作者：吕月静 单位：中共宁夏回族自治区委党校
新型农村社会养老保险(简称为新农保)，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。国务院总理指出:“建立新农保制度，是一项宏大的社会系统工程。能否顺利推进和完善这项制度，取决于农村经济社会发展水平，取决于中央和地方财政的支付能力，也取决于农民的认识和接受程度。”［1］一项宏大的社会系统工程的施行，关乎所有农民的福祉，要使这一制度发挥更好作用，取得更好效果，实现新农保制度的可持续发展，政策评估必不可少。
一、农村社会养老保险政策综合评估指标体系设计
在政策评估过程中，评估指标的遴选直接影响政策评估的结果。因此，建构科学、合理的评估指标体系是政策评估成功与否的关键。本文设计了一套以政策方案、政策执行和政策绩效作为一级指标包含二级指标和三级指标的综合评估指标体系，具体见表1。
二、宁夏新型农村社会养老保险政策具体评估
1．政策方案评估
在我国区域经济差异明显的当下，地方政府的价值选择是建立新农保制度的政策前提。尽管中央近年来已着手推动在全国范围内建立新农保制度，但是否出台、何时出台、出台什么样的农村社会养老保险制度，地方政府拥有相当大的裁量权。宁夏回族自治区作为地处我国西北内陆、经济社会相对不发达、地方财政收入较低(以2009年为例，宁夏地方财政一般预算收入仅为111．58亿元，在全国31个省市自治区中排倒数第三)的少数民族地区［2］，积极响应国务院号召，于2009年开始在贺兰、盐池、平罗三县试点新型农村社会养老保险制度，并且相比全国提前10年实现新农保的全覆盖，这体现了宁夏新农保政策的公平普惠价值取向。
(1)明确性。宁夏新农保政策内容相对简单、易于理解，无论是个人的缴费数额、政府的补贴资金，还是待遇计发等核心内容和重要环节都相对通俗易懂。适应了广大农村劳动者的特点和要求，获得了广泛的支持和认同。另外，宁夏新农保政策方案设计中明确了中央政府、自治区政府和县级政府所承担的作为制度的制定者、引导者、监管者和财政支持者的职责和角色。政府在新农保制度中责任的合理定位是保证新农保制度持续、健康发展的核心和基础。
(2)公平性。公平性是现代社会保障制度的基本特征之一，也是养老保险制度实施的首要原则。在评价农村社会养老保险制度实施效果时首先应关注其公平性。宁夏新农保政策规定凡年满16周岁以上(不含在校学生)，未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可以在户籍地自愿参加新农保，并且采取了“双低”原则，即个人缴费的低标准与享受养老金的低标准。在缴费方面，新农保制度实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，建立了“多缴多得”机制、“长缴多得”机制和特殊补贴机制。这一制度设计体现了制度内部的公平性，自愿参保体现了同一制度范围内的人群享有平等的参保权益;财政倾向补贴弱势群体，能够发挥制度的收入再分配功能;保障待遇有差别，但处于一个合理的水平范围内。
(3)可行性。
一是宁夏新农保制度从一开始就做到了目标任务、制度安排、缴费标准、财政补贴、待遇标准、经办服务“六统一”，为今后逐步实现新农保区级统筹奠定了坚实基础。各市县在自治区统一制度框架下，制定符合本地特点的政策，既保持了全区政策的统一性，又充分考虑了地方实际，增强了政策的针对性和可操作性。
二是新农保试点经办管理规程实行标准化规范化操作，建立健全各种规章制度，明确经办岗位职责、权限和服务标准，保证了新农保试点工作有章可循、顺利开展。目前，新农保试点各类工作账表卡册齐全、规范，经办工作运行良好。
三是制度设计从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准与经济发展及各方面承受能力相适应，并为今后逐步提高标准留出空间。从缴费档次的设定看，共设100元、200元、300元、400元、500元5个缴费档次，没有再增设缴费档次。从缴费水平上看，100元大体相当于2008年宁夏农村居民人均纯收入(3682元)的2.7%，适合经济欠发达的山区和低收入农村居民的经济承受能力;500元大体相当于2008年宁夏农民人均收入的13．6%，可供川区及收入较高的农村居民选择。
四是在资金保障上，中央政府的补贴基本没有压力，地方政府的财政压力我们可以简单地测算一下。按照《宁夏回族自治区新型农村社会养老保险试点实施意见》规定，按100元最低缴费，每人每年给予不低于30元的补贴。在新农保制度“实现对农村适龄居民全覆盖”的条件下，则宁夏地方财政年最低补贴数额=∑宁夏16～59岁农村人口数×30。计算的结果是宁夏地方财政2008年对新农保的年补贴数额约为7038万元，占宁夏当年财政收入的比重为0．740772%［3］。总体来看，地方财政负担并不是很重，但问题在于，由于存在地区经济发展水平与财政能力的不平衡，贫困地区地方财政支持的压力很大。尤其是宁夏山区8县(区)均属部级贫困县，财政十分困难，8县农业总人口为210．27万人，其中60周岁以上人口20．93万人，分别占宁夏农业人口和60周岁以上农业人口的一半以上。
五是宁夏新农保政策在制度衔接上，注重全面整合。为了解决当前农村社会养老保险制度“碎片化”的问题，宁夏对当前农村已开展的“老农保”、村干部养老保险等农村社会养老保险制度进行整合，并将农村计划生育家庭奖励扶助制度整合融入新农保制度。
六是在工作体系上，整合农村公共服务资源，投入1000万元资金，先期建设50个全区规范统一的乡镇民生保障服务中心，切实做到工作机构、工作人员、工作条件、工作经费“四到位”，为全面推行试点提供了物质保证。宁夏新农保政策在政策方案设计上也还存在一些不足。比较突出的是宁夏新农保政策的科学性问题。现代养老保险已经历了一百多年的发展，其理论和保险技术等较为成熟，特别是养老社会保险，无论现收现付制还是基金积累制，其核心的基金平衡关系都有着严格的保险数量关系且能通过保险精算来计算。而宁夏新农保方案中的一些主要参数，如缴费标准、基础养老金发放标准、退休年龄、平均余命、财政补贴力度等大多数仍是经验数据，基本上没有引入保险精算。举例来说，宁夏新农保个人账户养老金计发月数为139，也就是说新农保制度为参保人员承担近12年的养老金支付。但一般测算认为，我国农村老年人60岁时的平均余命为20岁，将与城镇基本养老保险的支付年限存在同样的缺口问题，势必构成较大的隐形压力。#p#分页标题#e#
2．政策执行评估
(1)可持续性。从资金的筹集的角度分析，宁夏的新农保政策有以下两个特点:实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费进行补贴，即“补入口”和实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金，即“补出口”。并且，自治区、试点县已将新农保配套补助资金列入部门预算管理，并纳入民生计划预算，提请人代会审议通过。这种制度设计既有利于实现宁夏新农保的“保基本”的目标，也有利于实现“广覆盖”的目标，更重要的是基础养老金和个人账户相结合的模式，有利于解决农民养老保险关系转移的难题。个人账户随人转移，账户资金存量与增量随人转移。从而为新农保制度的可持续发展提供了基础保证。从基金管理的安全角度分析，宁夏回族自治区财政厅、人力资源社会保障厅联合制定了《新型农村社会养老保险基金会计核算暂行办法》(宁财(社)［2009］1271号)，规范新农保基金及财务会计管理，统一新农保基金会计科目设置及使用说明，将新农保基金纳入社会保障基金财政专户，专款专用，实行收支两条线管理，严禁挤占挪用，确保基金安全。另外宁夏还组织实施了社会保障“一卡通”工程，建立了覆盖区、市、县、乡、村的五级民生保障信息平台。确保参保缴费人员信息全部录入信息管理系统，并按照国家统一规定的个人账户指标体系，为参保缴费人员建立了个人账户并实行账账管理，认真、准确记录参保人员缴费档次、集体补助和财政补贴资金等，确保个人养老保险权益记录的真实性和完整性。从基金管理和保值增值角度分析，养老保险基金是农民未来的“养命钱”，基金的安全管理，有效运营，保值增值，直接关系到自愿参保的农民对新农保政策的信任和信心。目前，“新农保基金暂实行县级管理”，基金管理的专业化程度低、层次低，难以形成规模效益，基金管理易受当地行政干涉，容易发生被挤占挪用等道德风险。基金的运营方式主要是购买国家财政发行的高利率债券及存银行。在通货膨胀的压力下，养老金难以保值增值，事实上也威胁到了基金的安全性。
(2)政策的认同度。新农保在宁夏试点后，得到了广大农民的热烈拥护和支持。但从参保人员年龄结构看，新农保对30岁以下年轻农民吸引力不是很大，自愿参保积极性不够高，并且多数选择100元缴费标准。现阶段，相当一部分农民观念尚未转变，对国家政策理解存在偏差，走入“福利政策”误区，认为只要是惠民政策，费用应由政府全部承担，观望等待、依靠救助和希望财政提高补贴的想法比较普遍。部分收入丰厚的农民认为自己将来养老不存在问题，更多的人认为新农保缴费标准太低，基础养老金较少，参保积极性不高。还有一部分农民认为享受养老保险待遇还早，不想过早参保。南部山区特困群众多，收入水平低，缴费能力不足，“空挂户”现象、集体经济补助不能到位等问题较为突出。
(3)政策监控。宁夏各市、县(区)财政、审计部门加大对新农保资金归集、使用及财政补贴资金的监管力度。加强新农保业务稽核和监督检查，确保新农保业务经办规范化和程序化。严格执行“事前公开、过程公开、结果公开”的三公开制度，把整个基金运作置于广大群众监督之下。落实收支两条线管理，将新农保基金纳入社会保障基金县级财政专户统一管理，保证新农保基金安全稳健运行。完善考核制度，确保工作效率全面提高。各市、县(区)将新农保工作纳入年底目标管理考核，对完成参保扩面任务的乡镇给予奖励，对没有完成任务的乡镇负责人进行通报批评和诫勉谈话，保障新农保工作快速、顺利推进。
3．政策绩效评估
到“十一五”末，宁夏全区22个市、县(区)全部实现了新农保制度，提前10年在全国率先实现了新农保制度的全覆盖，使广大农民实现了“种地不交税、上学不付费、看病不太贵、养老更实惠”的愿望。
(1)宁夏的新农保制度与政府对农村的各种惠农、支农补贴和减免税费、土地承包权、家庭养老方式等共同保证了参保劳动者的退休期内的基本生活水平，对实现农村社会的和谐稳定有着积极影响。截至2010年，宁夏60周岁以上老年人已达到70万人，占总人口的10．9%，已超过了国际通行的10%的老龄化界定标准，其中有70%是农村人口，农村养老问题成为宁夏科学发展、和谐发展进程中必须要解决好的重大课题。新农保试点的开展，一定程度上缓解了宁夏日益严重的农村养老压力，提高了农村老年人的生活质量，使农民不仅“种粮不交税、上学不交费、看病不太贵”，也实现了农民“养老有保险柜”的生活期望。
(2)新农保政策的实施，有利于缩小城乡居民的收入差距。从总体来看，宁夏城乡居民的收入差距仍在逐渐拉大，已由1985年的2．1∶1扩大到2008年的3.5∶1。新农保政策实施后，只要年满60周岁以上的农村老人每月可以领取55元的基础养老金，每年仅此一项收入就达660元。这是给农村老年人的实实在在的实惠，直接增加了近50万农村老年人的收入，有利于增强老年人经济自立能力，减轻子女赡养的经济负担，有利于在整个社会形成尊老爱幼的风气和更为和谐的家庭关系。对促进城乡协调发展，统筹兼顾不同群体利益、兼顾经济与社会发展、兼顾城市与农村发展，缩小城乡居民收入差距，维护社会稳定，都产生了积极的作用。
(3)新农保政策的实施，在一定程度上解除了群众养老后顾之忧，增强了消费预期。到目前为止，农村已有33．6万名60周岁以上老年人按月领取了55元的基础养老金。与经济发展同步，这个水平还会不断提高，如果个人能再缴纳一部分，60岁以后每个月可以领到上百元养老金，将在很大程度上解除群众养老后顾之忧，增强消费预期，进而提高生活水平和质量。这对于开拓城乡市场、扩大国内消费需求、加快转变经济发展方式、确保经济平稳较快发展，都将产生强大而持久的动力。
(4)以新农保经办能力为突破口，促进了农村公共服务平台的建设和发展，基本形成了比较规范的新农保业务流、资金流和信息流，促进了农村社会管理的完善和县、乡、村的信息化建设。
(5)政府通过逐步扩大公共财政在农村的覆盖范围，进一步实现公平正义。公平正义就是要尊重每一个人，维护每一个人的合法权益，在自由平等的条件下，为每一个人创造全面发展的机会。老年农民被纳入社会保障范围，通过提供基本的生活保障和解除后顾之忧，来实现农民参与社会的公平竞争，并消除发展过程中因社会风险导致的社会不公平，起到实现社会成员发展起点公平与过程公平的作用，为老年农民提供养老金实质上是通过国民收入再分配，在一定程度上缩小农民阶层发展结果的不公平，向实现全社会的公平正义迈出了一步。#p#分页标题#e#
(6)宁夏新农保政策的保障水平不高。新农保中由政府全额支付的55元基础养老金具有一定的政策吸引力，但是与城镇基本养老保险制度中的基础养老金相比较低，城镇基础养老金约为新农保基础养老金的10倍。从养老金替代率看，养老金替代率是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。个人养老金替代率=退休后的退休金/退休前的工资。替代率越高，越能保证老年生活的品质，反之，则会影响养老生活。以国际经验来说，退休后的养老金替代率大于70%，即可维持退休前现有的生活水平，达到60%－70%，即可维持基本生活水平;低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。宁夏新农保政策中的基础养老金的替代率约为16．3%。若继续考虑新农保养老金的总的替代率水平，以参加100元的缴费档次为例，全国新农保总的养老金替代率为30．18%［4］。这种低水平农村社会养老保险模式难以避免养老保险中逆向选择行为的发生。具体来说，制度规定已达到养老金领取年龄的老年农民无需缴费即可享受待遇，因此虽然基础养老金支付标准很低，难以满足老年农民养老的物质需求，但是老年人口参保仍然比较踊跃，同时，对年轻一代农民而言，如此低水平的补助还需要其缴费十五年，由于当前农民收入普遍较低，对新农保制度的可持续发展也缺乏足够的信心，因此难以激发其投保的积极性。即使政府强制性规定农村人口达到参保年龄必须加入社会养老保险，大多数选择的也是100元的缴费档次。这无疑对新农保政策的可持续发展提出了挑战。
