【摘要】轨道交通PPP项目的定价可对投资项目价值评估产生影响，也是政府监管中社会投资者较为注重的问题之一。为此，论文对政府管制中较为重要的轨道交通票价政策予以分析研究，结合票价管制实践中存在的问题，深入论证票价管制政策目标、管制方式以及管制模型选择，通过相关典型案例实证分析提出PPP模式下票价政策相关的建议
【关键词】城市轨道交通；PPP模式；票价管制政策
1引言
1969年国庆节，我国第一条轨道交通北京轨道交通1号线正式开通运营，开启我国城市轨道交通发展新纪元。2008年，依托北京奥运会契机，北京市轨道交通迎来快速发展阶段，新增城市轨道交通线路156km，总里程达251km；同时连通昌平、良乡以及顺义建设市郊铁路，使得北京市轨道交通运营总里程达到300km，总投资约638亿元[1]。巨额资金需求使得传统轨道交通投融资管理体制面临巨大挑战。为了对轨道交通项目融资渠道进行扩大，促进建设以及运营效率的提升，减少市政府财政负担，北京市颁布了支持市政公用基础设施领域引入了多氧化的投资，以对市场化运作的相关政策来进行推动。借鉴国际上采用政府与社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership，PPP）运作的相关城市轨道交通成功案例经验，北京市轨道交通引入PPP模式对新线进行投资、建设及运营。由于我国在城市轨道交通等基础设施领域推行PPP模式起步较晚，相关法律法规和制度设计亟待完善，在轨道交通项目市场化运营的背景下，政府票价控制模式的优化和选择成为保障PPP模式有效运行的重点问题。轨道交通PPP项目的定价可对投资项目价值评估产生影响，也是政府监管中社会投资者较为注重的问题之一。从经济学、公共管理学角度，对PPP运作中的票价问题进行分析研究，提出国内轨道交通票价管制模式改革方向建议，以期为国家制定轨道交通市场化票价政策提供一定帮助。
2轨道交通票价管制现状
一是政府定价调控不具备灵活性，以及信息传递机制受阻[2]。轨道交通票价的制定和调整因公众利益、政府利益以及轨道交通企业利益产生影响。票价水平的波动影响到轨道交通客流。根据目前我国主要城市的票价相关政策以及轨道交通调价情况可以看出，相关企业无法对政府的定价原则、目标和价格调整水平给出合理的预期，不能及时、动态地做出调整。按照市场承受能力调整票价，票价对客流的调整和吸引效果难以体现。在实践中，更了解轨道交通市场的一方是轨道交通运营商，但他们缺乏相应的定价权，很难发挥票价的弹性调节作用。二是政府价格调整滞后于市场供需，对公众和企业造成负面影响。价格调整周期长，不能适应当下的经济发展。反复的调价滞后在经济社会发展，频繁单次调价幅度过大负面因素，超出了公众对轨道交通票价调整的预期。票价大幅度增加导致客流减少，降低企业票价收入，从而影响到轨道交通运营效率，加大了企业、政府财政负担。三是现行票价政策对于财政补贴的依赖度过高。轨道交通项目需要投入巨额资金，投资风险较大，仅依靠轨道交通本身难以实现盈利，因此，需要政府财政支持才能满足投资者的投资回报要求。票价水平对轨道交通运营商财务状况产生直接影响。在引入社会投资的过程中，受政府定价不可控因素影响，社会投资人不能有效合理地对未来收益进行预期，保守预测项目前景而最大限度要求财政补贴支持，严重降低轨道交通项目自身财务状况市场化调整能力，使政府财政补贴压力和风险进一步增加。四是现行票价政策难以适应基础设施领域投融资体制改革大方向。国家颁布的相关文件明确要求对基础设施投融资体制市场化改革予以深入，轨道交通项目落实市场化方法，社会投资者则会对定价政策进行公开、公平和效率等提出更高的要求，同时也会寻求一定的定价自主权，更有利于合理预期项目前景。
3轨道交通票价管制目标的确定
政府应明确票价管制基本目标，制定更具有科学性的票价管制政策。经分析票价管制主要有4大目标：促进社会分配效率、提升企业经营效率、保护运营企业发展潜力以及适应居民收入承受能力。1）轨道交通一般是由一家以及较少几家企业经营，具有市场垄断地位，若无任何外部约束机制，相关企业将完全成为市场价格制定者而非价格接受者，可通过制定垄断价格，将部分消费者剩余转变成生产者剩余，进而对分配效率产生影响。为避免出现上述矛盾，政府需要对轨道交通票价予以管制，促进社会分配效率[4]。2）政府通过票价管制政策和措施，构建鼓励竞争机制，对提升轨道交通企业经营效率产生激励作用和效果。票价管制作为重要的价格管制方法和手段，在保障消费者利益的同时，还需要推动相关企业对生产要素组合施行改进，最大限度地发挥规模经济优点，持续进行技术创新以及管理创新，以达到经营效益最大化[5]。3）轨道交通行业具备需要较大的投资、投资回报期较长的特点。经济持续迅速发展，加大了轨道交通的需求。为更好地适应新形势、新需求，轨道交通经营企业务必增加融资力度，对运输服务供给能力进行提升，于研究票价控制政策期间，应考虑促进企业形成可持续的大规模投资能力的制度安排。4）轨道交通具备公共产品属性，票价水平需要顾及居民收入的承受能力，且考虑到居民出行习惯实际情况以及交通支出占比等，通过对城镇居民收入情况以及消费结构施行分析，测算城镇居民交通支出承受能力，以为合理明确票价上限值打下坚实的基础[6]。
4轨道交通票价管制模型选择
综合其他国家施行的票价管制模型来看，轨道交通票价管制模型重点在投资回报率票价管制模型和最高限价管制模型，前者在美国施行，后者则在英国施行。投资回报票价控制模型通过控制投资回报以间接性地对票价进行控制。该方法的理论主要前提条件为轨道交通行业需要具备充足的投资。采用投资回报票价控制模式可以促进企业进行投资，但也存在以下不足：（1）企业根据一定时期内的投资回报定价，缺少政府监管对提高效率激励体系；（2）投资回报率可对企业进一步加大资金投入予以刺激，从而获得较多的利润，大大增加了运营期间的资金成本，在一定程度上降低了运营效率；（3）政府和相关运营商应重复投资回报水平，且进行博弈谈判，此外监管者需要正确核查衡量投资回报的工作量以及难度；（4）这样的票价控制模式不能直接控制企业利润[7]。最高价格控制模式，在给定最高价格的背景下，具备实现利润最大化自由，企业能够经优化生产要素组合以及技术创新，减少成本，从而获得较多利润。通过对比分析可知，美国采用的票价控制模式与英国采用的票价控制模式存在根本区别。在投资回报票价控制模型中，消费者是成本增加带来的风险和降低成本带来的收益的承担者。在最高价格控制模式中，该风险、收益均由企业承担以及享受，换句话来说，在投资回报率票价管制模型之下，运营商仅有降低成本，消费者方能获得受益。然而，由于运营商可以通过增加投资基础来获得更大的利润，因此，没有降低成本的动力。在最高限价控制模式下，企业因最高限价限制，仅有最大程度上减少成本方能得到更多的利润。英国所施行的票价控制模式对企业生产效率提升的激励作用效果较为明显。考虑国内基础设施建设市场化程度不高，商品和要素市场价格形成机制尚不完善，轨道交通行业PPP运营实践经验有限，为了更好地吸引社会投资者，可在轨道交通运营初期，施行投资回报模型制定初始票价，考虑运营商的运营成本，保证社会投资者可获得预期的收益[8]。
5以北京轨道交通票价政策为例提出建议方案和实证分析
5.1票价政策。目前，国内轨道交通票价政策方案主要原则为政府规定初始票价以及往后年度票价调整系数，制定政府对未来轨道交通票价的限价水平，运营商根据自身情况定价。具有内容主要有：一是在运营成本的基础上，根据投资回报控制模型明确初始票价，同时明确居民收入承受能力、现有票价水平和其他城轨票价水平等考虑在内；二是根据国内轨道交通相关历史数据，考虑政府定价的权威性和相应的管理成本，每3年进行一次调整；三是票价增长系数应参照当年CPI和一定比例的其他因素综合取值。
5.2实证分析。结合北京轨道交通以及国民经济发展的相关数据资料，北京市针对轨道交通PPP项目所采取的票价政策方案能够对运营商的成本因素予以充分的考虑。并且根据北京市居民收入增长和交通支出情况来看，该种票价调整机制可满足居民承受能力，在世界银行相关统计资料中显示，在发展期间的国家交通支出占居民收入占比为5%~10%，北京市2021年居民人均交通通信支出占人均收入比例为9.69%。结合发展基础判断，未来北京居民收入依然会呈现持续增加趋势，从而可保证居民对未来此种票价调整具备承受能力[9]。于该种票价管制政策之下，初期可保证社会投资者的投资回报率，同时能够于未来运营中，对运营商创造较好的竞争体系。政府通过制定轨道交通运营商未来调整票价最高限价，以促进运营商完全发挥其管理以及运营优势，从而能够实现低成本提供较好的改善服务[10]。在此种票价管制政策下，能够确保前期社会投资者一定程度投资回报率，能够在未来运营中，为运营商营造良好的竞争机制。政府仅仅对地铁运营商于未来调整票价的最高限价线进行了制定，在价限之下，运营商可进行自由定价，能够充分发挥其管理和营销优势，较好地改善当地服务，提升客流量，从而能够获得较多的利润。以下按照未来30年票价政策举例，标明其关键参数具体明确方法，应按照历史通货膨胀水平对未来的CPI进行评价，采取统计方法，认为对历史数据取中位数5%对未来5年平均CPI水平较为合理。每间隔3年对票价进行1次调整，经政府部门集合运营商、社会专家对相关影响因素进行考虑分析，确定未来3年的票价。考虑我国目前情况，票价应体现出人员工资的实质增长因素，根据北京地铁目前的情况，其工资占运营成本的50%，占票价占比为40%，在未来北京市居民收入实际净增长率为6%，票价为1.2%左右适宜。
6结语
通过优化轨道交通票价管制政策，社会投资人在决策是否进行轨道交通项目投资时，基于政府票价管制政策总体框架，合理应用数据预测分析模型及方法，科学评估项目商业价值。通过制定明确票价管制规则，一定程度上降低运营商对于未来经营风险不确定性的担忧，有利于吸引更多社会投资者参与轨道交通项目投资，对于建立和完善轨道交通PPP模式等市场化运作机制具有十分重要的保障作用。
作者:胡飞 单位:中咨海外咨询有限公司
