摘要:渔业是中国国民经济中的重要行业，同时也是高风险行业。辽宁作为海洋渔业大省，如何加强和创新渔业安全生产监管工作，是当前渔业行政管理部门面临的重要课题。基于对辽宁省渔船、渔港、从业人员及渔业安全事故情况的考察了解，结合调研资料分析和文献研究，从监管机制、制度体系、应急管理等多方面，总结梳理了当前辽宁省渔业安全生产管理工作中存在的主要问题，并借鉴日本及国内先进地区渔业安全管理经验，最后提出具有针对性的建议，以期为进一步提升辽宁省渔业安全生产管理水平提供参考。
关键词:辽宁省;渔业;安全生产;管理
渔业是中国国民经济中的一个重要行业，也是公认的高风险行业。近年来，辽宁省各级政府及渔业行政主管部门对渔业安全生产极为重视，从组织体系、制度建设、监管设施、资金投入、责任落实、宣传教育等多方面入手，全面加强渔业安全生产管理工作，有效预防和减少了较大事故的发生，全省渔业安全生产形势总体向好。尽管如此，辽宁渔业生产方面仍然存在着渔业生产设施设备落后、渔民安全生产意识和技能不足、渔政监管力量薄弱、灾害天气难以预警等问题。同时，中国经济已全面进入新常态，面临的任务、环境、条件以及需要解决的问题都发生了明显变化，对渔业安全生产管理工作也提出了新要求。因此，如何创新工作思路和方法，建立高效、完善的渔业安全生产监管长效机制，进一步提升渔业安全生产管理水平，是当前渔业行政管理部门面临的重要课题，对于保障渔业转型升级、建设现代渔业具有重要意义。
1辽宁省渔业安全生产现状
1．1基本情况
1．1．1海域资源状况
辽宁省毗邻黄海、渤海，沿海地级市包括大连、丹东、锦州、营口、盘锦和葫芦岛，沿海县区22个。全省大陆海岸线长2110km，近海水域面积6．8×104km2，海岛633个，海岛总面积501．3km2。全省共有海湾52个，深水岸线约400km，优良港址38处［1］。因地处中国最北部海域，辽宁省近海海域冬季冰期较长，辽东湾沿岸为中国冰情最严重海区。
1．1．2渔船情况
《中国渔业统计年鉴》数据显示，2017年辽宁省拥有机动渔船34136艘，其中捕捞渔船20474艘，养殖渔船12815艘，其他渔船847艘。机动渔船按船长划分，12m以下的小型渔船22936艘，占机动渔船总数的67．2%;12～24m中型渔船8610艘，占机动渔船总数的25．2%;24m以上大型渔船2590艘，占机动渔船总数的7．6%。捕捞机动渔船按功率划分，44．1kW(60马力)以下渔船占捕捞渔船总数的72．1%，44．1～441kW渔船占捕捞渔船总数的26．9%，441kW(600马力)以上渔船占捕捞渔船总数的1．0%。除依法登记备案的渔船外，还存在一定数量的无船名号、无船舶证书、无船籍港的“三无”渔船［2－3］。
1．1．3渔港情况
辽宁省共有渔港222座，其中部级中心渔港6座，占全省渔港总数的2．7%;一级渔港20座，占全省渔港总数的9%;二级渔港44座，占全省渔港总数的19．8%;三级及以下渔港152座，占全省渔港总数的68．5%［4］。部分渔港安全设备、设施不完备，环境条件差，不能有效满足渔船安全锚泊和避风的需要［5－6］;部分渔港建设水平和设计标准低下，在整体布局、结构安全和耐久性方面存在缺陷［7］。
1．1．4渔业人口及从业人员情况
《中国渔业统计年鉴》数据显示，2017年辽宁省共有海洋渔业乡86个，渔业村369个，渔业户128137户，渔业人口507825人，渔业从业人员356090人。渔业从业人员中，专业从业人员242483人，占比68．1%;兼业从业人员63645人，占比17．9%;临时从业人员49962人，占比14．0%。
1．2渔业安全生产事故情况
“十二五”期间，辽宁省共发生各类渔业船舶水上事故超过100起，造成的直接经济损失达数千万元。渔业安全事故呈现出以下特点。
1．2．1渔业生产性事故多发
以安全事故发生数量偏多的2013年为例，当年全省渔船生产性事故数占比达78．1%，死亡(失踪)人数占比达51．7%，事故起数和死亡(失踪)人数居各类渔船水上事故的首位。从事故类型看，船舶机械故障、翻扣自沉、人员溺水是生产性事故的主要类型。
1．2．2渔船与商船碰撞事故风险高
由于渔船与商船吨位相差巨大，一旦发生碰撞，渔船往往受损严重，这已成为辽宁乃至全国水上交通安全管理的重点和难点［8］。例如，2013年辽宁省水上交通事故数量占全部渔业安全事故总数的7．8%，而死亡(失踪)人数占比为16．7%，事故死亡(失踪)率远高于其他类型事故。商船碰撞渔船事故多发生在凌晨四五点钟，高发海域主要是商船航道与传统渔场交叉重叠区域。
1．2．3自然灾害事故不断
海上大风、大雾、寒潮等气候现象具有突发性，准确预报难度大。近年来，由于海上极端天气增多，风灾、海冰袭击等造成的水上自然灾害事故时有发生。
2辽宁省渔业安全生产管理存在的问题
目前，辽宁省渔业安全生产形势总体稳定向好，年事故起数和死亡(失踪)人数、沉没渔船数量、直接经济损失等指标均呈下降趋势。尽管如此，当前全省渔业安全生产监管工作中还存在一些薄弱环节，需要进一步改进和完善。
2．1渔业安全生产监管机制问题
渔业安全生产监督管理责任不明确、职能交叉、权责不清等问题在不少地方仍存在，齐抓共管的常态化安全生产监管格局尚未形成。一是监管资源分散，难以形成长效管理合力。渔业安全生产管理以渔港监督部门为主，渔政管理、渔业船舶检验等部门也扮演重要角色，但三部门工作难以高效衔接，容易出现监管真空或交叉，监管职能难以充分发挥;二是责任主体错位。部分地区忽视了渔业生产者应承担的责任，过于强调监督管理部门的责任，致使渔业安全生产监督机构花费大量精力承担本应由渔业生产者承担的日常安全检查等工作，而渔业生产经营单位的主体责任却被淡化，责任主体错位。
2．2渔业安全生产法制体系建设问题
辽宁省关于渔船、渔港及渔业安全管理的法律主要由5个地方法规(《辽宁省渔船管理条例》、《辽宁省渔业船舶监督检验条例》、《辽宁省渔业管理条例》、《辽宁省渔港管理条例》和《辽宁省海洋渔业安全管理条例》)和政府规章、其他规范性文件组成［9］。其中，《辽宁省海洋渔业安全管理条例》已实施近15年，《辽宁省渔船管理条例》和《辽宁省渔业管理条例》也已实施近10年(表1)，面对不断发展变化的渔业生产形势，这些法律规章的部分条款已不适应当前渔业安全生产管理需要。立法滞后导致在执法过程中有时会出现无法可依的状况。朱晖等［9］根据全国渔船普查数据资料和辽宁省渔船管理现状，在对渔政管理等部门进行实地调研的基础上，采取问卷调查的方式，对渔船管理现存的法律风险进行了识别。经过对调查问卷筛选分析，总结出因法律缺失而难以监管的4种具体类型的法律难题，主要涉及“三无”船舶登记和检验、渔船安全、渔具管理以及行政处罚等方面。
2．3渔船检验问题
依照法律规定，需要对渔船进行强制性检验，但现实中渔民逃检、漏检的现象时有发生。同时，验船师队伍与现阶段船检任务要求不相适应:一是数量少，尤其是持证验船师更少，相比近4×104艘渔船的检验任务，“船多人少”的矛盾十分突出;二是船检队伍在专业结构、素质能力、检验手段和技术装备等方面，都难以满足新形势下依法履职的工作要求［10］。
2．4渔船管理信息化体系建设问题
船载终端设备安装率有待提高。目前，辽宁省大中型渔船各类船载安全终端，例如北斗船载终端、AIS船载终端、航程智能终端等安装率较高，但小型渔船装配比例偏低，个别地区推广应用北斗终端还处于初级阶段［11］，而随着信息技术的不断发展，船载安全设备也面临升级换代的需求。渔船通信保障能力需进一步提升。全省渔业安全通信网络及渔船遇险报警定位监控平台系统、超短波基站、值守岸台、短波电台基站等通信设施尚不完善，渔船安全通信、遇险报警、电子海图显示、定位救援、信息、指挥调度及渔船动态管理等系统集成化程度低，无法充分发挥管理系统在渔船海上安全预警和及时救援等方面的效能［11］。
2．5基层部门监管责任落实问题
部分地区基层渔业安全生产监管力度偏弱。客观原因是监管任务重、监管力量不足。渔业安全监管和执法工作点多、面广、线长、任务繁重，各县区级渔业安全管理机构虽早已建立，但由于财政经费等限制，基层渔业安全管理机构编制少、人员少、执法装备少的窘况长期存在。主观原因是部分基层管理部门工作不认真、不深入，日常安全检查表面应付、流于形式，导致上级制定的各项监管制度措施不能完全落实到位，大大降低了基层监管的效能。
2．6应急管理体系建设问题
目前，在省市两级海上搜救协调指挥体系下，渔船事故海上搜救力量主要由政府救助力量、专业救助力量、社会救助力量和志愿者队伍等组成。政府救助力量包括辽宁省海上搜救中心、辽宁省渔业海难搜救中心、边防、海军及各市级渔监机构等。专业救助力量以交通运输部北海救助局大连基地、北海第一救助飞行队及派驻辽宁省沿海值守待命的专业救助船为主。社会力量主要是各港区及其附近的港作拖轮、营运船舶及马力较大的渔船等。其他救助力量主要是在险情事故发生水域的过往商船、渔船、军舰等。由于渔业安全生产事故的不可预测性和多发性，现有海上救助力量很难满足救助需求。政府搜救力量有待进一步整合提升［12］。由于辽宁省海上搜救中心各成员单位的救援力量水平不同，平时缺乏常态化的沟通磨合与分工协作，再加上应急预案难以覆盖所有突发状况，遇突发事故时相互间协调默契不够，不能充分发挥各自优势，救援工作容易陷入“高投入、低产出”的困境。社会力量参与应急救助激励机制不健全。商船、渔船等社会力量逐渐成为海上救助体系的重要组成部分［13］。据统计，辽宁省辖区各类社会力量参与海上救助行动占年险情总数的80%左右，辽宁省海上搜救中心协调社会力量年均400艘次船舶［13－14］。由于海上搜救工作承担着较重的经济负担和可能带来的风险，渔船救助能力有限，再加上激励机制不健全，因此商船、渔船等参与应急救助时有顾虑，其积极性还未充分调动起来。
3辽宁省渔业安全生产管理对策建议
3．1优化监管机制，提升监管效能
围绕渔业安全重点监管任务，以机构改革为契机，组建更具权威性的省级海洋渔业安全工作委员会，细化各成员单位监管责任分工，深化主要责任单位常态化沟通协作，推动渔业安全生产联合日常巡查和执法检查制度化。进一步完善渔业安全生产责任追究机制，打造完整闭合的责任追究链条，增强渔业生产企业及船东安全生产主体责任意识，夯实渔业安全生产基础。进一步培育促进辽宁省渔船渔港行业协会等行业组织发展，充分发挥行业协会的桥梁纽带作用，探索渔船经营新机制，积极推动渔船组织化管理［15］，并通过行业协会的约束规范，营造守法经营、从严管控的社会环境。进一步调整优化渔业安全监管资源布局，推动监管重心下移，机构编制、人员配备、技术支撑、执法装备等向基层倾斜，着重加强基层安全监管机构和执法人员队伍建设。
3．2健全法律法规体系，保障依法监管
根据辽宁省渔业现状和特点，借鉴日本在渔业立法方面的先进经验［16－18］，以弥补立法空缺、提高立法层级、提升立法质量、完善配套法规为目标，从全局性、系统性出发，围绕渔船管理、渔港管理、船员管理、渔机网具、渔船通导装备、海难救助、渔业保险等关键问题，加强政策理论研究，深入开展调研论证，构建覆盖全面的安全监管法律法规体系。探索研究立法立规后评估制度，以解决现实问题为出发点和落脚点，对已出台及将来可能制定的法律法规的法理依据、技术条款和执行情况进行专项评估，确保法律体系的科学化、系统化。
3．3加强渔船检验工作，加强源头管控
探索推进渔船质量检测社会化、市场化的有效路径，以政府购买服务等形式将专业技术性强的检测工作委托具有检测能力的技术支撑单位承担。推进现代信息技术在渔船检验及监管中的应用，以实现网络互联互通、信息共建共享、业务协作协同为目标，按照“互联网+”的理念，制定辽宁省渔船检验监管信息系统建设实施方案，推进检验监管规范化、智能化。
3．4加强渔港规范化建设，提升安全服务能力
根据辽宁省海域资源、渔业资源和现有渔港分布情况，借鉴发达国家渔港建设先进经验［19］，充分研究论证，科学制定全省中长期建设发展规划，加快推进渔港升级改造和标准化建设工作，积极构建以区域性避风锚地、示范性(中心、一级)渔港为核心、以二、三级渔港为基础的现代渔港新体系。加强渔港信息化建设，全面推进渔港无死角视频监控、信息管理、执法指挥、渔船动态监管、船员动态监管等系统建设，并将海洋水文、气象观测等服务设施加以整合和建设，提升渔港防灾减灾和综合服务能力［20］。创新依港管船机制，根据全省渔港所有制形式和经营模式特点，区分建立依港管船模式，依托港务公司、渔业村委、渔业合作社等社会组织，实现渔船分散管理向集中管理转变。
3．5加强船员职业管理，提高从业群体职业素质
积极协调科技、教育、人事等相关部门共同推进船员职业化教育，实施规范化、规模化统筹管理，针对社会化培训机构资质认定，出台更加规范严格、可操作性强的规制性文件，提高培训机构准入资质。加大对农民群体船员的跟踪服务力度，探索建立所有船员的个人信息档案［21］，构建信息管理服务平台，强化后续服务及后期继续教育。
3．6加强应急体系建设，提升应急处置水平
全面整合海事、海监渔政、边防、港航等水上应急救援力量，建立应急救援信息通报和共享机制，搭建联合搜救指挥系统平台，完善事故信息采集通报、应急指挥、任务部署和现场救援一体化应急网络体系，提升对渔业安全生产事故快速应对处置能力。完善渔业安全生产和防灾减灾应急预案，制定联合救援演练计划，定期在全省沿海地区开展跨部门联合演练，加强海上救援力量的配合度和默契度。同时，建立、完善海上搜救奖励和补偿机制，引导更多的社会力量参与海上搜救，推动社会力量参与海上搜救工作的可持续发展。重视搜救志愿者队伍的系统化培训工作，制定菜单式课程和针对性培训计划，全面提高搜救志愿者队伍专业化水平。
作者:李强 张云霞 何平 刘明 单位:辽宁省海洋水产科学研究院
