财政法制范例

财政法制

财政法制范文1

一、强化财政政策法规宣传,更好地服务经济社会发展

(一)大力开展“财政宣传月”活动。继续做强做优“财政宣传月”这一普法品牌,与党的群众路线教育实践活动相结合,市县(区)乡(镇)三级联动,深入乡镇社区、企业、高校,现场宣传转型升级、科技创新、创业就业、农业发展以及保障和改善民生的各项财政惠民、惠企政策,集中开展系列法规政策宣传服务活动,努力使社会各界更加了解、支持财政,推动各项财政政策的有效落实。充分调动局处(科)室的积极性,将各项财政惠民、惠企政策宣传到位、落实到位。

(二)积极开展日常财政法制宣传教育。紧密结合日常业务工作,拓展宣传阵地。结合经济社会发展热点问题和新颁法律法规,充分利用报刊、电视、网络等传媒,利用“12.4”法制宣传日等时机,通过普法专栏、广场咨询、法律知识竞赛等多种形式,有组织、有计划、有重点地开展生动活泼、寓教于乐的法制宣传教育系列活动,大力宣传财政法律知识,弘扬财政法治精神。

(三)创新开展特色普法。充分发挥传统宣传媒体和现代宣传媒体的特点,创新普法方式,通过微博、微信、微电影等现代媒体,开展各具特色的普法活动,拓宽财政普法受众。

二、加强财政干部法制培训,提升财政干部法治素养

(一)强化财政干部法治思维养成。继续坚持和落实党组中心组集体学法、法制讲座、法制培训、领导干部任前法律知识考试等制度和做法,努力推进领导干部学法经常化、制度化。市财政局计划邀请市政府法制办、市委党校专家举行专题讲座,同时不定期开展依法理财能力测试,促进全局干部法治思维养成。各县(区)财政部门也要加大对干部职工的培训力度,开展依法理财能力测试,增强依法决策、依法管理的意识。

(二)抓好乡镇财政干部法制培训。进一步结合基层财政业务特点,完善教学方案,组织基层财政干部重点学习行政、财税法律法规及相关财政政策等知识。重点抓好乡镇财政干部法制轮训,市财政局将组织乡镇财政骨干法制培训,各县(区)财政局也要分别组织好本地乡镇财政干部的全面法制培训工作。

(三)全面落实日常法制培训工作。密切关注经济发展形势和最新财政法制动态,通过专家授课、案例讨论、基础知识考核等多种方式开展日常法制培训工作,及时更新财政干部的法律知识,尤其要加强对行政执法人员的法制培训,对新上岗执法人员,严格执行培训考试合格方可上岗执法的制度。加强行政事业单位财务人员培训,市财政组织1-2次财务会计人员培训班。积极参与省财政厅组织的政策法规干部培训,切实提高财政政策法规工作人员的自身素质,提升依法行政和依法理财水平。

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一、政府行为法制化的现实和原因剖析   我国宪法规定国家一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会,而各级政府则是各级国家权力机关的执行机关。这就具备了社会大众通过各级人代会以法律方式规范和约束各级政府行为的基本法律依据。但在现实中,这些基本法律条款在很大程度上并没有得到执行和落实。各级政府及其主要领导实际上仍凌驾于法律之上、超脱于法律的管辖规范和约束监督之外。   有法不依、随意执法并不是个别的偶然事件。改革开放以来,这类状况尽管已有所好转,但至今尚难说已取得了根本进展,实践中仍然没有实现行政法治。   这种现实的存在有着深刻的社会意识根源和社会经济根源的。   第一,我国有着根深蒂固的人治传统,至今仍可以说是人治程度远远超过法治程度。   几千年来的封建专政体制影响仍渗透到我国社会生活的方方面面。封建专政意识的残余在人们的脑海中仍起着相当大的作用。这应该说是政府行为法治化没取得根本进展的社会意识根源。   第二,我国是在计划经济的基础上建立市场经济的,在计划经济下,企业成为政府的附属物,个人成为企业的附属物。在这种依附于而不是独立于政治权力的背景下,政府能直接介人企业再生产过程,从而使政治权力从企业内部否定了市场因素。这一否定具有致命性,这种致命性使得市场因素先天发育不良,缺乏否定计划因此而自发壮大的根本能力,更不用说把自身扩张成为社会性的体制形态了,也就是说在长期计划经济影响下,使得我国不存在类似于西欧国家那种市场逐步确立为社会根本利益支配地位的经济力量。这就使得政府在我国的市场经济建设过程中所起的是主动而不是被动作用,这应该说是我国政府行为法治化的特殊性和根本困难所在。   上述两方面因素给我国的政府行为法治化带来了极大的困难,要想克服这些困难就必须从政府行为最基本、最活跃的活动人手,即从政府财政活动人手。   二、法治化财政是政府行为法治化的关键   要有效制约与监督政府行为,则制约与监督政府的财政行为是关键。“赋税是喂养政府的奶娘”,没有相应的财政收人,政府就如同没有奶的婴孩,无法存活,就没有相应的人力、物力和财力。政府及其活动也就无法存在,更不用说什么履行职能了。因此控制了财政收人与支出,也就控制了政府命脉,进而具备了从根本上决定和约束政策活动的能力。   我国的社会主义制度是人民当家作主的社会,但如果社会成员没能在财政上根本掌握自己的命运,不能对政府的财政收人和支出的使用提出自己的根本要求和决定,则“主人”身份仍仅停留在法律条文和政治口号上。   那么民主化的社会则无法得以实现。   在过去计划经济时期,我国政府有着几乎不受法律约束和限制的权力,这是以当时我国的财政收人特点为基本依托的。当时,国有企业上缴的利税是政府财政收人的基本方式,个.人几乎没有直接纳税,而政府即国有企业的所有者和经营者,所以,在财政支出上就使得政府是在使用原本就属于自己的财力。   作为政府附属物的企业和附属企业的个人,是毫无权利与资格去对作为所有者的政府如何集中和使用自己的财力说三道四的。这就是当时政府行为不可能受到企业和个人的根本约束和决定的财政根源,也就是说正是计划经济及其相适应的财政模式从根本上决定了当时政府行为的非法治化状态。   我国改革开放和市场经济体制的确立,导致了我国经济格局的巨大变化,企业和个人的附属程度有所降低,市场的独立性有所加强,但政府的财政法制化建设即相对滞后,使得政府行为的非法治化状态仍然存在,典型的问题主要有二个方面:一方面是政府的乱收费问题,乱收费之风的猖撅及其危害,一度到了令人切齿的程度,乱收费大大增加了作为市场主体的企业和个人的负担,并严重损害了企业和个人本身的根本利益。   另一方面,政府预算的不公开化,使得广大纳税人和公民不能有效监督和约束政府的各项收支活动。这使得他们正当权利受到侵犯,进而使他们的根本利益无法得到有效维护。可见。这些财政非法治化状态是政府行为非法治化状态最主要、最基本的问题,解决了财政法治化的问题,也就基本上解决了政府行为法治化的问题。   三、政府预算法治化是解决财政法治化的途径和手段   要实现政府财政的法治化,必须以政府预算法治化为基本途径和手段。政府预算是政府为了安排当年的财政活动,而编制的财政收支计划。但是.只有当政府预算计划不仅是以法律方式通过,而且还受到法律的真正约束之时,政府预算才具有约束政府财政活动的能力和效力。才能使国家财政的根本权限转移到社会大众手中,从而使社会大众利用这些权限把政府的行为约束到法治化状态下,从收人方面看,一切政府的收人都必须纳人政府预算。政府的收人应尽可能多的以税收为主,政府只能依据税法征税,这就以法律的形式直接限制着政府取得收人的规模、内容、项目和范围等。这实质上是市场通过法律手段把根本权限转移到社会大众手中,社会大众利用这些权限把政府的行为约束到法治化状态下。   从支出方面看,一切政府的支出都必须以议会批准的预算为依据。这就以法律的形式直接约束着政府的支出的规模、内容、项目和范围等。实质上一旦政府预算通过法律手段获得批准,就意味着政府的具体行为得到了市场的认可。政府预算在执行过程中,需要对政府预算适当修改时,只要是通过法律程序所进行的,也就意味着市场同意了政府行为的变更。这实际上是市场通过法律手段在决定着政府的一切支出行为。   我国目前的政府预算尽管具有法律形式,也在逐步增强着法律效力,但离真正的法治化状态还有相当的差距。为此,必须在收支两方面强化政府预算法律效力。#p#分页标题#e#   目前,具体工作要真正做好费改税工作,从长远看大体取消预算外资金。   此外,各级政府预算逐步公开化,所有收支项目每一条、每一款都应当向整个社会公开,或者至少向各级人代会公开,做到从制定到完成的决算一直处于人民大众的监督之下。只要社会通过议会真正掌握了政府预算的决定权和监督权,就可以通过具有法律权威的政府预算来直接规范、约束与控制政府的具体活动,而将政府行为和财政行为纳人法治化轨道。   历史唯物主义的基本原理告诉我们,只要市场因素力量发展了和市场经济建立了,政府的活动终将受到市场的根本决定和制约。但是,作为社会政权机构的国家,有着自身相对独立的意志,并不都会自动地遵循客观经济发展的规律办事,相反,实践却一再证明,国家的具体行为是可以违背经济发展规律的客观要求的,国家的主观意志在一定时期内是能够得到强制贯彻执行的,“”和就是极好的证明。尽管,这些行为会终究得到纠正,但这是以经济遭到破坏,人民生活水平恶化等极大的‘学费”为代价的。因此,只有建立一整套的法律机制法律程序来决定、制约和监督政府行为,并使决定权和监督权牢牢的掌握在代表大多数人根本利益的议会手中,才能极大地增强客观经济力量和否定政治权力主观孤行的能力;才能使政府行为不可能从根本上对市场构成损失;才能真正防止历史渗剧在我国重演,真正避免我国在建立经济体制过程中人为所造成不必要的损失和灾难性后果。   总之,建立社会法治化是我们每个公民的根本要求和体现。以政府行为法治化为重J合,以政府预算法治化为手段,通过建立法抬化财政为突破口来实现整个社会的法治化,是一条可选择的道路,而且,社会真正做到法治化了,则完整的社会主义市场经济也就建成了。

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财税法律制度构建的基石在于公共财政。公共财政的确立对于我国财税法律制度的构建具有重要的现实价值。本文拟就我国转型期和谐社会建设中公共财政与财税法律制度完善问题谈点基本认识。   一、公共财政是财税法律制度构建的基石   财政法律制度是一国的基本经济制度,在国家经济生活中最直接的表现是政府收支规模。政府的收支范围反映了国家对经济生活的介入程度。公共财政作为矫正市场失灵的财政干预制度,在某种意义上又强化了财政职能的公共性。由于市场是通过体制转换而建立,转型期政府管理经济职能的转变将推动公共财政的构建。我国经济转型期有其自身特点,如财政职能界定不明,导致财政在支持经济发展方式上的收支结构和范围方面仍不尽合理,对经济社会发展构成体制性的约束。当然,所有问题的根源皆在于我国对公共财政的界定存在模糊性。   (一)公共财政与国家的职能   在西方财政理论的历史演进中,公共财政包括了法治、有限政府,以及对个体的平等关怀与尊重等宪政内容,也包含了公共品、公共选择等理论的扩展和延伸。在我国较长的时期内,对财政的基本界定是停留在“国家分配论”上,直至1998年全国财政工作会议才提出构建公共财政基本框架的设想。厘清公共财政理论是我国财政体制改革和财政转型的起点。公共财政的关键是公共性,那么,何谓公共性呢?或者说公共性是否在理论上有一个确定的可量化的标准,且这种标准在实践中是否具有可操作性和可检验性呢?由于公共性本身即具有价值判断的属性,故对于公共性和公共财政只能从范围上进行界定。如有的学者就认为,财政的公共性决定其应以满足社会公共需要作为基本目标和工作重心,提供市场不能有效提供的公共品和公共服务,辅之以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范性公共选择机制,形成具有公开性、透明度,事前决定可严格执行,并可进行有效的绩效评价和问责的现代预算制度。[1]   简言之,公共财政,即为取众人之财,为众人之用。目前,虽然我国理论界和实务界未能就公共财政的具体内涵和外延达成一致,但毋庸置疑,公共财政的概念本身就包含着对财政职能的范围界定,财政的公共性决定着财政职能的公共性。美国学者马斯格雷夫就认为,财政的基本职能应当是提供公共品,实现分配正义,实施宏观政策。[2]P22-37从财政收入的角度看,财政收入的范围则体现政府对经济生活的干预和调节程度;从财政支出的角度看,财政支出的方向体现着国家对社会公共需要的满足,是财政职能的具体化。换言之,财政的收与支应体现公共性之要求从财政收支安排即财政职能的角度探讨财政公共性的程度,也可以成为我们理解公共财政内容及其范围的一个有益尝试。财政职能决定着财政的规模,或者说是影响财政规模的重要因素,财政规模则反映了财政职能的实现程度。从理论上看,政府与市场之间同时存在着替代性与互补性,前者表现为政府职能逐渐收缩为提供公共服务,后者则体现了政府作为增进市场效率和矫正市场缺陷的工具而存在。[3]   财政规模的大小反映了政府与市场的边界。随着经济和法治的发展,财政规模的变化体现着对政府与市场之间替代程度的呼应。这种替代本身就是一个演进的过程,对于财政职能的反映,更多地体现为一种实然,其对应然的满足也不存在一个统一的模式。   从国际组织对政府财政的统计口径来看,较宽的统计口径实际上为不发达国家的财政转型提供了一个参考的路径和模式。同时,即使在内容上予以限定,对各种收支类别的划分规范明确,国际货币基金组织在界定这些具体科目时也存在着诸多例外的情形。从影响财政规模的因素来看,财政规模与财政职能不是对理论上的呼应,而是更多地对经济生活的呼应。因此,笔者认为,并不存在一个国际公认标准可以准确地界定公共财政,公共财政作为理论上的概念,体现了良好的社会经济目标和价值追求。作为演进中的制度,公共财政也曾经历了从国防、行政管理等守夜人职能到大量的政府投资、公共品的生产,再到以福利化为导向的社会保障特征。[4]因此,公共财政运行本身存在阶段性和程度上的区分,并无统一的标准。从公共财政与财政职能到之间的关联度看,对制度的检验,正向的作用效果可以从反向的经验事实进行验证。   (二)财税法律制度构建应当以公共财政为基石   财政是政府履行职能的物质基础,作为国家的唯一经济来源,财政不仅是政府经济收入与支出的反映,更体现了经济资源在国家和公民之间的分配,涉及到一国基本的政治决定过程。公共财政则是我国财政体制改革的基本目标。随着经济体制改革的不断深化,构建公共财政的要求也日益明确:党的十六届三中全会提出要“健全公共财政体制”;十六届六中全会提出要“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”;党的十七大提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系。”公共财政,既要求财政收支决策过程的民主与公开,又要求财政收支在于实现以满足社会公共需要为目的。公共财政的核心,是满足社会公共需要,其本质要求是纳税人在国家经济活动中有权参与决策、参与管理、参与监督。具体而言,公共财政具有以下特征:   1.法治性。所谓法治性是指财政收支活动要受法律法规约束。这种法治性主要体现在要依法治税、依法理财上,即财政的收支及管理活动,都要以法律法规或法律性文件的形式予以规范。   2.公共性。要求财政以满足社会公共需要为目的,为社会提供公共品和公共服务。尤其对于财政支出,必须体现民生之需求,不可将有限的财政收入挪作他用。   3.公平性。在税收上,我国对不同所有制企业都要“一视同仁”,使经济条件相同的纳税人能够享受同样的税收政策,实现税收的横向公平;使经济条件不同的纳税人能够享受不同的税收政策,实现税收的纵向公平。更重要的公平是,向社会提供的公共品和服务应当是公平公正的,以平等、非歧视和规范的制度和方式,为全体社会成员提供公共品和服务,而不因区域经济发展水平的差异使得纳税人在基本公共品的获得方面有所差异。#p#分页标题#e# 4.非营利性。所谓非营利性就是不以营利为目标,而是以追求社会利益最大化为准则。政府作为社会管理者,其职责是以社会利益为目标,通过满足社会公共需要的活动,为市场有序运转提供必要的制度保证和物质基础。在公共财政四个特征中,法治性是联系着形式与实质的最重要特征。从形式上看,财政是一国政府得以生存的经济支柱,其经济来源是建立在对纳税人私有财产合法剥夺基础之上的,这种对公有领域和私有领域的划分,无疑应当取得利益受损方的认可,即实现公共财政形式上的主权在民,唯此,才能实现和维持国家行为的合法性。从实质上看,这种通过代议制形式确定下的对国家财政收支管理的决策,以及对财政决策执行的监督,可以最大限度地在源头上承认、保护和实现纳税人的权利。因此,公共财政的法治性,通过民主程序实现了对法律的尊重,使政府的财政行为不仅获得了合法性依据,并被纳入宪政的规范轨道。公共财政为各项具体财税法律制度的构建提出了最基本的要求。   从支出制度看,公共财政要求以公共需要定位财政支出。一般说来,财政支出是国家通过财政收入将集中起来的财政资金进行有计划的分配以满足社会公共需要,是财政职能的具体化,服务于政府职能。基于公共品理论的分析,既然市场无法有效提供,那么财政支出就是全部公共品(包括全部纯公共品和部分准公共品),只有满足公共需要的事务,财政才应提供资金支持。偏离公共品的政府财政分配行为本质上不能反映公民对公共品的偏好,不能被视作合法合宪的财政行为。因此,在财政支出方面,公共财政在形式上主要反映为人民对政府开支的权力制约和政府经济职能执行的协调和平衡。从收入制度看,公共财政要求以公共权力定位财政收入。财政收入是政府为履行公共职能,满足公共服务要求的财政支出需要,依据一定的权力原则,通过国家筹措的所有货币资金的总和,一般包括:税收、规费、国有资产收益、公债以及罚没等其他形式收入。国家获取财政收入凭借的是公权力,即由立法机关赋予公共部门代表公众行使的强制性的权力。这种强制性权力是在分散决策基础上集体选择的结果,用来解决分散决策难以解决的各种问题。   二、构建财税法律制度的基本原则   从财税法律制度的视角看,财政法定是财税法律制度的形式要素,着眼于财税的法律形式,保障财政民主的制度实现;财政健全是财税法律制度的功能目标,着眼于财政的安全稳健,确保财政运行不偏离安全稳健的目标;财政平等是财税法律制度的价值追求,着眼于财政的公平合理,保障通过民主机制和法律程序制定的财税法符合正义公平;财政民主则是上述三者有机结合的制度保障,着眼于财政的民主基础。在我国转型期,构建财税法律制度,必须重视财政民主、财政法定、财政平等、财政健全四个基本原则。   (一)财政民主原则   财政民主要求的是人民通过一定的方式对重大财政事项拥有决定权,其直接的要求是重大财政事项必须经过人民代表大会或议会等代议机关的同意才能付诸实施。财政民主是宪法人民主权理论在财税法领域的落实和体现,财政收入取之于民,用之于民,则人民对于收取和支配资金,理应享有最后决定权。财政民主是现代财税法关注的核心,是整个财税法的立法基础,[5]P36-37如果排斥财政民主,拒绝人民对重大财政事项的参与决策,则与民主宪政的理念冲突无疑,而偏离了财政民主,偏离了人民对财政的决定权,无论怎样强调财政的公共性都是难以实现的。   财政民主有着诉求和目标。财政民主是社会民主法制的重要环节,财政民主的贯彻,其目标在于更好地保障公民权利。由人民决定国家政治、经济、文化、社会事务,是尊重人民主体地位,保障人民权益的必然选择。财政不仅是经济运转的重要推进器,还是政治、文化活动活动和社会事业发展的主要资金来源,财税领域的财权分配、预算管理、财力平衡、税收征管、国债发行、财政监督等十分重要。从政治民主的角度看,应当由人民行使最后的决定权,对于公民的政治权利、财产权利的保护也是至关重要的。充分尊重人民主体地位,保障人民权益的过程,就是充分发挥财政民主,保障人民对重大财政事项最后决定权的过程。   完善和推进财政民主制度,需要在民主决策、民主参与、民主程序、民主监督等方面着力施为。具体要求:第一,由人民代表大会决定重大财政事项,从基本法律的制定到重大事项的决定,从政府财政权力的划分到人民财政权利的救济,都需要由各级人民代表大会决定。第二,政府在职责权限范围之内行使财政权力时,也要注重人民的参与,通过一定的形式向社会征求意见,广泛采取听证会、专家讨论会等收集人民意见和建议。第三,重视民主程序,无论财政的立法、执法、司法实践中,都要强调程序、公开、公平、公正,保障人民的知情权等各项权益。第四,强调公民对财政事项的民主监督,通过人民代表大会监督、审计监督、舆论监督、申诉检举控告等各种方式,对重大财政事项行使监督权,保障公共财政用于公共事务、服务公共利益。   (二)财政法定原则   财政法定,是财政民主的具体体现,以财政民主为基础,它要求将一切财政权力纳入法治的轨道,实现财政权利(权力)法定、财政义务法定、财政程序法定、财政责任法定,避免权力运用的任意性和随意性,保障公民对国家财政行为的可预见性。财政法定,首先是财政宪定,关键在于依法治税、依法理财。所谓财政宪定,就是将公民生存发展所依存的财产权利和国家履行职能所需的财政权力均在宪法中明确规定,且为保证国家财政权力服务于公民财产权利和其他自由权利,规范、限制或控制国家财政权力的行使。   依法治税、依法理财的前提在于,财税法律体系的健全,特别是财税领域应当有一大批支架性法律的制定。财政宪定,依法理财,通过公民财产权和征税的民主同意权监督政府财政收支服务于公共利益,服务于纳税人之所需,是在财税领域实现的法治保障。以法律形式体现的财税法律,制定程序更严谨,人民参与度更高,内容更规范和稳健,体现民主意志,体现稳定性,容易为纳税人所遵从,并且可以最大程度地发挥法律规范对行政权力或自由裁量权的规制。符合科学发展的财税法治,应当是公权力被有效规制的财税法治。既需要在理念上确立公民基本权利本位,更需要在制度上切实保障这种理念之实现,而这种制度的选择只能是财政立宪,其规范形式应尽可能是财税法律。在当前的财税法制建设中,推进财政立宪,应以《财政基本法》、《税法通则》为突破口,完善财税领域宪法性法律的制定,从而解决财产权利与财政权力的边界,中央与地方财权事权划分和财力平衡以及公民财政知情权、决定权和监督权的保障等问题。继续提升财税法律规范的刚性,及时提升收费、国债、国有资产、转移支付、社会保障、财政监督和具体税种的立法层次,将大量的财税行政法规,根据立法和执法实践,适时制定法律。#p#分页标题#e#   (三)财政平等原则   财政平等,是确保财政符合正义公平的法律理念,是确保公民基本人权的重要法则。财政平等包含着对正义的价值追求,在制度上体现为平等对待。财政平等也可以理解为财政公平,既包括形式公平,又包括实质公平;既体现在财政收入领域,也体现在财政支出领域;同时,还表现为中央和地方财力的平衡与协调。公平正义是推进财税法治的重要依据和有效准则。坚持公平正义,就必须给每个纳税人公平的机会,让每个纳税人都有维护自己权益的能力;同时必须协调各方的利益,使公民与国家、纳税人与征税机关、中央与地方等利益群体的法定权利(权力)平等受到保护,将宪法平等权在财政领域获得充分的尊重和实施。目前,在我国城乡差距、地区差距、贫富差距越来越大的社会背景下,财政平等的确立和有效发挥作用,有助于将社会的矛盾控制在人民心理承受能力以内,并创造一种平等和谐的竞争环境,从而保障最低人权,保障公民的民主权利。财政平等,就是在财政经济的源头上对公平正义的追求。财产权的平等保护,量能课税、实现税负公平,以公共财政实现全体公民获取公共服务和基本社会保障,对弱势群体进行财政倾斜,通过转移支付支持西部和老少边穷地区等政策措施,正是公平正义在财税领域的直接体现。   坚持财政平等:一是应该在财力平衡上进行突破,通过制定《财政转移支付法》实现中央地方财力与事权的平衡与协调,确保不同区域的公民都能够平等地享受到基本公共服务,在地区间财政关系方面保障最低限度的财政均衡,保障每一个公民的生存权、受教育权等基本人权。二是推进实质公平。在财政支出方面,调整财政支出的比例,改革相关税收政策法规,加大对农村、弱势群体、落后地区的基础设施、社会事业支出和财政投资力度,实现教育、医疗、养老、住房等社会保障和公共服务的相对均衡度;在税收方面,根据纳税人税负能力的大小设计税制,体现量能课税,并根据受益关联程度推进税费改革。例如个人所得税逐步实行综合所得征税,从而实现税负公平;再如从有利于产业结构调整和经济增长方式转变出发,坚持以产业优惠为主的企业所得税优惠制度,实现环境公平;在社会阶层财政关系和基本人权保护方面,保障机会平等和无制度性歧视。   (四)财政健全原则   财政健全本质上是财政民主和财政法定的延伸,财政健全关注的是财政运行的安全稳健,核心则在于财政风险的防控。财政风险的防控,主要体现在财政收支结构的合理组合、财政重大事项的科学决策、财政违法行为的救济与追责等方面。财政风险的防控,既有积极的防控,设定合理的尺度,设定保障决策科学的程序与规则;又有消极的防控,如设立禁止性的标准,明确违规的责任与惩罚等。只有安全稳健的财政运行,才能实现经济的持续、稳定、快速增长,实现又好又快的发展;才能保障充足的财政资金用于经济建设和社会文化投入,提供保障公民权利所需的公共产品和服务。赤字高筑,财政运行不稳,必然导致经济社会发展的不和谐,也容易导致各类市场主体无法准确把握经济信息和发展形势,难以制定相应的应对措施。财政民主和法治的缺失,严重的还会引发财政危机,损害公民的基本权利。近年来,我国财政赤字规模越发扩大,如果将地方政府特别是县乡政府的债务、国有企业的债务、社会保障费用的缺口、银行的不良资产等隐性负债纳入进来,我国财政风险已经达到相当惊人的程度。而令人担忧的是,我国的国债、收费、财政转移支付领域,几乎都没有制定专门的法律,财政监督法律的缺失使得财政风险的防控面临法律依据缺乏,甚至会陷入财政违法案件中的追究责任和补偿救济机制都无法解决的困境。   财政运行应当是经常性收支平衡、财政赤字水平合理可控、公债和收费用于特定目的并受到有效的法律规制,财政运行获得有效监督和究责救济顺畅有序的状态。因此,当前应当抓紧修订预算法,制定国债法,使国债发行规模和结构得以法律控制,强化预算监督。   三、我国财税法律制度的发展趋向   财税法治是建立在完备的财税法律体系基础上。法治是财政的基本表现形式,是财政事业健康发展的客观需要。财税法律内容的协调,重在建立健全涵盖财政收支平衡、财政预算、财政收入、财政支出、财政监督在内的实体法与程序法的协调,在于建立一个税制结构优化、税负合理、征管配套的税收法律体系。财税法律形式的协调,关键在于对宪法、法律、法规、规章及其他规范性文件的合理组合与科学搭配。无疑,财税法律制度的完善,要依靠先进的财税法理念和制度创新,财税法改革与实践的广泛推行。   (一)完备的财税法律制度   完备的财税法律体系是实现财税法治的基本前提。应当看到,改革开放以来,我国的财税法制进程加快,一大批财税领域的法律、法规和规章应运而生,初步形成了财税实体法和财税程序法为构成的财税法律体。但是,也应当看到,我国财税基本性法律缺失的问题仍然较为突出,具体表现在:   1.财税法律体系不健全。财政基本法主要涉及财政法的基本制度、基本原则、权力分配、政府间财政关系、收支形式与重要收支制度、财政平衡、预算制度、监督制度等。我国宪法缺乏对财政制度系统的规定,为保证财税法律的统一实施,制定财政基本法是最佳选择。我国虽然制定了《预算法》,但是其刚性不足、预算形式不科学、部门预算与专项预算不协调、预算科目不合理等问题突出。在财政收入法中,除了税法具有相当的规模之外,国债、费用等领域,尚且没明确的法律来规范。从财税法治的角度看,获取财政收入是公权力最容易侵犯公民财产权利领域。财政支出法涉及财政转移支付、财政采购、财政投融资等内容,我国目前除了《政府采购法》之外,其余领域都明显缺乏法律的深度调整,财政权力具有较大的自由裁量空间。财政收入法主要包括税收实体法、国债法、行政收费法和特别财产收益法等。财政监督法是对财政违法行为追究责任和财政侵权行为进行救济的主要依据,也是保障纳税人民主权利的重要环节,但是我国除了《审计法》之外,财政监督法律并不完备。#p#分页标题#e#   2.地方财税立法权的缺失,主要是税收立法权的缺失。从我国目前的实际情况来看,税收立法权基本都由中央行使,地方除了享有屠宰税、筵席税等立法权外,没有更多的立法权力,而多数省(区治区、直辖市)实际上并没有征收上述两个税。可见,地方仅有的税收立法权也未尽其用,这反映了我国财税体制的不完善,税制的滞后和税收规模与结构的不合理。从调动地方积极性,增强地方政府有效管理,推进地方经济和社会发展的角度出发,赋予地方一定的财税立法权,也能够有效地遏制地方政府违反法律法规寻求不正常的法律突破。地方税制改革应当以提高财力配置的有效性,增加地方财力,促进地方经济社会发展为目标,改进管理体制,统筹税权划分、非税收入改革、预算改革等,确定合理的地方财政收入规模和结构。   3.税收实体法的结构与税种设计不协调。总体上说,应当通过权衡税制改革的目标,协调税收实体法的作用,在合理设置税种的前提下实现税制的简化。1994年的税制改革以来,税制结构在趋于合理和简化的同时,税种重复、交叉、缺位的现象仍然存在。例如,社会保障税、环保税的缺失;有些特定的税种,如固定资产投资方向调节税已经逐渐失去存在的意义;税种之间的比例也不尽合理,直接税与间接税比例失衡。税制结构的优化,需要合并重复设置的税种;需要调整性质相近征收交叉的税种,例如城镇土地使用税、耕地占用税与资源税和房地产税的交叉,烟叶税与消费税的交叉;需要调整特定目的税,例如具有特殊所得性质的土地增值税与个人所得税和房产税的整合等。直接税与间接税的比例的调整,不能简单地通过存量此消彼长去实现,而应该从总体税负调整的角度出发,通过增量安排,辅以非税收入转入税收收入等综合考量。   完善的财税法律体系,应当是一个具有完整的内容结构的有机整体,形成一个以财政基本法为统领的,以财税实体法和财税程序法为骨干的,包括财政收入法、财政支出法、财政管理法、财政监督法等内容的,各组成部分层次分明、结构完整、有机联系的统一整体。从规范内容上看,财税法律应当着力明确授权性规范、完善行为规范、健全法律责任等,规范财政主体的组织机构、权力职责,设定相应的行为规范,促进财税法律内容的全面协调发展。   (二)财税法律制度形式的协调发展   财税法律形式的协调,关键在于对宪法、法律、法规、规章以及其他规范性文件这些财税法律渊源形式的合理组合与科学搭配。当前我国财税法律制度形式协调方面存在的突出问题就是,财税法律偏少,也就是财税法律体系效力层级低下,因此,需要强化财政法定主义。财税法律制度涉及纳税人的基本权利义务,财政法定是实现财税法律制度以人为本的必然途径。和谐社会的建设需要强调对纳税人的尊重,对人权特别是纳税人基本生存权的保障。纳税人、用税人基本权利义务的规定,是对国家财政权力与纳税人财产权之间的利益平衡,体现着对纳税人基本生存权利的保障,也蕴含着对纳税人公平正义的追求。财政法定是民主和法治原则等现代宪法原则在财税法领域的体现,对保障人权、维护国家利益和社会公益举足轻重。   各国在财税立法中恪守财政法定原则,根本原因在于财政密切关系着纳税人的财产权益,税收是对纳税人财产权的一种合法侵犯,如果由行政机关来决定,很容易导致侵犯纳税人、用税人权利。出于对纳税人的权益的尊重和保障,由人民的代表机关来决定财税制度的设计当然具有合法性,更为普通民众所接受。归根结底,财税法律制定的权力应当归属于纳税人全体,在代议制民主和现代法治语境下,也就是财税立法权应由代表纳税人全体的立法机关来行使。财税领域的每一个制度,都关系千家万户的经济利益,都涉及各种主体的利益诉求,只有法律的形式,才能更充分、有效地保障以人为本的理念。财税法律制度涉及社会、政治、经济生活的各个方面,其实就是各种主体之间的利益诉求的全面考虑与充分协调。从总体上讲,法本身就是调整利益关系,表达利益要求,平衡利益冲突的规范;而利益协调的基础和核心,恰恰就是制度的协调。确立一种制度,最有效和最权威的方式,就是立法,在所有的立法中,宪法和法律的制定又最为严谨、权威。因此,实现制度协调并进而实现利益协调的最好方式,就是通过法律确立相应的制度,调整规范相应的社会关系。从财税领域来说,协调多方利益更是其基本特征,财税法律制度的设计,必须为利益协调提供合适的平台,为实现多方利益的充分博弈提供条件,从而将多数人的利益反映到制度和规则的设计中,并且充分考虑和不损害少数人利益。没有利益协调,也就难以实现社会公平、正义的追求,难以实现社会和谐的目标。立法通过确定利益主体的范围、分配各主体的权利义务,确立一系列的原则和制度来协调利益关系。[6]法律作为一种定型的社会规范和准则体系在诸种社会利益调控机制中具有独特的优势,也能更有效地实现财税领域各主体利益之间的全面协调。   法律制度的构建就是要求法律规范设定具有可预期性与稳定性。财税法律制度建构,对可预期性和稳定性的诉求更为明显且迫切。社会经济主体需要稳定而明确的财税法律制度,从而合适地安排经济生产经营活动,实现经济利益的最大化;公民也依赖于稳定而明确的财税法律制度,从而实现对自己财产权利的另一种方式的保障。财税法律制度对私有财产权保护的价值,就在于防范国家权力的任意行使,维护和保障公民在市民社会生活中的经济自由。充分实现财税法律制度的可预期性和稳定性,最好的形式无疑是法律。因为,财税法律的制定程序更为严谨,规定的内容更为基础,对纳税人财产权利和社会经济主体经济自治的保护也就更为充分和有效。   对财政法定主义的强调,在于财政法定主义自身的重要意义。财政法定,首先并不是作为一种先验的政治理念或法律原则而提出来的,而是人类宪政民主政治运动的一项现实诉求。不过,随着人类社会现代化进程的演进,财政法定性逐渐变成了在当代各国的财税立法实践中一项不断完善的民主政治原则。财政法定主义,尤其表现在对税收法定原则的追求上。   #p#分页标题#e# 财政法定理念,最早就体现为17和18世纪西方“未经人民自己或其代表的同意不纳税”这一朴素的追求,长期的发展才逐步成为现代民主政治的基石。英国通过《大宪章》、《权利请愿书》、《权利法案》等一系列的法律文件,确定了税收法定的基本原则;美国的宪政民主,更是围绕限制政府税收权展开;法国《人权和公民权宣言》更是在第14条明确了“公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性,自由地加以认可,注意其用途,决定税额、税率、客体、征收方式和时期”。民主政治建设的历程,总与财政制度特别是税收制度的变革紧密关联,正因为如此,我国《立法法》才将财政法定确立为一项重要原则。《立法法》第7条规定,全国人大制定基本法律,全国人大常委会制定基本法律以外的其他法律;而第8条第8项则将税收方面的基本制度列入只能制定法律的范围。在财税领域坚持法定原则,不仅仅是现实的一种需要,也是《立法法》相关规定的具体实施。   从税收立法的角度看,有必要对现有的非法律位阶的税种法(行政法规)进行修改,然后经过施行实践的检验,通过适当的立法程序将之上升为法律。现行有待上升为法律的税种法主要集中在流转税种,包括增值税条例、消费税条例、营业税条例。相关条例的修订,虽然未直接完成法定原则的形式要求,但这种层面上的修订不仅回应了我国经济发展的现实需求,为将来由条例上升为法律奠定了基础。从长远的角度来看,对税收———财政收入的主体部分通过法律形式规范,既是法定原则的形式要求,也是最大程度的体现民意,反映民智和民主立法、科学立法的客观要求。

财政法制范文4

 

财政执法就是国家财政执法主体执行、适用财政法律规范的行为,即国家各级主管财政经济工作的行政机关和财政职能机关及法律法规授权的组织,对财政管理相对人采取的直接影响其权利义务的行政措施或手段的行为,包括履行财政管理职能的各级机关在法律、行政法规、部门规章赋予的权限内所进行的检查、监督和处罚等活动。一、财政执法中存在的主要问题   1•不合法的财政执法。不合法的财政执法,是指财政执法主体违反了法律法规的规定但尚未构成犯罪,而应依法承担相应法律责任的执法行为,简称违法执法。违法执法的主要形式包括:失职、超越职权、滥用职权、证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序等。   一是失职。失职是指法定的财政执法主体没有行使其依法享有的财政执法职权,即应当作为而不作为。财政执法职权属于权力的范畴,具有不可处分性,财政执法主体无权放弃自己享有的财政执法职权。财政执法职权与财政执法职责是统一的,放弃职权就意味着没有履行自己的法定职责,因而属于违法行为,财政执法主体应当承担因此而产生的相应法律责任。因此,失职的实质是财政执法主体没有依法履行自己承担的财政执法职责。   二是超越职权。超越职权是指法定的财政执法主体超过自己的法定权限行使财政执法职权。超越职权主要包括两种情形:一是超越管辖权。管辖权是指财政执法主体之间或财政执法主体与其他主体之间行使职权的权限和分工。超越管辖权是指财政执法主体在财政执法时侵犯了其他执法主体或其他国家机关的职权。如地方财政部门越权减免税就属于超越层级管辖权的行为,即下级财政执法主体没有法律依据而行使属于上级财政执法主体的职权。二是超越权限范围。超越权限范围是指财政执法主体在财政执法时超过了法律规定的行使职权的范围或幅度。   三是滥用职权。滥用职权是指财政执法主体在法定的职权范围内,出于不正当的动机而背离法律法规授予该项执法职权的宗旨,作出的具有不合理结果的财政执法行为。   四是证据不足。在财政执法过程中,财政执法主体只有根据查明的事实,才能正确适用法律。因此,证据是财政执法主体正确行使财政执法权的基础,也是正确适用财政法律规范的事实根据。按照我国现行法律法规的规定,财政执法证据的种类主要包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等。证据不足主要有两种情形:一是证据不确凿,即财政执法主体做出具体执法行为的事实不确实或不可靠。如果财政执法主体根据不确实或不可靠的事实做出财政执法行为,将可能直接导致行为的结果与实际情况不相符合,因此,对证据不确凿进行执法的行为视为违法行为。二是证据不充分,即财政执法主体做出具体的财政执法的事实依据确凿但不充分、不全面,对执法行为起不到充分证明的作用。如果执法主体据此做出具体的财政执法行为,必将产生违法的结果。   五是适用法律法规错误。财政执法机关必须严格按照法律法规的有关规定正确适用财政法律规范,但在财政执法实践中,适用法律法规错误的行为也时有出现,其主要表现形式包括:一是适用不应该用的法律法规;二是错误适用法律法规的条款;三是适用已经失效的法律法规;四是适用尚未生效的法律法规等。六是违反法定程序。财政执法的合法有效不仅实体上要符合法律规定,程序上也要满足法律的规定。上述失职、超越职权、滥用职权、证据不足、适用法律法规错误等都属于实体违法执法。违反法定程序执法,是指不具备法定程序要件行使财政执法权的行为,即没有按照法律法规规定的步骤、形式、方式、方法等行使财政执法的行为。程序可分为法定程序与非法定程序,法定程序是指由法律法规明确规定的财政执法行为必须经过的步骤和必须具备的形式,财政执法时必须遵循,不得自行改变或自由选择,否则,即构成违反法定程序执法。根据法定程序的种类,违反法定程序也可以分为步骤违法和形式违法两种。步骤违法,是指财政执法主体执法时没有按照法定的步骤进行,如没有经过应当经过的步骤即省去了必经的步骤,附加不应该经过的步骤,或颠倒步骤的顺序,如先处理后调查等。形式违法,是指财政执法主体做出的财政执法行为不符合法律法规规定的表现形式,如法律法规规定某一行为必须采取书面形式而未采用书面形式。   2•不适当的财政执法。不适当的财政执法,是指财政执法主体虽然在法律法规规定的范围内执法,但具有不合理、不公正的情形,从而做出不适当的财政执法行为。一般有以下几种情形:一是不适当的考虑。不适当的考虑是指财政执法主体及其执法人员在执法时因基于不适当的考虑而导致财政执法行为不当。不适当的考虑通常包括考虑了法律要求之外的因素或没有考虑法律要求考虑的因素两个方面,如在财政执法活动中,考虑了人际关系、借机讨好或报复执法相对人等法律要求之外的因素,或者依据法律法规规定本应属于从轻或者减轻处罚的情节,由于相对人的辩解反而加重处罚等。   二是不公正的处理。不公正的处理是指财政执法主体及其执法人员在处理相同情形的同类事件时,做出明显不同的处理结果。这就是不公正处理。   三是不合适的方式。财政执法主体及其执法人员在做出具体财政执法行为时,既应考虑提高财政执法效率,又要注意维护相对人的合法权益。如果财政执法主体及其执法人员在选择执法方式时不注意尊重和维护相对人的合法权益甚至损害相对人的合法权益,那么这种执法方式应当视为不适当。四是不应有的迟延。不应有的迟延是指财政执法主体及其执法人员对完全符合法定条件和情形的事项拖延办理。   二、规范财政执法行为的对策   从上述时常出现的不适当财政执法行为的情况看,原因十分复杂,既有财政执法人员的业务、技术水平问题,也有工作动机、责任心问题;既有个人素质不高的问题,也有系统和领导素质有待提高的问题。因此,要规范财政执法行为,必须实行综合治理。   1•加强学习,明确财政执法类别和掌握执法方式。财政执法行为可以按照不同的标准进行各种分类。#p#分页标题#e#   一是羁束裁量的财政执法行为与自由裁量的财政执法行为。严格按照法律、法规或财政规章等规范性文件具体明确的规定而实施的财政执法行为,称为羁束裁量的财政执法行为。这种行为的特点在于,财政执法行为的范围、条件、标准、形式、程序、方式和手段等均有详细、具体、明确的法律规定,财政执法主体在实施财政执法行为时,没有自由选择的余地。法律、法规或财政规章等规范性文件没有明确规定,或虽有规定,但在执法行为的范围、方式、种类、数量等方面又允许有一定的选择余地或一定的幅度,财政执法主体在法律规定的范围或幅度内,根据具体情况,做出相应的行为,称为自由裁量的财政执法行为。   二是实体性财政执法行为和程序性财政执法行为。实体性财政执法行为是指财政执法主体依据实体法律规范的规定,与公民、法人或其他组织发生法律关系,从而直接影响或涉及公民、法人或其他组织实体权利义务的财政执法行为。程序性财政执法行为是指财政执法主体依照程序法律规范的规定,在进行实体性财政执法行为的同时,与公民、法人或其他组织发生的不直接涉及相对人权利义务的财政执法行为。   三是依职权的财政执法行为和依申请的财政执法行为。依职权的财政执法行为,是指财政执法主体无须相对人的申请或请求,依据法律赋予的职权主动实施的财政执法行为。财政执法行为绝大部分是依职权进行的行为。依申请的财政执法行为,是指财政执法主体必须在相对人提出申请或请求后才能实施的财政执法行为。相对人的申请或请求是依申请的财政执法行为开始的必经程序和必要条件,非经相对人的申请或请求,财政执法主体一般不能主动做出依申请的财政执法行为。   四是要式财政执法行为与非要式财政执法行为。以财政执法行为是否必须具备一定的法定形式为标准,财政执法行为可以分为要式财政执法行为和非要式财政执法行为。要式财政执法行为,是指必须依法定的方式或遵循一定的法定程序才能成立生效的财政执法行为。绝大多数的财政执法行为属于要式财政执法行为。非要式财政执法行为,是指不必具备特定方式和程序,无论采取何种形式都可以成立生效的财政执法行为。非要式财政执法行为是受到严格控制的行为,一般只有在紧急情况下或不影响相对人权利义务的情况下,方可实施。   2•规范行为,严格遵循财政执法的基本原则。   财政执法的基本原则,是指贯穿于财政执法的全部过程,由财政执法所应遵循的具体法律规范所确认或体现的基本精神,它是财政执法主体与财政管理相对人在财政执法活动中必须遵循的基本行为准则。   一是合法原则。合法原则也称依法执法原则,是指财政执法主体的执法活动必须遵守相关法律的具体规定,一切财政执法活动,都必须以法律为依据,严格在法律规定的范围内依照法定程序进行。也就是说,财政执法权的存在、运用和行使都必须依据法律、符合法律,不得与法律相抵触。财政执法主体及其执法人员在财政执法工作中应当遵循有法可依、执法必严、违法必究和在法律面前人人平等的原则。财政执法主体及其执法人员不得超越法律、行政法规、财政规章等规范性文件的规定,向公民、法人或其他组织提出违法要求。合法原则以依法行政、依法理财为核心,体现了依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略和厉行法治的宪法原则。财政执法的合法原则要求所有的财政执法主体及其执法人员在管理国家财政事务,进行财政执法活动中,都必须严格按照法定职责权限和法定程序办事,不得超越权限、滥用权力,也不得放弃职权、不履行职责。   二是适当原则。适当原则又称合理原则,是指财政执法行为在合法的前提下应尽可能客观、公正、合理、适当。适当原则产生的主要原因是行政执法自由裁量权的存在与扩大。自由裁量权是指执法主体在法律规范明示或默示的范围内,基于执法的目的自主选择适当行为的权力。从形式上看,执法主体基于自由裁量权而做出的自由裁量行为都是合法行为,即使该行为在客观上造成了不良后果,也仅属不当的行为,不产生违法问题。但是,严重不当的自由裁量行为也会给相对人的合法权益造成损害,甚至造成比违法行为更为严重的后果,因此,自由裁量权必须受到法律的控制和约束,行使自由裁量权不仅应当合法,而且应当客观、公正、合理、适当。   三是禁止权力滥用原则。禁止权力滥用原则,也称为权力制约原则或执法监督原则,是指对财政执法权力的运用或行使,必须受到有效的监督和制约。依法执法原则和适当原则要求财政执法主体行使财政执法权应当合法、适当。但是,如果没有有效的禁止权力滥用的机制即对权力的监督机制或者其他制约机制,财政执法权的合法、适当行使便失去了可靠的保障。禁止权力滥用既是依法执法原则和适当原则的有力保障。禁止权力滥用既是依法执法原则和适当原则的有力保障,也是与它们密切联系的一项基本原则。   3•综合治理,全面提高财政执法水平。各级财政机关必须认真贯彻落实党的十六届四中全会提出的“加强对执法活动的监督,推进依法行政”的要求,充分认识法制财政建设,全面推进依法行政、依法理财的重要性,把财政执法工作摆到财政工作的重要位置,列入重要议事日程。首先,要采取切实有效的措施,进一步解决法制工作在机构、人员、经费方面的困难,充分发挥其协助领导办理法制事项的参谋、助手作用。其次,要加强思想政治教育,抓好业务建设,领导自己要带头抓,也要带头学,建设一支高素质的财政执法队伍。第三,对存在的问题,要及时分析具体成因,并采取得力的措施予以解决。如个人动机不纯,滥用职权,要严惩不怠。第四,实行政务公开,提高透明度,动员财政管理相对人和社会力量进行监督,确保财政执行为规范。一般来说,财政执法主体及其执法人员实施合法的财政执法活动应当受法律保护。财政执法主体及其执法人员在法律、行政法规、财政规章等规范性文件所确定的职权范围内独立行使财政执法权,不受其他行政机关、社会团体和个人的非法干涉。但是财政执法主体行使职权必须受到有效的监督和制约。根据我国宪法和法律的有关规定,对财政监督除群众监督、舆论监督等社会监督外,主要有立法监督、财政部门的监督、审计部门的审计监督、司法机关的审判监督、监察部门的监察监督等。要通过综合治理,全面提高财政执法水平,充分发挥财政执法在保障财政法律、行政法规和部门规章的正确实施,促进财政管理,提高财政管理效率,保护公民、法人及其它组织的合法权益,维护财经秩序,制止违法犯罪行为的发生等方面的作用。#p#分页标题#e#

财政法制范文5

关键词:财政参与;政策性农业保险;财税法制建设

一、财政参与政策性农业保险的形式与法律问题

通过对很多国家政策性农业保险法律法规的分析,财政参与政策性农业保险的形式包括以下几方面:第一方面,为其余政策性农业保险组织所提供的资本以及为政府部分部分或全部出资所成立的农业保险企业资本金。第二方面,想要使农民进行政策性农业保险的参与,鼓励引导私营保险组织参与到政策农业保险规划之中,财政提供管理与保险的相关补贴费用。第三方面,将再保险提供于农业保险经营机构当中。第四方面,将资金上的扶持提供给农业保险基金。第五方面,免除政府机构所设定的政策性农业保险运营单位登记所花的费用。第六方面,在建立合作制农业保险机构的过程中,进行财政的扶持。第七方面,将税收优惠提供给政策性农业保险经营机构。这些法律形式的有效搭配,从而形成了良好的法治机制。根据财政法律的相关准则,对于财政参与政策性农业保险,具备下面的几点法律问题。针对政策性农业保险的法律,需要进行哪种财政帮扶法律的规定。对于政策性农业保险的事权,地方与中央政府需要怎样进行划分。税收优惠的相关问题牵涉到了税法的相关问题。怎样使《预算法》更加的完善,怎样构建财政转移支付机制,为区域财政得到政策性农业保险财政资金支撑带来有利的法律保障。怎样对财政危机进行有效的防范,使财政更加的稳定。

二、政策性农业保险法的建设

随着我国农业保险试点的不断开设,地方政府以及财政部制定了一系列的相关政策。财政部颁布了《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》,之后制定了《能繁母猪保险保费补贴管理办法》。并且在2008年,财政部对《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》进行了修订,废止了以往的办法。对于参与农业保险试点的农民,地方以及中央政府为其补贴了保险费用。苏、京、鲁等地在各自的试点之中,也建立了相关的规定与方案,区域财政为农业风险灾害进行财政资金的提供。但是这一系列文件隶属于行政规范文件,不具备稳定性与权威性,层级不高,财政形式也缺乏多样化,支撑力极高,需要对政策性农业保险的法律法规进行有效的规范。

三、财政收支划分法的建设

想要使地方财政收益规模持续扩大,对地方农业财政进行有效支撑,需要具备地方财政风险防范的能力,构建完善的分税制财政体制,使地方具备相应的税收立法权。例如,需要将一些比较重要但是并不大的地方税立法权赋予省级政府与人大,包括对这些地方税的停征权、开征权,对于税基、税率、税目以及扣除标准的政策调整权限等。具体牵涉到那些税收种类,主要根据中央的相关规定来进行。但是,地方在进行税收立法权限的行使过程中,需要与中央的法制相一致,确保政令的畅通。我国需要结合《税收基本法》充分把握税权在不同层级与不同机关怎样进行分配的相关问题。结合相关基础,我国应当对《财政收支划分法》进行有效建设,使地方各政府以及地方与中央政府间的财权与事权之间的联系更为规范科学。需要对支撑政策性农业保险的财权与事权的相关内容进行有效的划分,从而更加稳定性、规范性以及权威性的划分政策性农业保险的财权与事权。

四、预算法的建设

在市场经济不断发展的过程中,政府预算通常需要对国有资本运营与政府公共的预算进行区分。前者是政府部门通过国有资产所有者的身份所获取的收益,主要用在国有资本的投资运营。我国对复试预算机制进行了明确规定。在《预算法》的第二十六条之中,对地方政府与中央政府的复式预算进行了有效编制。在《预算法实施条例》第二十条之中,各级政府在预算的过程中根据复式预算的编制,主要分为社会保障预算、国有资本经营预算、政府公共预算和其余的预算。《预算法》第二十六条的规定不够细致明确,笔者认为应当添加“复式预算包括社会保障预算、国有资本经营预算、政府公共预算”这样的规制。从而使国有政策性农业保险企业的收益、增资、投资能够融入到国有资本运营预算的范畴之中,能够有效的考核评定运营状况,使其能够持续稳定的运行。针对农业保险经营机构,我国颁布了大量的税收优惠政策,并且会对税收优惠待遇进行有效的完善。这些税收优惠政策能够对税式支出进行充分的体现。税式支出拥有隐蔽性与间接性,被称之为“隐蔽性预算”。另外,对于农业生产过程中出现的灾害性风险,需要对农业灾害风险基金支出预算进行合理的编制。笔者认为,需要将“农业灾害风险基金补贴”增设到金融业的预算编制之中,使财政补充农业灾害基金补贴情况得到充分体现。想要使保障自然灾害的资金得以确定,需要进行应急预算的标志,使突发灾害出现时能够通过筹借资金与能够使用的资金来源得以确立,并且使指出程序与用途得以保证。

五、结语

总而言之,政策性农业保险具有一定的复杂性与系统性,在调整政策性农业法律的过程中,也是一项较为庞大的工程,需要对相关法律法规进行有效的调整,并且形成能够产生有效作用的法律法规。因此,需要对我国的相关法律法规进行有效的完善,主要包括《财政转移支付法》、《财政收支划分法》、《政策农业保险法》、《预算法》等相关法律法规。

参考文献:

[1]段文军,袁辉.政策性农业保险的财政补贴调节效应分析——以湖北省为例[J].农业经济问题,2017,34(1):39-42.

[2]庹国柱,朱俊生.建立我国政策性农业保险制度的几个问题(上)[J].金融教学与研究,2016(5):62-66.

财政法制范文6

 

中国共产党第十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大举措,这是党对社会主义建设规律认识的进一步深化和指导思想上的新发展,是我党站在经济社会发展全局的高度,立足当前、着眼长远做出的战略决策。同时,既是妥善应对我国经济社会发展关键时期可能遇到的各种风险和挑战的正确选择,也是党的执政能力和执政水平提高的具体体现。财政作为政府的综合经济部门,如何深刻领会党的指示精神并充分发挥其职能作用,在落实科学发展观中努力构建财政支出新格局,积极推动社会主义新农村建设,这是财政部门每个工作人员都应认真思考的问题。   一、立足于促进经济发展,构建财政支出新格局   (一)把握公共财政实质,做大做好财政收入“蛋糕”社会主义公共财政的实质在于取之于民,并用之于满足人民群众日益增长的难以通过市场机制实现的物质、文化等公共需要。而要提供更多更优的公共产品和服务则必须有强大的财政作后盾,强大的财政须立足于持续健康发展的经济之上。社会经济不健康持续发展,焉能有越来越壮大的财政,焉能提供更多更好的公共产品和服务。因此,财政服务必须以维护社会经济持续健康发展,促进经济发展为目的。要合理构建财政支出新格局,就要在充分把握公共财政实质的基础上,明晰财政与经济发展的辩证关系。从国内外财政的具体实践上来看,国家财政始终是参与和调节经济运行的重要手段。虽然随着我国市场经济体制的健全与完善,财政配置资源的作用发生了变化,但发展经济、开辟财源的基本功能并没有改变。   即使是在典型的西方市场经济国家,其财政支出中依然包含着很大比重的经济建设支出。据世界银行调查:1980-1985年财政投资占社会投资的比重,在发达国家平均水平竟然高达33%,只比发展中国家低10个百分点。而且随着现代市场的发展,这个比重还在进一步提高。为什么?主要原因在于发展经济不仅是提高经济效益、扩大经济规模之必要,而且是扩大就业机会、构建和谐社会之必需。我国是一个人口众多的发展中国家则更应如此。当前国内经济正处于转型之中,这不仅包括经济的市场化,也包括经济结构的调整和升级,由此也决定了政府在组织经济运行、强化经济投资、引导社会投资方向方面具有比西方发达国家更多的责任。例如:政府尚需要通过大量投资,打破能源、交通、农业等基础产业和基础设施的“瓶颈”制约和结构失衡,促进国民经济的持续健康发展。可见,在社会主义市场经济和公共财政的条件下,特别是在社会主义初级阶段,财政支持经济发展的职能既不能取消也不能削弱。各级财政必须既算财政账也算经济账、政治账,自觉把支持经济建设、做大做好财政“蛋糕”作为公共财政的首要职能。   (二)促进经济发展目标下,财政支出的主要方向在目前的社会主义市场经济条件下,财政支持经济既不能蜻蜓点水,也无法面面俱到,必须有所为有所不为。因此,笔者认为,要在促进经济发展的大前提下,合理构建财政支出格局,应着重考虑以下几个方面:第一,要突出扶持优势产业的发展。发展,主要是发展优势,扶持,则是以主要财力扶持确实具有优势与潜力的产业和项目。这些年来,湖南省在做大规模工业上下了不少功夫,诸如卷烟、钢铁、造纸、工程机械、电子等都具有面向全国乃至全球的优势,现在财政部门的主要任务就是帮助这些产业提高附加值、延长产业链、壮大产业集群。第二,要突出改善经济发展环境。环境是经济发展的第一优势。从某种意义上来讲,今天的环境就是明天的项目、后天的经济效益。近几年来,湖南省经济发展环境虽然经过治理已经大有好转,但软、硬环境与先进兄弟省(市)比较,还是有些差距。如,经济布局相对分散,工业园区尚未形成,水、电、路、气、通讯等欠账很多;“超国民待遇”和“非国民待遇”并存;有法不依、执法不严、违法不究等现象还远没有绝迹。第三,要突出支持经济结构调整和经济增长方式的转变。努力通过财政资金、财政政策、财政管理和财政绩效评价等手段,务使经济发展建立在优化结构、改进质量和提高效益的基础上,实现集约式、内涵式和可持续的发展。长期以来,在传统的粗放型经济增长方式下,国内生产建设和消费生活中的浪费现象仍比较严重,资源利用率相当低。据中科院测算,2003年我国消耗了全球31%的原煤、30%的铁矿石、27%的钢材、40%的水泥,创造出的GDP却不足全球的4%。这种粗放式、浪费型的发展模式,致使国内煤、电、油、运等全面紧张,生产资料价格上扬,生产成本增大,不少企业的生产难以为继。   在市场经济条件和十一五规划下,财政必须按照市场经济规律的要求,切实创新支持经济发展的方式,彻底改变向企业注入资本金、财政补助和周转金等计划经济型的投入模式。除了对一些事关国计民生的基础产业、核心产业和关键领域保持一定投资优势外,要充分发挥财税政策“四两拨千金”的作用,更多地运用国债税收贴息奖励等综合财政政策手段,为各类市场主体自我创新和平等竞争提供服务,从而优化发展环境。同时最大限度地吸收金融资本、国际资金向企业的投入,实现财政资金效益的最大化,增强经济发展的内在动力,实现国民经济持续、稳定、较快增长。   二、缩小享受财政支出的“剪刀差”,推动社会主义新农村建设   作为一个农村人口占全国人口主流的大国,财政部门要更多地关注农业、农村和农民问题。尤其是在当前开展社会主义新农村进程中,长期以来存在的“剪刀差”问题的缩小和解决,势必会进一步推动农村经济发展,为新农村建设作出应有的贡献,也会使我国的财政支出结构更为科学合理。   (一)什么是享受财政支出的“剪刀差”新中国成立的相当长时期里,国民经济主要是靠农村支援城市、农业支持工业建立起来的。工农之间与城乡之间在分配上的“剪刀差”一开始就存在,这些年来仍然在不断扩大。从居民收入看,2000年湖南省城乡居民收入差距为2•88∶1,2004年则进一步上升到了3•04∶1,长沙城市居民的平均收入是湘西自治州农民收入的6•88倍;如果以人均纯收入865元为标准,湖南省还有315万贫困人口;2004年湖南省农村居民恩格尔系数为0•524,部分地方高达0•73;从社会事业发展看,2004年湖南省农村合作医疗覆盖率只有8•5%,农村养老保险覆盖率只有3•3%,初中以下文化水平的农民占了85•78%;从人与自然的关系看,湖南省80%的区域为酸雨区,湘江流域更是重灾区,枯水期40%以上的水域是严重污染的4-5类水,虽湖南省拥有四水一湖,但在农村目前还有280余万人饮水困难。#p#分页标题#e#   上述这些巨大的发展差距、明显的薄弱环节是怎样产生的呢?笔者认为这与长期以来我们采取的重城市轻农村、重积累轻消费、重经济建设轻社会发展和环境保护的二元发展模式,以及与此相适应的财政支出“剪刀差”密切相关,从而导致了城乡之间、区域之间、居民之间的差距拉大和人与自然之间的不和谐。如,在农村我们长期实行的是抽农补工政策,因此财政对“三农”的投入严重不足,占财政支出的比重甚至比一些发展中国家还低得多,如巴基斯坦、印度、泰国等国的农业投入均在15%左右,而我国建国50多年来对农业投入的总额约5000亿元,仅占6•5%左右。湖南是产粮数量居全国前列的农业大省,但从1985年到1994年,财政支农支出占总支出的比例一直没有达到10%;以后年份除1998年最高曾达到15•01%以外,大多数年份都是10%多一点,2003年还降到了9•34%。与此同时,国家又利用工农产品价格“剪刀差”等方式,将大约6000亿元—8000亿元的农村资金转移到了城市与工业。又如2000年,国家财政用于农业的支出为1298亿元,同年征收农村税收1359亿元,二者相抵,国家还从农村抽走了61亿元。由此可见,城乡贫富悬殊,农村经济困顿,农业日趋脆弱,不能不说与我们半个世纪以来抽农补工政策密切相关。值得注意的是,时至今日,尽管农业税停征,但笔者提出的这种享受财政支出的“剪刀差”状况并没有得到根本性的改善。有一个不争的事实是:不到百分之三十的城市人口享受超过百分之七十的财政支出,超过百分之七十的农业人口享受不到百分之三十的财政支出。存在于城乡之间的财政支出不合理,加剧了城乡和区域发展之间的矛盾。对此,财政部门应该有一个清醒的认识。   (二)缩小享受财政支出“剪刀差”的意义及思路   在对现存的“剪刀差”现象有个大致了解后,要努力缩小这种差距,主要是基于以下几方面考虑。一是农村决定未来中国经济,决定小康社会目标的全面实现。我国从整个国民的实际需要讲,包括粮食在内,没有实质上的产品过剩。我国的出口产品大多不是附加值、高技术的优势,而是廉价劳动力形成的廉价优势。我国的出口退税补贴在一定意义上讲是对进口国家实行的转移支付,是当前为优化我们的经济结构所不得已而为之。与其这样,不如把消费市场开拓的重点放在自身必需和自力更生的基点上。二是保持国家社会稳定和谐的需要。城乡、工农差距这样大,长此以往,谁能保证不出问题甚至不出大的问题!三是国家财力已初步具备这种能力。现在国家财政收入每年在以4000亿元,湖南省财政收入以100亿元的速度增加。因此,中共中央明确提出现在到了工业反哺农业的时候了,财政应该在这个方面为促进农村经济发展,推动社会主义新农村建设有所作为、有所创新。笔者认为,在财政收入迅速增长的同时,应把主要财力用于促进经济发展的重大方面,解决发展中的突出问题,防止受习惯思维和体制惯性的影响而进一步拉大城乡差距。   缩小财政支出“剪刀差”的现实途径是进行增量调整。毫无疑问,要认真落实科学发展观的要求,努力实现城乡区域、经济与社会、人与自然、国内发展和对外开放之间的全面、协调和可持续发展,就必须大力调整财政支出结构,加大对薄弱环节的投入,逐步解决财政支出顾此失彼或厚此薄彼的问题。现实的问题是,财政支出结构应该如何调整才能实现目标,财政支出的剪刀差怎样才能有效缩小?笔者认为应主要从以下几方面入手解决:   1•基本思路和原则。调整财政支出结构、缩小“剪刀差”的基本思路和原则应该是“调增不调存,填谷不削峰”,即一般只动财政收入的增量,对存量资金则尽量不动或少动,通过大力填“谷”来逐步缩小与“峰”的差距。这主要是因为:我国目前市场经济体制还不完善,行政体制改革滞后于经济体制改革,经济社会中积聚了较多的矛盾和问题;各部门单位要求增支的呼声年年都非常高,削减支出的空间不大而阻力却很大;诸多矛盾过于向财政集中,财政实务可操作性不强;同时从过去的实践看效果也不够理想。如果把财政支出结构调整的重点转移到增量方面来,只动增量,不动或少动存量,阻力就会相对较小,运转就会相对平稳,“短腿”就会真正加长,就有可能取得事半功倍的效果。   2•实务操作要领。在财政业务操作中,对各级、各部门、各单位原有支出项目和基数,除了明显不符合公共财政支出范围的项目(如直接用于投资增长过快行业及一般竞争性领域的公共投资、楼堂馆所等非生产性支出等)必须予以压减或取消以盘活部分存量资金以外,其它项目一般采取维持零增长或者小幅增减的办法;对各种新增财力,则尽量全部汇聚起来,集中投入薄弱环节,加长经济社会发展中的“短腿”,逐步缩小城乡区域、贫富差距,实现人类、资源、环境和经济社会的全面、协调和可持续发展。   3•构建调整财政支出结构的制度支持体系。必须充分认识到,财政收支矛盾是一对永恒的矛盾,即使只动增量,阻力还是不小的,必须通过制度安排,加强制度约束,确保财政增量结构的调整能够真正到位。一是要强化责任目标。每一个财政工作人员都要积极支持改革,主动投身改革,形成改革合力,同时建立切实有效的责任制度,防止和纠正本位主义等不良思想的影响,促使支出结构调整到位。二是要突出调控重点。从理论上讲,所有新增的财政收入特别是可以调控的收入都应纳入支出结构调整的范围,其主要收入有每年新增的地方一般预算收入特别是税收收入、每年超收的财政收入、中央财政每年新增的一般性转移支付资金、上划“两税”返还的增量部分等。   从收入看,2004年湖南省财政总收入达到613•61亿元,增量达到122•67亿元,其中地方税收收入增量32•09亿元,非税收入增量19•89亿元,上划“两税”收入增量61•57亿元。从支出看,湖南2004年总量达到719•54亿元,超过财政收入105•93亿元;增量达到145•80亿元,比上年增长25•41%。如果财政从中拿出50%的资金,数额就相当可观,集中起来就能重点来办诸如义务教育、医疗、农村基础设施等几件大事。笔者强调的是,今后财政对农村、农业、农民的投入都要围绕减轻农村农民负担和提高农民素质这个主题来展开,千方百计使农民接受好义务教育,搞好技能培训,让农民洗脚上岸,让进城务工的农民逐步在城镇安家。只要我们坚持这样做,就会为农村经济的发展、农村面貌的改变、农民生活水平的提高,乃至工农差别和城乡差别的消失发挥巨大作用;只有这样,我国小康社会的全面实现就为期不远了。#p#分页标题#e#   在我国国民经济十一五规划下,财政部门工作人员必须树立财政支出即是“建设财政”的思想,充分利用有限的国家财政,创造出更大的经济效益。财政支出新格局的构建,既要做大做强城镇经济,把握主要方向,又要通过缩小财政支出中的“剪刀差”,让公共财政的阳光照耀社会主义新农村,实现经济与社会、城市与乡村、发达地区与不发达地区的协调发展

财政法制范文7

一是贯彻落实法治、法治政府建设要求。细化工作措施,切实抓好《法治政府建设实施方案(2016-2020)》各项任务的落实。重点推进财政权力公开透明运行,实现三级财政部门行政权力清单目录化、编码化管理,全面推行“双随机一公开”监管改革。

二是全面开展依法行政、依法理财状况评估。为更好的迎接市对我局2016年“两依”状况评估督查,我局依照“两依”评估指标进行全面自评、整改,细化评估工作方案,严格股室评估问责问效,对评为“差”的通报局党组,并对其股室负责人进行约谈。

三是继续深化依法行政、依法理财示范创建。认真总结“两依”示范点创建经验,巩固提升创建成果,切实加强督促指导,结合市州财政“两依”状况的评估结果,强化推广宣传,充分发挥示范点的辐射带动作用,推动全财政法治建设。

二、切实加强法律风险防控

一是进一步规范行政行为。进一步规范行政执法行为,依托权力规范公开透明运行平台,实现行政权力运行发生一件录入一件,推行以案释法,公布典型案例。

二是进一步加强合法性审查把关。严格落实《财政厅文件文书合法性审查暂行办法》,重点抓好信息公开告知书、政府采购投诉处理决定书、行政处罚决定书三类文书的审查,从源头控制复议诉讼的苗头隐患。

三是进一步强化目标责任。提高局机关绩效考评依法行政分值,落实股室负责人出庭应诉。逐步推行行政执法人员平时考核制度。严格执法责任,执行《财政厅行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》。

三、广泛开展法治宣传教育。

一是继续推进机关学法用法。坚持做好局务会学法制度的贯彻落实,围绕行政复议、行政诉讼爆发式增长态势,重点开展证据法理和行政复议法、行政诉讼法的讲解,切实提高财政干部法律意识和依法行政能力。

二是加强财政干部法治培训。加强对县、乡(镇)财政干部的法治培训,按照财政干部年度培训计划安排,组织开展法治培训班。紧密结合财政厅法治工作计划,重点开展信息公开、规范性文件管理等法规制度的培训,切实提高法治教育的系统性和针对性。

三是着力推进财政“七五”普法。充分利用各类信息平台和报刊媒体,适时开展形式多样的普法宣传活动,广泛宣传预算法及其实施条例、采购法及其实施条例以及各类财政惠民政策,突出抓好资产评估法等新法的普法宣传。

财政法制范文8

 

“财政为庶政之母”,此概念对地方政府或中央政府都是真理,因此围绕财政问题去研究中央政府与地方政府的关系是财税法学者从未忽视的课题。从1994年分税制以来,社会中形成的共识是中国政府成为了最为富有的社会资源的掌控者,并以数倍于国民收入增长速度的水平迅速积累国家财富。①   与此同时社会又传递出另外一种景象,在国家财政高速增长的同时,财政支出的压力也越来越大,尤其是地方政府出现了财政运作困难和大规模的隐形债务情况,这又给我国财政稳健带来了相当程度的风险。笔者以为,对于政府层面出现的财政收支结构不协调的问题,需要从中央与地方政府间财政关系的角度进行分析,一方面要维护中央政府的权威性,同时应增加地方政府财政的自主性。在考虑中央与地方财税体制完善的过程中,除了继续从制度化的角度注重事权与财权的匹配以外,还要重视财力调整机制在现阶段的重要作用。   一、现代国家保障地方财政自主性的主要立法模式   解决中央与地方财政关系问题,保障地方财政的自主性可以有不同的制度安排,当前的主流观点赞同从权与事权的匹配出发,通过国家层面的法律制度予以确认。   1.典型国家确认地方财政自主性的立法模式   采取联邦制的国家一般是在联邦宪法中确认各级地方财政的自主性。德国《基本法》规定,各级财政实行“自主和相互独立”的原则,联邦、州、市镇各级政府必须自己负责本级政府的财政收支平衡。[1]   而美国宪法则规定,美国的州和地方政府有着实质上的自主权,只要不违反联邦宪法和本州有关法律,可以自主选择他们的税收结构。税率、税基和各项收费可以不经过联邦政府的批准,由各州确定。   在采取单一制的国家,除了国家《宪法》相关条款确认地方财政自主性之外,一般还辅之以《地方自治法》或《地方分权法》等配套法律制度。例如日本《宪法》第八章第92条列明,“有关地方公共团体的组织及运营事项,由法律基于地方自治的本意规定”[2],围绕宪法日本于1947年开始陆续颁布了《地方自治法》、《地方财政法》、《地方税法》,明确了地方政府在税源与财源上的自主性。   法国自上个世纪80年代进行地方分权改革以来,中央权力不断向地方转移,增强了地方的行政和财政自主性,为了巩固分权成果,法国于2003年围绕地方分权问题对宪法进行了修订,明确规定了地方自治的财政保障,“2003宪法第72-2条规定:领土单位享有可依法律规定条件自由支配的收入”,72-3条规定:“对于每一类领土单位,税收收入和其他自有收入代表其全部收入的决定性的一部分”。[3]   2.地方财政制度设计上的误区———过分追求事权与财权的匹配,而忽视财力转移制度   围绕国家财政制度安排长久存在一个值得省思的误区,直觉上往往认为联邦制意味着高度的地方分权,而单一制则意味着中央集权,[4]由此推想国家财政权力配置格局也是如此,即联邦制国家的地方的财权自主性较大,而单一制国家即便实行地方自治,但是在财政格局安排中的地方政府的财政自主性会比较低。但结合两种国家体制在财权安排上的实际效果看不尽如直觉一般准确,实践中无论是采取联邦制或单一制国家的中央政府都集中了国家财源的较大部分。[5]   换言之往往直觉上认为事权与财权匹配关系比较好的联邦制国家的地方政府的财政自主性不如想象中那样充分,这体现了财政分权模式中非对称性。非对称型财政分权模式是指一国在划分财政权限时,财权与事权并不是完全匹配,或者匹配程度较低,财政收益权更多集中在中央政府的模式。这种模式的典型特征是,财政支出责任和财政收益权划分不是完全匹配财政收益权和财政立法权也不是完全相适应,享有财政收益权并不表明自然享有财政立法权,大部分财政立法权由中央政府享有在财政收益权的划分上多采用共享税的方式存在比较大规模的以均等化为目的的政府间转移转移支付。[6]   客观上在联邦制或单一制的国家都存在着极为完备的中央与地方间的大规模的财力转移机制,财力转移机制的存在客观上是对非对称型财政分权的必要修正。事实上,财政的问题从来不是一个纯粹的经济问题而能够依靠市场机制就可以得到解决,即使公共选择学派进一步将其阐释为公共产品的分类及其提供的有关理论,并以之去研究或分析中央与地方政府之间的事权分工与财权分配颇具解释力。但在现实中思考国家制度层面的事权与财权的关系问题时,不能过于理想化,否则就很难理解现实中刻意安排的财政权力的非对称配置,由于非对称的财政型分权设计即体现了中央与地方在非市场化公共产品提供上的事权与财权的安排,同时也渗透着一种刻意的政治意图,②因此理解中央与地方财政关系就不应过分强调前者的合理性,而忽视后者重要性。   3.财力转移机制能否成为一条可期的新途径?   鉴于上述直觉与实践的偏差,对于如何破解当前我国地方财政体制的困局,多数学者仍坚持走事权与财权相匹配的思路,还没有完全接受非对称型的财政分权也是一条出路,没有完全领会中央近年来一系列财税体制改革的意图,为此,有学者结合当前我国财税体制现状提出了一个以时间换空间的思路,“完善财税体制”,不能仅仅看财权与事权,要从事权、财权、财力三个要素考虑。财政体制的完善可以形成六种不同的组合,现在强调完善财政体制,实际上是在事权、财权基本不动的情况,对财力这个要素进行调整。所以现在解决我国省以下的基层财政困难问题上,主要是通过财力这个要素调整,来缓解目前的这种状况。除了财力的调整当然也可以通过事权和财权的调整来解决。但要考虑中国的国情,不能想象一个非常完美的、一成不变的财权与事权划分来套到中国的头上。现在最主要的问题就是财权、事权、财力三要素的组合不确定性。要把这三要素基本上稳定下来,才能进一步缓解目前的状况。应该更多的强调财力与事权的匹配,而不是过分追求财权与事权匹配。做到这一点,基层财政困难的问题基本上就可以缓解了,公共服务均等化的问题就基本实现了。[7]#p#分页标题#e#   出于务实的考虑,笔者基本赞同上述观点,但在后文中也将指出该观点的局限性。   二、现阶段我国财税体制改革中划清事权与财权关系的艰巨性   多数学者认为我国财政体制的建构或地方财政自主性的制度实现只有一条进路,即事权与财权的匹配,而所谓财力的平衡机制不过处于从属地位。作为理论的探讨笔者并不否认其合理性,然而理性的设想在转换为实践的过程中的背景性因素不能忽略,必须考虑制度内、外部存在的约束条件,这些变量决定了理想与现实间的距离有多大,有时也决定了制度变革的切入点———变革从阻力最小的环节开始。   1.事权划分同民主机制的相关性   一直以来学者试图从理论上寻求中央与地方事权划分的各种方案,在权力划分上联邦制国家与单一制国家并不完全一致,联邦制国家的中央与联邦成员权力的划分更接近主权之间的划分③,而单一制国家则较为符合传来说的特点,即所有的权力均渊源于国家,地方公共团体的自治不是固有的,而是从国家传来的,由国家将权力委任给地方公共团体后形成自治权④。   由是观之,中国如果寻求法治化意义上的地方分权,似乎应该选择类似单一制国家的分权立法模式。从新中国建国后60年的历史看不乏各种社会背景下的分权实验,然而中国始终不能在法律层面构造出类似于法、日等单一制国家的较为规范的地方分权制度,这的确是难以回答的问题,也许在根本上这同中国社会的民主化进程有着深刻的联系。不论是联邦制国家还是单一制国家,在国家体制中均首推民主原则,中国在宪法中也确认了人民民主的原则。然而民主原则在实际操作层面应当能同分权机制衔接起来,即一方面民主机制的体现应当是有层次性的;另一方面于不同层面、地域的民意的表达还需要有具体的载体。如果说一国全体公民的主流民意表达决定了中央权力来源的至上性,那么区域性、地方性的居民的集体意识的反映是否能够构成国家地方性事务自主性权力的来源?当然这首先需要国家法律承认的认可,承认代表地方居民意志的地方权力单位的合法性,如果能做到这一点,其实在中国实行法治化的地方分权在实践中并不复杂。   结合我国宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。但从实践看,由于我国民主制度还有待完善,在中央与地方职权划分上中央的集权特征极为突出。   而中央政府经宪法的概括授权拥有管理国家公共事务至上权力,而地方政府在与中央政府的分工上既缺乏国家层面的法律依据、又缺乏地方权力机关的具体支持,地方服从中央就成为了权力运行的单一方式。对于这种状况,尽管其在合理性、妥当性上备受质疑,但从权力来源上讲是合法的。除非中央真的有意愿引进一些地方权力的稳定因素,并自上而下的推动规范的法律分权,否则地方政府很难抗拒来自中央的要求。   2.财权的依存关系:地方财政自主性与税权的相关性   如上节所言,我国中央与地方之间的法治化分权短期内还难以实现,因此从匹配事权的角度去探讨财权的划分似乎意义不大,但财权本身仍是值得研究的,同时财权问题具有一定的独立性。在不考虑事权的前提下,如仅从中央与地方之间的财权划分上有多种模式。由于绝对的中央集权与绝对的地方分权在现实中极为罕见,因此实践上中央与地方的财权划分或是以相对独立为原则,或是以相对集中为原则,由此形成中央与地方在不同程度上的财政依存关系。中央与地方的财政依存关系可以通过各自的自有财源的来源及其保障机制得到一定程度的反映。由于现代国家基本上都是“租税国家”,因此国家的财政收入主要都是通过各种税收制度安排及得以实现,“税权”的归属对于各级政府的财政自主性至关重要。   例如美国宪法则定,“美国州和地方政府有着实质上的自主权,只要不违反联邦宪法和本州有关法律,他们可以自主选择他们的税收结构。税率、税基和各项收费可以不经过联邦政府的批准,由各州确定。”德国《基本法》中明确了中央与地方的财政依存关系,德国税收立法权大部分集中在联邦,地方政府仅有权决定某些地方性税种的开征、停征、减免税优惠政策等。一些较大税种的开征或停征及其征税对象、税收分配都是由联邦的财政部提出议案,征求各州意见,呈联邦议会审议确定统一立法。这些出自《基本法》的规定确保了全国税法和税制的统一性。   因此德国的分税制既体现了分权自主管理的联邦政体特点,又保持了权联邦范围内财政管理一定程度上的集中统一。⑤   《日本宪法》为地方公共团体的财政自治提供了依据,宪法第八章地方自治篇第94条规定“地方公共团体有管理财产、处理事务以及执行行政的权能,得在法律范围内制定条例。”为了确保中央财政的主导地位和在宏观调控中的重要作用,日本政府间税收权限划分实行中央集权制。地方政府在征收《地方税法》列举以外的税种时,必须得到中央政府的许可,否则不得开征;同时对于地方税税率中央也给予适当的限制,规定地方政府不能单独确定税率,中央政府有权控制税率的上限,并且还规定标准税率。⑥   法国从上世纪80年代开始了地方分权的改革,但是在政府间税权与税收的划分方面仍体现着明显的中央集权特征。在税权方面,税收立法权由中央统一行使,征税权和税额分配权都由中央政府行使,地方政府在法律规定的权限内对本级政府的税种享有征收权及适当的税率调整权、税收减免权。(市镇、省和大区议会虽然不能决定本地区地方税的计税依据,但是他们有权直接决定本地区地方税的税率,只要不超过议会规定税率的2倍或2.5倍即可)在中央授权范围内,地方政府可以开征某些税种。在税种划分上,中央与地方实行彻底的分税制,税源划分清楚,中央与地方之间没有共享税,在征收管理上也分设两套征收机构分别征税。[8]#p#分页标题#e#   由上文观之,在法律层面界定税权是体现地方财政自主性的重要表现。我国税权也高度集中于中央,地方基本没有税收立法权⑦(但今年上海和重庆的房产税试点应引起关注)。⑧   从我国的税制结构看共有19个税种,主体税种集中于增值税、消费税、营业税和企业与个人所得税,其他所谓的地方税种相对占财政收入比重较小,如果参照西方国家财政分权方式的做法,以地方税收入由地方独享体现地方财政的自主性(上述国家的税种一般在40至50个左右),这仅从税源本身的充足性看也不现实。实际上在现行的税制结构下我国难以用税种收入的专属性来体现地方财政的自主性。如果在我国推行一级政府一级税权的彻底分权,实际的方案只能是将目前中央的固定收入税种构造成共享税,然而如果地方与中央没有相对独立的税种作为财政收入来源也就意味着“分税制”⑨降格成“分钱制”,这不符合“分税制”的基本内涵。如果要坚持实现形式上的分税制,主要应考虑重构我国的税制体系;另一方面,也可考虑对我们行政区划进行适当的分化重组,例如压缩和淡化地一级财政行政单元,甚至是未来增加省级行政区域。但这些考虑都需要一个较长的时间跨度,而目前中国地方财政的困境需要迅速的改观,由此在财力平衡机制上想办法或许是相对便捷的选择,但财力平衡机制也有其局限性。   三、财力平衡机制的现实性与局限性   由于不同国家不同地方的社会经济发展程度不同,以及中央宏观调控或政治意图的考虑,大多数国家在中央与地方政府事权与财权的匹配上往往采取非对称分权的方式,既然制度设计中地方政府掌控的资源就不足以实现地方财政收支平衡(但地方自主性的财源应当占较大比重),因此需要建立财力平衡机制以补充地方可支配财政资源的不足,不同形式的财政资源转移制度是常见的形式。   1.国外财力转移机制的一般模式   例如美国中央财政收入占全国财政收入的比重较高,联邦向州和地方政府的拨款占联邦财政总支出的比重在20%左右。转移支付的形式主要有一般性转移支付(无条件拨款)和特殊性转移支付(专项补助),其中绝大部分是专项拨款,即联邦政府规定资金的用途。与一些国家的均等化体制不同,美国联邦转移支付的主要目标是保证各地实际达到一定质量和水准的公共服务,而不仅仅保证各地达到一定的财政收入。通过专项补助可以有效实现联邦政府的意图。   美国几乎所有的转移支付都是通过立法的形式确定下来,联邦政府在计算具体拨款额度时,按照国会通过的法案所确定的公式,参照州和地方的人均收入、城市人口规模、税收征收状况等因素进行计算确定。德国联邦对州的转移支付主要有:(1)税收共享。   德国几乎所有的主要税种都实行联邦和州共享,这些共享税约占全国财政收入的2/3;(2)对贫困州设立专门的补充拨款;(3)对某些规模小或拥有重要港口的州实行返还性转移支付;(4)对有些属于州和地方事权范围的重要支出和投资项目拨款;(5)在完成联邦和州的共同任务时,向州提供财政资助。另外,德国的州际转移支付独具特色,主要通过两种方式实现:(1)增值税共享。增值税征收上来后,由州分享的部分中,25%按各州经济能力分配,75%按各州的人口进行分配,真正体现“均等化”原则;(2)富裕的州直接向贫困的州进行资金横向转移。[9]日本财力高度集中于中央。中央政府掌握全国财政收入的三分之二左右,而它的直接支出仅约为全国财政总支出的三分之一。中央财政收入的一半向地方进行转移支付,日本的转移支付主要有三种类型:(1)地方交付税。它的实质是一种税收分享制度,作为一种均等化转移支付,由中央直接向两级地方政府分配。(2)国库补助金。国库补助金的拨款项目几乎覆盖了所有地方政府的活动,对每种符合条件的地方支出项目,中央政府以规定的每种项目的标准成本为依据,补贴一定的百分比。(3)地方让与税。它是中央征收的几种税按一定标准让与地方的税款。与地方交付税不同的是,它不属于均等化转移支付,一般按一定的客观条件分配,如地方道路让与税原则上按道路的长短、面积等标准分配,且中央政府规定资金的用途。法国中央财政对地方财政的补助形式有两种:一是一般性补助,是不附加条件的财力转移,可由地方政府自主安排。这种补助金一般是按市镇人口的比例进行分配的,人口多的地区得到的补助金就越多。另一种是专项补助金,它是针对地方的专项工程给予的补助,例如地方修建学校、铁路等公共设施可以得到中央财政的补助。   2.对我国现行财力平衡制度效果不彰的补救———财政管理体制的“补丁化”   1994年分税制改革后,中国政府间财政关系呈现出非对称性分权的特征。对非对称性分权的矫正并不是简单地走向政府间的对称性分权,而应通过财力调整机制完善,积极完善财政转移制度制度,逐步摸索政府间事权的划分,进而在完善税制的基础上合理调整税权,以最终实现促进公共服务均等化的目标。[10]但结合实践看,与1994年分税制改革同步实施的政府财力转移机制的效果并不理想,“中央财政蒸蒸日上,省级财政喜气洋洋,市级财政稳稳当当,县级财政哭爹喊娘,乡镇财政精精光光”,[11]这是民间对各级政府财政状况的描述。基层政府所拥有的财力伴随其在行政权力层级中的位阶而逐渐衰弱。根据笔者的体会,近年来中央财政增收幅度虽然很大,但其可支配的平衡性财力并不像想象中那样大,其中很大一部分以税收返还形式交给了地方,在剩余的增加财力中以各种目的存在的一般转移支付和专项转移支付也回流给地方,但这些资金的利用效果其实很难判断,中央财政的收入比重虽然增加了,但实际真正能用来做事的财力同样很有限,由此应坚持进一步提升中央财政在国民收入格局中的比重,但应当结合财政健全性的原则,整合各项预算外与制度外的收入应是主要方向。   由于财力平衡机制的效果不彰,中央只能重拾行政手段,结合现阶段中央的政策意图是采取为1994年分税制“打补丁”的办法为后续改革赢得时间。例如中央在2005年召开的全国农村税费改革试点工作会议上指出:我国农村税费改革已进入新的阶段,下一步要巩固农村税费改革成果,积极稳妥推进以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制为主要内容的综合改革试点;具备条件的地方,可推进“省直管县”和“乡财县管”的改革试点。“乡财县管”是作为农村税费改革的配套措施而提出的,其根本目的在于通过规范乡镇财政收支缓解基层财政困难、巩固农村税费改革成果。[12]#p#分页标题#e#   而当县级财政陷入困境后的办法也只是“再打补丁”,2009年财政部在《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标,即2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。然而这条思路的副作用也将逐步显现,出于财政解困目的隔断现行基层政府之间的财政关系不利于发挥地级中心城市带动县级行政区域实现城乡一体化发展的战略。由此财政管理体制上移的方式也注定不能走的更远,利用制度填补核心制度缺损的办法终归是权宜之计。   四、对于纾缓事权、财权与财力困境的一些共识   对于解决中国地方财政出现的困境,围绕事权、财权与财力机制的互动关系在学界与实务界中形成了以下共识。首先,明确上级对下级、中央对地方政府的财政平衡责任。⑩   其次,继续探索政府间事权划分的途径。在全面清晰划分政府事权不现实的前提下,可以选择义务教育、公共卫生和社保等大宗公共产品的作为试点明确政府责任,重点是明确中央和地方的共同责任,明确各自承担的比重;   第三,进一步完善税制,建立较为稳定的地方税源,赋予地方政府可靠的财力。坚持中央加强“两个比重”的政策,但应更多考虑中央层面实现税费统一的公共预算完整性改革,而不是在税收上继续挤压地方。   第四,加大转移支付的力度,提高一般性转移支付的比重。转移支付重点保证的应该是各地达到统一要求的最低基本公共服务水平,而非财力均等化。   第五,地方财政支出的规范化和制度化。这是地方财政逐步走向公共财政的关键前提。然而,启动上述五个方面的任何改革措施并不容易。   结语   1924年,孙中山在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中提出,“关于中央及地方之权限,采均权主义。凡事务有全国一致之性质者,划归中央,有因地制宜之性质者,划归地方。不偏于中央集权制或地方分权制。”[13]然而中央与地方的事权的划分看似简单,但实际上相当复杂,绝非宪法几条规定就能解决问题。目前除了国防、外交、货币、度量衡、等显而易见的事项之外,中央权限范围并没有什么定论,即便是联邦制国家的划分标准也各不相同。随着近代工业的发展,越来越广泛的经济活动将人民从不同区域乃至国家联系到一起,因而越来越多的事务需要中央政府的统一规制。无论对于联邦制国家还是单一制国家,中央和地方的法律关系理论都面临不断发展的社会现实的挑战。[14]但无论从哪个角度思考当下中国之大问题,如何让权力服膺于民主精神总会在某一刻浮上心头。