摘要：当前肺炎疫情冲击全球公共卫生应急管理系统，给人民生命财产安全、经济社会和国家安全构成了极大的威胁，国内公共卫生应急管理面临严峻挑战。本文通过对财政支持公共卫生应急管理体系的运行现状进行分析，梳理出当前体系在设计和运行方面存在的种种问题，为进一步健全完善财政支持公共卫生应急管理体系建设提供决策参考。
关键词：公共卫生；应急管理；财政支持
0引言
人类社会的快速发展以及全球一体化使得人口流动更加频密，客观上有利于传染病的传播，与此相关的公共卫生风险加大。2003年的SARS、2009年的H1N1型禽流感、2015年的中东呼吸综合症等传染病疫情暴发所引发的公司卫生危机事件，特别是当前肆虐全球的肺炎疫情，给人类生命财产安全、社会经济和谐发展构成严重威胁。因此，研究财政支持应急管理体系的现状，总结应急管理体系在设计和运行和管理的不足之处，对于健全和完善公共卫生应急管理体系具有特别重要的意义。
1疫情冲击全球公共卫生应急管理系统
肺炎疫情自爆发以来，首先对我国卫生应急系统形成前所未有的冲击。党中央高度重视，亲自指挥，亲自部署，充分发挥我国中国特色社会主义制度优势，群防群控，疫情在全国范围内得到有效控制。但在当前和今后较长一段时间，在后续防控特别是严防疫情反弹，以及应对疫情带来的社会经济次生灾害等方面仍还有许多艰巨的工作要做。虽然中国与世卫组织协作，将疫情的预警以及防控经验时的向世界各国充分的提示和传递，但由于世界各国实力和应急管理水平参差不齐，部分国家对疫情的重视程度不够，未采取被我国证明行之有效的应对手段，当前疫情正在中国以外的全球范围内继续漫延扩大，使各国公共卫生应急管理系统难以招架。疫情危及人类生命安全，应对疫情给各国带来沉重的经济负担，疫情诱发的经济次生灾害在全球形成共振必将重创对全球经济并造成深远影响。在毫不放松防控的同时，重新检视和补强公共卫生应急管理体系就变得非常必要，而财政支持是公共卫生危机应急管理体系有效运行的有力支撑和保障，在危机预防和防控，应急物资安排调度，对困难群体和企业的经济纾困救助、经济复苏以及相关科研和研发活动开展等各个方面，均离不开科学的财政支持体系的有效运行。为更好防控公共卫生风险，需切实发挥财政支持的支撑性作用。
2我国财政支持公共卫生应急管理体系的现状与问题
突发性公共卫生危机具有不可预知和破坏力强的特点，特别是2003年SARS疫情给我国造成了重大的人员财产损失，针对SARS的经验教训，我国加强公共卫生应急体系建设，较疫情以前有较明显的改进。近年来结合国家治理能力现代化建设，公共卫生应急管理体系的能力水平也进一步提升，在财政支持方面，以这次肺炎疫情为例，国家在防疫应急物资生产与调拨，人员医疗费用报销，疫情防控专项补助，研发活动财政资金支持，防控活动组织保障等各方面的财政支持等方面，都较2003年应对SARS疫情时力度更大。这首先得益于我国快速发展综合国国力日益强大；其次我国具有集中力量办大事的独特体制优势；第三是公共卫生应急管理体系初见成效。但我们更应该看到，在这次疫情中暴露出来的公共卫生应急管理体系财政支持方面仍存在诸多短板。一是对公共卫生危机“黑天鹅”事件的财政支持准备不足应对较为被动。所谓“黑天鹅”是指发生概率极小，而一旦发生，危害较大并颠覆以往认知，以本次肺炎疫情为例，它的骤然暴发，就是一场典型的“黑天鹅”事件。这次新肺炎冠疫情，一开始武汉对它的重视不够，公共卫生危机防控应对较为迟缓，配套的财政支持也就不能及时运行，抗疫形势一度非常严峻。为控制住疫情，保障人民生命财产安全，不得以采取封城封路等防控措施，为此付出了极为高昂的经济代价。二是与公共卫生应急管理配套衔接的财政支持体系尚未健全完善，支撑能力不足。在2003年SARS疫情过后，我国公共卫生应急管理机制建设有了长足的进步，但是机制发挥作用最终得落脚到财政支持。目前我国尚缺乏一个与公共卫生应急管理相配套的，包括应急管理组织建设、社会动员、应急物资生产储备、日常防控预警、宣传教育、专业人才培养、纾困救助以及经济恢复等较为完备的财政支持体系。这就影响到公共卫生应急管理统筹实施。三是公共卫生应急管理财政支持保障受财政能力制约较大。公共卫生应急管理机制的建立与完善在很大程度上由资金投入力度所决定，所需的经费主要由国家财政负担，从全方位、常规性和现代化防范的要求看，现有财政支持还难以充分满足公共卫生应急管理的需要，资金制约仍然是当前最大的瓶颈。这里面最突出的问题是，在资金保障方面，地方财政保障能力不足，特别是欠发达或贫困地区的地方财政负担能力弱，应急工作经费未纳入财政预算，使监测预警、应急培训演练、卫生健康教育、重点物资储备等各项应急工作难以开展，财政支持保障受资金制约较大，保障力度不够，削弱了公共卫生应急管理体系作用的进一步发挥。
3财政支持公共卫生应急管理体系的对策建议
健全公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力，是持续推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，指出：“要从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生管理体系，提高应对突发生大公共卫生事件的能力水平”。为我们当前和今后应对重大公共卫生事件，防控相关风险指明了方向，同时也为财政支持公共卫生应急管理体系建设指明了方向。
3.1应加强公共卫生风险管理能力贯彻底线思维
首先，公共卫生事件往往事发突然，不可预见，进展迅猛具有“黑天鹅”的显著特点，同时它又容易掩盖于细微处而被人忽略，成为破坏力巨大的“灰犀牛”，“黑天鹅”与“灰犀牛”，是公共卫生风险防范的一体两面，既要努力防范“灰犀牛”，着力于发现可能被忽视的风险，又要通过一套科学风险管理体系来识别和应对风险，减少“黑天鹅”暴发的几率；其次，在财政支持公共应管理方面，也要应用风险管理的科学技术，对历史上发生的重要公共卫生危机事件进行认真的研究和梳理，将其发生的概率及相关影响进行科学量化，并运用底线思维结合情景分析等技术，将相关的演变情景进行分析推演，预测各种情景下的应急支出，结合国家经济社会发展水平与财政能力设定科学的投入和负担比例，为财政支持应急体系建设打好基础；最后，相关的规划测算工作中应加强跨部门合作，发挥各自的专业优势和职能。
3.2着力构建体系化、规范化、常态化的财政支持系统
首先，在法律层面，应当为公共卫生防控完善相关的法律法规，特别是制订相关的细则，还应加强部门法的协调，使财政支持系统在法律层面有操作依据，并与政策形成联动，解决特殊问题；其次，应梳理财政支持系统中的各部门职能，防止职能重叠、职能不清带来的推诿和阻塞，确保协同高效运行；最后，应加强政府预算管理，为应急防控提供常态化的预算保障，使防控机制的预警能力、反应和应对能力得到质的提升并形成长效机制，减少公共卫生事件及次生灾害对经济社会、民生以及国家安全的冲击。还应该加强相关预算执行的绩效评估，确保效果，促进完善。
3.3优化公共卫生应急管理财政支持资金配置提高支出效率
公共卫生应急管理财政支出庞大涉及面广、环节多、非常规状态、管理难度大，是公共卫生应管理财政体系的核心问题，实质是资金来源和支出的财政管理问题。当前疫情尚未扑灭，财政支持的重要任务是做好支持保障工作，并在此基础上逐步推进系统化化，研究建立健全长效机制。在近期，首先，应加大当前财政疫情支出力度，特别是对防控薄弱地区的支持力度，提高资金使用效率，保障效果；其次，应强化政策保障，使相关的支出能够及时落实到位，防止管理疏漏被挪用；最后，财政支出要与金融税务等措施协同发力，在防控疫情的同时，做好经济纾困、民生保障、经济恢复和防范风险。在中长期，要构建一套与经济发展水平和公共卫生管理现代化相协调，负担科学合理可持续，响时及时运行高效的财政支持系统。资金来源渠道可借鉴国外先进经验，采取财政常备预算+公共应急保障基金的方式，具体是，常备预算解决公共卫生应急管理中的预防性支出，纳入各级年度财政预算，对于贫困落后地区，中央财政应给予保障；公共应急保障基金，主要用公共卫生应急事件发生时的防控以及相关支出，可考虑采取由企业、个人社保、以及医院税前利润、公益组织收支余额中提取，拓宽来源渠道，闲时积累、稳健储备、覆盖充分、有备无患，不断增强公共卫生应急系统的财务承受力。提高财政支出效率，主要做好以下三点，一是合理规划公共卫生资源投放，避免资源过于集中于大中城市，协调布局；二是加大对公共卫生应急管理相关的理论研究以及科技研发的财政资金投入，对从事相关的企业和科研院所适当给予补贴，不断提高传染病防治水平，以及公共卫生应急管理的技术水平；三是规范财政资金的运行，加强资金支出的审批与执行，加强审计和绩效评价，确保支出充分发挥应有的作用。
4结语
科学高效的财政支持是公共应急管理体系运行的支撑和保障，在当前疫情防控毫不放松的同时，迅速调整、优化、健全完善财政支持公共应急管理体系，通过强化风险管控意识和能力，机制体制构建与创新，财政、金融、税务等政策协同配合，拓宽资金渠道，科学合理的规划和投放资源，强化财政支出管控等，多管齐下构建适合我国国情的，更加保障有力的财政支持公共应急管理体系。
参考文献：
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作者:郭旭 单位:保定市妇幼保健院 保定市财政局
