进技术。
（五）强化对公用设施运行管理的实时监控和风险防控
海恩法则强调城市公用设施安全运行的最有效手段是防范，所以应将公用设施安全运行的着力点与重心前移。
1.要树立风险管理理念
城市管理部门应建立公用设施风险管理机制，对设施风险信息收集、统计和分析，对风险进行识别和预测，依此建立各种风险预案，有效规避、应对各种风险的发生，保障社会公共利益不受或少受损害。同时，加强风险宣传教育，加强市民风险认识，形成全社会的风险管理共识。
2.建立城市公用设施运行风险动态
监控和识别体系，高度关注设施运行风险进一步优化郑州市城市管理数字化监督平台，织密全覆盖风险防控网络，引入第三方机构来提供城市风险预警和监测服务，多渠道激励广大市民广泛参与。
3.要及时发现潜在安全隐患并进行预警
通过对市政公用设施运行情况的评估，随时掌握各种公用设施的运行状态，及时找出运行管理中的薄弱环节，有针对性处置和规避。
4.强化应急处置能力，建立城市公用设施应急管理体系
根据风险信息预测隐患可能导致事件的影响程度和范围，建立一套切实可行的应急预案，确保应急处理及时高效。
5.建立健全城市公用设施安全事故追溯机制
对具有同类风险的事故进行排查，减少同类安全事故重复发生，将多数公用设施安全问题解决在萌芽状态。
（六）关口前移，积极参与城市公用设施设计、建设的各个环节
首先，城市管理部门应建立统筹协调机制，健全城市管理部门参与规划、建设情况评估反馈机制，防止“规划漏项、建设甩项”。建设单位要充分理解规划设计者意图，深入了解设计要求和技术规范，确保建设阶段高质量，达到项目规划预期。其次，要做好建设项目招投标工作，施工单位质量的优劣直接影响设施建设质量的高低；要与工程项目监理单位通力合作，在工程建设的过程中抓好质量监管。第三，做好完工验收后的移交管理工作，为工程未来使用和运行管理收集详尽的数据资料。
（七）打造一支专业、高效、尽责的管养队伍
一是要与高校联合培养人才，有计划地引进各类专业人才，为城市管理输送理论丰富、实践能力强的专业人才，为城市公用设施管理专业化、科学化补充人才力量。二是要实现培训全覆盖、快时效、高质量，建立一支专业性强的市政管养队伍。建立健全人才培养、成长和使用的有效机制，对现有管理人员进行定期专业培训，提高管养队伍的技术水平。三是要工作标准精细化，以标准抓队伍。制定相应的工作流程和操作规范，通过检查、考试、评比等各种方式贯彻标准，宣传标准，让每位一线管养人员都能按操作规范和标准进行熟练维护保养。四是要搭建技能展示舞台，广泛开展技术比武活动，建立岗位大练兵、大比武机制，以赛代训，不断提高各岗位的职业素养，通过业务大比拼，发现业务能手，鼓励业务进步，选树典型，提高整体业务技能。
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作者:申丽华 单位:河南理工大学
