摘要：在分析铁路机车车辆采购模式历史变迁的基础上，提出了现行机车车辆购置管理存在职能定位有待完善、运用与购置相脱节、采购环节多周期长效率不高等问题，最后从经济、管理和技术3个维度分析了铁路机车车辆实施战略采购的可行性。
关键词：铁路机车;机车车辆;战略采购
近年来，随着铁路建设步伐的加快，国家对铁路建设投资力度不断加强，路网规模得到持续扩张，运输能力得到充分释放，对铁路机车车辆装备的投资需求也出现快速增长。由于投资规模巨大，采购流程复杂，如何降低企业采购成本，提高投资管理水平，成为铁路机车车辆装备采购管理亟待解决的问题。在深化铁路供给侧结构性改革，全面加强铁路治理体系和治理能力现代化建设的大背景下，开展铁路机车车辆战略采购可行性研究，对于提升装备购置和运用效率，提高资产投入产出效益和客货运输服务质量，实现铁路装备现代化具有重要意义。
1铁路机车车辆采购模式的历史变迁
1.1指令性计划阶段
在2000年以前，中国铁路机车车辆工业总公司隶属于铁道部，由铁道部根据每年度的机车、客车的报废、调拨、购置完成情况和实际运输需求向机车车辆工业总公司下达指令性生产计划，机车车辆工业总公司由此决定生产机车车辆的类型与数量，并按计划交付给铁路运输单位使用。在长期的计划经济体制下，遵循高度集中统一的管理原则，铁路运输以完成运输生产计划为中心，在历史上发挥了重要的作用。但由于此阶段铁道部无偿向各铁路局配属机车车辆，并按机车车辆配属的数量向铁路局拨付生产检修费用，致使铁路局仅从保障完成运输任务的角度，过多地申请配属机车车辆，忽视了机车车辆运用效率与经济效益，造成了资源的极大浪费。
1.2实施招标采购阶段
2000-2011年实施招标采购。2000年中国铁路机车车辆工业总公司脱离铁道部，机车车辆购置管理的主要依据是《铁路机车车辆招标采购管理办法》（铁计〔1999〕151号）和《铁路机车车辆购置管理办法》（铁计〔2002〕221号）。铁道部按照铁路运输市场总体需求和各运输单位提报的机车车辆购置计划建议，在年度购置资金总规模之内安排并下达总体机车车辆购置计划。铁路运输单位配属的机车车辆发生报废或者调拨时，按铁道部制定的本年度运输企业资产经营责任制实施办法和铁道部有关规定办理。各运输企业在上报计划建议的同时将上一年度机车车辆报废、调拨、购置数量及购置资金完成情况，报铁道部发展计划司、运输局。鉴于此阶段政体合一体制机制模式，国有铁路机车、货车购置由铁道部代行主体职责，暂由铁道部发展计划司委托机构组织招标，在铁道部运输局指导下由铁路局或机构作为招标人与中标人签订合同。客车购置主体为铁路运输企业。合资铁路公司为合资铁路的机车车辆购置主体。购置主体有权自行选择招标机构或自行办理招标事宜。铁路运输企业的招标结果报铁道部计划司、运输局备案。机车车辆购置实行铁道部集中统一招标采购并统一支付。
1.3铁路运输企业购置主体阶段
2011-2013年铁路运输企业为购置主体。2011年为贯彻落实铁道部加快转变铁路发展方式，确立铁路运输企业市场主体地位要求，规范铁路机车车辆装备购置管理，制定了《铁路机车车辆装备购置管理办法》（铁计〔2011〕94号）。铁道部是铁路机车车辆装备购置的行业主管部门，负责确定铁路货车、大型养路机械、安全检测车辆及设备、救援列车等铁路部分集中采购设备的投资计划，筹集购置资金和相关配套费，并统一支付。除货车外国家铁路运输企业是机车车辆装备购置主体，并且由运输企业负责自购装备的筹资。在2011年办法实施过程中，铁路运输企业普遍反映借款后无偿还资金，实际还本付息的责任仍由铁道部承担。
1.4铁路总公司统筹统购统管阶段
2013年以后为统筹统购统管阶段。2013年中国铁路总公司成立，为解决铁路局筹资问题，铁路总公司明确了铁路局作为移动装备购置主体（货车除外），购置资金由铁路总公司统一筹集和支付（铁总计统〔2013〕91号）。由于铁路局购置管理主体责任落实不到位，2014年开始，移动装备由铁路总公司统一筹资、统一购置、统一支付，配属铁路局使用，其中货车资产由铁路总公司管理、其他装备由铁路局负责资产管理。2015年铁路总公司下发了《国家铁路运输企业移动设备有偿使用办法》（铁总财〔2015〕106号），铁路局占用铁路总公司配属的集中购置的机车车辆，需按账面价值、成新率及有偿使用费率0.5%向铁路总公司上缴有偿使用费，2016年下发了《铁路装备投资计划管理办法》（铁总计统〔2016〕46号）以及移动设备有偿使用的补充规定（铁总财〔2016〕204号），提高了有偿使用收费标准，将移动装备有偿费率调高至1.04%。
2现行机车车辆采购模式存在的问题
铁路机车车辆等装备购置管理经历了多次变革，是铁路改革工作逐步推进的过程，在铁路改革发展过程中发挥了重要作用。具体表现在以下3个方面：一是铁路总公司统一筹资优势。由铁路总公司统一筹资，筹资成本较低，便于铁路总公司控制总投资规模，避免各路局集团公司自行筹资困难和可能带来的资金成本增加及债务风险。二是铁路总公司统一采购优势。由铁路总公司统一采购可以发挥规模采购的优势，特别是针对中车企业，可以合理控制价格，保证采购周期。三是铁路总公司统一指挥优势。在应对客货运量增长、维修体制改革方面，铁路总公司易于发挥全局性、前瞻性优势，统一推进装备技术产业化、统一推进装备统型、统一进行运力调配。虽然既有的铁路装备投资计划管理办法发挥了重要作用，但是在完善铁路总公司和路局集团公司两级法人治理体系、适应公司制改革以及提升机车车辆等装备运用效率上仍存在明显不足。
2.1购置管理职能定位有待完善
铁路总公司与路局集团公司机车车辆购置管理职能定位有待完善。铁路总公司2018年加强推行全面预算管理，是落实路局经营主体责任的重大战略举措，但是装备购置主体是在铁路总公司，也就是装备购置规划、决策、筹资、采购、支付、配属等均在铁路总公司，各路局对装备资产的数量、车型、配属预期不明确，与路局经营目标难以有机结合，全面预算管理难以精准实施，路局主体地位未充分体现。
2.2运用与购置相脱节
运用与购置脱节，路局集团公司主体作用不到位。装备购置前期的计划立项、采购实施完成、生产监造等阶段，由铁路总公司相关部门牵头，各部门按分工协调配合完成，但装备配属给铁路局集团公司使用后，运用、维护和资产管理的责任主体归各配属铁路局，但铁路局集团公司无法行使合同主体的权利。现行的机车车辆购置管理办法使得铁路局集团公司提高装备运用效率的源动力不足，通过大幅增加资产投入来支撑客货运输的投资冲动明显，对于合同内容的执行、监督、违约处罚、运营情况反馈等缺乏统一有效的监督管理主体。
2.3采购环节多、周期长、效率不高
目前机车车辆装备购置统一由物资部组织铁路总公司相关部门实施完成，因为购置工作涉及需求计划提出、投资计划安排、技术规格确定、购置方案实施、合同签订、装备制造周期、交付运用等因素，导致整个管理环节较为繁琐、效率不高。同时，采购工作服从于投资计划安排和投资完成要求，有些采购没有与装备的制造周期相适应，流于形式。特别是面对南、北车集团合并后面临的新情况，铁路总公司与中车集团开展战略合作的新形势，与机车车辆采购工作的要求不完全适应，亟需制定有效的采购应对措施。
3机车车辆战略采购的可行性分析
3.1经济方面可行
机车车辆等装备投资的资金来源稳定。装备资金来源主要包括铁路总公司统一筹集资金、所属运输企业自筹资金及建设项目列支的移动设备购置费用3部分，资金来源稳定。铁路总公司统一筹集资金来源包括铁路总公司集中贷款、铁路建设债券等；所属运输企业自筹资金来源包括银行贷款及其他资金等。铁路总公司筹资购置的机车车辆等装备，通过收取装备有偿使用费的方式，由装备配属企业承担相应的资金成本。所属运输企业自筹资金购置的铁路装备，由企业自行还本付息。铁路机车车辆等装备投资的依据是对既有存量装备运用效率水平的预测和对增量装备投入产出效果的评价。从2013-2018年机车车辆购置完成情况看，铁路机车车辆购置投资规模大，投资结构差异显著。近6年，机车车辆购置共投资完成6788亿元，平均年投资约1131亿元，其中动车组投资完成3658亿元，占比53.9%。从机车、客车、动车组、货车等装备投资数额变动趋势看，动车组一直维持在较高水平，货车增长趋势明显、机车总体呈先降后升趋势，客车迅速下降。
3.2管理方面可行
铁路管理体制和运行机制持续完善。中国铁路总公司以建立现代企业制度为目标，深入推进国铁企业改革，深化体制机制改革创新，已逐步构建起具有中国特色、行业特点、符合市场经济要求的国铁企业公司治理体系和运行机制。近年来，铁路企业聚焦“强基达标、提质增效”工作主题，在“交通强国、铁路先行”新征程中，响应中央决策部署，高标准、严要求持续推进铁路体制改革。在铁路企业化运营和市场化改革大背景下，铁路企业在实施体制改革过程中坚持创新体制机制，努力构建体现中国制度优势、符合铁路行业特点、具有现代企业特征的两级公司法人、三级管理架构的治理结构。铁路总公司和铁路局集团公司两级法人治理体系和运行机制的进一步健全，为铁路机车车辆等装备实施战略采购管理提供了管理、制度方面的保障。
3.3技术方面可行
3.3.1战略采购的理论研究成果丰富。战略采购以系统性设计为框架、大数据分析为基础、最低总成本为前提，来制定采购的策略和方法。注重“最低总成本”而非传统的“单一最低采购价格”，运用战略采购策略，实现采购流程的有效整合和高效管理，已成为企业提高采购效率、降低采购成本的有效方法。3.3.2战略采购在很多行业得到广泛应用。目前，战略采购逐渐成为国内外众多企业获取可持续竞争优势的重要途径，已在石油化工、机械制造、电力、房地产等不同行业得到广泛应用。从国内的情况来看，我国大多数企业对战略采购的认识和实践处于缺乏理论指导的自发状态，只有少数企业的战略采购是自觉行为。如2001年洛阳一拖在科尔尼公司的协助下实施了一个长期的战略采购计划，先后完成了从供应商筛选到最后签订供货协议的7大步骤。在实施的第一年，与上年同期相比，2亿元的采购总额就节约了2000万元。中集、海尔、联想、华为等部分大型企业通过与供应商建立战略合作伙伴关系，实施战略采购策略取得显著效益。总的来说，战略采购对降低企业采购成本，提升企业经营能力，提升市场竞争力，发挥了积极的作用，战略采购在行业中的应用范围也在不断扩大。
4结束语
鉴于铁路运输具有装备联动、作业联劳、管理联通的行业特点，纵观铁路装备购置管理历史变迁，购置主体是铁路总公司还是铁路局集团公司各有利弊，当前存在的问题并非完全是由购置主体引起。分析铁路机车车辆实施战略采购的可行性，可以为下一步开展铁路机车车辆的战略采购实施方案研究奠定基础，为现在国铁集团装备购置管理和企业整体战略融合发展提供理论依据。
参考文献
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作者:郭利田 张濯 单位:中国铁道科学研究院集团有限公司
