“三农”问题是中国发展最为核心的问题之一。农民收入的提高、农业产业结构的优化和农村经济的发展都离不开资金的支持，都需要农村金融市场扩大规模和提高效率。但长久以来，中国农村金融却成为制约“三农”发展的瓶颈，农村金融不但明显落后于城市金融，还明显落后于农村经济的发展。 以往分析中国农村金融的很多文献提出中国金融发展滞后的主要原因是金融供给，特别是正规金融机构在农村的金融供给不足。本文认为，无论是分析中国农村金融改革与发展的历史、现状，还是分析中国农村金融未来的改革与发展战略，一定要对农村金融市场的供给和需求这两个方面同时进行分析。中国农村金融发展滞后既有金融供给不足的因素，也存在金融需求不足的问题；从改革与发展战略来看，中国农村金融不但要通过改革现有农村金融机构、增设新型农村金融机构以及吸引大型金融机构增加对农信贷来有效增加金融供给，也需要通过促进“三农”的多元化发展来有效提高农业、农户和农村的金融需求，以实现农村金融的高水平发展。 一、中国农村金融发展的滞后状况 本文采用李广众等[1]和姚耀军[2]使用的指标，即以农村金融市场贷款余额占农村GDP的比重来衡量1994—2009年中国农村金融服务于农村经济的农村金融市场发展程度。① 中国农村金融市场贷款余额为农业贷款余额与乡镇企业贷款余额之和，数据源自《中国统计年鉴》；农村GDP则是以当年农村GDP占全国GDP的比重乘以当年全国GDP来计算，全国GDP数据源自《中国统计年鉴》，而农村GDP占全国GDP的比重则来自《中国农村经济绿皮书》。本文的计算公式为：从1994年到1998年，中国农村金融有比较快的发展，农业贷款余额与乡镇企业贷款余额之和占农村GDP的比重从18.90%快速提升到24.10%；从1998年到2008年，虽然经历起伏，但中国农村金融发展程度总体不断下降，1998年尚有24.10%的水平，2008年则达到历史低点18.10%。这进一步验证了中国农村金融发展严重滞后于农村经济发展这一判断，中国农村金融目前处于低水平的发展阶段。 二、中国农村金融发展滞后的原因分析 （一）基于农村金融供给不足的分析 1994—1997年中国农村金融改革和发展以新建农村金融机构①以及让原有附属农村金融机构独立运作②为主要特征。1998年以后，中国农村金融改革和发展转而以已有金融机构的整顿和改革作为主要任务。 1997年底至1998年初，中央决定全面整顿农村合作基金会。由于政策突然趋紧，农村合作基金会自身积累的矛盾随之表面化和公开化，各地普遍出现挤兑，少数地区甚至出现了较大规模的挤兑风波。1999年1月，国务院宣布全国统一取消农村合作基金会，同时对各类农村民间金融组织也维持高压态势。 1998年开始，工建中农四大国有银行开始了商业化改革。考虑到信息不对称、经营成本高、特质性风险（包括自然风险、市场风险、道德风险等）比较高、缺乏抵押担保等问题，四大国有银行开始大幅度地从县及县以下区域撤离人员和经营网点。据统计，从1998年至2004年，四大国有银行共撤并基层机构75585家，其中农村地区的经营网点占大半。③ 正规金融大规模撤出的结果是中国农村金融服务的覆盖率随之下降。银监会《2006年度中国银行业农村金融服务分布图集》显示，截止2006年末，全国县及县以下农村地区平均每万人拥有金融机构网点数才1.26家，而城市为2家；全国乡镇的银行业网点平均不足3家，只设有一家银行网点的乡镇有8231家，有3302个乡（镇）未设任何银行业金融机构营业网点，没有任何银行业金融机构营业网点或只设有一家网点的村镇数占全国村镇总数的比例超过35%。 银行撤出农村金融市场后，农村信用社被动地成为很多农村金融市场唯一提供对农贷款的正规金融机构，形成了“一农扛三农”的局面。但由于历史包袱沉重、产权关系不明晰等因素，独撑农村信贷市场大局的农信社财务状况不佳，农信社的不良贷款率高居全国金融机构之首。 2003年国务院颁布《深化农信社改革试点方案》，启动了对已有农信社的深化改革。改革首先在吉林、山东等8个省（市）试点，2004年开始在全国推广。改革以后，全国绝大部分县（市）的农村信用社资产质量明显改善，农信社“省联社”相继成立，农信社转制成立的一批农村商业银行和农村合作银行也相继开业。但重新具备商业可持续能力的农信社及改制后的农村商业银行、农村合作银行在业务中开始表现出与大型商业银行同样的“脱农化”倾向。韩俊等指出，2005年全国农村银行业金融机构从农村吸收存款4.14万亿元，向农村提供贷款2.96万亿元，存贷差高达1.18万亿元，其中农村合作金融机构的存贷差就有1.06万亿元，占89.8%。 [3]1998年开始的以整顿和改革已有金融机构为主要特征的中国农村金融改革抑制了农村民间金融，导致正规金融机构大规模撤出农村，农信社“脱农化”倾向日益明显，其结果是农村金融供给严重不足。农业贷款余额占全国金融机构全部贷款余额的比重从2000年的15.6%降至2006年的10.3%，农户贷款的满足率仅有57.6%。① 中国农村金融需求与农村信用社改革课题组发现，[4]2001—2004年，在受访的有借贷需求的农户中，42%的农户没有获得正规贷款，在获得正规贷款的农户中，35.6%的农户指出获得的贷款低于其需求。虽然农村非正规金融在一定程度上填补了正规金融不足所带来的缺口，但并不能完全填补正规金融供给不足所留下的巨大缺口。[5]（p.66） （二）基于农村金融需求不足的分析 造成中国农村金融发展滞后除了供给不足的因素以外，需求不足也是重要的原因。 中等收入农户或一般农户信贷需求下降成为20世纪90年代中后期以来中国农村金融市场的一个普遍现象。韩俊等利用全国性的调研数据发现，[3]家庭收入与农户的借贷需求和借款获得率都呈U型关系，即农户的借款需求和借款获得率都是随着收入的增加先下降后增加，中等收入农户的信贷需求比较低。很多地区的调研数据也反映了这样的特点。朱海洋等人对上海市郊的102户农户进行了调研，[6]发现农户生产性融资意愿明显不足，被调查农户中只有9.8%的农户在生产经营中存在常年资金短缺且发生过对外融资。熊学萍等人访问了湖北省天门市农村198户农户，[7]发现2005年有借贷经历的只有63户，占32.32%，没有借贷经历的135户，占67.68%。黄祖辉等人研究了内蒙古自治区、河南省和山西省的调研数据，[8]发现虽然农户普遍反映很难获得银行和农信社的贷款，但当问及他们是否需要贷款时，大部分农户的回答是不需要。#p#分页标题#e# 造成中等收入农户金融需求不足的原因主要包括以下几个方面：第一，一般农户的家庭收入达到一定的水平，收入能够基本满足消费和维持简单再生产支出的需求，因此对资金的需求并不急迫。一般农户收入水平上升最主要的来源是农民工外出打工或就近务工的工资性收入。 第二，一般农户的生产性投资愿望不高。中国农村典型的一般农户往往具有一些特点：承包了规模不大、零碎化比较明显的土地，②经营的农业产业化程度低，自然风险和市场风险较高，投资收益率比较低；③二元结构的劳动力流动使得农户的青壮年成员外出务工或就近务工，余下的人力资本不高的家庭成员（老人、妇女和儿童居多）从事农业生产。农户留守农村的成员从事农业生产的目标大多仅仅是不愿荒废承包的土地或满足家庭基本生活需求，没有意愿通过外部融资扩大生产规模或从事其他生产经营活动。 第三，农户长期受到正规金融供给抑制的影响造成人为需求不足。农村消费信贷服务长期严重滞后削弱了农户的消费性资金需求；正规金融机构贷款难，导致了农户对获得正规贷款信心不足。中国农村金融需求与农村信用社改革课题组通过调研发现，[4]在从未提出过正规贷款申请的农户中，17%的农户觉得“自己没有过硬的关系”，11.1%的农户“因为不懂程序”，还有5.9%的农户因为“觉得自己不能满足农信社的抵押和担保要求”。 而中国农村农户结构呈典型的“橄榄”型，即中等收入或一般农户在农村占多数，富裕农户和贫困农户占少数。占多数的中等收入农户的金融需求不足导致中国农村整体金融需求下降。 三、中国农村金融改革和发展的政策建议 中国农村要实现从低水平发展向高水平发展的跳跃，就必须要大力发展金融供给和金融需求。 （一）完善农村金融供给体系 2006年12月20日，银监会了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出通过培育新型农村金融机构（包括村镇银行、农村资金互助社和小额贷款公司），增加农村信贷供给，将一个原本相对封闭、资金不断外流的金融市场改造为更加开放、更加竞争、促进资金“留守”（乃至回流）的金融市场。 截止2010年底，我国新型农村金融机构累计开业395家，其中村镇银行349家，贷款公司9家，农村资金互助社37家；①截至2011年5月，通过设立新型农村金融机构、现有银行业金融机构设立分支机构和延伸服务，全国金融机构空白乡镇从工作启动时的2945个减少到2299个，已有16个省份（含计划单列市）实现了机构全覆盖，原有708个服务空白乡镇服务缺失问题总体得到解决，全国所有省份均已提前实现乡镇基础金融服务全覆盖。② 新型农村金融机构的设立，还改变了以往正规金融机构将资金由农村“虹吸”进入城市的局面。截止2010年末，已开业新型农村金融机构存款余额752.7亿元，贷款余额600.9亿元，实现利润9.5亿元，86.7%的资金投向“三农”和小企业，③使原先一部分得不到或不能完全得到金融服务的农户、个体经营户和农村微小企业得到便捷足额的金融服务。同时新型农村金融机构的进入就像游进了一尾“鲶鱼”，打破了原先农村金融市场农村信用社“一家独大”的垄断局面，许多农村信用社在新型农村金融机构的竞争压力下简化了贷款手续，降低了贷款利率，放宽了贷款条件。 但新型农村金融机构设立的进程大大低于政府预期。2009年7月23日，银监会了《新型农村金融机构2009—2011年总体工作安排》，计划用3年时间，在全国设立1293家新型农村金融机构，其中重点是村镇银行，计划设立1027家。但2009年全国村镇银行仅新开57家，大大低于新开312家的计划；2010年村镇银行新开的速度有明显提高，全年新增村镇银行201家，超过2007—2009年3年的总和，但也仍然远低于银监会的年度计划。 要继续大力推进培育新型农村金融机构，必须切实放松管制，加强监管，解决现实的和潜在的新型金融机构发起人对商业可持续性的顾虑。具体来说，政府监管部门可以进一步降低新型农村金融机构的准入门槛，鼓励更多不同所有制形式的资本通过设立新型农村金融机构进入农村金融市场，特别是以此鼓励现有大量的农村民间金融组织阳光化、规范化、合法化和正规化；应进一步完善农村金融生态环境，继续大力推进农村信用体系建设，建立和完善农村金融监管体制，建立和健全显性存款保险制度，发展农村专业担保体系，完善农业保险体系等，以此降低农村金融的信用风险和系统性风险；应切实解决新型农村金融机构加入全国银行业征信系统、大小额支付系统、资金拆借市场以及银行卡系统的困难，继续出台差异化的新设机构要求、经营地域限制、定向费用补贴、增量奖励、准备金税前扣除等优惠政策，吸引和鼓励银行业金融机构特别是大型商业银行批量开设新型农村金融机构。 在大力培育新型农村金融机构的同时，绝不能放慢或暂停已有金融机构的改革。2007年以来，中国农业发展银行在粮棉油收购资金供应和管理的主体业务之外新增了业务的“两翼”：“一翼”是农业产业化贷款、农业科技发展贷款、农产品加工企业贷款、农业生产资料生产及流通企业贷款等；另“一翼”是农村综合开发贷款、农村基础设施贷款等中长期贷款，形成了“一体两翼”的业务格局。转制后成立的中国邮政储蓄银行有限责任公司改变“只存不贷”的业务模式，开始开办小额贷款业务。对农业发展银行、邮政储蓄银行以及农村信用社的改革必须继续深入推进，重点是完善公司治理、扭转“脱农化”趋势。 同时还要保护和鼓励近年以来大型商业银行重返农村市场的积极意愿，支持大型商业银行继续以多种方式，包括发起设立村镇银行及其他新型农村金融机构，不断开发适合农村金融市场的新产品和新服务，①通过“离行式”电子服务渠道扩大在农村市场的服务覆盖面，以及通过零售业务外包、提供批发贷款、允许共享其基础设施等加强与现有农村金融机构合作等，②加大为“三农”服务的力度。#p#分页标题#e# 与中国现阶段多元化的农村经济生态体系相对应，通过改革已有农村金融机构和引入新型农村金融机构，共同推进农村金融机构建设。理想的农村金融供给体系应是多层次、多元化和多功能的，既要包括政策金融、商业金融，也要包括合作金融、民间金融，既要包括大型金融机构，也要包括区域性的和微小型的金融机构或组织，如图2。 （二）促进“三农”发展，全面提升农村金融需求 农村地区的金融需求根据范围由窄到宽可以分为农业金融需求、农户金融需求和农村金融需求。 霍学喜和屈小博以陕西渭北地区为例，[9]分析了西部传统农业区农户生产性借贷资金的投向与结构。可以发现，农户生产性借贷资金主要投资于非农业（比如建筑、运输、加工、商业等领域），占总生产性借贷金额的70.93%；借贷资金投资于农业的则集中于特色种植和养殖等高效农业（比如水果、干果、设施蔬菜、花卉、中药材等特色种植业，以及秦川肉牛、奶牛、布尔山羊等高效养殖业），占农业项目金额的72.56%。 从全国来看，陕西渭北地区的农户借贷结构具有典型性和代表性，即农户金融需求除了消费性需求以外，生产性需求主要用于非农投资，用于农业的生产性投资则主要集中于产业化程度高、附加值高的高效农业及后续加工销售。所以，要有效地促进农业金融需求，就必须将农业金融需求由传统的小规模粮食种植金融需求发展成为包括农林牧副渔等诸多产业的生产、储藏、加工、运输、销售等诸多环节在内的整个产业链的金融需求。这就需要有效促进农业规模化、市场化和产业化的发展。 农户的金融需求除了农业金融需求以外，增长明显的还包括非农金融需求。随着农村民营经济的快速发展，微型、中小型工商业及农村企业已逐渐成为农村经济发展的根基，农民工回乡创业的浪潮更加速了农村民营经济的发展，由此可以促进对生产性、大额化和中长期的金融需求不断上升；越来越多的发达地区农户的收入结构从单一的农业收入为主变为工资收入、红利收入、投资收入、企业经营收入等多元收入，由此衍生的理财需求、融资需求和资金结算需求也日益旺盛。应继续鼓励农户发展多元化经营，通过多元化经营稳步提高生产性金融需求，在条件成熟地区则可以通过投资者教育逐步开拓和引导农户的投资性金融需求，突破农户金融需求不足的瓶颈。 农村金融需求不仅包括农户、产业化经济组织、乡镇企业、农业龙头企业的金融需求，还包括城乡一体化进程中的新农村建设及农村城镇化建设的金融需求。 根据国家统计局初步测算，到2020年社会主义新农村建设需要投入资金15万亿—20万亿元，其中新增资金需求总量为5万亿元左右，即便考虑到公共财政加大对新农村建设投入的情况，新农村建设资金需求中的大部分仍将依赖于银行业金融机构提供。① 四、结论 从2009年开始，中国农村的金融发展结束了持续下降的过程，开始反转，从2008年的18.1%提高到2009年的20.6%。这样的反转在很大程度上是中国农村金融供给和需求同时恢复增长的结果。 但这样的反转能不能成为中国农村金融从低水平发展走向高水平发展的开始，则完全取决于中国农村金融供给和需求能否可持续增长。为此，中国农村金融改革和发展必须秉承均衡发展的理念和可持续发展的理念，以期实现多层次、多元化和高水平的均衡发展。
