摘要：形式主义、官僚主义是应急管理体系建设过程中必须逾越的“坎”。本文通过分析应急管理领域暴露出的形式主义问题和若干典型表现，针对如何消除形式主义给予一些对策建议。纵观一次次应对突发事件的过程，在应急管理领域长期存在的一些形式主义问题在应对中逐渐显现。比如，本应发挥重要作用的“预案”，成为十足的摆设。当前形式主义、官僚主义是应急管理体系建设中的大敌。同形式主义、官僚主义作斗争是应急管理体系建设中的重要任务之一。
一、问题剖析
1-功夫停留纸上 效果脱离实际
当前，在应急管理体系建设中，各地区各部门对于各类应急预案的建设完善都十分重视。但令人不解的是，在应对一次又一次重特大突发事件中，预案的作用为什么无从发挥？究其本质，形式主义“重说功，轻做功”是原因之一。反映出在应急准备态度上存在不端正问题。甚至有人言：预案是“被查”的，没有这个“摆设”不行，至于“用”的问题则不是大家所关切的。在实际工作中也是这样，预案看起来站位很高，讲起来头头是道，干起来却是另外一套。始终在“写”和“说”上做文章，把写了说了当做了，始终未将如何发挥作用当做头等大事。形式主义盛行，预案编制中的问题始终不被关注。预案编制以谁为核心问题没有定论。预案是以突发事件为核心，还是以管理为核心，此问题在实际中无争议。看似是以突发事件为核心，以四大突发事件构建预案体系，但在实际预案中只表明针对“事件”的大概念。实质上，所谓的专项预案体系都是以管理部门为对象划分的，不强调“事件” 是什么，而强调的是哪个部门管。而在预案中则以指挥体系参加部门为重点，看似明确了参加部门的责任，但具体到事件的任务，要解决的问题却都是空的。削弱了采取措施的部门意义。预案的结构存在问题。总体预案、专项预案和保障方案三者之间的关系问题。现在是由一个模板形成的，“左右一般齐，上下一般粗”形成了全国一样的格局。每个专项预案都形成了比总体预案低一个层级的指挥结构。如此一来，总体预案确立的最高指挥结构还有存在价值吗？总体预案与专项预案在结构上功能作用不清的前提下，形成了所谓分层次的总体与专项预案是没有价值的。预案未有判定突发事件启动响应的适用条件问题。由于预案所涉及的事件是抽象的，并未涉及具体情景下发生的事件，更未涉及突发事件响应的适用条件。因此，解决问题的响应措施也无法启动。“预授权”本是预案中必须存在的，但在我们的预案中却是无“立足之处”。
2-培训止步理论 实践难以突破
应急培训在应急管理体系中的作用是培养应急管理、应急处置人员的能力，使他们具备在应急状态下处理应急事务的能力。但目前应急培训始终在认知培训的圈圈中打转转，未越出理论教学的模式。应用的案例分析、现场教学也与实践脱离，得到的是“听起来热闹、未听过新鲜”的评价。现在培训基本做法是“问题问题再问题，重要重要再重要”的再强调。究其原因，主要的问题是：一是应急管理理论和应急管理培训理论研究不充分。在应急管理理论与实践中未能很好结合，理论还发挥不了为实践提供指导的作用。同时，应急管理培训理论的应用也没有突破，停留在“认知”的学习上，对于能力训练的“迁移”理论学习和研究不够。二是培训方法老化。现代培训方式虽然在使用，但理论与实践相脱节的问题未真正解决。现代培训方式运用起来也是认知教育的内容，培训方式的变革只是形式上的，并未带来实质教育模式的转化，应急能力形成的训练模式没有真正形成。三是学员组织创新不强。现发达国家普遍适用的应急管理的整体培训始终做不到，没有形成应急管理、指挥、救援团队的整体学习。
3-演练变成“演戏” “本我”意义缺失
演练本是在平时积极为战时做准备的一种最佳方式，可以起到查找问题、训练能力、磨合机制的功能，但在实际中演练的成效未能发挥。湖北武汉在军运会前的2019年9月30日上午曾组织了“一场输入性传染病疫情应急处置演练”。可这场演练在新冠肺炎疫情的处置中发挥了什么作用？不禁让人打个问号。 据美国约翰斯•霍普金斯大学网站信息，2019年10月，美国多个机构联合展开了一次代号为“事件201”的全球流行病演习，模型假设为一种类似于SARS的冠状病毒，能迅速传播并引发全球大流行。演习由约翰斯•霍普金斯大学牵头举办，相关场景模拟了一种新型人畜共患病冠状病毒的暴发。现在看来，这场推演对美国疫情处置似乎也没有发挥出太大作用。究其原因，主要问题是：一是演练是什么？举行演练为了什么的问题没有根本解决。演练与预案共生的，演练是通过模拟预案准备中面临的事件情景，将预案设计的处置过程真实的进行模拟处置或者推演。查找预案编制中存在的问题，提升预案中涉及的指挥人员和救援人员的能力，磨合指挥、救援、保障等团队的协同机制运行状况，从而达到预案准备的目的。在应急管理领域，真正意义上的推演还没有开展，一种是教学中演练，另一种是应急准备工作中的演练。由于现在培训所存在的问题，教学演练也只是形式，成为案例教学的一种方式，达不到演练的目的。工作中的演练由于预案与实际的脱节，演练难以发挥应有的功能和作用。 二是演练组织形式完全是自编自导自演，是实足的“演戏”。演练的组织者一般是预案的制定者和应急事件处置的组织者，而在实施演练中领导观摩检查又是其中重要的内容。演练组织的周密、演练过程的顺畅、救援队伍演示的标准等成为所追求的目的。在组织单位自编、自导、自演下，演练成为十足的“演戏”，甚至在演练中“电视导演”已登场，不是指挥人员在指挥救援行动，而是“导演”在指挥救援行动表演，可视性成为演练追求的主要目标。要改变这种状况，演练必须具有制度性的保证。三是演练效果评估没有建立。演练效果评估也是“演戏”的一个组成部分，是“导演”设计的一项内容，评估成为装饰门面的遮羞布。演练必须由独立资格的专家队伍保障，评估专家不是演练组织者邀请的，而必须是演练管理单位，也就是应急准备的管理机构聘请的。通过一个有效的专家机制产生的，必须去除人为的因素。只有这样演练评估才能发挥作用，才能推动演练回归“本我”，发挥其真正的作用。四是法律和预案中要求进行演练，缺乏保证落实的措施。在《突发事件应对法》及各专项应急管理的法律法规中，都将演练作为预案实施准备和应急管理人员和救援人员能力提升的方式加以规定。有的还规定在一个时间段必须进行演练，但是这些规定缺乏保障性措施。演练是否进行，没有考核的规定，演练的结果也与应急管理组织和队伍的生存没有关系。现在，有的地方将组织应急培训演练做为绩效考核的部分，但考核结果也仅仅停留在做与没做上，效果与考核无关。一次简单的“演戏”，对于获得绩效考核的结果，比一次认真的演练效果更佳。五是演练设施的建设是个短板。从硬件上保证演练更是一个大的问题，缺乏甚至没有应急演练的硬件设施是一个普遍的问题。应急训练缺乏训练设施，特别是缺乏综合性、情景式的设施更是一个亟待解决的大问题。此次调配医务人赴武汉参与新冠肺炎紧急救治时要求，各地要选派整体的重症治疗团队。团队要能够熟练使用重症监护、救治设备，在医治过程中具备整体协调、配合能力的，具有团队合作精神的。而此种能力的获得，跟团队的整体训练、团队基于情景的整体演练密切相关。
4-风险治理孤立 评估机制不全
治理体系中的风险治理未能发挥出应有的作用，而官僚主义、形式主义却大行其道，阻隔了风险管理在重大风险事件中的作用。主要存在的问题如下：一是风险辨识和评估的结合问题。风险辨识和评估从未结合，我们的风险管理只是在排查风险、认知风险上进行了一些工作，但将风险认知落实在全过程中、落实于风险处置和准备上，仍是“两张皮”。只有辨识没有评估还不能将自身的处置力量和方法与辨识的问题相结合，未能真正形成风险评估的机制。二是风险辨识未能与风险处置、风险准备有机结合。将风险辨识的问题转换为风险准备预案的“事件”都未实现，在管理中还处于各管各状态。三是风险管理只是处于号召阶段，还未能将风险管理融入全过程之中。当前，各级领导对风险管理高度重视，但风险管理进入应急管理全过程的问题还远未解决，从应急管理的机关领导干部，到社会承担高风险工作的人群，再到全社会对此还是处于一知半解状态。在风险管理知识和意识的教育中，还是将其做为“高大上”的理论，与社会经济生活的需求不联接，最后“一公里”还未能打通。
5-处置缺乏担当 错失应急先机
纵观近年来我国发生的应急事件。据笔者分析，2003年的非典和2019年的新冠肺炎都有一个特征——早期阶段的“早”均被错过。在发现问题的第一现场采取措施的问题始终没有解决。 一是报告阶段。虽然“报告”被提升到重要地位，但第一时间来自一线的“直报”始终未实现过。不管事件如何紧急，对上级的报告都是在向主管领导报告后有了明确意见才报。例如：花重金打造的传染病直报系统，从未有过真正意义的直报。二是预警阶段。对于应急值守系统而言，现在接受的预警信息不是少，而是多。相应的专业管理部门都站在自己的视角，将自身认为有影响的信息都报给政府的应急值守系统，而目前值守系统又无能力做信息的综合分析判断。比如：2021年雨季，郑州特大暴雨预警迟迟发不出来。据笔者分析，问题的原因是，事件的专业处置与社会公共影响的关系没有作为预警的考量指标，专业信息判断权在专业部门，但决定权则在政府。政府需要的是专业信息与公共信息的综合分析，但专业部门又完成不了，单纯的值守系统也不具备这个能力。三是处置阶段。预案中“预授权”问题没有解决，处置阶段的先期响应也只停留在承担社会救援职能的消防、公安、医疗等领域。
6-处理只追责任 忽视根源问题
《突发事件应对法》第六十二条规定：“履行统一领导职责的人民政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。”《安全生产法》第八十三条规定：“事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。” 在实践中，安全生产事故频发，引发全社会高度关注。事后的调查报告也成为社会热点。一出事，就抓人，事故发生与追责成为标配。其实，根据行政程序方面的规定，基于程序不当做出的决定，可以再行做出处理决定。上述问题的存在对于寻找“事件的根源性“问题，总结经验，吸取教训是没有帮助的。
7-系统重建设 成果不达期
近年来，我国一些大中城市的政府部门进行了信息化系统建设，特别是在应急领域，更是加快了建设应急管理信息化系统的步伐。但是，据笔者判断，每当有突发事件发生，投入巨资建设的信息化系统却并没有发挥出应有的作用。2021年郑州暴雨事件更说明此点。现在使用的是依赖于传输技术飞速发展保障的通讯。建设多年的技术支撑的地理信息系统、决策辅助系统等效果不尽如人意，成为摆设。究其根源是：一是缺乏应急管理信息系统的理论研究支撑。应急管理的研究、应急管理信息的研究、应急管理信息分析判断的研究都是分立的，难以放在一个平台进行综合，一综合就成为难以融合的大问题，资源分散始终没有解决。二是政府工作部门的问题。前边所言是政府各部门间信息连接不上，在信息化建设中一个部门内的机构也是各说各的。三是信息化软件制造部门不具备应急管理专业的支撑。形象地说，“出版部门出版一本书，不是找写书的，而是找了印书的”。现在各家公司是万能的，当没有接到任务时，拼命寻找任务，没有不能解决的问题。当接到任务，就简单地将其推给软件的编成人员，有的人连信息系统需连接的关系都没有明白，就已经开始写代码了，拿出来的成果无法使用。
二、对策建议
1-学成熟经验 优化促提升
欧州部分国家的经验值得借鉴。德国的做法是在应急管理机关建立研究、培训、演练一体化的管理机构和学院，实行两块牌子一套人马的模式。实现研究与管理的融合、管理与培训的融合、风险管理与预案建设的融合、培训与演练的融合、演练与实战的融合。做法是：应急培训学院是应急管理机关的内设机构，承担研究、预案、演练和培训的职能。同时，建立一个培训学院，全面承担管理机构的任务，人员是可以互换的。学院既是应急管理机构的一部分，又是一个相对独立的培训机构，还承担应急指挥系统的备用功能。主要的做法是：一是培训学院用于演练的培训设施也是突发事件应对处置的备用系统。不仅演练教室是实战的设施，学员宿舍也可用于特殊备用设施启用的后勤保障。二是培训及演练设施做为突发事件应对处置的备用平台，可以迅速实现“平时”与“战时”的结合和转换。三是培训学院的教师团队是全国性演练的设计者，承担每四年一次全国演练的设计和组织，并承担“战时”备用指挥的服务保障工作。四是教师不仅是培训师，还是研究者、管理者、战时的指挥员，多角色的融合。同时，应急管理中的工作人员与教师有调换的机制。
2-建培训机制 明各项职能
一是重组应急管理应用研究、培训和训练机构。划分应急培训机构的职责，党校系统应急管理培训主要承担领导干部应急管理培训工作。应急管理部门整合应急管理系统现有的培训机构，建立专门的应急指挥人员培训机构。消防、地震等整合原有机构建立应急救援人员的培训机构。二是明确应急管理培训机构的职能，将应急管理的应用研究、培训、预案、预案演练融合起来，使培训机构成为应急管理的保障者和支撑者。三是创新应急培训机构的工作机制。建立教师与应急管理领域管理者的调换机制，保障两者之间的无缝联接。明确领导干部的应急管理职责、应急指挥人员的岗位职责，全面建立训练的机制，实现从“讲”到“练”机制的转变。承担应急事件处置评估总结工作，将应急事件的事后评估做为应急管理应用研究的平台，总结经验、吸取教训，支撑风险管理和预案的不断修订。四是以社会主义核心价值观为引领，加强应急管理中的职业精神、科学精神、法治精神、团结协作精神的塑造，使应急管理队伍、应急救援队伍成为所要求的“对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民”的队伍。五是加大培训机构硬件训练设施建设。综合性、情景式的硬件训练设施是我们应急培训的短板，将培训设施建设与应急指挥平台建设有机协同，使之成为“平时”与“战时”转换机制建设的典范。
作者：王重高 单位：天津市委党校
