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地方财政法治化发展现状

2012-05-30 08:39 来源:财政税收 人参与在线咨询

 

“财政为庶政之母”,此概念对地方政府或中央政府都是真理,因此围绕财政问题去研究中央政府与地方政府的关系是财税法学者从未忽视的课题。从1994年分税制以来,社会中形成的共识是中国政府成为了最为富有的社会资源的掌控者,并以数倍于国民收入增长速度的水平迅速积累国家财富。①

 

与此同时社会又传递出另外一种景象,在国家财政高速增长的同时,财政支出的压力也越来越大,尤其是地方政府出现了财政运作困难和大规模的隐形债务情况,这又给我国财政稳健带来了相当程度的风险。笔者以为,对于政府层面出现的财政收支结构不协调的问题,需要从中央与地方政府间财政关系的角度进行分析,一方面要维护中央政府的权威性,同时应增加地方政府财政的自主性。在考虑中央与地方财税体制完善的过程中,除了继续从制度化的角度注重事权与财权的匹配以外,还要重视财力调整机制在现阶段的重要作用。

 

一、现代国家保障地方财政自主性的主要立法模式

 

解决中央与地方财政关系问题,保障地方财政的自主性可以有不同的制度安排,当前的主流观点赞同从权与事权的匹配出发,通过国家层面的法律制度予以确认。

 

1.典型国家确认地方财政自主性的立法模式

 

采取联邦制的国家一般是在联邦宪法中确认各级地方财政的自主性。德国《基本法》规定,各级财政实行“自主和相互独立”的原则,联邦、州、市镇各级政府必须自己负责本级政府的财政收支平衡。[1]

 

而美国宪法则规定,美国的州和地方政府有着实质上的自主权,只要不违反联邦宪法和本州有关法律,可以自主选择他们的税收结构。税率、税基和各项收费可以不经过联邦政府的批准,由各州确定。

 

在采取单一制的国家,除了国家《宪法》相关条款确认地方财政自主性之外,一般还辅之以《地方自治法》或《地方分权法》等配套法律制度。例如日本《宪法》第八章第92条列明,“有关地方公共团体的组织及运营事项,由法律基于地方自治的本意规定”[2],围绕宪法日本于1947年开始陆续颁布了《地方自治法》、《地方财政法》、《地方税法》,明确了地方政府在税源与财源上的自主性。

 

法国自上个世纪80年代进行地方分权改革以来,中央权力不断向地方转移,增强了地方的行政和财政自主性,为了巩固分权成果,法国于2003年围绕地方分权问题对宪法进行了修订,明确规定了地方自治的财政保障,“2003宪法第72-2条规定:领土单位享有可依法律规定条件自由支配的收入”,72-3条规定:“对于每一类领土单位,税收收入和其他自有收入代表其全部收入的决定性的一部分”。[3]

 

2.地方财政制度设计上的误区———过分追求事权与财权的匹配,而忽视财力转移制度

 

围绕国家财政制度安排长久存在一个值得省思的误区,直觉上往往认为联邦制意味着高度的地方分权,而单一制则意味着中央集权,[4]由此推想国家财政权力配置格局也是如此,即联邦制国家的地方的财权自主性较大,而单一制国家即便实行地方自治,但是在财政格局安排中的地方政府的财政自主性会比较低。但结合两种国家体制在财权安排上的实际效果看不尽如直觉一般准确,实践中无论是采取联邦制或单一制国家的中央政府都集中了国家财源的较大部分。[5]

 

换言之往往直觉上认为事权与财权匹配关系比较好的联邦制国家的地方政府的财政自主性不如想象中那样充分,这体现了财政分权模式中非对称性。非对称型财政分权模式是指一国在划分财政权限时,财权与事权并不是完全匹配,或者匹配程度较低,财政收益权更多集中在中央政府的模式。这种模式的典型特征是,财政支出责任和财政收益权划分不是完全匹配财政收益权和财政立法权也不是完全相适应,享有财政收益权并不表明自然享有财政立法权,大部分财政立法权由中央政府享有在财政收益权的划分上多采用共享税的方式存在比较大规模的以均等化为目的的政府间转移转移支付。[6]

 

客观上在联邦制或单一制的国家都存在着极为完备的中央与地方间的大规模的财力转移机制,财力转移机制的存在客观上是对非对称型财政分权的必要修正。事实上,财政的问题从来不是一个纯粹的经济问题而能够依靠市场机制就可以得到解决,即使公共选择学派进一步将其阐释为公共产品的分类及其提供的有关理论,并以之去研究或分析中央与地方政府之间的事权分工与财权分配颇具解释力。但在现实中思考国家制度层面的事权与财权的关系问题时,不能过于理想化,否则就很难理解现实中刻意安排的财政权力的非对称配置,由于非对称的财政型分权设计即体现了中央与地方在非市场化公共产品提供上的事权与财权的安排,同时也渗透着一种刻意的政治意图,②因此理解中央与地方财政关系就不应过分强调前者的合理性,而忽视后者重要性。

 

3.财力转移机制能否成为一条可期的新途径?

 

鉴于上述直觉与实践的偏差,对于如何破解当前我国地方财政体制的困局,多数学者仍坚持走事权与财权相匹配的思路,还没有完全接受非对称型的财政分权也是一条出路,没有完全领会中央近年来一系列财税体制改革的意图,为此,有学者结合当前我国财税体制现状提出了一个以时间换空间的思路,“完善财税体制”,不能仅仅看财权与事权,要从事权、财权、财力三个要素考虑。财政体制的完善可以形成六种不同的组合,现在强调完善财政体制,实际上是在事权、财权基本不动的情况,对财力这个要素进行调整。所以现在解决我国省以下的基层财政困难问题上,主要是通过财力这个要素调整,来缓解目前的这种状况。除了财力的调整当然也可以通过事权和财权的调整来解决。但要考虑中国的国情,不能想象一个非常完美的、一成不变的财权与事权划分来套到中国的头上。现在最主要的问题就是财权、事权、财力三要素的组合不确定性。要把这三要素基本上稳定下来,才能进一步缓解目前的状况。应该更多的强调财力与事权的匹配,而不是过分追求财权与事权匹配。做到这一点,基层财政困难的问题基本上就可以缓解了,公共服务均等化的问题就基本实现了。[7]

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