公共财政对教育领域的干预思考

2012-05-30 08:45:30 来源:写作指导

 

一、政府财政干预学前教育的理由   学前教育是人生发展的奠基性教育,是基础教育的基础、终身教育的开端,是国民教育体系的重要组成部分,对于促进个体早期的身心全面健康发展,巩固和提高义务教育质量与效益,提升国民素质,缩小城乡差距,促进教育和社会公平具有重要价值。学前教育具有显著的公益性,直接关系到千家万户、广大人民群众的切身利益。   因此,始终是党和政府、社会各方面关注的热点。因此,实现学前教育的快速发展是我国教育事业的又一重大战略目标,笔者认为可用以下几大理由来说明实现学前教育的快速发展是政府的主要责任,而不是将学前教育推向市场。   (一)市场无效———政府财政干预学前教育理由之一   市场无效往往是政府干预某种产品的正当理由,学前教育也不例外。市场无效一般有以下几种情况:公共产品或准公共产品性质的产品市场无法有效提供、外部性、信息不对称以及自然垄断等。   唐朱昌(2005)从经济学的角度分析,他认为具有竞争性和非排他性的一些公共资源可称为准公共产品,它们有利益外溢的特点。   准公共产品具有公共产品和私人产品的性质,介于两者之间,例如:公园、医院、博物馆、教育等。因为它们有时是免费供应的,此时就体现了公共产品的特质;但有时使用它们是要付费才能享用的,此时又体现了私人产品的特征。在我国,学前教育资源是有限的,对于一定的学前教育资源,多分配给一个儿童就会整体的减少生均学前教育资源,基于这一点又体现出了学前教育的竞争性质;另外,学前教育的全部资源是任何一个幼儿都有权利享受的,每个幼儿都有享有良好的学前教育的权利,不论他的家庭是富有还是贫困,每有一个新幼儿参与到学前教育中来,都不会因此而将己参与学前教育的幼儿排挤出去,这就是学前教育的非排他性。基于以上的论证,学前教育也是一种准公共产品。   从学前教育外溢性角度来看,学前教育是具有正外部性的产品。接受良好的学前教育能够使社会受益。   学前教育是整个教育体系的开端,有助于国民素质的整体提高,学前教育和义务教育一样,都是面向全国所有的学生,而高等教育具有相对完善的选拔机制,只有通过了这一选拔机制才能够进入高等教育系统。可以说学前教育和义务教育为提高国民素质打下了夯实的基础。同时接受学前教育也能够使幼儿自己受益。接受学前教育能够为以后接受义务教育打下良好的基础,并为以后进入高中、大学铺好了一条相对畅通的道路,从更远的意义上看,为提高工作技能、获得相对较高的社会地位也打下坚实的地基。美国关于学前教育正外部性的追踪研究数目很多,例如1981年门罗(Monroe,E.)和麦克唐纳(Mc-Donald,M.)的开端计划研究、1982年格雷(Gray,S.)等人的早期训练研究、1988年伽博(Garber,H.)的密尔沃基项目、2000年拉米(Ramey,C.)等人的初学者方案研究、2001年雷诺兹(Reynolds,A.)等人的芝加哥亲子中心研究和2006年萨尔哈特(Schweinhart,L.)等人的高瞻佩里幼儿园研究等,其中芝加哥亲子中心研究和高瞻佩里幼儿园研究最具代表性。芝加哥亲子中心研究使用半实验设计的方式从教育补救服务、儿童福利花费、司法费用和儿童终生的收入水平四方面考察了学前教育对贫困儿童的影响。其成本收益分析表明:学前教育的收益远远超过投入,在考虑通胀因素的情况下,对亲子中心每投入1美元,15~18年后所获得的收益是7.14美元,其中幼儿及其家庭获得的收益是3.29美元,社会获得的收益是3.85美元;并且社会收益全部来源于政府行政、司法开支的减少。[4]   高瞻佩里幼儿园研究使用真实验设计的方式从学业成就、经济状况、犯罪率、家庭关系和健康状况五个维度考察了学前教育对贫困儿童的长期效果。该研究发现,优质的学前教育对贫困儿童早期的认知和社会发展有重要意义,对他们成年后的学业成就、经济状况、犯罪率减少、家庭关系和健康状况均有积极影响,让幼儿终生受益。其成本收益分析显示:在考虑通胀因素的情况下,对贫困幼儿1美元的学前教育投入在他们40岁时可获得17.07美元的回报,其中幼儿及其家庭获得的收益是4.17美元,社会获得的收益是12.9美元,并且社会收益的88%来源于犯罪率的降低。[5]   正是由于学前教育的准公共产品性质和存在的正外部性,导致市场不能有效的提供学前教育这种产品,并且这种正外部性很难反映到私人市场的价格上,从而对学前教育市场的供需双方都会产生消极的影响。因为市场是以经济效益最大化为目标的,通过市场机制建立起来的学前教育要么是贵族式的幼儿园,收取高价格;要么薄利多销,用最低的成本创办质量较差的幼儿园,赚取每位幼儿的微利,从而追求规模效益或者最终效益。   然而,这两种类型的幼儿园均不符合我国儿童对学前教育的需要,不利于我国学前教育事业的发展。   (二)保障学前教育公平———政府财政干预学前教育理由之二   教育公平,一直是人们所追求的教育价值取向,从义务教育到高等教育,教育公平一直是人们探讨的话题,学前教育公平又是教育公平和社会公平的起点。然而,在义务教育基本上实现了费用全免,高等教育在逐步从教育公平问题上转移到教育质量问题上的同时,学前教育公平就凸显在人们和学者们的面前。从一个方面来讲,教育公平一般包括起点的公平、过程的公平和结果的公平,当然学前教育也是如此。然而,由于我国的经济发展水平地区差异较大,导致我国的教育事业地区差异也较为明显,尤以学前教育最为突出。对于我国一些比较落后的地区和农村地区,人们所关心的是自己的孩子能否进入幼儿园这一门槛,也即是学前教育的起点是不是公平的。由于市场是以追求利润最大化为目标,它并不会是因为有很多的儿童没有入学的机会而创办一些幼儿园的,亚当斯密说过一句话:市场是没有任何的怜悯心的。对于保障学前教育的起点公平,政府就必须干预学前教育,通过加大财政投入等方式来给予保障;而对于经济发展较好的地区,主要考虑的是过程公平与结果公平,也就是资源配置均衡和教育质量的均衡。另一方面来说,教育公平包括地区之间均衡、城乡之间均衡以及个体之间均衡。然而,不管基于那种意义上的均衡,政府都必须用财政干预学前教育。这是因为效率是市场所追求的目标,而公平则是政府的责任。#p#分页标题#e#   (三)健全公共财政体制———政府财政干预学前教育理由之三   党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出要健全公共财政体制,这为进一步推进财政管理体制改革指明了方向。公共财政(PublicFinance)是指国家(政府)集中一部分社会资源,用于为市场提供公共物品和服务,满足社会公共需要的分配活动或经济行为。以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围,并以此构建政府的财政收支体系。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式,在理论上被称为“公共财政”。   学前教育具有很强的服务性和福利性,我国1987年《国务院办公厅转发国家教委等部门关于明确学前教育事业领导管理职责分工的请示的通知》中明确指出:“幼儿教育既是教育事业的一个重要组成部分,又具有福利事业的性质。”幼儿教育是“一项社会公共福利事业”(蔡迎旗,2007)。   同时,由于学前教育的基础性、公共性以及我国学前教育市场的不完善性等都决定了我国学前教育的社会资金来源相对匮乏,这就需要政府将学前教育纳入公共财政体系的目标,政府给予相应的财政支持。   对于公共财政的改革,我国也正在积极推进公共财政体制的法制化建设。依照我国现有的法律或者是国际惯例的做法,我国政府不仅要财政投入学前教育,还应该适当的提高学前教育财政投入水平,调整学前教育财政投入的战略。《规划纲要》明确指出:提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例,2012年达到4%。当然,学前教育作为整个教育体系的一部分,其财政性教育经费支出也应该随着教育财政性支出的提高而逐步的增长。除此之外,我国积极参加国际文化和教育交流活动,在国际上做出了许多关于政府支持学前教育发展的承诺,如1989年联合国通过的《儿童权利公约》、1990年世界儿童问题首脑会议通过的《儿童生存、保护和发展世界宣言》等。   在目前我国积极倡导依法治国、依法治教、加强对财政的法律规范、健全公共财政体制的阶段,国家应该按照相关法律法规中的明确规定,加大财政投入学前教育的力度。虽然经过多年的发展,我国大部分地区已将学前教育纳入了公共财政体系,但还有一些地方并没有给予学前教育相应的财政支持,有的比较落后的地区,财政几乎没有任何的经费投入到学前教育,这也是造成学前教育地区发展不均衡的主要原因。所以基于完善全国公共财政体系,政府也必须使财政干预到学前教育当中。   二、完善政府对学前教育财政干预的建议   根据我国《规划纲要》对教育事业整体发展战略的要求,在当前及今后的很长一段时间里,财政还必须对学前教育实施进一步的财政干预,这样才能保障我国学前教育事业良好的发展,政府可以从以下几个方面进行考虑。   (一)大力发展公办幼儿园,提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务   《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出,建立“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”,要求“大力发展公办幼儿园,提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务”。[7]所以,王培峰(2011)指出我们必须把增加公共财政投入、扩大公办园数量作为扩大普惠性学前教育资源、提高政府公共服务能力的重要举措,特别是要注重综合运用行政和财政手段,重点扩大公办园数量。[8]   当前,我国学前教育面临的最大问题是幼儿入学的普及问题,还并没有涉及到学前教育质量问题,政府只有增加公共财政投入,扩大公办幼儿园的数量,才能缓解当前“入园难,难于考公务员”的现实问题。世界主要国家和地区在办学体制改革过程中,积极、不断加大公立学前教育机构数量和比例,逐渐确立起以公立学前教育机构为主导力量的办园格局。根据2008年的调查数据显示,世界经合组织(OECD)有一半以上的国家公立学前教育机构数比例达50%以上,其中,有约五分之一的国家公立学前教育机构数高达80%以上,如卢森堡、法国、匈牙利、比利时、意大利、西班牙、丹麦等,其中卢森堡、法国、匈牙利等国甚至逼近100%;而特别值得关注的是,墨西哥、巴西、俄罗斯、古巴、朝鲜等国学前教育也同样以公立机构为主体,墨西哥公立机构比例为90%,俄罗斯达95%以上,巴西占到75.1%,古巴实行学前教育国有化制度,以国家举办的公立机构为主体。不仅如此,很多国家公立机构在园儿童数占总入园儿童数比例也高于私立机构。据联合国教科文组织2004年报告表明,北美、拉美、欧洲有80%以上的国家其公立机构在园儿童比例超过了50%,甚至更高。[9]因此,基于向国际实践靠拢的战略,我国政府也必须以增加公办幼儿园的数量来普及学前教育。   (二)建立完善的公共财政扶持民办园机制   在当前的中国社会里,笔者认为民办幼儿园是对公办幼儿园最好的补充,就如同在计划经济体制时期,我国只有公有制经济,是绝对不允许私有制经济存在的,而在改革开放市场经济体制建立之后,私有制经济就变成了我国公有制经济不可缺少的部分。相信,民办幼儿园正是适应时代的发展而逐步形成的,也是我国学前教育当中不可缺少的部分。政府对私营企业都有相应的财政税收优惠政策,对民办的学前教育也可以一视同仁,给予相应的财政支持。政府可以因地制宜确立公共财政扶持的形式和措施,具体可以从以下两个方面做起。   第一,因地制宜确立公共财政扶持的形式和措施。根据实际情况,各地政府可综合采取生均公用经费补贴、税费减免、长期低息贷款、转让国有闲置资产等方式,对民办园予以扶持。特别是对民办力量强的经济发达地区,政府可立足支持民办园发展的办法,通过政府签约、委托等购买服务的方式,把一部分公共教育任务交给民办园(王培峰,2011)。[10]   第二,建立合理的财政拨付标准。各地要坚持以吸纳残疾儿童、留守儿童、进城务工人员子女等弱势群体为主要指标,结合幼儿园办园设施资源情况、区域学前教育资源丰富度,通过设立专项资金转移支付、采取购买服务等方式对需要财政扶持的民办园按生均公用经费予以补助。同时,公共财政扶持标准要建立在综合评估的基础上,根据绩效发放,逐步树立起以获得政府资助或奖励为最高信誉的民办园发展趋向,帮助民办园强化形成公益性的办园意识,实现以公益性品质确立其市场合法地位的目的。#p#分页标题#e#   (三)重点优先发展农村学前教育   《规划纲要》明确指出,重点发展农村学前教育,努力提高农村学前教育普及程度。一直以来,农村教育始终是我国教育事业发展较为薄弱的环节,学前教育更是如此。据国家有关部门统计数据,2007年,全国城乡学前三年毛入园率不仅相差20个百分点(城镇毛入园率55.6%,农村毛入园率35.6%),而且城乡差距比2006年增加了2.96个百分点,比2005年增加了3.81个百分点,学前教育的城乡差距在不断加大。目前,中西部22个省(市、自治区)27284个乡镇中,约有一半的乡镇没有一所乡镇中心幼儿园(庞丽娟,2009)。   [11]由于我国经济发展战略以及区域发展战略,使得我国城乡在诸多方面———收入、医疗及教育等等都存在着较大的差距。农村的孩子几乎都没有机会接触到学前教育,更谈不上接触优质的学前教育了。所以,为了我国学前教育的均衡发展,在扩大公办幼儿园的同时政府应该重点发展农村学前教育,毕竟我国农村人口还占据着全国人口的一大部分,农村人口的教育问题也是政府不得不考虑的问题。在我国贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、促进城乡协调发展和教育与社会公平的背景下,应优先发展农村学前教育,让农村儿童获得与城镇儿童一样的学前教育入学机会。大量研究表明,面向弱势群体的学前教育是投资效益最高的(冯晓霞等,2007)。[12]   基于此,笔者提出如下两点具体建议。   第一,政府必须成为促进农村学前教育发展的主体。学前教育是整个教育的起点,不仅具有教育性,还具有公益性,而且与其它各级各类教育比较,具有更强的公益性。因此政府必须承担起推进农村学前教育公平的责任。学前教育的公平性主要通过政府在国家层面的努力来实现的,要在国家财政中使学前教育占有公平的份额,要对弱势群体实施补偿。   第二,加大对农村学前教育的财政投入力度。目前,农村学前教育资金来源渠道单一,主要是家长所交的保育费,政府投入过低,农村学前教育经费严重短缺。中央和地方政府应加大对农村学前教育的扶持力度,尤其是对边远、贫困的农村地区的学前教育事业应有较大幅度的倾斜,改变政府对学前教育投入主要用于发展城市学前教育的局面。这既有利于扩大教育公平,也有利于提高教育资源的使用效益,促进学前教育的均衡发展。